Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Федерация как форма государст венного устройства 14
l. O понятии федерации и различных моделях федерализма .. 15
2. Федерализация государственного устройства и государственно-правовой режим 48
ГЛАВА II. Федеративное устройство россии: современное состояние и перспективы федерализации 83
1. Конституционно-правовой статус России как федера тивного государства 84
2. Роль договорных процессов в российском федерализме.. 171
3. Межрегиональные связи и пути их оптимизации 206
4. Федеральный центр и сложносоставные субъекты 234
ГЛАВА III. Конституционно-правовые основы федерализации местного самоуправления .в России . 282
1. Местное самоуправление в российской истории 288
2. Местные органы власти от октября 1917г. до начала 90-х гг 329
3. Федерализация местного самоуправления в современной России 355
Заключение 421
Библиография 426
- O понятии федерации и различных моделях федерализма
- Федерализация государственного устройства и государственно-правовой режим
- Конституционно-правовой статус России как федера тивного государства
- Местное самоуправление в российской истории
Введение к работе
Одной из центральных проблем современного политического развития России стал, по признанию абсолютного большинства, вопрос о форме государственного устройства. Особенно пристальное внимание научной и политической общественности вызывают вопросы теории и практики федерализма. Результатом этого стало появление в последние годы целого ряда научных исследований по данной проблематике (на их характеристике мы остановимся ниже). На страницах научных журналов ("Государство и право", "Право и жизнь", "Регионология", "Политические исследования" и др.) также идет активное обсуждение этих проблем. Институт экономики Российской Академии наук с 1996г. начал выпуск журнала "Федерализм", который специально посвящен вопросам государственного строительства в России. В декабре 1996г. Академия социальных наук РФ провела научную сессию "Федеральный центр и субъекты Российской Федерации". 19-20 января 1998г. в Совете Федерации была проведена Первая Всероссийская научно-практическая конференция "Проблемы и перспективы развития российского федерализма". На конференции был обсужден аналитический доклад Совета Федерации "Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы". Несколько раньше в рамках совместных мероприятий РФ и Совета Европы в Москве была проведена конференция по федерализму "Федеративное устройство РФ и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека"1. Этот далеко не
1 Конференция по федерализму. Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека. Москва, 15-18 февраля 1994 года. -М. Полиграф-сервис. 1995.
^ полный перечень показывает, насколько актуальной является проблема
государственного устройства современной России.
Практика мирового федерализма накопила богатейший опыт. Достаточно отметить, что в современном мире насчитывается более двух десятков федеративных государств, среди которых ФРГ, Канада, США, Бразилия, Россия, Мексика, Австралия, Пакистан, Индия и др. Все это создает хорошие перспективы для научного обобщения данного опыта. В результате в настоящее время появилось много различных теорий, объясняющих правовую и иную природу федерализма. Так, канадский исследователь Э. Р. Блак отмечает пять концепций федерализма: центра-листскую, административную, координационную, договорную и дуалистическую. Нет общего подхода и к определению критериев федеративного устройства, хотя многие исследователи сходятся во мнении, что главным является критерий взаимоотношений разных уровней власти.
Как справедливо указывает Л. М. Карапетян, наиболее противоречивые процессы в федеративном государственном устройстве происходят в России, которая прошла эволюцию своего становления от объединения единоплеменных территорий, добровольного или насильственного присоединения иных народов до образования Российской империи, затем Советского Союза и их последующего распада.1 В связи с этим, на основе параллели между распадом СССР и межнациональными конфликтами в постсоветском пространстве делается вывод о такой возможности для современной России, что, на наш взгляд, не совсем верно. Если бы это было так, то от той федеральной политики, которую проводит федеральный центр и субъекты Федерации, Россия давно уже распалась бы на многие составляющие.
По нашему глубокому убеждению, и мы попытаемся это доказать ниже, Российское государство основывается на совершенно иных традициях, чем СССР. И единственно верным является формирование российского федерализма на основе российской исторической государст-
1 См.: Карапетян Л. М. Федеративное государство и правовой статус народов. -М. 1996. С. 5.
венности с явным преобладанием нейтралистских тенденций. В предлагаемой работе предпринята попытка на основе исторического опыта российского государствообразования проанализировать новейшие тенденции в формировании российского федерализма, критически переосмыслить их и определить приоритетные пути развития последнего.
Теоретические основы исследования. Диссертантом подробно изучены конституции и иное законодательство Российской Федерации и ее субъектов, Федеративной Республики Германии, США, Швейцарии, Бельгии, Франции, Испании, Швеции и некоторых других государств.
Изучая вопрос о федеративном устройстве России, диссертант не смог не обратиться к трудам ученых, которые стали также источниками настоящего исследования. Среди них следует назвать работы Авакьяна С.А., Баглая М.В, Златопольского Д.Л., Ильинского И.П., Исаева И.А., Козловой Е.И., Крылова Б.С., Карапетяна Л.М., Кутафина О.Е., Михалевой Н.А., Лепешкина А.И., Страшуна Б.А., Судницина Н.А., Умновой И.А., Чиркина В.Е. и других.1
Конституционное право России. Учебник для юридических вузов и факультетов / Под ред. О.Е.Кутафина, Е.йКозловой. - М.; Юрист. 1998; Кон-ституционное право России: Сб. Конституционно-правовьгх актов. В 2-х тт. Сост. Михалева Н.А. Отв. Ред Кутафин О.Е.; Юрист. 1998; Баглай М.В. Конституционное право РФ. - М.; Норма-Инфра-М, 1998; Михалева НА. Конституционные реформы в российских республиках // Конституции республик в составе РФ. -М. 1995; Михалева Н.А. Конституционная юстиция - гарантия федерализма (Региональный аспект проблемы) // РФ и ее субъекты: проблемы гармонизации отношений. - М., 1998. С. 119-143; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (Актуальные правовые проблемы). -М.; ИНИОН РАН. 1996; Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М., Дело4 1998; Умнова И.А. Федерализм и конституционное правосудие в России. -М., Дело. 1999; Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. - М.; Госюриздат, 1960; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. -М.; МГУ, 1967 и др.
f> Сравнительному исследованию подвергнута деятельность не только
федеральных органов власти, но и субъектов Федерации, а также органов власти на местах.
Таким образом, помимо теоретических исследований в области государственного строительства анализировались мировая практика и ис-
I торический опыт дореволюционной России, в том числе на основе ана-
^ лиза архивных источников.
Предмет, цели, задачи и методология исследования. Предметом исследования является рассмотрение конституционно-правового статуса России как федеративного государства, определение принципов и форм
р федеративной модели государственного устройства, а также основных
направлений федерализации важнейших сфер государствообразования.
Исходя из актуальности обозначенной темы, противоречивости подходов к ее рассмотрению в отечественной и зарубежной правоведении, диссертант поставил в качестве основной цели предмета настоящего исследования решение следующих задач:
выявить общие закономерности и тенденции развития принципов государствообразования России на федеративной основе с использованием сравнительного анализа конституционных положений современных федераций;
исследовать исторические аспекты становления, функционирования и развития российской государственности с целью выявления спе-
| цифических, национально-особенных черт, без которых невозможно оп-
ределить пути реформирования государственногоустройстваРФ;
определить теоретические подходы к оценке федерации как формы государственного устройства, дать характеристику основным моделям федераций;
изучить политико-правовые идеи в российском правоведении, относящиеся к анализу формы государственного устройства на различных
Ї этапах формирования российской государственности, с целью обобще-
ния их и выявления общих черт, закономерностей для объективного определения путей формирования российского федерализма;
дать всестороннюю оценку законодательства Российской Федерации в области государствообразования, выявить основные тенденции его результативности, а также и негативные моменты в области правового обеспечения процесса формирования федеративных отношений в РФ;
проанализировать законодательство субъектов РФ, акты органов местной власти по вопросам федеративных отношений, выявить уровень их правовой компетентности, основные противоречия и тенденции развития;
- определить причины недостаточной эффективности, а порой и
противоречивости, деятельности местных органов власти, для чего про
анализировать формирование структуры местных органов на различных
этапах истории России с целью выявления национальных особенностей
в этом вопросе, текущее законодательство, включая нормативные акты
местных органов власти;
доказать необходимость федерализации всех общественных отношений, включая местные органы власти, для чего на данном этапе местное самоуправление надо рассматривать на уровне территориального общественного самоуправления, а местные органы власти включить в систему государственных органов власти;
определить этапы, характерные черты и принципы процесса федерализации местного самоуправления в России;
обосновать необходимость и важность реформирования государственного устройства РФ по пути уменьшения числа ее субъектов и постепенного, но неуклонного перехода к административно-территориальному принципу государственного устройства;
выявить соотношение форм государственного устройства и политического режима;
доказать, что в современных условиях РФ формируется как конституционная федерация с определенной асимметричностью среди субъектов, являющейся характерной для переходного периода.
На основании изложенного выдвигаются следующие рабочие гипотезы исследования.
Первой следует изложенное выше положение о том, что на современном этапе РФ формируется как конституционная федерация, характерным признаком которой является асимметричность ее субъектов. Данное положение присуще переходному этапу на пути формирования федеративных отношений. Высказывается предположение, что по мере развития и укрепления принципов федерализма в государствообразова-нии России данная асимметричность будет преодолеваться, но не исчезнет совсем, о чем свидетельствует опыт современных федеративных государств.
Вторая гипотеза заключается в том, что форма государственного устройства отнюдь не гарантирует демократического политического режима, о чем наглядно свидетельствует опыт современных федеративных и унитарных государств.
Третья гипотеза предусматривает схему реформирования государственного устройства России с целью уменьшения числа субъектов Федерации на основе постепенного перехода к административно-территориальному признаку построения государства.
Четвертая гипотеза исследования включает в себя положение о том, что на основании исторического опыта российского государствообразо-вания и переходного этапа на пути формирования федеративных отношений вполне допустимо (и даже необходимо) включение органов мест-
ной власти в общую вертикаль государственной власти, оставив местное самоуправление на уровне территориального общественного самоуправления. Высказывается предположение, что данное состояние будет меняться по мере развития общества вообще и федеративных отношений, в частности, в сторону развития большей самостоятельности местных органов власти в решении вопросов местного значения и, наконец, приобретения ими самостоятельного статуса.
Методологической основой исследования является общенаучный
метод диалектики и вытекающие из него частно-научные методы: кон
кретно-социологический, сравнительно-правовой, системно-
структурный, технико-юридический. Определенное предпочтение отда
но методу исторического анализа. И это не случайно, так как в сочета
нии с логическим методом исторический способ, освобожденный от
случайностей, позволяет выявить в историческом процессе наиболее
существенное, закономерное. Особенно актуально это для рассмотрения
вопросов государственного строительства, так как позволяет учитывать
наряду с общими закономерностями и национально-особенное, прису
щее данному государству. "С чего начинается история, - писал
Ф.Энгельс, - с того же должен начинаться и ход мыслей, и его дальней
шее движение будет представлять собой ничто иное, как отражение ис
торического процесса в абстрактной и теоретически последовательной
форме; отражение исправленное, но исправленное соответственно зако
нам, которые дает сам действительный исторический процесс".
В научной литературе об индивидуальных и общих путях развития народов существует несколько точек зрения. В первую очередь выделяют так называемый "универсальный" метод в правовой науке. Извест-
1 Маркс К., Энгельс Ф. Соч. т. 13, с.497.
ный российский правовед Б.Н.Чичерин подчеркивал: "Не реализм, а универсализм составляет будущую задачу человеческого ума".1 По мнению авторитетнейшего австрийского государствоведа Г.Еллинека, с точки зрения полноты и логики исследования, следует признать недопустимыми органические последствия применения метода "универсализма". Ученый считал возможным вообще исключить из объектов научного анализа государства, развитие которых происходило отлично от западноевропейского.
Очень точную оценку положению в науке государственного права давал Н.Н.Алексеев: "Наука хочет понять, что такое государство, а этого нельзя сделать, отмахиваясь от государственных образований, которые существовали целые тысячелетия. Курьезно "общую теорию государства" строить на опыте последних ста лет европейской истории и отбрасывать тысячелетний опыт истории других культур. Такая теория будет всем чем угодно, но не наукой". Понимая метод "универсализма" как проявление "европейского эгоцентризма в теории государства", он советовал "остерегаться применения искусственных, конструктивных, надуманных, априорных методических теорий"2 , к которым так склонно современное учение о государстве.
Применительно к исследуемой проблеме метод "универсализма"
должен быть заменен позитивной альтернативой. Ее существо заключается в том, что каждый народ имеет право на самореализацию в собственных, присущих возможно лишь ему, формах, исходя из историче-
1 Чечерин Б.Н. История политических учений. В 5-ти тт. -М. 1877.
С.609.
2 Алексеев Н.Н. Современное положение науки о государстве и ее
ближайшие задачи. Русский народ и государство. -М. 1998. С.400.
ских, религиозных, этнических предпосылок. Представляется бесспорным, что при таком подходе анализ форм, реализация которых имела место в истории того или иного государства, в настоящем случае - России, должен превалировать над априорными, умозрительными идеями. В процессе изучения этих идей мы сможем не только подтвердить (или опровергнуть) избранный нами научный метод, но вплотную подойти к вопросу об основных началах российского государствообразования.
Научная новизна исследования заключается в следующем. Во-первых, в нем сделана попытка на основе исторического анализа опыта российского государствообразования исследовать современную реформу государственного устройства России. На взгляд диссертанта, именно такой подход позволяет с достаточной степенью объективности избежать чрезмерной политизированности в оценке проблем федерализма, выявить причины малой эффективности реформы государственного устройства и определить приоритетные направления исправления создавшегося положения. Во-вторых, в оценке конституционно-правового статуса Российской Федерации как конституционной федерации с асимметричными субъектами и прогнозировании выравнивания статуса субъектов по мере общего социально-экономического развития государства. В-третьих, в комплексном подходе к анализу различных сфер общественной жизни с позиции их федерализации, т.к. реформирование формы государственного устройства влечет за собой адекватные изменения во всех сферах жизнедеятельности общества. В-четвертых, в определении путей реформирования государственного устройства РФ, связанных с постепенным уменьшением числа субъектов Федерации на основе реализации принципа административно-территориального деления. В-пятых, в доказательстве необходимости пересмотра структуры местных органов власти и включения их в общую вертикаль государственной
власти, оставив в современных условиях местное самоуправление на уровне территориального общественного самоуправления.
Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что оно на основе всестороннего исторического анализа имеет комплексный характер, тем самым рассматривает проблемы, связанные со смежными отраслями права: конституционного права, государственного управления, а также теоретическими проблемами государства и права.
Практическая значимость исследования состоит также в том, что в нем определяются основные направления и пути реформирования государственного устройства России, изменения и дополнения законодательства по данной проблеме.
Кроме того, выводы и предложения диссертанта, содержащиеся в исследовании;могут представлять интерес для научной общественности, практических работников государственного аппарата, депутатов Государственной Думы, членов Совета Федерации, сотрудников комитетов палат Федерального Собрания Российской Федерации. Это актуально тем более, что в последнее время все отчетливее вызревает мнение о необходимости значительных изменений и дополнений Конституции РФ, и эти изменения, в первую очередь коснутся конституционных норм, определяющих федеративную природу российской государственности.
Представляется небезынтересным и использование новелл данного исследования путем организации и ведения учебного курса или специального курса «Формы государственного устройства» в юридических учебных заведениях, ведущих подготовку специалистов в области государственного управления, муниципальной службы.
Апробация результатов исследования. Основные положения диссертации и выводы нашли свое отражение в научных публикациях диссертанта в журналах «Федерализм» и «Журнал российского права», в различных сборниках научных статей, а также двух монографиях.
Положения диссертации и основные выводы апробированы на Первом всероссийском конгрессе политологов «Современная Россия: власть, общество, политическая наука», состоявшемся 17-18 февраля 1998г. в г.Москве. По итогам работы конгресса были изданы материалы в трех томах, в том числе и автора диссертации.
Рекомендации диссертанта использованы при подготовке материалов комиссии по муниципальному строительству администрации Липецкой и Тюменской областей.
Отдельные положения и выводы, содержащиеся в исследовании, докладывались:
на научных конференциях регионального, областного и институтского уровней с последующей публикацией тезисов;
на заседании комиссии по науке, образованию и молодежной политике при законодательном собрании Липецкой области.
Результатом исследования является также чтение специальных курсов по проблемам федеративного устройства на юридическом факультете Елецкого государственного университета, Военного университета МО РФ.
O понятии федерации и различных моделях федерализма
Общеизвестно, что объединения государств на принципах федерализма начали появляться еще в Древнем мире, но наиболее характерным это явление стало для Новой и Новейшей истории. Отсюда естественным является интерес передовых умов человечества к научному осмыслению данного явления. Отдельные фрагменты научного анализа элементов федерализма имеются в философских трактатах мыслителей древности. Родоначальником же в определенной мере цельной теории федерализма считается Иоханнес Альтузиус (1562-1638 гг.), который разработал федеральную теорию народного суверенитета, основанного на союзе или согласии. В дальнейшем многие видные исследователи занимались изучением природы и принципов федерализма (А. Гамильтон, Д. Медисон, Г. Еллинек, А. Токвиль и др.). Заметный вклад в теорию федерализма внесли русские мыслители (М. Я. Острогорский, М. М. Ковалевский, П. Н. Милюков, С. М. Соловьев, Б. Н. Чичерин, Н. И. Костомаров и др.)
Несмотря на такую длительную историю научной мысли о федерализме проблем в осмыслении данного явления не только не убавилось, но стало еще больше. И это естественно, т. к. по мере развития цивилизации эволюционируют и государствообразующие факторы. Некоторые из них отмирают, другие видоизменяются, третьи появляются впервые, поэтому наука должна своевременно реагировать на данные изменения, осмысливать их. В противном случае, при попытках со старых "устоявшихся" позиций оценивать происходящие процессы в современном го-сударствообразовании наиболее вероятны ошибки и просчеты, которые могут привести и к политическим катаклизмам.
В современном зарубежном правоведении существует множество точек зрения на природу федерализма, на его модели. Нет единства не только в общем подходе к природе федерализма, но и по признакам, его характеризующим. К примеру, вопросы политико-правового статуса федерации и ее субъектов до сих пор остаются дискуссионными. Родоначальником теории деления суверенитета между федерацией и ее членами был А. Токвиль. Он писал: "В федерации американских штатов нет тех проблем, которые обычно свойственны многочисленным скоплениям людей. Союз по своей территории является большой республикой, однако, его можно было бы в определенном смысле приравнять к маленькой республике потому, что в ведении его правительства сосредоточено весьма незначительное число вопросов. Его действия важны, но редко имеют место. А так как Союз обладает ограниченной и неполной верховной властью, то использование им этой власти не угрожает свободе и не порождает неуемных стремлений ко всемогуществу и сенсациям, столь пагубным для больших республик". Не останавливаясь на характеристике всех подходов к проблемам федерализма, отметим, что большинство современных зарубежных исследователей едины в том, что федерализм надо рассматривать как средство децентрализации государственной власти.
В современной России спектр мнений о природе федерализма, его моделях, путях построения федеративного государства еще более многообразен. Объясняется это рядом причин. В первую очередь тем, что становление реального федерализма в России начало осуществляться сравнительно недавно, а именно с начала 90-х годов. Во-вторых, в отличие от Запада, где в условиях уже давно сформировавшихся федеративных государств идет процесс их совершенствования, в России выработка теории федерализма идет параллельно с его практическим воплощением. В-третьих, Россия обладает рядом специфических особенностей, аналогов которым в мировой практике федерализма нет (многонациональный состав и т. д.).
Особо хотелось бы остановиться на такой причине, как ностальгия по "федерации советского типа". 25 апреля 1998г. в Москве состоялась Ассамблея народов СССР, на которой и была выдвинута задача "... образования на добровольной основе обновленного федеративного Союза советского типа равноправных суверенных государств при установлении власти трудового народа".1 Интерес представляют пути построения данного федеративного союза советского типа. Профессор Ажибеков К. П. в своем выступлении их определил так: "... та власть, которая придет на смену буржуазии и будет власть диктатуры пролетариата в согласии, в сотрудничестве со всеми трудящимися".
Федерализация государственного устройства и государственно-правовой режим
Выступая на Международной конференции по федерализму, бывший заместитель председателя Совета Федерации РФ В. Лихачев отметил, что в наши дни российский федерализм можно охарактеризовать словами: "призрак бродит по России, призрак федерализма" Подобным образом (в основном, исходя из коньюктурных соображений) оценивают российский федерализм многие политики, юристы, философы, историки. В этой связи возникает необходимость разобраться в понятийном аппарате.
В государствоведении есть такие понятия, как форма государственного устройства (федерация, унитарное государство и конфедерация) и политический режим (демократический и антидемократический). На наш взгляд, в современных подходах к определению российского федерализма зачастую происходит смешение понятий. Изначально категориям "федерация", "федерализм" придается положительное значение. Можно простить современным политикам такой подход, но никак нельзя простить это современным ученым, а особенно тем, кто пишет учебники по теории государства и права и конституционному праву РФ. Автор учебника по теории государства и права В. Н. Хропанюк при характеристике федерации, как формы государственного устройства, делает явный акцент в сторону федеративного построения государства Подобной позиции придерживаются и авторы лекций по теории государства и права Н. И. Матузов и А. В. Малько. Наверное, такой подход закономерен, так как абсолютно все общество в России сейчас политизировано. Не избежали такого подхода и авторы названных учебников и учебных пособий.
На самом деле никак нельзя отождествлять понятия "федерализм" и "демократия". Попытаемся разобраться в этом. Известны две формы федерации. Одна из них основана на союзе субъектов, а вторая - на основе автономии ее субъектов. Надо заметить, что в обоих случаях надо различать историческое происхождение, юридическое и фактическое положение элементов, составляющих федерацию.
Впервые федерация появилась в результате союза ее субъектов (штатов в США) В дальнейшем процесс возникновения федеративных образований шел различно, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин В 1917 году (сентябрь) Временное правительство провозгласило Российскую Республику. И именно с этого времени, на наш взгляд, начинается эксперимент над российской государственностью.
Как известно, в нашей стране за 80 лет было принято 6 конституций, чего в мире в области конституционного права никогда не было. А надо предполагать, что за изменением основного закона всегда следуют изменения во всех сферах жизнедеятельности государства, что сопряжено с определенными катаклизмами.
СССР юридически был федерацией, основанной на союзе ее субъектов. Первоначально он состоял из четырех государств-членов (Россия, Белоруссия, Украина, Закавказская Республика). В дальнейшем число субъектов федерации увеличилось до пятнадцати. Юридически субъекты федерации пользовались достаточно широкими правами: имели свои конституции, гражданство, обладали правом выхода из состава Союза (правом сецессии воспользовались прибалтийские республики в 1991 г.). Подобным же образом, только в результате вооруженной сецессии, распалась и Югославия (СФРЮ). В 1993 году мирно распалась Чехословакия на Чехию и Словакию. Прекратили существование и такие федерации, состоявшие из государств-членов, как Бирма (1962г.), Объединенная Республика Камерун (1972г.). Таким образом, как справедливо отмечает В. Е. Чиркин, федерации, которые состояли из государств-членов на основе союза, довольно быстро исчезали с политической карты мира.1 Здесь необходимо заметить, что автор данных строк придерживается концепции разделения форм государственного устройства на федерацию и унитарное государство. Конфедеративное устройство, на наш взгляд, является переходным этапом к федеративному (происходит зачастую) или унитарному государственному образованию. Примеров этому в современной истории предостаточно, когда федерации, созданные на основе союза государств-членов, через некоторое время или распадались на суверенные государства (федерация арабских стран Египта и Сирии, Мали и др.), либо объединялись в федерации (Швейцария, США и др.).
Конституционно-правовой статус России как федера тивного государства
12 декабря 1993 г. в России была принята Конституция, провозгласившая ее демократическим федеративным правовым государством. С тех пор прошло более семи лет, но споры вокруг многих положений Основного Закона не прекращаются. Причинами этого, в первую очередь, являются правовой хаос, противоречивость и нестабильность внутригосударственных отношений, неустойчивость демократий. Здесь уместно вспомнить слова знаменитого французского философа Ш. Монтескье: "Если небольшие республики погибают от внешнего врага, то большие -от внутренней язвы".1 В современной России эта "внутренняя язва" имеет явную тенденцию к распространению (достаточно вспомнить заявления в ноябре 1998 г. Президента Калмыкии К. Илюмжинова о возможном выходе из состава Российской Федерации Республики Калмыкия или изменений ее конституционно-правового статуса, выступления по этому вопросу отдельных руководителей республик и других субъектов РФ). Усилению этих тенденций способствуют слабость и аморфность центральной власти, отсутствие у нее видения перспектив федеративного развития, явная неспособность к адекватной оценке проблем государ-ствообразования. Отсюда и шарахания в решении вопросов сохранения целостности России от прямого применения военной силы (Чеченская Республика) до откровенного политического заигрывания (Республика Татарстан и др.). Несомненной причиной этого является и нежелание учитывать опыт отечественной истории в определении путей укрепления российской государственности, особенно достижения российских государствоведов XIX - начала XX вв. Увлекаясь современными западными моделями государствообразования, мы оставляем этот опыт невостребованным. Некоторые исследователи, оправдывая такое отношение к отечественной истории, отмечают якобы отрицательное отношение российских ученых к проблемам федерализма. "Осторожность и даже в некоторой мере нигилизм в отношении федерализма проявлялись в дореволюционной государствоведческой школе...", - подчеркивает И. Умнова.
Зарождение научного подхода к проблемам государствообразования, происхождения власти как общественной силы в России приходится на XVIII в. Именно в это время появляется целая плеяда российских мыслителей: Н. Н. Поповский, А. А. Барсов, Д. С. Аничков, С. Е. Дес-ницкий, Я. П. Козельский, И. А. Третьяков, А. М. Брянцев, Д. И. Фонвизин, Н. И. Новиков, А. А. Каверзнев, П. А. Словцов, П. С. Батурин и др. Особый интерес представляют мысли, высказанные С. Е. Десницким.
Во многих своих работах ("Слово о способе к научению юриспруденции", "Юридическое рассуждение о происхождении супружества", "Юридическое рассуждение о собственности" и др.) С. Е. Десницкий много внимания уделяет анализу различных форм правления. Характеризуя "вольное или общенародное правление" у древних римлян ("прямую республику"), он отмечал: "В прямой республике, как в таком правлении, которое больше есть правлением законов, нежели людей, весьма трудно можно обойтись без смятений и треволнений. И всячески невозможно удержать всех в единомысленном повиновении верховной власти, в которой всякий гражданин принимает равномерное участие. Здесь и последний думает о себе, что он наравне с первым. Такое мнение равенства часто в республике выходит за предел и делается препятствием к согласию возобновляемых установлений в государстве". Рассуждая далее, С. Е. Десницкий подчеркивал: "Каждый желает себе столько власти в законоположении, сколько и в осуждении по законам. В таких обстоятельствах законы и не делаются и не исполняются со строгостию и беспристрастностию, от чего рождается всенародное своевольство и раздор в отечестве". Таким образом, он выступал против "вольного или общенародного правления", его идеалом была "просвещенная республиканская монархия".
Наиболее интересной для нас представляется работа С. Е. Десниц-кого "Представление об учреждении законодательной, судительной и наказательной власти в Российской империи" (февраль 1768г.). Ее можно рассматривать как проект основных конституционных положений о государственном устройстве Российской империи, которые предлагались Екатерине И. Примечательно, что С. Е. Десницкий ссылается на сочинения Ш. Монтескье, Т. Гоббса (называет его "Гоб"), Пуффендорфа и других передовых мыслителей того периода. Представление С. Е. Дес-ницким империатрице Екатерине II своего проекта государственных реформ на втором году работы Комиссии по составлению нового уложения убедительно свидетельствует о том, что он считал пресловутый "Наказ" самой империатрицы, данный этой Комиссии в качестве руководства для выработки новых законов, несостоятельным, хотя автор не скупился на многочисленные комплименты в адрес царствующей особы.
Во вступительной части своего "Представления" С. Е. Десницкий подчеркивал, что от законодательной, судительной и наказательной властей зависит все главное правление в государстве. Отмечая, что законодательная власть в полном объеме должна в Российской империи принадлежать монарху, он определял место в ней и правительствующему сенату, компетенцию которого должен устанавливать монарх.
Местное самоуправление в российской истории
Как отмечает В. О. Ключевский, система местного управления на Руси начала формироваться с XVI в., хотя отдельные ее элементы имели место в гораздо ранней истории Российского государства (земли, не приписанные к княжескому двору, частновладельческие и черные, входили в круг местного управления, которому предоставлено было все, чего княжеский двор не эксплуатировал бы сам). Большие княжества делились на административные округа, которые назывались уездами, они состояли из волостей и станов. К примеру, в Коломенском уезде было 11 станов и 9 волостей. 2 Управление данными территориальными образованиями находилось в руках наместников и волостелей, которые обыкновенно ни в чем не зависели друг от друга (только в некоторых уездах наместнику принадлежал суд по важнейшим уголовным делам, Проблемам истории местного самоуправления в России посвящено достаточно работ: Еремян В.В., Федоров М.В. История местного самоуправления в России. (XII - начало ХХвв.). в волостях его уезда). Главной целью удельного управления было извлечение доходов из управляемого округа, т. к. каждый акт наместника и волостеля был сопряжен с известным сбором. В этом смысле должность управителя называлась "кормление", т. е. он кормился за счет управляемых в буквальном смысле этого слова. Эти должностные лица содержались за счет местного населения, получая от него "корм", т. е. они проводили натуральные и денежные поборы, собирали в свою пользу судебные и иные пошлины (полавочное, поворотное, конское пятно и др.) Ст. 37-45, 64, 67 Судебника 1497г. регламентируют порядок действий наместников и волостелей. В ст. 38, к примеру, предписывалось обязательное участие в суде кормленщиков представителей местной администрации, а также верхушки посадских людей и черных крестьян. Присутствовавшие на суде лучшие люди, число и функции которых пока не определялись, контролировали суд кормленщиков, ограничивая их произвол. Необходимо отметить, что кормленщики присылались из центра и не были лично заинтересованы в делах управляемых ими уездов и волостей, тем более что их назначение было обычно краткосрочным - на год-два. Поэтому все интересы наместников и волостелей сосредотачивались в основном на личном обогащении за счет законных и незаконных поборов с местного населения. Кстати, кормление не являлось вознаграждением за правительственный труд (управление не считалось службой), оно являлось средством содержания служилого человека и отличалось от должностного содержания в нашем смысле, т. к. не выдавалось из доходов государственной казны. Данные кормления отвечали господствующему тогда натуральному хозяйству. Итак, эти отдельные элементы местного управления не являлись цельной системой, отсюда и деятельность их оставалась малозаметной.
По мере того, как Московское княжество превращалось в Великорусское государство, в нем начали осуществляться преобразования в области местного управления. Так, в Судебниках и местных уставных грамотах уже предусматривается регламентация областного управления (управители получали наказный список, определявший их доходы, что стесняло произвол кормленщиков). Это означало, что центральная власть начала заботиться об ограждении интересов своих подданных, осознавать свое назначение, охранять благо общества. Дальнейшее развитие эти процессы получили в изменении судебно-административной деятельности кормленщиков (вводился двойной надзор за их действиями - перенесение судебного или административного дела из низшей инстанции в высшую, во-первых, и, во-вторых, судебные действия наместников и волостелей подчинялись надзору представителей местных обществ). Судебниками и уставными грамотами предусматривалось принесение жалоб на кормленщиков, которые рассматривались в московском приказе или перед государевой Думой. Так, ст.1 Белозерской уставной грамоты (1488г.) определяла порядок получения корма наместником, виды корма и время его взимания. В статье говорилось о так называемом "въезжем корме", который получал наместник при вступлении в должность, но размер этого корма не определялся. Ст. 4, ограничивая произвол кормленщиков, устанавливала жесткие правила для поездок наместника и его помощников (они не имели права сами взимать пошлины и корм, для этой цели вводилась должность избираемых населением сотских, которые собранный корм в установленных пределах передавали администрации). Ст. 23 устанавливала порядок обжалования великому князю Московскому действий наместников: наместник и его люди обязаны были явиться на суд в Москву в сроки, установленные жалобщиками.1
