Содержание к диссертации
Введение 3
Глава 1. Служебные правоотношения как объект конституционно-правового регулирования
1.1. Место служебного законодательства в правовой системе Российской Федерации 12
1.2. Конституционное регулирование государственной и муниципальной службьг в Российской Федерации и зарубежных странах 30
1.3. К вопросу о разграничении конституционно-правового и административно-правового регулирования служебной деятельности в Российской Федерации 44
Глава 2. Конституционная концепция права граждан на доступ к службе
2.1. Основные принципы правового статуса граждан и их соотношение с принципами публичной службы 66
2.2. Непосредственность действия конституционной нормы о праве граждан на равный доступ к службе .'. 85
2.3. Механизм ограничений и нарушения права граждан на доступ к службе 100
Глава 3. Право на доступ к службе в системе прав и свобод человека и гражданина
3.1. Равный доступ к публичной службе как условие участия граждан в государственной и муниципальной деятельности 110
3.2. Юридические основания для ограничения права осуществлять служебную деятельность 126
3.3. Формы защиты права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе 140
Заключение 150
Библиографический список использованной литературы 156
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Одной из важнейших тенденций развития правовой системы Российской Федерации становится особое внимание общества и государства к проблемам прав и свобод человека и гражданина. Наблюдается процесс их всесторонней актуализации. Закрепленные в Конституции Российской Федерации права и свободы приобретают характер системообразующей основы российского права, без гарантирования и защиты которой может подвергаться сомнению демократичность российской государственности и другие основы конституционного строя нашей страны.
В системе прав и свобод человека и гражданина особая роль отводится праву граждан участвовать в управлении делами государства, в том числе праву на равный доступ к государственной службе. Несмотря на отсутствие соответствующего предписания в статье 32 Конституции Российской Федерации, не меньшую значимость имеет право граждан на равный доступ к службе в органах местного самоуправления.
Следует отметить, что процесс реализации права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе еще далек от своего завершения. В сжатой форме это можно выразить следующим образом: отсутствуют четкие гарантии доступа граждан к государственной и муниципальной деятельности, не выработаны механизмы его защиты, слабо функционирует конституционно-правовой институт законных ограничений данного права по смыслу части 3 статьи 55 Конституции Российской Федерации.
Кроме того, проблемы государственной и муниципальной службы рассматривались в юридической науке в основном с административно-правовой точки зрения. Этот подход не позволял учитывать всесторонние связи конституционного права на равный доступ к публичной службе с другими правами и свободами, которые вытекают из содержания Конституции Российской Федерации, общепризнанных принципов и норм международного права. И только в последние годы, с принятием демократической Конституции Российской Федерации 1993 года, вопросы реализации права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе приобрели должную актуальность.
Короткий срок действия Конституции Российской Федерации 1993 года не позволил с достаточной степенью оперативности устранить противоречия в текущем законодательстве и правоприменительной практике. Дальнейшее развитие федеративных начал и местного самоуправления вызвало появление весьма дифференцированного по содержанию законодательства субъектов Федерации, а также нормативных правовых актов муниципальных образований, в которых нашли отражение вопросы регулирования и защиты права граждан на доступ к публичной службе.
Все эти обстоятельства неуклонно свидетельствуют об актуальности исследования в науке конституционного права проблем содержания и реализации права граждан на замещение должностей в органах государственной власти и местного самоуправления.
Степень научной разработанности темы исследования. Изучению государственной и отчасти муниципальной службы посвятили свои работы такие ученые, как: Е.А.Аксенова, В.М.Анисимов, Г.В.Атаманчук, Т.Ю.Базаров, Д.Н.Бахрах, Х.А.Беков, В.К.Белолипецкий, К.С.Бельский, А.И.Горбачев, В.Д.Граждан, А.А.Гришковец, В.Г.Игнатов, В.А.Козбаненко, В.С.Комаровский, А.Н.Лещинский, В.И.Лукьяненко, Н.Ф.Лукьянова, В.А.Мальцев, В.М.Манохин, Ю.И.Мигачев, В.С.Ничипоренко, А.Ф.Ноздрачев, Д.М.Овсянко, Е.В.Охотский, И.Н.Панин, А.В.Понеделков, В.С.Пронина, Ю.А.Розенбаум, Н.В.Романовский, Б.В.Российский, А.С.Семакин, Ю.Н.Старилов, М.В.Талан, Л.Н.Тимофеева, Ю.А.Тихомиров, А.И.Турчинов, Б.Б.Хангельдыев, Л.А.Чиканова, В.И.Шкатулла.
Проблемы прав и свобод человека и гражданина весьма подробно исследованы следующими авторами: Р.Г.Абдулатипов, Н.В.Акчурина, Л.М.Алексеева, Д.Ф.Аяцков, А.М.Бабицкий, С.Н.Бабурин, М.В.Баглай, М.И.Байтин, В.М.Берекет, В.В.Борисов, С.Н.Братусь, Л.Д.Воеводин, В.В.Володин, А.А.Воротников, А.И.Демидов, Н.Н.Демкина, В.Н.Демьяненко, О.Н.Доронина, В.В.Ершов, Л.Б.Ескина, Т.Д.Зражевская, В.Б.Исаков, В.Т.Кабышев, В.А.Карташкин, В.В.Козлов, Е.И.Козлова, Е.В.Колесников, С.А.Комаров, Г.Н.Комкова, А.Н.Красиков, О.Е.Кутафин, В.В.Лазарев, А.С. Ландо, А.Б.Лисюткин, Е.А.Лукашева, В.О, Лучин, А.В.Малько, Н.И.Матузов, О.О.Миронов, М.А.Митюков, А.С. Мордовец, И.Д.Невважай, В.С.Нерсесянц, В.И.Новоселов, Л.Ю.Поинткевич, Н.Т.Разгельдеев, Р.А.Ромашов, М.С.Рыбак, В.И.Савин, В.П.Сальников, И.Н.Сенякин, С.Л.Сергевнин, Н.Н.Слонов, Е.С.Строев, И.А.Умнова, В.В.Федоров, Т.П.Фокина, З.В.Фомина, Т.Я.Хабриева, О.В.Ханова, О.И.Цыбулевская, В.Е.Чиркин, О.В.Шудра, Б.С.Эбзеев, В.Н.Южаков.
Однако в этих трудах уделялось недостаточное внимание проблеме конституционного права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной службе в русле действующей Конституции Российской Федерации, новейшего законодательства и правоприменительной практики. Общественно-познавательный опыт ставит перед юридической наукой новые исследовательские задачи, требующие глубокого осмысления идеи участия граждан в публичных делах, практики ее воплощения. Особенно ценными могут оказаться предложения и рекомендации, направленные на действительную реализацию конституционного права на доступ к государственной и муниципальной службе.
Объектом исследования является совокупность общественных отношений, связанных с признанием, соблюдением и защитой прав и свобод человека и гражданина.
Предметом исследования являются отношения между субъектами права, которые непосредственно определяются действием конституционной нормы о праве граждан на доступ к службе.
Цель и задачи исследования. Недостаточная разработанность вопросов теории и практики реализации права на доступ к государственной и муниципальной службе как самостоятельного и перспективного направления в науке конституционного права определила цель исследования: изучить содержание данного права граждан и выработать рекомендации по совершенствованию его юридических гарантий.
В соответствии с этой целью поставлены следующие задачи исследования:
выявить место служебного законодательства в правовой системе Российской Федерации;
раскрыть формы конституционного регулирования государственной и муниципальной службы на основе комплексного изучения такого рода практики в Российской Федерации и зарубежных государствах;
обратиться к вопросу о разграничении конституционно-правового и административно-правового регулирования служебной деятельности в Российской Федерации;
обобщить основные принципы правового статуса граждан применительно к проблеме их доступа к служебной деятельности;
раскрыть сущность конституционного принципа непосредственности действия нормы о праве граждан на равный доступ к службе;
изучить механизм ограничений права граждан на доступ к службе и сравнить его с нарушениями данного права;
научно обосновать место конституционного права граждан на доступ к службе в системе прав и свобод человека и гражданина.
Нормативную основу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, конституции зарубежных государств, конституции и уставы субъектов Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, законы субъектов Федерации, подзаконные нормативные правовые акты. Кроме нормативных актов, проводился анализ ряда правоприменительных актов государственных органов, особенно Конституционного Суда Российской Федерации.
Методология и методика исследования. Автор рассматривает проблему равного доступа граждан к государственной и муниципальной службе, применяя в ее исследовании ряд общенаучных методов: перехода от общего к частному, анализа и синтеза, индукции и дедукции, диалектический метод. Наряду с этим широко используются специальные методы научного познания: системный, структурного и функционального анализа, сравнительного правоведения, исторического и логико-юридического подхода.
В процессе разработки вопросов темы учитывались выводы, характерные для других юридических наук: теории государства и права, административного права, административно-процессуального права, а в некоторых аспектах -гражданского и уголовного права. Многогранность объекта исследования потребовала привлечения материалов других общественных наук: социальной философии, политологии, социологии, психологии.
Научная новизна исследования заключается в том, что обобщение опыта реализации конституционного права на доступ к службе впервые проводилось с точки зрения норм новейшего законодательства и практики, которая сложилась после вступления в силу Конституции Российской Федерации. В современных условиях многие выводы о гарантировании политических прав и свобод нуждаются в уточнении, особенно с учетом признания элементом правовой системы Российской Федерации принципов и норм международного права.
Положения, выносимые на защиту:
С вступлением Российской Федерации на путь демократических преобразований сложившаяся кадровая политика требует глубокого пересмотра. Обеспечение широкого доступа граждан к замещению государственных и муниципальных должностей способно существенным образом изменить формы, методы и содержание деятельности органов публичной власти.
Имеющиеся недостатки федеральных законов "Об основах государственной службы Российской Федерации", "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", "О воинской обязанности и военной службе" во многом не учитывают конституционную концепцию прав и свобод человека и гражданина. В целях приведения служебного законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации необходимо более четкое разграничение предметов компетенции государственных и муниципальных органов по кадровым вопросам, разумный баланс между их полномочиями и функциями, сближение правовых позиций Государственной Думы, Конституционного Суда и законодательных органов субъектов Федерации.
Предусмотренная в Конституции Российской Федерации норма о праве граждан на равный доступ к государственной службе нуждается в уточнении.
Более предпочтительным диссертанту виделось бы конституционное закрепление права граждан на равный доступ к государственной и муниципальной деятельности. При таком подходе гарантируется доступ граждан к замещению невыборных государственных должностей категории "А", а также возможность их поступления на службу в органы местного самоуправления. Кроме того, в тексте Конституции Российской Федерации следовало бы указать основные правомочия, вытекающие из более широкого по содержанию права на доступ к публичной деятельности.
Материалы нашего исследования позволяют утверисдать, что основания для ограничения права граждан на доступ к службе должны носить более дифференцированный характер в зависимости от рода занятий государственного или муниципального служащего.
Возможности участия граждан в государственном и муниципальном управлении могли бы существенно расшириться благодаря учреждению в конституциях (уставах) субъектов Федерации и уставах муниципальных образований выборных должностей государственной и муниципальной службы. Этому в определенной мере препятствуют нормы Федерального закона "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации", согласно которым к категории муниципальных служащих не относятся лица, замещающие выборные должности в органах местного самоуправления.
Формирование правового государства в условиях перехода к гражданскому обществу обусловливает необходимость усиления юридической ответственности должностных лиц за воспрепятствование осуществлению гражданином его права на равный доступ к публичной службе.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Проведенный анализ особенностей реализации конституционного права граждан на равный доступ к службе позволяет глубже и во многом по-новому взглянуть на природу этого правового явления. Теоретическая значимость диссертационной работы определяется тем, что обоснован комплексный подход к проблеме участия граждан в управлении делами государства как самостоятельного феномена конституционно-правового регулирования. Тем самым внесен определенный вклад в развитие данной отраслевой юридической науки.
Практическая значимость исследования заключается в разработке предложений, направленных на совершенствование гарантий и форм защиты права граждан на доступ к государственной и муниципальной службе. Изложенные в диссертационной квалификационной работе научные конструкции и правовые идеи могут использоваться в нормотворческой деятельности Государственной Думы, представительных органов субъектов Федерации и муниципальных образований, в правоприменительной деятельности органов конституционного и уставного контроля, судов общей юрисдикции, в том числе и мировых судей. Допустимым является применение результатов нашего исследования в учебном процессе при изучении дисциплин: "Конституционное право Российской Федерации", "Административное право России".
Апробация результатов исследования. Основные идеи, теоретические положения и выводы, практические рекомендации диссертации изложены в опубликованных автором работах. Некоторые из них обсуждались в Орловском областном Совете народных депутатов, в результате чего был принят ряд правовых актов, в разработке которых автор принимал самое непосредственное участие (Закон Орловской области "О пожарной безопасности в Орловской области", Кодекс Орловской области об административных правонарушениях).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, девяти I параграфов, заключения и библиографического списка использованной литературы.
