Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Общая характеристика гражданства Российской Федерации 14
1. Понятие гражданства и его правовое содержание 14
2. Историческое развитие института российского гражданства 40
Глава II. Правовое регулирование гражданства Российской Федерации 58
1. Принципы российского гражданства: понятие, характеристика и перспективы развития 58
2. Правовое регулирование приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации 80
Глава III. Деятельность органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов российского гражданства 112
1. Органы Федеральной миграционной службы в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации 112
2. Организация деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов российского гражданства 131
3. Современные проблемы деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов российского гражданства и пути их решения 157
Заключение 167
Список литературы 172
Указатель сокращений 195
Приложения
- Понятие гражданства и его правовое содержание
- Историческое развитие института российского гражданства
- Принципы российского гражданства: понятие, характеристика и перспективы развития
- Органы Федеральной миграционной службы в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня в Российской Федерации ведется активная работа по созданию правовой системы демократического правового государства. Идет процесс разработки и обновления законодательства, который затронул все отрасли права и осуществляется во всех сферах общественной жизни. Однако этот процесс невозможен без соответствующего теоретического осмысления и внедрения его результатов в практическую деятельность органов государственной власти и местного самоуправления.
В первую очередь это касается вопросов взаимоотношения человека и государства, где особое место занимает институт гражданства, играющий основополагающую роль в регулировании этих отношений и служащий вектором их развития. Его значимость заключается в том, что гражданство является одним из немногих правовых институтов, составляющий первооснову статуса личности и определяющий наиболее существенные правовые, политические, социальные и морально-нравственные взаимоотношения человека с государством. От наличия гражданства напрямую зависит возможность реализации человеком в полном объеме прав, законных интересов и обязанностей.
В связи с этим каждое государство в своем законодательстве устанавливает порядок производства по делам о гражданстве и определяет перечень органов, которые призваны обеспечить его реализацию. Важным звеном действующей в Российской Федерации системы органов, ведающих делами о гражданстве, являются Федеральная миграционная служба Российской Федерации и её территориальные органы (далее - органы Федеральной миграционной службы), уполномоченные на осуществление функций по контролю и надзору в целом в сфере миграции и гражданства в частности. К их основным задачам в сфере гражданства относится непосредственное решение вопросов приобретения и прекращения гражданства, определение наличия гражданства, его документирование и др.
Очевидно, что для Российской Федерации вопросы гражданства в последнее время приобрели исключительную актуальность. В первую очередь это связано с провозглашением в Российской Федерации человека, его прав и свобод высшей ценностью, формированием новой концепции «личность-государство-общество». Во вторую, интерес к гражданству существенно возрос в связи с принятием Феде рального закона Российской Федерации от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» (далее - Федеральный закон о гражданстве)1, вызвавшим волну научных дискуссий и большой общественный резонанс. Так, по результатам Интернет-опроса, проведенного в 2003 году МВД России, среди проблем, подведомственным органам внутренних дел2, наиболее беспокоящими население были отмечены вопросы гражданства, оказавшиеся более актуальными для населения, чем проблемы терроризма, проституции, организованной и бытовой преступности3.
Однако не смотря на повышенное внимание к институту гражданства со стороны ученых и практиков, отдельные его стороны не получили пока всестороннего осмысления. Это относится, в частности, к вопросам приобретения, определения и документирования гражданства, обжалования решений, принятых по вопросам гражданства. Практически неизученной остается сфера деятельности органов, ведающих делами о гражданстве.
Актуальность выбранной темы диссертационного исследования обусловлена также тем, что принятие Федерального закона о гражданстве ознаменовало новый подход к правовому регулированию отношений российского гражданства, следуя которому, за последние несколько лет оно претерпело значительное обновление и существенно отличается от прежнего. Кроме того, практика применения Федерального закона о гражданстве, постоянные изменения, происходящие в правовом регулировании вопросов гражданства, позволили выделить ряд новых проблем, связанных с реализацией гражданства, своевременное и качественное решение которых имеет не только важное теоретическое, но и практическое значение.
Указанные обстоятельства обусловливают актуальность выбранной темы и свидетельствуют о необходимости комплексного и системного изучения отдельных, связанных с правоприменительной деятельностью аспектов института гражданства, рассмотрения практической деятельности органов Федеральной миграционной службы и других органов, ведающих делами о гражданстве. Теоретическая проработка, научный анализ и глубокое осмысление обозначенных вопросов должны позволить восполнить имеющиеся пробелы в исследовании института гражданства и практике его реализации.
Степень научной разработанности темы. В отечественной правовой науке вопросы гражданства всегда являлись объектом пристального изучения и продолжают активно исследоваться в настоящее время.
Исследование гражданства берет свое начало с дореволюционной государственной науки, рассматривающей в качестве одного из важных доктринальных вопросов отношения российского подданства. Существенную роль в исследовании проблем гражданства сыграли фундаментальные исследования В.М. Гессена и Н.М. Коркунова, посвященные проблемам природы и содержания подданства, его приобретения и прекращения, теоретическому обоснованию гражданства и его соотношению с подданством. Отдельные вопросы рассмотрены в работах А.Д. Градовского, В.М. Грибовского, А.И. Елистратова, Ф.Ф. Кокошкина, Б.Н. Чичерина и других ученых, основной целью которых было теоретическое осмысление понятия подданства и гражданства, их правового регулирования в России и зарубежных странах.
Не утратили своего значения вопросы гражданства и для советской правовой науки, рассматривающей гражданство как важный инструмент государственного строительства и важное связующее звено государства с личностью. Значительный вклад в изучение внесли работы первых исследователей советского гражданства: В.Н. Дурденевского, Л.И. Дьяконова, С.С. Кишкина, A.M. Турубинера, И.П. Трайнина. В дальнейшем вопросы гражданства нашли отражение в трудах В.Я. Бойцова, Д.А. Гайдукова, Т.И. Жуковой, Д.Л. Златопольского, Р.И. Кулика, А.К. Лепешкина, В.В. Полянского, СИ. Русиновой, В.М. Сафронова, Г.И. Тункина, Я.Н. Уманского, И.Е. Фарбера. Большой вклад внесли работы B.C. Шевцова, исследовавшего гражданство с позиции признака государственного суверенитета. Особое значение в изучении гражданства получили исследования представителей международного права Ю.Р. Боярса и СВ. Черниченко.
Различные аспекты гражданства нашли отражение в трудах современных го-сударствоведов: М.В. Баглая, А.А. Безуглова, А.А. Белкина, Н.С Бондаря, Н.В. Витрука, Л.Д. Воеводина, Ю.А. Дмитриева, А.В. Зиновьева, Р.В. Енгибаряна, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, И.А. Конюховой, Е.А. Лукашевой, Б.А. Сграшуна, Э.В. Тадевосяна, А.Г. Хабибуллина, В.Е. Чиркина и других ученых.
Особое внимание анализу современных вопросов гражданства уделено в работах С.А.Авакьяна, В.П.Басика, Ю.В.Герасименко, А.Н.Головистиковой, В.Н. Калинина, В.Я. Кикотя, А.И. Ковлера, В.В. Коряковцева, О.Е. Кутафина, А.В. Мещерякова, О.О. Миронова, Н.А. Михалевой, А.В. Мицкевича, К.В. Питулько, Е.С. Смирновой, в диссертационных исследованиях СВ. Кагарманова, Н.М. Смородина, И.С. Хоминой, О.В. Шиловой, А.А. Яковлева.
Деятельность органов, ведающих делами о гражданстве, также ранее являлась предметом исследования многих ученых. Вопросы их правовых и организационных основ глубоко исследованы в трудах A.M. Арбузкина, М.М. Богуславского, С.Г. Верещагина, Л.Н. Галенской, Ю.В. Герасименко, Н.П. Ерилина, И.Б. Кардашовой, Б.П. Кондрашова, К.А. Корсика, М.Н. Кузнецова, И.А. Назаровой, Б.И. Нефедова, СВ. Парфенова, А.А. Рубанова, Ю.П. Соловья, В.В. Черникова, В.Д. Яворского и других авторов. Однако работы названных авторов посвящены анализу отдельных аспектов деятельности органов внутренних дел и других государственных органов. Соответственно вопросы организации и деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства остаются малоизученными. Кроме того, кардинальные изменения, произошедшие за последние несколько лет в правовом регулировании вопросов гражданства Российской Федерации, требуют дальнейшего всестороннего теоретического осмысления.
Объектом диссертационного исследования являются обусловленные содержанием гражданства в современных условиях правовые отношения и предпосылки их возникновения, а также общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью органов Федеральной миграционной службы и других государственных органов, направленной на решение вопросов гражданства Российской Федерации.
Предмет исследования составляют правовые нормы, регулирующие вопросы гражданства Российской Федерации, компетенцию и организацию деятельности органов Федеральной миграционной службы и других уполномоченных государственных органов по решению вопросов российского гражданства.
Цели и задачи диссертационного исследования следуют из актуальности и степени научной разработанности проблемы.
Целями диссертационной работы являются комплексное исследование основных теоретических аспектов гражданства, определение тенденций и направлений развития института гражданства, рассмотрение организации деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов российского гражданства, а также разработка и обоснование теоретических и практических выводов, предложений и рекомендаций по совершенствованию правового регулирования вопросов гражданства Российской Федерации и деятельности органов Федеральной миграционной службы.
Для достижения указанных целей, с учетом многоаспектности и комплексности проблемы в диссертации поставлены следующие задачи:
- исследовать понятие гражданства, его содержание, основные особенности и значение;
- рассмотреть и критически осмыслить развитие института российского гражданства, включая подданство и советское гражданство, определить органы, ведающие делами о гражданстве, на каждом из этапов развития института гражданства;
-раскрыть содержание и особенности основных институтов российского гражданства: принципов гражданства, оснований, форм приобретения и прекращения гражданства, выявить имеющиеся пробелы и недостатки, определить их значение и влияние на содержание гражданства;
- проанализировать правовые основы и правоприменительную практику решения вопросов гражданства Российской Федерации, рассмотреть современные проблемы;
-исследовать организационно-правовые основы деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства Российской Федерации, определить её роль в решении вопросов российского гражданства;
-изучить установленный порядок деятельности, правоприменительную практику органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства Российской Федерации, определить имеющиеся проблемы и предложить основные пути их решения;
-разработать и аргументировать конкретные предложения, выработать научно-обоснованные рекомендации по совершенствованию правового регулирования гражданства Российской Федерации и деятельности органов Федеральной миграционной службы.
Методология и теоретическая основа исследования. Проведенное исследование опирается на методологию и теорию познания философии, общей теории и социологии права. Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания и неразрывно связанные с ним частнонауч-ные и специальные методы: исторический, логический, системно-структурный, сравнительно-правовой, герменевтический, формально-юридический, конкретно-социологические и иные методы научного познания.
Теоретической основой исследования являются работы ученых в области теории и истории государства и права, конституционного, международного и административного права, посвященные проблемам правового статуса личности, основ конституционного строя, государственного суверенитета, деятельности федеральных органов государственной власти, а также непосредственно проблемам гражданства, деятельности органов Федеральной миграционной службы.
Эмпирическую основу исследования составляет значительный объем нормативного материала: Конституция Российской Федерации, Федеральный закон о гражданстве Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, иное федеральное законодательство Российской Федерации и конституции республик Российской Федерации, ведомственные акты, регламентирующие деятельность органов Федеральной миграционной службы, международные акты и договоры Российской Федерации, законодательство о гражданстве стран ближнего и дальнего зарубежья.
Кроме того, в работе использованы отдельные рабочие материалы и практика деятельности отдела по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев УФМС России по Челябинской области, данные МВД России, МИД России и ФМС России, статистические материалы и публикации периодической печати.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном научном изучении современных проблем теории и практики правового регулирования вопросов гражданства Российской Федерации. Настоящая тема в подобном аспекте рассматривается впервые и имеет определенное значение для последующих исследований данной проблематики. В диссертации исследуются развитие и современное состояние научных идей определения гражданства, предпринята попытка четкого выделения и анализа гражданства как правоотношения, субъективного права и конституционно-правового института, проведено изучение совре менных принципов гражданства. На основе историко-правового анализа показаны основные этапы формирования и развития института гражданства, а также отдельные проблемы приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации.
Впервые в исследовании проведен анализ организации деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства, проблемному анализу подвержена их современная система, исследуются причины и цели изменений, происходящих в период становления новой службы, высказываются прогнозы её деятельности. В работе отражаются общие современные и специальные, связанные с переходным периодом, проблемы деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства Российской Федерации, предлагаются пути их решения. Предложена и обоснована возможность введения в научный оборот системы органов, содействующих в решении вопросов гражданства, изучены полномочия и вопросы взаимодействия.
В диссертации формулируется ряд теоретических выводов и практических рекомендаций, отличающихся определенной научной новизной и направленных на совершенствование правотворчества и практики правоприменения в решении вопросов гражданства Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту. На защиту выносятся следующие положения, раскрывающие авторское понимание гражданства, средств его правового регулирования и практики реализации, представления об имеющихся в сфере гражданства проблемах и возможностях совершенствования:
1. Гражданство - многоаспектное правовое явление, многогранность которого проявляется в том, что гражданство выступает как особое устойчивое правоотношение, комплексный институт конституционного права и субъективное право. Каждый из аспектов гражданства является дискуссионным в правовой науке, и получает в исследовании авторское уточнение.
Определение гражданства в действующем Федеральном законе о гражданстве, отражает установившуюся концепцию взаимоотношений человека и государства, основанных на праве и признании приоритета общечеловеческих ценностей, где человек и государство выступают равноправными и равнообязанными субъектами. Определение содержит все необходимые юридически значимые признаки, в связи с чем, определение гражданства в действующем законе не требует пересмотра, за исключением незначительного уточнения юридико-технического характера.
2. Историко-правовой анализ правового регулирования российского гражданства свидетельствует о том, что оно прошло сложный период своего развития, где каждый этап развития отражал исторически сложившуюся политическую позицию государства, а принятый по тому или иному вопросу гражданства акт был обусловлен потребностями сложившейся политической обстановки и являлся средством упрочения государственного строя.
3. Принятие Федерального закона о гражданстве, последующие изменения и дополнения, внесенные в закон, свидетельствует о стремлении к укреплению российской государственности, балансу интересов государства, прав и свобод человека.
Вместе с тем реализация такого рода актов как Федеральный закон о гражданстве зависит от целого ряда благоприятных объективных и субъективных условий его применения. Несоответствие федерального закона условиям его применения существенно усложняет его реализацию и снижает эффективность в установленной сфере.
В диссертационном исследовании обосновывается, что основными причинами проблем, возникших в решении вопросов гражданства Российской Федерации с момента принятия Федерального закона о гражданстве, является завершение «паспортной реформы», выявившей большое количество лиц, не имеющих российского гражданства, и непроработанный процесс реализации Федерального закона о гражданстве.
4. Изучение современных принципов гражданства Российской Федерации имеет существенное значение для определения характера и содержания гражданства, рассмотрения вопросов и принятия по ним решений. Они лежат в основе взаимосвязей элементов содержания гражданства, определяют стабильность гражданства и отражают его сущность, выступают как руководство в практике реализации гражданства, являются показателем развитости и демократичности государства, демонстрируя его отношения с личностью. Являясь отражением закономерностей развития общества и государства, для принципов гражданства характерно единство субъективного начала и объективной стороны, выражающееся в единстве практики реализации. Их основополагающая роль заключается в том, что все другие нормы гражданства и принимаемые решения должны находиться в соответствии с ними.
В этой связи система принципов гражданства должна соответствовать национальным и международным правовым стандартам и наряду с этим способствовать достижению целей правового регулирования, гарантировать защиту прав и свобод личности и общегосударственных интересов.
5. Решение вопросов приобретения и прекращения гражданства Российской Федерации, получило в Федеральном законе о гражданстве принципиально новые подходы, что обусловлено качественными политико-правовыми и социально-экономическими изменениями в государстве. Однако исследование вопросов приобретения и прекращения гражданства указывает на необходимость дальнейшего развития и совершенствования правового регулирования гражданства Российской Федерации. В связи с этим в работе обоснована необходимость внесения ряда изменений и дополнений в Федеральный закон о гражданстве.
6. На основе анализа действующего законодательства и практики решения вопросов гражданства, предложено введение в научный оборот категории «система органов, содействующих решению вопросов гражданства Российской Федерации», позволяющей четко определить и упорядочить систему государственных органов, принимающих непосредственное участие в решении вопросов гражданства Российской Федерации.
7. Исследование компетенции органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства свидетельствует о возможности их участия в решении вопросов гражданства в качестве самостоятельной и предварительной (подготовительной) инстанции, а также о значительном объеме выполняемой работы, заключающейся в решении вопросов гражданства в отношении лиц, проживающих на территории Российской Федерации. Это указывает на ведущую роль органов Федеральной миграционной службы в решении вопросов гражданства.
8. Анализ деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства Российской Федерации указывает на необходимость принятия ряда мер, направленных на их организационно-правовое совершенствование. В качестве основных мер предлагается:
- приведение в соответствие с Федеральным законом о гражданстве Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства Российской Федерации и Инструкции МВД России по рассмотрению органами внутренних дел Российской Федерации заявлений по вопросам гражданства Российской Федерации;
- установление единого перечня документов, удостоверяющих гражданство Российской Федерации;
- наделение ФМС России полномочием по нормативно-правовому регулированию в сфере гражданства Российской Федерации;
- принятие специальных мер, направленных на материально-техническое обеспечение органов Федеральной миграционной службы, в объеме объективно необходимом для решения вопросов гражданства в настоящее время.
Теоретическая и практическая значимость исследования определяется сформулированными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями и рекомендациями, направленными на совершенствование правового регулирования отношений гражданства и повышение эффективности деятельности органов Федеральной миграционной службы по решению вопросов гражданства. Научное обобщение и анализ, проведенные в исследовании, представляют собой определенный вклад в разработку теоретических основ института гражданства и могут иметь широкую область применения в нормотворческой и правоприменительной деятельности органов Федеральной миграционной службы и других государственных органов, участвующих в решении вопросов гражданства.
Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в учебном процессе образовательных учреждений при изучении конституционного права, административного права, административной деятельности органов внутренних дел, других учебных дисциплин и специальных курсов.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре государственно-правовых дисциплин Челябинского юридического института МВД России, где проводилось ее рецензирование и обсуждение. Основные положения, выводы и рекомендации, выработанные в ходе исследования, нашли свое отражение в двух главах монографии «Решение вопросов гражданства Российской Федерации» (Челябинск: Челябинский юридический институт МВД России, 2006 - 126 с.) и 21 научной публикации. Положения исследования обсуждались на международных, всероссийских и региональных научно-практических конференциях в Великом Новгороде, Волгограде, Екатеринбурге, Кирове, Москве, Санкт-Петербурге, Тамбове, Уфе, Челябинске. Материалы исследования используются автором при работе в качестве независимого эксперта - специалиста по вопросам, связанным с государственной службой, в конкурсной и аттестационной комиссиях УФМС России по Челябинской области.
Отдельные положения и выводы диссертации также были отражены в правовом заключении на проект федерального закона от 11 апреля 2006 года № 285675-4 «О внесении изменений в Федеральный закон «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» и Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации», подготовленном для УФМС России по Челябинской области по запросу Правительства Челябинской области.
Результаты диссертационного исследования внедрены в учебный процесс Челябинского юридического института МВД России и Учебного центра ГУВД Челябинской области, в практическую деятельность подразделений по вопросам гражданства, беженцев и вынужденных переселенцев УФМС России по Челябинской области.
Понятие гражданства и его правовое содержание
Одним из важных вопросов, имеющих большое значение, как для правой науки, так и для правоприменительной практики является определение гражданства, его специфических свойств и черт.
Не смотря на значительное число работ, посвященных вопросам гражданства, определение гражданства, его свойств остается дискуссионным. До настоящего времени в юридической науке отсутствует его однозначное понимание. Наряду с определением гражданства, используемым Федеральным законом о гражданстве, существует множество научных подходов к его определению, что вполне объяснимо (Приложение № 1).
Гражданство как политико-правовое явление трудно поддается однозначному и универсальному определению в связи с многогранностью его проявлений, функциональных и юридических свойств1. Еще С.С. Кишкин, один из первых отечественных исследователей гражданства, столкнувшись с трудностями теоретического анализа категории гражданства, касаясь его понятия, отметил: «Очень трудно дать более или менее удовлетворительное, не только определение, но хотя бы описание понятия гражданства. Понятие это юридически представляется весьма трудно уловимым»2.
Существование различных определений понятия гражданства объясняется также и тем, что в его содержании постоянно происходят изменения. Это естественное состояние развития любого явления. Содержание гражданства обусловлено конкретными историческими условиями развития, как самого государства, так и состоянием его теоретического осмысления и законодательного регулирования. Поэтому при оценке роли определений понятия гражданства особое значение приобретает вопрос о том, насколько адекватно отражено в них познание реальной действительности3.
Определение гражданства, как и всякого явления, требует от исследователя объяснение, раскрывающее его содержание и смысл, выявление существенных черт и свойств, необходимых и достаточных для его индивидуализации. В тоже время, отмечает А.В. Мещеряков, непомерное расширение состава элементов определения понятия гражданства не всегда идет на пользу познанию его содержания. Зачастую в определения включаются моменты, вытекающие из факта обладания гражданством, но не дающие ответа на вопрос о самом понятии гражданства1. Соответственно определение гражданства должно иметь вид формулы, дающее сжатое и одновременно с этим четкое представление об основных элементах исследуемого явления.
Таким образом, определение гражданства, его содержания, значения и основных особенностей - сложная и одновременно важная научная проблема, требующая своего последовательного разрешения.
Вместе с тем в настоящее время в правовой науке сложились относительно устойчивые представления о содержании гражданства и основные подходы к его определению. Гражданство рассматривается как: 1) особый вид взаимоотношений человека и государства; 2) субъективное право человека; 3) конституционно-правовой институт.
Все три аспекта юридического понятия гражданства органически связаны между собой. Но, вместе с тем, - отмечает О.О. Миронов, - их нельзя смешивать и отождествлять, так как каждое из них имеет свои характерные особенности, в каждое из них вкладывается свой специфический смысл2.
Рассматривая гражданство в первом значении - в качестве особого вида взаимоотношений человека и государства, необходимо отметить, что в данном значении понимание гражданства является наиболее дискуссионным. В поисках оптимального определения гражданства как особого вида взаимосвязи учеными предлагались различные подходы к его содержанию и характеристикам.
Попытки определить гражданство были предприняты в нашем государстве еще в начальный период его становления. Из-за отсутствия официального определения гражданства, оно стало предметом широкого изучения многих известных отечественных государствоведов.
Кишкин С.С., автор первого монографического исследования советского гражданства, понимал под гражданством личную связь индивида с государством, обусловливающую возможность определяемости данного лица всеми элементами правовой и политической системы страны1. Немного позже определение было уточнено положением о том, что гражданство обусловливает возможность применения к данному лицу всех законов, определяющих правовое положение граждан данного государства2.
В этот период, наряду с упомянутым определением гражданства, в правовой литературе появляется понимание гражданства, сводившееся к принадлежности лица к государству, определяющей правовой статус гражданина. Так, A.M. Туру-бинер определил гражданство в качестве принадлежности какого-либо лица к определенному государству, которая влечет распространение на это лицо всех законов, регулирующих положение граждан этого государства3. Подобную позицию в определении гражданства занимали известные ученые Л.И. Дьяконов4, И.П. Трай-нин5, В.Н. Дурденевский6.
Официальное определение гражданства, впервые было дано в 1938 году - на второй сессии Верховного Совета СССР, в докладе заместителя председателя СНК СССР Н.А. Булганина «О проекте Закона о гражданстве». В докладе отмечалось, что «гражданство определяет принадлежность лица к государству, определяет правовое положение лица не только внутри государства, но и вне его, в международ-ном общении» .
Официальное закрепление понимания гражданства в качестве «принадлежности» стало ярким отражением утверждения в государстве системы отношений «государство - гражданин», в которой государство выступало на первый план, являясь доминантой этой связи.
В последствии оно получило широкое распространение среди ученых-юристов, ставшее в течение нескольких десятилетий господствующим в советской правовой доктрине, и надолго положило конец спорам о понятии гражданства в нашей стране, оставив для исследований, отмечает О.Е. Кутафин, возможность его разъяснения и конкретизации1.
Историческое развитие института российского гражданства
Первые попытки правового регулирования отношений российского гражданства были предприняты еще в дореволюционный период, когда институт гражданства российскому государству не был известен. В этот период все проживающие на территории государства являлись подданными российского государя, и поэтому правовое регулирование в этой сфере было посвящено регламентированию отдельных вопросов принятия в российское подданство.
При этом в основе правового регулирования в этой сфере лежал традиционный для этого времени принцип, что всякое увеличение населения является для государства, безусловно, выгодным и в связи, с чем устанавливались весьма льготные условия приема в российское подданство. Так, каждый приезжий или только прибывающий в Россию иностранец, кроме евреев, мог быть принят в подданство властью местного губернского правления, без соблюдения каких либо то ни было определенных условий. Требовалось только принесение присяги на русское подданство, причем она могла быть принесена и на иностранном языке .
Если законодательство до 1864 года не устанавливало каких-либо особых условий для принятия в российское подданство1, то Закон от 10 февраля 1864 года «О правилах относительно принятия и оставления иностранцами русского подданства», существенно изменил и упорядочил порядок приема в подданство, демонстрируя тем новую, политику государства, направленную на формирование социальной опоры государственной власти.
Согласно законодательству русское подданство могло быть приобретено: 1) рождением от русских подданных, 2) укоренением (натурализацией) и 3) браком с русским подданным для иностранок (Приложение № 2).
При приобретении подданства по рождению применялась исключительно национальная система (принцип «право крови»), согласно которой «всякое лицо, происшедшее от русского подданного, несмотря на место его рождения, считается подданным России до тех пор, пока не будет узаконенным порядком уволено из русского подданства»2.
Посредством укоренения в подданство могли быть приняты все иностранцы, за исключением: 1) замужних иностранок отдельно от мужей, 2) евреев и 3) дервишей. Основным требованием было пятилетнее водворение иностранца в пределах России. При этом до водворения требовалось выполнение определенных формальностей. Желающий должен был заявить о том местному губернатору, указав о роде своих занятий в отечестве и намерениях в России, после чего получал особе свидетельство, со дня, подписания которого исчислялся срок пребывания. По истечении срока водворения министру внутренних дел подавалось прошение с приложением актов состояния и свидетельства об его водворении. В случае если с отечеством просителя была заключена картель о выдаче лиц, подлежащих воинской повинности, им также предоставлялось удостоверение о выполнении этой обязанности3.
Само принятие в подданство совершалось принесением присяги в присутствии губернского правления или с особого разрешения губернатора в местном полицейском управлении, при участии духовного лица того вероисповедания, к которому принадлежал иностранец. После чего выдавалось свидетельство о принятии в российское подданство.
Законодательство предусматривало и упрощенное (чрезвычайное) укоренение, заключающееся в сокращении сроков водворения либо освобождения от него. Это касалось, иностранцев, состоящих на государственной службе или оказавших России особенные услуги или известных замечательными талантами, особенными учеными познаниями, или же поместивших значительные капиталы в общеполезные русские предприятия и др. (Приложение № 2).
Принявший подданство приобретал права состояния, к которому был вновь приписан, без всякого различия от природных подданных, за исключением некоторых изъятий. Последствия принятия распространялись только лично и нажену. Дети, рожденные до принятия присяги, русскими подданными не признавались и по достижению совершеннолетия могли претендовать на подданство на льготных условиях.
Прекращение подданства, как и приобретение, могло совершаться по праву само собой или в силу особого увольнения из подданства. Первое допускалось в силу выхода русской подданной замуж за иностранца. Увольнение из подданства совершалось с «особого соизволения» императора, испрашиваемого министром внутренних дел через кабинет министров. Самовольный же переход из подданства запрещался под страхом наказания1.
Независимо от различия подданных и иностранцев русское законодательство различало несколько разрядов пользующихся различными правами. Прежде всего, подданные делились на природных, инородцев и финляндских уроженцев, они в свою очередь разделялись по сословным группам и подгруппам. Так, в составе природных подданных выделялись: 1) дворяне - потомственные (жалованное; военное; по чинам гражданской службы и по орденам; иностранные роды; титулами отличенные роды; древние благородные дворянские роды) и личные; 2) духовные лица, делившиеся по вероисповеданиям на монашествующее (черное) и белое; 3) городские обыватели (почетные граждане, купцы разных гильдий, мещане или посадские, цеховые и рабочие) и 4) сельские обыватели (после реформы 1861 г. поселяне разных наименований, бывшие заводские, горнозаводские и фабричные люди). С принадлежностью к той или иной группе законодательство связывало весьма важные различия в правах и обязанностях. (Приложение № 2).
К инородцам относились все лица нерусского происхождения, подвластные России, и занимающие её восточную и северо-восточные окраины, а также евреи.
Каждое сословие было наделено определенной группой прав и обязанностей. К примеру, природные подданные в целом обладали большим объемом прав в сравнении с инородцами, а особые права финляндских уроженцев были обусловлены местной автономией Великого княжества Финляндского.
Начало развития гражданства как правового института гражданства связано с революцией в России в октябре 1917 года и последующими преобразованиями государства, в результате которых было провозглашено российское гражданство, сменившее ранее существовавшее подданство. Становление и развитие нового исторического типа гражданства - социалистического, отмечает А.В. Мещеряков, -тесно связано с преобразованием всего российского общества и государства на принципах марксистско-ленинской, классовой теории пролетарской революции и социалистического переустройства общества1.
Официальное закрепление гражданства, согласно сложившимся представлениям в отечественной правовой науке, связано с принятием Декрета ВЦИК от 23 ноября 1917 года «Об уничтожении сословий и гражданских чинов» , которым были полностью упразднены все существовавшие ранее сословия и связанные с ними привилегии и ограничения. Декрет установил: «Всякие звания (дворянина, купца, мещанина, крестьянина и пр. титулы - княжеские, графские и пр.) и наименования гражданских чинов (тайные, статские, и проч. советники) уничтожаются, и устанавливается одно общее для всего населения России наименование - граждан Российской Республики» (ст. 2).
Принципы российского гражданства: понятие, характеристика и перспективы развития
Изучение принципов современного гражданства имеет существенное значение для определения характера и содержания гражданства, рассмотрения его вопросов и принятия по ним решений.
Природа такого сложного феномена, как гражданство, отмечает В.В. Полянский, в полной мере выявляется при раскрытии принципов, которые цементируют его как определенное правовое явление, создают прочное единство всех сторон и граней гражданства, характеризуют его сущность1.
Действующий Федеральный закон о гражданстве в статье 4 к принципам российского гражданства относит: единое и равное гражданство независимо от оснований его приобретения; сохранение гражданства, проживающими за пределами Российской Федерации; невозможность лишения российского гражданства или права изменить его; недопустимость высылки гражданина России за её пределы или выдачи иностранному государству; поощрение приобретения гражданства лицами без гражданства; запрет обратной силы закона.
Вместе с тем некоторые принципы четко сформулированы в Конституции России и других статьях Федерального закона о гражданстве, либо прямо вытекают из важнейших их положений. В связи с этим в юридической литературе, посвященной гражданству, до сих пор отсутствует единый подход к определению принципов гражданства, предлагаются самые различные наборы и их комбинации.
Причины этого кроются в том, что отнесение той или иной идеи к правовым принципам в определенной мере носит оценочный характер. Все зависит от того, считать ту или иную идею основной, главной или нет2.
Вместе с тем вопрос о правовых принципах гражданства следует рассматривать как часть более общей проблемы принципов права в целом. Содержащиеся в правовой литературе общие представления относительно принципов права относятся и к характеристике принципов гражданства.
В общем научном смысле принцип (лат. principium - основа, первоначало) есть центральное понятие, основание системы, представляющее обобщение и распространение какого-либо положения на все явления той области, из которой данный принцип абстрагирован1.
В теории права под принципами принято понимать руководящие идеи, характеризующие содержание права, его сущность и назначение. С одной стороны, они выражают закономерности права, а с другой представляют собой наиболее общие нормы, которые действуют во всей сфере правового регулирования и распространяются на всех субъектов2.
Следовательно, к правовым принципам гражданства необходимо относить нормы, задающие общие исходные начала правового регулирования всех отношений гражданства, лежащие в основе взаимосвязей элементов его содержания, а также определяющие стабильность и отражающие его сущность. Являясь отражением закономерностей развития общества и государства, для них характерно единство субъективного начала и объективной стороны, выражающееся в единстве практики реализации. Их основополагающая роль заключается в том, что все другие нормы гражданства и принимаемые решения должны соответствовать им.
Что касается соотношения институтов гражданства и основ правового положения личности, то они базируются на одинаковых общих принципах права, поскольку оба отражают коренные отношения человека и государства. Как справедливо отмечает Л.Д.Воеводин, - гражданство как составной элемент основ правового положения личности опирается на те же принципы, что и другие их институты. Вместе с тем эти общие начала в законодательстве о гражданстве выражаются в своих специфических формах, адекватных ему3.
Однако, как отмечалось, в современной правой науке нет единства относительно специальных принципов, характерных только для гражданства.
К примеру, В.Е. Чиркин выделяет принципы единого и равного гражданства, экстерриториальности, свободы и неотъемлемости, изменения на основе волеизъявления лица, защита и покровительство государства4.
Козлова Е.И. и Кутафин О.Е. к принципам гражданства России относят: единое и равное гражданство; открытый и свободный характер, невозможность лишения; сохранение лицами, проживающими за пределами России; возможность двойного гражданства; отрицание автоматического изменения гражданства при заключении или расторжении брака гражданином России с лицом, не принадлежащим к ее гражданству, а также при изменении гражданства другим супругом; защита и покровительство государства своим гражданам за его пределами1. Аналогичной системы принципов придерживается А.В.Зиновьев, исключая лишь из неё принцип двойного гражданства2.
По мнению А.Н. Кокотова принципами гражданства являются: единое и равное гражданство; допущение двойного гражданства; сохранение гражданства лицами, проживающими или пребывающими за рубежом (экстерриториальность); защита и покровительство гражданам России, находящимся за её пределами; невосприимчивость гражданства к изменениям семейного статуса, сокращение числа лиц без гражданства, недопустимость лишения гражданства . В.И. Червонюк дополняет настоящую систему правом каждого на гражданство, недопустимостью выдачи гражданина России другому государству и высылки за её пределы4.
В юридической литературе существуют и другие примеры систематики принципов российского гражданства, что объясняется в первую очередь различным формулированием норм-принципов. Высказываются предложения о выделении принципа документального подтверждения гражданства5.
Следует также учитывать международный правовой опыт, достигнутый в этом вопросе. Более того, соотнесение внутригосударственных принципов с общепризнанными принципами международного права, относящимся к правам и свободам человека и гражданина, служит своеобразным показателем развитости и демократичности законодательства в том или ином государстве.
Органы Федеральной миграционной службы в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации
Реализация норм российского гражданства связана с необходимостью ее четкого правового регулирования.
Подробная регламентация процедуры вынесения решений по вопросам гражданства обусловлена важностью этих вопросов, как для самого гражданина или лица, желающего приобрести гражданство, так и для государства, которое строит свои взаимоотношения с лицом, определяя и соблюдая его права и свободы, в то же время требуя исполнения обязанностей, в зависимости от обладания им статусом гражданина1.
В связи с этим в законодательстве о российском гражданстве подробно регламентировано решение различных вопросов гражданства: основания и способы приобретения и прекращения гражданства, принципы правоприменения, порядок производства и др. Строгая регламентация в данном отношении, по мнению М.В. Баглая, призвана исключить чиновничий волюнтаризм в решении вопросов гражданства и защитить права человека2.
Важным условием в этом является установление субъектов решения вопросов гражданства. При этом следует учитывать особую значимость гражданства. Решение сложных вопросов приобретения и прекращения гражданства, подчеркивает М.В. Баглай, может быть доверено только строго определенным государственным органам, полномочия которых установлены законом3.
В этой связи Федеральный закон о гражданстве закрепляет систему и объем полномочий органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, предусматривает порядок производства и обжалования решений по вопросам о гражданстве Российской Федерации.
Согласно Федеральному закону о гражданстве к органам , ведающим делами о гражданстве, относятся: Президент Российской Федерации, федеральный орган исполнительной власти, уполномоченный на осуществление функций по контролю и надзору в сфере миграции его территориальные органы, федеральный орган исполнительной власти, ведающий вопросами иностранных дел, и дипломатические представительства и консульские учреждения Российской Федерации, находящиеся за пределами Российской Федерации (ст. 28) (Приложение № 4).
В целом настоящая система органов в сфере гражданства является традиционной для постсоветского пространства и представлена в большинстве стран СНГ. Так, аналогичная система органов в сфере гражданства установлена в Беларуси (ст. 29), Казахстане (ст. 29-31), Туркменистане (ст. 31, 32) и Узбекистане (ст. 29). В Армении (ст. 26-28), Таджикистане (ст. 38) и Украине (разд. IV) в неё входит также Комиссия по вопросам гражданства при Президенте. В Грузии систему составляют Президент, Министерство Юстиции, дипломатические и консульские органы (ст. 33, 34), в Молдове - Президент, Комиссия по вопросам гражданства и предоставления политического убежища при Президенте, Департамент информационных технологий, МИД, МВД, Служба информации и безопасности и их органы (гл. V).
Своеобразным представляется предложение, упомянутого ранее депутатского проекта, альтернативного проекту действующего Федерального закона о гражданстве, о расширении системы органов ведающих делами о гражданстве Российской Федерации посредством включения в неё Федерального Собрания Российской Федерации. В качестве полномочий российского парламента в сфере гражданства предлагалось определить решение вопросов гражданства посредством принятия им федеральных законов (ст. 34)1. Однако настоящее предложение представляется не вполне целесообразным, т.к. полномочия по принятию федеральных законов является основной функцией Федерального Собрания, закрепленной в Конституции Российской Федерации и осуществляемой во всех сферах общества, где сфера гражданства выступает лишь частным случаем.
Особое положение в системе органов, ведающих делами о российском гражданстве, принадлежит Президенту Российской Федерации, что обусловлено статусом главы государства, олицетворяющего его и связанными с этим широкими полномочиями в сфере исполнительной власти и гражданства Российской Федерации.
В сфере гражданства полномочия российского Президента основываются на специальной норме Конституции Российской Федерации, устанавливающей решение вопросов российского гражданства Президентом России (п. «а» ст. 89).
Более подробно его полномочия раскрываются в Федеральном законе о гражданстве (ст. 29), анализ которых позволяет условно разделить их на две группы: координационно-обеспечительные и правоприменительные полномочия.
К первой группе полномочий относятся утверждение Президентом Российской Федерации Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства (ч. 2 ст. 29) и обеспечение согласованного функционирования и взаимодействия государственных органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, в связи с исполнением Федерального закона о гражданстве (ч. 3 ст. 29).
Наличие такого рода полномочий в компетенции Президента Российской Федерации в очередной раз подчеркивает его главенствующее положение в системе органов, ведающих делами о гражданстве Российской Федерации, и восходит к предоставленным ему полномочиям в сфере исполнительной власти, как руководителю ряда федеральных органов государственной власти.
Не менее важную роль в решении вопросов гражданства играет реализация правоприменительных полномочий. К ним следует отнести полномочия, непосредственно связанные с принятием решений по вопросам о гражданстве: о приеме в гражданство, восстановлении и выходе из гражданства в общем порядке, отмене решений по вопросам гражданства (ч. 1 ст. 29).
