Введение к работе
Актуальность темы исследования. Развитие конституционного
процесса в современной России предполагает решение комплекса проблем, связанных с обеспечением конституционного принципа политического многообразия и условий для полноценной реализации политических прав граждан. Одним из приоритетных направлений научного анализа в этой сфере является исследование содержания, особенностей и тенденций правового регулирования отношений, связанных с созданием и деятельностью политических партий.
Не будучи институтом государственной власти, политические партии функционально включены в систему властеотношений, являются связующим звеном между государством и гражданами, обеспечивающим целостность и устойчивость политической системы. Зарубежный и отечественный конституционно-правовой опыт свидетельствует о возрастании роли политических партий как субъекта избирательного процесса и парламентской деятельности. Указанные обстоятельства должны учитываться законодателем в процессе их правовой институционализации — признания государством, создания правовых основ их деятельности. Особое значение приобретает всесторонняя комплексная проработка проблем конституционно-правового статуса политических партий, нормативного регулирования их создания, закрепления прав и обязанностей, основ внутреннего устройства, участия в избирательном процессе и работе органов государственной власти.
С принятием Федерального закона «О политических партиях» заложены правовые основы деятельности политических партий, созданы предпосылки к укреплению партийной системы России. Значительным шагом в этом направлении стали изменения, внесенные в 2002-2004 гг. в законодательство о выборах и об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Изменения, обеспечивающие политическим партиям возможность участия в выборах посредством выдвижения списков кандидатов. внесены и в
рос национальная)
БИБЛИОТЕКА | СПетерв 09 МО'
законодательные акты субъектов Российской Федерации. В 2002-2004 гг. в целом сформирована система подзаконных нормативных правовых актов, регламентирующих различные аспекты взаимоотношений политических партий с органами государственной власти и местного самоуправления.
Вместе с тем, содержание правовой институционализации не сводится к принятию соответствующих нормативных актов; не меньшее значение здесь имеет и правоприменительная практика, в ходе которой эти нормы проходят проверку на действенность и эффективность. Правовая основа создания и деятельности политических партий вбирает в себя положения нормативных актов, различных по своей форме и юридической силе, но связанных единым предметом правового регулирования. Перспективы дальнейшего совершенствования законодательства требуют адекватного научного знания о формирующихся правовых институтах, связанных с созданием и деятельностью политических партий (создание партий, государственная регистрация политических партий, государственная поддержка их деятельности, членство в партии и др.).
Актуальность и значимость диссертационного исследования обусловлены потребностью выделения в общем массиве норм, регулирующих деятельность политических партий, проблемных положений, пробелов, избыточных предписаний и правовых коллизий, требующих внесения изменений в действующее законодательство, его систематизации и обновления в соответствии с реалиями общественно-политической жизни. Автор диссертации полагает, что потребность в подобных исследованиях с принятием Федерального закона «О политических партиях» не только не снижается, а, напротив, становится еще более значимой.
Степень научной разработанности проблемы. Правовые проблемы становления института политических партий получили широкое освещение в научной литературе. Теоретико-методологические основы изучения политических партий заложены в трудах М.Вебера, В.М.Гессена, Г.Еллинека, Ю.С.Гамбарова, М.М.Ковалевского,
Р.Михельса, М.Я.Острогорского, Т.Парсонса, Б.Н.Чичерина. Значительный вклад в разработку современных научных представлений о политических партиях и государственном регулировании порядка их создания и деятельности внесли М.Дюверже, КДжанда, Дж.Лаполамбара, К.Лоусон, Д.Сартори, М.Дж.Холлер и др. Политико-правовые аспекты участия политических партий в избирательном процессе получили развитие в работах Р.Катца, Дж.Ламберта, Э.Лейкмана, Р.Таагеперы, М.Шугарта.
Сравнительному изучению зарубежных политических партий и
партийных систем в 60-90-гг. XX вв. посвящены исследования
Т.Б.Бекназар-Юзбашева, Н.В.Витрука, ААГалкина, В.Н.Даниленко,
В.Б.Евдокимова, А.И.Ковлера, В.И.Лысенко, М.Н.Марченко,
БАСтрашуна, ВАТуманова, М.Х.Фарукшина, В.Е.Чиркина,
ЮАЭнтина, ЮАЮдина, в которых сформулирован ряд важных
теоретических подходов к изучению политических партий, правовых
основ их создания и деятельности. Правовые аспекты создания и
деятельности российских политических партий, их участия в выборах и в
работе представительных органов государственной власти исследовались
в работах СААвакьяна, А.С.Автономова, ТЛААнчуткиной,
Н.Ю.Беляевой, Р.Т.Биктагирова, И.Б.Борисова, В.И.Васильева,
ЮАВеденеева, И.В.Выдрина, Е.П.Дубровиной, О.К.Застрожной,
А. В. Иванченко, С.Д.Князева, МАКраснова, М.Л.Луговской,
В.В.Лапаевой, А.П.Любимова, ДА.Малого, Г.В.Мальцева,
НАМихалевой, АЕ.Постникова, Т.Я.Хабриевой, И.Г.Шаблинского,
Д.В.Шутько, И.С.Яценко. Историко-правовым аспектам становления
политических партий посвящены работы И.В.Гранкина, Г.В.Голосова,
ВЛ.Гельмана, Б.И.Зеленко, З.М.Зотовой, Ю.Г.Коргунюка,
В.С.Комаровского, САМаркова, Г.М.Михалевой, В.И.Селютина, В.И.Тимошенко, К.Г.Холодковского и других авторов.
Несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу правового статуса и отдельных сторон деятельности политических партий, налицо определенный дефицит научных трудов, связанных с комплексным исследованием проблем конституционно-правового регулирования их создания и деятельности на новейшем нормативном
материале. Недостаточно проработаны проблемы конституционно-правового статуса политических партий, основных форм их взаимоотношений с органами государственной власти. Требуют дополнительного всестороннего изучения правовые основы внутреннего устройства политических партий, их коалиционно-блоковой политики и участия в выборах на федеральном и региональном уровнях. Недостаточно изучены важнейшие организационные аспекты парламентской деятельности политических партий. Практика применения законодательства о политических партиях и процесс его совершенствования значительно опережают концептуальное осмысление его проблемных положений.
Объект исследования включает в себя общественные отношения, связанные с правовым регулированием образования, и деятельности политических партий современной России в условиях формирования правового государства, структурирования и совершенствования системы, разделения властей на федеральном и региональном уровнях, развития базовых институтов избирательной системы и конституционной модели федеративных отношений.
Предметом исследования является правовая институционализация российских политических партий, формирование нормативно-правовой базы и правовая регламентация их создания, деятельности, взаимодействия с государственными и общественными институтами, участия в избирательном процессе и работе органов государственной, власти и местного самоуправления, а также формы и механизмы государственного контроля за их деятельностью.
Цель диссертационной работы состоит в комплексном исследовании процессов правовой институционализации политических партий, углублении и систематизации представлений о конституционно-правовом статусе политических партий, содержании, формах и механизмах правового регулирования их деятельности в современных условиях, оценке их воздействия на процесс создания и функционирования политических партий и развития партийной системы Российской Федерации.
К задачам диссертационной работы диссертант относит:
- анализ теоретико-методологических основ исследования правовой
институционализации политических партий, разработку комплексных
характеристик правового регулирования и основных элементов правового
статуса партий;
историко-правовой анализ возникновения и развития политических партий в контексте формирования и совершенствования нормативно-правовой базы их деятельности;
- оценку положений законодательства о политических партиях и их
роли в процессе структурирования партийной системы, выявление
основных факторов, сдерживающих либо стимулирующих этот процесс
как в ближайшей, так и в среднесрочной перспективе;
изучение правовых механизмов и практики взаимодействия политических партий с органами государственной власти, органами местного самоуправления, а также механизмов и практики межпартийных отношений;
анализ правовых основ внутреннего устройства политических партий, в т.ч. системы руководящих органов, территориальной организации, способов обеспечения внутрипартийной демократии;
- комплексный конституционно-правовой анализ порядка создания
и государственной регистрации политических партий, механизмов
обеспечения государственного контроля за их деятельностью, оснований
и процедуры ликвидации политических партий;
- исследование правовых основ парламентской деятельности
политических партий, определение основ правового статуса и
организационной структуры депутатских объединений, создаваемых на
федеральном и региональном уровне, форм партийного контроля в
парламентской деятельности;
оценку эффективности системы правового регулирования деятельности политических партий, а также выработку соответствующих рекомендаций по ее совершенствованию, выявление пробелов и правовых коллизий и подготовку предложений по их устранению.
Теоретико-методологическую основу диссертационной работы
составили положения и выводы, подходы к исследованию рассматриваемой проблематики, сформированные в отечественных и зарубежных научных конституционно-правовых исследованиях по проблемам многопартийности, избирательного права, парламентской деятельности. Сложность и многоплановость объекта исследования потребовала обращения к общенаучным методам познания (диалектическому, сравнения, анализа и синтеза, моделирования и др.), в т.ч. к разработкам в области теории социальных систем. Комплексная постановка задач диссертации обусловила использование частнонаучных и специальных методов: структурно-функционального, социологического, конкретно-исторического сравнительно-правового, формально-правового, технико-юридического и др. Их применение позволило всесторонне рассмотреть объект исследования в соответствии, с определенными целями и задачами.
Источниковедческая база диссертации. Исследование проведено
на основе анализа, обобщения и систематизации федерального
законодательства и законодательства субъектов Российской Федерации.
Нормативную базу составляют Конституция Российской Федерации,
Федеральный закон «О политических партиях», иные федеральные
законы, указы Президента Российской и постановления. Правительства
Российской Федерации, постановления и определения Конституционного
Суда Российской Федерации, Конституции, Уставы и законодательство
субъектов Российской Федерации. При написании работы
проанализированы фундаментальные и прикладные научные труды
отечественных и зарубежных исследователей, материалы
правоприменительной практики, в т.ч. международные правовые акты,
организационно-распорядительные документы и методические материалы
Министерства юстиции Российской Федерации, Центральной
избирательной комиссии Российской Федерации, стенограммы пленарных заседаний Государственной Думы и Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, сообщения средств массовой
информации, уставы, программы, иные документы политических партий, статистические данные.
Научная новизна диссертации. Данная работа представляет собой
комплексное научное исследование по правовому регулированию отношений в сфере организации и деятельности политических партий с учетом происшедших в 2001-2004 годах изменений законодательства о политических партиях и о выборах. Научная новизна исследования-обусловлена привлечением новейшей правовой базы и эмпирического материала, а также рядом полученных выводов, имеющих как теоретическое, так и прикладное значение.
В диссертации раскрыто содержание процесса правовой1 институционализации политических партий, систематизированы научные представления о предмете, способах, механизмах и пределах правового регулирования их создания и деятельности. Уточнены, понятие и основные признаки политической партии, элементы и виды ее правового статуса, предметно проанализирован комплекс ее субъективных прав и обязанностей, уточнена взаимосвязь между ними. Выявлены проблемы и правовые коллизии, возникающие в ходе создания, регистрации, осуществления уставной деятельности политических партий, высказаны конкретные предложения по дальнейшему совершенствованию законодательства, регулирующего указанные правоотношения.
При рассмотрении историко-правовых аспектов становления многопартийности в России научная новизна результата исследования просматривается в выявлении причинно-следственных связей между политико-организационным становлением политических партий и развитием законодательства, определяющего основы их деятельности.
Отдельные рассматриваемые в диссертации аспекты деятельности политических партий (вопросы внутреннего устройства политических партий, их участия в работе законодательных органов государственной власти субъектов Российской Федерации и консультативных органов, в региональных выборах, проводимых по смешанной мажоритарно-пропорциональной системе) до настоящего времени не были объектом развернутых конституционно-правовых исследований.
На защиту диссертантом выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Двойственный характер правовой природы политической партии
как добровольного самоуправляемого общественного объединения и как
коллективного субъекта, функционально включенного в систему
властеотношений, делает возможным предметное публично-правовое
регулирование порядка ее создания, деятельности и внутренней
организации. Данная цель реализуется путем правовой
институционализации политических партий как процесса упорядочения
общественных отношений, связанных с созданием и деятельностью
политических партий, на основе норм права, устанавливаемых либо
санкционируемых государством. Указанные нормы структурируются в
правовые институты — обособленные комплексы правовых норм,
регулирующих отдельные специфические виды общественных
отношений. Объективная возможность правовой институционализации
политических партий предопределяется их политической
институционализацией (организационным и идеологическим
становлением, укоренением в политической системе), способностью
государства реально влиять правовыми средствами на формат
общественно-политических отношений и адекватным состоянием
правовой системы, делающим подобное правовое регулирование
возможным и оправданным.
2. По мнению диссертанта, к основным задачам
институционализации относятся: 1) юридическое закрепление и
уточнение правового статуса политических партий, их роли и места в
политической системе, функций, целей, задач, гарантий их деятельности;
2) достижение правовыми средствами организационной устойчивости
политических партий и их активного участия в политической жизни (в
т.ч. посредством установления специальных требований в части их
организационной структуры); 3) определение порядка взаимодействия
партий с органами государственной власти и иными общественными
объединениями; 4) обеспечение, детализация и раскрытие
конституционного права граждан на объединение в политические партии
и на участие в управлении делами государства; 5) создание условий, обеспечивающих контроль государства за деятельностью партий, своевременное, оперативное, соразмерное, основанное на правовых нормах устранение угроз безопасности обществу и государству, исходящих от экстремистских политических объединений. В процессе правовой институционализации политических партий определенное влияние имеют и субъективные интересы, проявляемые законодателем и иными субъектами правоотношений.
3. В основе системы правового регулирования' общественных отношений, возникающих в связи с реализацией гражданами права на объединение, созданием, деятельностью, ликвидацией и реорганизацией политических партий, лежат: определение предмета и методов (способов, приемов) правового регулирования; решение вопроса о формах институционализации политических партий; определение субъектов, управомоченных осуществлять правовое * регулирование деятельности партий; закрепление возможных оснований, форм и порядка легитимного правового воздействия государства на деятельность политических партий. Диссертант обосновывает тезис о формировании законодательства о политических партиях как особой подотрасли законодательства, об общественных объединениях — комплексной отрасли законодательства, сложившейся на основе сочетания норм административного, гражданского и конституционного законодательства — при безусловном доминировании конституционно-правовых норм.
4. Обретение политической партией индивидуального статуса выражается в создании партии в предусмотренном законом порядке и ее регистрации в управомоченном государственном органе. Нахождение партии на определенной стадии создания и регистрации- определяет отсутствие, частичное либо полное наличие у нее правосубъектности в конституционно-правовых и гражданско-правовых отношениях, в связи с чем ряд норм, определяющих порядок и процедуру указанных действий, нуждается в совершенствовании. На основании анализа опыта деятельности политических партий диссертант полагает целесообразным внесение изменений в Федеральный закон «О политических партиях»,
направленных на оптимизацию порядка создания и регистрации политических партий, закрепление возможности их создания путем организационного слияния нескольких партий. Предложены процедурный механизм такого слияния, а также ряд мер, направленных на совершенствование правовых механизмов государственного контроля за соответствием численности партии и ее структурных подразделений требованиям, предъявляемым законодательством.
5. Основными направлениями взаимоотношений государства и политических партий являются нормативное регулирование их деятельности, государственный и общественный контроль, взаимодействие государства и политических партий по совместному решению вопросов, государственная поддержка деятельности политических партий. Диссертант полагает, что реализуемые в рамках указанных взаимоотношений функции подзаконного нормотворчества и контроля в отношении политических партий должны быть разграничены между различными государственными органами исполнительной власти (Министерством юстиции Российской Федерации и Федеральной регистрационной службой) в соответствии с их компетенцией в ходе проводимой административной реформы.
6.Неотъемлемой составляющей правового статуса партии является ее способность нести юридическую (гражданско-правовую и конституционно-правовую) ответственность. Диссертант обосновывает вывод о необходимости различения двух аспектов юридической ответственности партий: позитивного, выражающегося в необходимости действовать определенным образом, и негативного, связанного с применением правовых санкций за неправомерные действия либо отказ от совершения действий, исполнение которых составляет ее обязанность. Разработана классификация правовых санкций, применяемых к политическим партиям, дана оценка их конституционности и эффективности применения.
7. Одной из составляющих правовой институционализации политических партий является урегулирование внутрипартийных отношений в их уставах, принимаемых в соответствии с требованиями
законодательства. Проведенный диссертантом сравнительный анализ внутреннего устройства политических партий позволил выявить и сформулировать типологические и специфические черты системы организации руководящих органов политических партий, основные модели их территориальной организации на региональном и местном уровне. На основе проведенного комплексного сравнительного анализа выделены четыре степени формализации внутрипартийных отношений, характерных для российских партий: слабый, ограниченный, жесткий и тотальный.
8. Результаты исследования позволяют утверждать наличие устойчивой связи между характером требований, предъявляемых к созданию, регистрации и деятельности политических партий, и уровнем фрагментации партийных систем,- характером взаимодействия между партиями. На основе сопоставления типов партийных систем и положений законодательства, регулирующего деятельность политических партий, диссертантом выявлены следующие виды взаимосвязей: запрет институциональной оппозиции в однопартийной системе; исключительное правовое положение основной партии в системе с партией-гегемоном; сочетание формального равноправия партий и фактического неравенства возможностей в системе с преобладающей партией; исторически незначительный объем правового регулирования деятельности партий в двухпартийной системе; наличие специального законодательства о партиях в системах умеренного и поляризованного плюрализма и его отсутствие в атомизированной партийной системе.
9. Проведенный диссертантом анализ законодательства и правоприменительной практики, в целом, подтверждает эффективность и действенность правовых норм, регулирующих деятельность политических партий, высокую степень внутренней согласованности этих норм. Вместе с тем, выявлен ряд существенных правовых пробелов, связанных с недостаточно четкой проработанностью вопросов создания и государственной регистрации партий, регламентации основ их внутреннего устройства и участия в избирательном процессе. Диссертант обосновывает:
- целесообразность дополнения перечня представляемых на
государственную регистрацию документов списком членов политических
партий, а также необходимость пересмотра норм, закрепляющих
возможность отмены решения о регистрации политической партии во
внесудебном порядке;
- необходимость установления исчерпывающего перечня оснований
для исключения и отзыва выдвинутых кандидатов, унификации формы и
порядка заключения соглашения о создании блока, необходимость
дальнейшей детализации процедуры выдвижения кандидатов
политическими партиями, учета мнения их региональных отделений при
выдвижении кандидатов на федеральных выборах и предоставления
местным отделениям политических партий возможности выдвижения
кандидатов на муниципальных выборах;
- целесообразность уточнения правовых основ информационно-
пропагандистской деятельности политической партии путем принятия
закона о политической рекламе и включения в избирательное
законодательство требований к предвыборной платформе партии;
- целесообразность усиления правового регулирования деятельности политических партий в части, касающейся правового статуса депутатского объединения в законодательных (представительных) органах государственной власти субъектов Российской Федерации;
- целесообразность допущения к участию в распределении депутатских мандатов по итогам выборов в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации политических партий и избирательных блоков, федеральные списки которых в сумме получили не менее двух третей от общего числа избирателей, принявших участие в голосовании.
Практическая значимость, и апробация диссертационного, исследования. Основные положения диссертационного исследования отражают состояние, ключевые проблемы развития законодательства, регулирующего порядок создания и деятельности политических партий, выявляют возможные пути его дальнейшего совершенствования.
Высказанные в диссертации конкретные предложения по внесению изменений в правовые акты, регулирующие различные аспекты деятельности политических партий, могут быть положены в основу законодательных инициатив как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации, а также учтены при подготовке проектов нормативно-правовых актов, принимаемых в соответствии с Федеральным законом «О политических партиях».
Научные исследования по проблематике диссертации автором ведутся на протяжении более 10 лет. Результаты исследований отражены в его монографии «Политические партии современной России: проблемы правовой институционализации», пяти коллективных монографиях, научных статьях и иных публикациях по теме диссертации, в выступлениях на «круглых столах», научных конференциях и семинарах. Ряд положений и наработок, содержащихся в диссертации, использован при разработке диссертантом авторских программ учебных курсов в Московском государственном университете им. М.В.Ломоносова (1997-2004 гг.), подготовке четырех учебно-методических пособий и справочных изданий, в комментарии к Федеральному закону «О политических партиях».
Положения диссертационного исследования использованы диссертантом в рамках его служебной деятельности по подготовке законопроектов, проектов нормативно-правовых актов, экспертных и аналитических материалов, связанных с их разработкой, принятием и применением.
Основные положения и выводы диссертации обсуждены и одобрены на заседании кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, подразделенных на параграфы, списка использованных нормативных актов и научной литературы.
