Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Земельные реформы в российском государстве ХV - начала XX веков управленческо-правовой генезис 13
1. Развитие права собственности на землю в Российском государстве ХУ - первой половине XIX веков 13
2. Земельная реформа 1861 года и ее государственно-правовое содержание 39
Глава II. Государственно-правовые аспекты реформирования земельных отношений в советской России 60
1. Земельное реформирование в РСФСР: поиск решения правовых проблем 60
2. Абсолютизация права собственности государства на землю и управление земельным фондом 82
Глава III. Земельная реформа в России 90-х годов XX века: состояние и перспективы государственно-правового развития 102
1. Разнообразие форм собственности на землю и их правовое закрепление 102
2. Развитие современного российского законодательства в сфере земельных отношений 119
Заключение 148
Список использованных источников и литературы 158
- Развитие права собственности на землю в Российском государстве ХУ - первой половине XIX веков
- Земельная реформа 1861 года и ее государственно-правовое содержание
- Земельное реформирование в РСФСР: поиск решения правовых проблем
- Разнообразие форм собственности на землю и их правовое закрепление
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Осуществление земельных ре
форм в России сводило их лишь к продовольственной проблеме и
мало затрагивало правовое решение земельных вопросов и укрепле
ние статуса крестьянства - носителя, свидетеля и хранителя управле-
> нческой практики регулирования отношений в социальных и эконо-
мических системах. В юридическом аспекте эволюция и генезис земельных преобразований, формирования общероссийского законодательства не исследовались с точки зрения их значимости для современного состояния управления и правовых основ реформирования сельского хозяйства России.
Государственно-правовое рассмотрение земельных реформ обу
словлено необходимостью формирования в Российской Федерации
. гражданского общества и правового демократического государства.
Реалии новой России требуют разрешения многовековой несправедливости в отношениях к крестьянской земле, полномасштабного исследования роли права и государства в процессе проведения земельных реформ с целью выработки эффективного механизма регулирования земельных отношений и отражения их в правовой системе.
Изучение происхождения и этапов земельно-правового строительства необходимо для познания сущности, структуры, социального назначения процессов реформирования. Но одна лишь историческая последовательность не может быть исходной позицией теоретико-правового генезиса реформ и категориального аппарата, используемого в общем логическом строе теории управления в социальных и экономических системах, в частности, юридических аспектов эволюции земельной реформы в России XV-XX веков.
Научно выверенное знание о динамике земельно-правовых отношений между крестьянством и государством может быть получено в результате укрепления правовой основы агрореформирования. Од-
нако фрагментарные политические акты в этой сфере не систематизированы, государственное регулирование земельных реформ "размыто" по различным отраслям обществознания- В то же время земельно-управленческая практика требует достаточного отражения в общих и частных моделях построения теории правового обеспечения земельных реформ, функции которых должны быть точно определены государством с участием крестьянства, независимо от его принадлежности к той или иной форме собственности- Недооценка правосубъектности крестьянства в земельно-управленческой практике реформ нередко приводила к обратному действию реформирования или вовсе к отчуждению крестьян от земли- Учитывая отсутствие целостного научного взгляда на государственно-правовую модернизацию, преобразования в положении крестьянства и в политике по отношению к нему, в диссертации исследуется земельно-управленческая практика посредством всестороннего, системного, правового анализа. Речь идет о познании целенаправленного процесса эволюции России, от раннего судебника 1497 года, ставшего первым социально-правовым документом, до появления законодательных парадигм поведения органов советской власти в условиях идеологизированных земельных отношений в СССР, а затем - современной практики управления земельной реформой в Российской Федерации,
В ходе исследования автор учитывал последствия социальной деформации земельно-правовых отношений в дооктябрьский (1917 года) период, издержки государственного централизованного управления единым земельным фондом в советский период и коллизии землепользования постсоветского периода. Все это позволяет ставить и решать в диссертации актуальные вопросы выработки реальной уп-равленческо-правовой концепции определения приоритетов в развитии российской государственности, включая современные институты и структуры, формы и методы деятельности федеральных, региональ-
ных и муниципальных органов власти в сфере земельного реформирования и обеспечения социальной, экономической безопасности крестьянства России.
Состояние научной разработки темы. Развитие земельно-правовых отношений и анализ практики управления в области сельского хозяйства - комплексная проблема разных отраслей правовой науки, в том числе специально изучающих различные аспекты земельных реформ.
На основе фундаментальных трудов Н.М.Карамзина, В.О. Ключевского, С.М.Соловьева сформировалось земельно-отраслевое направление в трудах С.И.Архангельского, П.Г.Виноградова, П.А.Зайон-чковского, Н.И.Кареева, М.М.Ковалевского, В.МЛавровского, СП. Шведова и других, принадлежащих к ряду поколений ученых, осуществивших теоретический анализ законодательства, права, традиций, обычаев в области землепользования.
В предбуржуазную эпоху значительно обогатили теорию и практику права на землю крупные специалисты по систематизации законодательства - Г.А.Розенберг и М.М.Сперанский. Первые варианты конституции отражали демократические взгляды на земельное положение крестьянства. Существенные проблемы развития правоотношений в аграрной сфере затрагивали в своих исследованиях Б. И.Сыромятников, С.М.Троицкий, Н.В.Устюгов, Г.В.Чубуков и другие, а также видные деятели Российского государства XIX - начала XX веков. Среди них: П.А.Валуев, С.Ю.Витте, Д.А.Гурьев, П.Д.Киселев, С.С.Ланский, Н.Н.Новосильцев, В.А.Орлов, В.К.Плеве, Я.И.Ростовцев, П.А.Стольшин, В.Н.Чичерин.
Идеи артельности и сельскохозяйственной кооперации отстаивали радикальные либералы - столичные ученые П.Георгиевский, П. Мигулин, АМиклашевский, а также умеренные реформаторы АИса-ев, Н.Каблуков, А.Мануйлов, А.Чупров. Представителями аграрни-
ков-общинников были В.Воронцов, Н.Карышев и В.Постников. Весьма широких экономико-правовых взглядов придерживались экономисты-аграрники - А.Скворцов, А.Фортунов и их ученик А.Чая-нов.
В диссертации используются труды представителей социально-правовой школы, в частности труды приверженца крестьянской социализации Н.К.Михайловского и социал-демократов Г.В.Плеханова, В.И.Ленина и П.П.Маслова, выдвинувшего программу "муниципализации земли".
Период развития Советской России представлен исследователями аграрных проблем (главным образом, с позиций марксистско-ленинской методологии) Н.П.Александровым, П.ПЛобановым, Т.М. Лозой, Е.С.Карнауховой, А.С.Негру-Водо, Л.Я.Флорентьевым. Особняком в этом ряду стоят труды Н.И.Бухарина, Н.Д.Кондратьева, Н.И.Вавилова.
Дальнейшее развитие России в рамках бывшего СССР требовало поиска принципиально нового многопрофильного потенциала ученых-реформаторов из среды юристов-аграрников, поскольку произошло обострение кризиса в сельском хозяйстве. Разработке актуальных правовых проблем посвящены исследования представителей земельного, колхозного и природоресурсного права Г.А.Аксененка, С.А.Боголюбова, И.И.Евтихеева, Б.В.Ерофеева, И.А.Иконицкой, С.П.Ковелина, М.И.Козыря, О.С.Колбасова, И.О.Красновой, Н.И. Краснова, А.П.Павлова, Д.С.Роземблюма, П.Д.Сахарова и др. Современные аграрные проблемы нашли отражение в трудах академика А.М.Емельянова, общие проблемы государственно-правового регулирования сельского хозяйства - в работах И.Я.Бачило, В.Г.Вишнякова, Н.Г.Кобеца, А.Ф.Ноздрачева, В.А.Прокошина и др.
Однако земельно-управленческие отношения с правовой точки зрения изучены недостаточно. Юридически и фактически только со-
здается современная школа государственно-правовой агрослужбы, требующая деидеологизированного осмысления генезиса земельных реформ, осуществляемых в различных социальных и экономических системах. Определению системного социально-правового подхода к этим проблемам посвящена настоящая диссертация.
Объект исследования - земельные реформы и их государствен-
' но-правовое регулирование в России.
Предмет исследования - управленческо-правовое развитие земельных реформ в различных социальных и экономических системах. Учитывая многогранность предмета, в данном исследовании он сознательно ограничен актуальными проблемами теории и практики государственно-правового регулирования земельных реформ в России.
Цель диссертационного исследования заключается в системном
анализе динамики земельных реформ в России, разработке социаль-
I но-правового видения генезиса отношений государства к земле и мо-
дернизации в агросфере как единого государственно-правового процесса, включающего в себя прежде всего земельно-правовой статус крестьянства. В центре внимания автора находится обоснование теоретических и прикладных предпосылок формирования приоритетов государственных земельно-управленческих отношений. Права субъектов земельных отношений и их реализация требуют решения проблем аграрно-правовой защищенности и безопасности крестьянства России, упрочения его конституционного статуса и принятия органами государственной власти совместно с крестьянством ответственности за рациональное землепользование и принципиально новую организацию местного самоуправления в сельских поселениях.
В диссертации ставятся задачи, обусловленные целью исследования. Во-первых, расширить границы и привести в систему исходные государственно-правовые знания о земельном реформировании -едином управленческом процессе; обосновать роль российской госу-
дарственности и права в этом процессе. Во-вторых, выявить приоритеты в развитии современной российской аграрно-правовой политики в масштабах федеративного государства. В-третьих, определить основные критерии, связанные с управляемостью процессами реформ в Российской Федерации.
Особое внимание уделено выработке рекомендаций, способствующих решению крестьянского вопроса и эффективному управлению земельной реформой в России.
Теоретико-методологической основой исследования стали положения и выводы, изложенные в трудах известных ученых, государственных деятелей и юристов применительно к теме исследования, а также фундаментальные положения юридической науки, представленной различными ее научными школами в процессе анализа связи государственного управления и правового регулирования.
Учитывая, что в юридической науке отдельно с позиции теории управления в социальных и экономических системах не рассматривалась "сквозная" правовая проблема эволюции земельных реформ, диссертант использовал метод сравнительно-правового анализа юридических документов о земельном реформировании в России. В центре внимания - общее и специфическое в способе воздействия на объект управления (земельные отношения) правовыми средствами, представляющее один из критериев управляемости. В целом земельные отношения анализируются согласно общенаучным принципам: историчности, преемственности, всесторонности, адекватности их отражения в теории.
Нормативную базу исследования составляют конституции, законы, подзаконные акты, принятые Российским государством на различных этапах своего развития, а также законодательство бывшего СССР и ряда зарубежных государств.
Эмпирической базой исследования послужили материалы об
истоках земельного реформирования, фактическом состоянии (в сопоставимые периоды) земельно-правового регулирования и управления, а также широкая источиико-документальная база» включая собрания законодательных и иных нормативных актов, справочной литературы. Большое место в исследовании занимают также результаты конкретных социологических исследований, выполненных с участи-
' ем автора.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного сравнительно-правового исследования эволюции земельных реформ в России для выявления социально-правовых оснований целостной концепции управления аграрными преобразованиями.
Новые или содержащие элементы новизны результаты состоят в следующем:
j - систематизированы в обобщенном вцде данные и материалы о
генезисе земельно-управленческого процесса реформирования;
- обоснован ряд теоретико-методологических положений, а именно: а) земельные реформы начинались, как правило, в кризисные периоды функционирования российской государственности и проводились в основном за счет ущемления прав личности крестьянина посредством разрешительной и регламентирующей деятельности государства и ограничивали инициативу земледельца; б) властные структуры традиционно поддерживали в большей степени государственные хозяйства, коллективные общины и менее всего - индивидуально-семейных агротоваропроизводителей; в) дан анализ причин ничтожно малой доли последних в период проведения агрополитики централизованного советского государства и чем вызвана хаотичность реформ; г) главную причину автор усматривает в отставании нормативно-правовой базы в периоды активных агропреобразований. Усиливается в этих условиях действие исполнительной власти, втяги-
вающей крестьянство в земельно-рыночное хозяйствование ценой больших ошибок и просчетов, насаждения псевдорыночных отношений с присущими им дефицитами и правовой беззащитностью значительной части крестьянства; д) земельные реформы в интересах крестьянства сдерживались антиправовыми действиями, бюрократизмом государственного чиновничества, многочисленных низкопрофессиональных "специалистов" сельского хозяйства, использовавших административно-командное управление в целях нажима и диктата;
определены черты волюнтаризма в аграрной политике, дана государственно -правовая характеристика советского периода земельного реформирования, включая такие неправомерные деяния, как насильственное проведение объединительных кампаний, принудительное кооперирование, подмена сути крестьянской кооперации сращиванием аппарата управленческих структур сельских хозяйств с государственным аппаратом, "гигантомания", бюрократическая регламентация индивидуально-земледельческой деятельности, нарушение кооперативной демократии на производстве, деформированность процесса становления народовластия в форме трудовых коллективов, партнерства, самоорганизации, самоуправления и др.;
обоснованы приоритеты реформ, прежде всего прав личности крестьянина, рациональности аграрного законодательства, разработанного и систематизированного в интересах крестьянства, многообразия форм собственности, не исключая и частную собственность на землю;
аргументировано своеобразие российского пути реформ, в силу которого, с одной стороны, для России не подходят радикально-западнические варианты модернизации, а с другой - появляются истинные приоритеты: возвышение социально-правового статуса крестьянства, развитие сельского производственного и местного самоуправления, создание земельно-банковской системы и др.
Практическая значимость исследования определяется его ориентацией на решение актуальных проблем правового регулирования и управления в сфере земельных отношений, реальной возможностью использования ряда разработанных и реализованных на практике диссертантом предложений и рекомендаций в процессе совершенствования аграрного законодательства.
Своим комплексным исследованием автор вносит посильный вклад в научную оценку правового обеспечения агрореформирова-ния, а также его систематизацию. Существенны для теории и практики авторские предложения, направленные на поиск оптимальных моделей и концепций земельных преобразований в Российском государстве.
Материалы диссертации имеют практическое значение для отраслевых юридических наук. Они могут найти применение в преподавании теории и истории государства, конституционного, административного, земельного, гражданского, предпринимательского (хозяйственного), муниципального права и управления. Теоретико-практические положения и выводы диссертации могут быть использованы при написании учебных пособий по этим и другим родственным дисциплинам, а также в системе переподготовки кадров государственных служащих, работников агропромышленного комплекса, хозяйственных руководителей.
Апробация и внедрение результатов исследования. Выводы и положения теоретико-практического характера обобщались в аналитических докладах и тематических записках, направлявшихся в органы государственного управления Российской Федерации, региональные структуры власти Московской области. Так, для Министерства сельского хозяйства и продовольствия РФ и комитета народного хозяйства Московской областной Думы подготавливались предложения о приоритетах агрореформирования. О результатах исследований, про-
\
водившихся по месту работы автора в рамках Акционерного общества (бывшего совхоза) "Тучковский" Рузского района Подмосковья, информировались региональные органы управления и органы местного самоуправления.
На районном уровне в 1980-1994 гг. автором осуществлялась экспертиза земельных законопроектов Российской Федерации, в том числе законов о крестьянском (фермерском) хозяйстве, аренде, земле и др.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Развитие права собственности на землю в Российском государстве ХУ - первой половине XIX веков
В период объединения областей и княжеств вокруг Москвы формы феодальной земельной собственности приобрели более определенные очертания. Судебник 1497 г. юридически провозгласил, что вся земля находится в феодальной собственности, подразделяемой на собственность государства или отдельных феодалов. Новая система феодальной иерархии ставила землевладельцев в те или иные зависимые отношения от великих князей. Однако она не уничтожала их довольно значительной самостоятельности, являвшейся закономерным следствием обладания главным средством производства - зем лей. Выражением верховной собственности было право суда и сбора дани. Сложившиеся основные виды феодальной земельной собственности в 16 веке включали: 1) собственность феодального государства как верховного собственника земли, лично свободных "черных" крестьян, посадских людей, "приборных" служилых людей и некоторых других сословий; 2) частную собственность: а) великого князя (с 1547 г. - царя) на свой домен (дворцовое землевладение), б) феодалов-вотчинников на свои наследственные владения, в) феодалов-вотчинников на свои поместья, т.е. на земли находившиеся в их владении на срок военной службы; г) церкви - на вотчины церковных организаций.
Прежде всего необходимо остановиться на эволюции государственных земель. Черные (государственные) земли располагались в основном на окраинах государства - Поморье, Вятская земля, Приура лье, и обрабатывались тяглыми крестьянами. Черные крестьяне жили общинами, но индивидуально владели пашенными участками или имели право распоряжаться ими под контролем выборных общинных властей. Общине в целом принадлежала вся остальная земля (луга, леса, водные угодья, пустующие пахотные земли).
Следует отметить, что характерной чертой общинного устройства являлось разделение всей земли данного хозяйственного комплекса (вотчины, дворцовой или черной волости) на землю, находившуюся в частном владении отдельных крестьянских семей (усадьба, участки пашни и покосов), и на землю, находившуюся в общем пользовании членов волости - общины (черной или дворцовой) или феодала и зависимых от него крестьян (выгон, лес, водные и иные угодья).
Поземельные права черных волостей, оформленные законодательно Судебником 1589 г., были довольно широки, особенно на русском Европейском Севере. Волость - община в лице выборных лиц (старосты, целовальники, сотские, пятидесятские, десятские, церковный староста) практически была распорядителем находившейся в ее пользовании земли, как используемой всеми членами общины, так и участками земель (пашни, сенокосов, иногда промысловых угодий), которыми она наделяла отдельных черных крестьян-дворо-хозяев. Они, в свою очередь, могли совершать (в принципе, с санкции общины) различные сделки, оперируя этими участками.Черные крестьяне и черные волости оставались при этом лишь владельцами земли, хотя и с несравненно более широкими, чем у владельческих крестьян правами распоряжения землей, находившейся в их пользовании. Во-первых, волость распределяла наделы, распоряжалась выморочными участками, следила за правильным использованием земли и угодий, за расчисткой под пашню и вообще за хозяйственным освоением новых земель. Она также могла сдавать пустующие волостные земли в наем, оберегала их от расхвата посторонними землевла дельцами, вела тяжбы по спорным земельным делам, выступая через своих представителей (сотников, старост, "лучших людей") и в качестве истца, и в качестве ответчика по этим делам, выкупала уже отчужденную так или иначе волостную землю у ее новых владельцев. Во-вторых, черная волость внимательно следила за сохранностью своего земельного фонда. Это естественно, так как дело шло и о сохранении определенного количества земли, комплекса земельных и промысловых угодий различного хозяйственного значения. Даже современное хозяйство требует для нормального своего развития не только наличия земель, годных для пашни, выгонов, сенокосных, лесных, промысловых угодий, но и определенного их количественного сочетания, разумеется, с качеством земель. В-третьих, весьма важной прерогативой и вместе с тем обязанностью черной волости было сохранение наличного количества общинников-дворохозяев и призыв новых крестьян на запустевшие земли, подлежавшие хозяйственному освоению. Наконец, в-четвертых, волость-община должна была поддерживать порядок на числившейся за ней территорией. Согласно Судебника 1589 г. черный крестьянин имел право: а) передать свой надел по наследству детям ("а хто после живота своего отпишет деревню детям, то им и вотчина ввек"); б) мог продать ее с согласия родственников ("а хто вотчину продаст, а будет у купчих в послухах брат или сестра или племянник, и детям его и внучатам до тое вотчины век дела нет").
Крестьяне имели право общего пользования лесами и даже свободно заводить там пашни, не подвергая разделу лесной участок ("а черный лес пахати в суземке просто без делу, где не молодь, кто сколько может: то лес вопчей царев и великого князя"). Существовала практика совместного владения крестьянами из нескольких деревень охотничьими угодьями ("путиками"). Имелись общие выгоны, и изгороди ("межные огороды") между деревнями могли возводиться только до 1 сентября ("до Семена дня"), а позже скот мог свободно ходить по полям, и "потрава" (штраф) не бралась. Споры о потраве подлежали общественному разбирательству с привлечением сотского, волостного старосты и "ближайших соседей". Судебник предусматривал возможность раздела и подворных, и полевых земель ("а придет в деревню новый жилец и захочет делити во всю землю").
Сложные и многообразные (хозяйственные, фискально-податные, административно-полицейские) функции волости-общины заставляли феодальное государство считаться с общиной как общественным институтом и даже использовать общинную организацию, в первую очередь ее верхушку, должностных лиц, "добрых людей" в своих интересах. Община практически признавалась юридическим лицом.
Земельная реформа 1861 года и ее государственно-правовое содержание
30 марта 1856 г. Александр II заявил депутации московского дворянства, что упразднение крепостного состояния "со временем.... должно случиться" и "гораздо лучше, чем бы это произошло свыше, нежели снизу". Потребовалось еще почти 5 лет, для того чтобы в ре зультате компромисса между правительством, либеральными и консервативными помещиками 19 февраля 1861 г. были изданы положения, относившиеся к крестьянам, проживающим в помещичьих имениях.
По общему и местным положениям от 19 февраля крестьянам, проживающим в помещичьих имениях, предоставлялась усадебная оседлость, полевые земли, другие угодья, за которые уплачивался оброк или отбывалась барщина, в постоянное пользование с условием выполнения определенных повинностей. Усадебную оседлость (усадьбу) составляли все земли, находящиеся в одной окружной черте селения или поселка (т.е. села, деревни, выселка, починка, хутора, од-носелья и пр.) под жилыми, хозяйственными, промышленными, общественными и другими строениями с принадлежавшими к ним в черте селения или поселка огородами, садами и другими угодьями, а также водопоем и выпуском (часть выгона) для скота и промежутками между строениями (исключая проулки для проезда).
Крестьянин имел право на получение надела по месту своего проживания или в имении, где числился по ревизской записи. В первом случае производилась переписка, во втором - не требовалось согласия сельского общества для наделения его землей в степной полосе, а в других - при наличии земли сверх высшего размера надела. Наделение землей должно было проводиться преимущественно "по добровольному соглашению сторон", однако крестьянский надел, в который включались и усадебные угодья, нельзя было уменьшить по сравнению с установленным местным положением.
В результате земельной реформы 1861 г. крестьяне утратили значительную часть земель, которыми они пользовались до реформы. Земли сверх установленного размера надела у крестьян изымались. В центральном черноземном районе отрезки составили в среднем 16,2%, а в отдельных уездах - от 4,2 до 43,2% земли, находившейся в пользовании крестьян до реформы. Наделы бывших крестьян в 13 губерниях уменьшались (в 11 губерниях высший размер надела сокращался на 1,5-59%). Отрезки в целом составили около 70 тысяч десятин земли4.
По положениям от 19 февраля 1861 г. и другим узаконениям (данные на 1878 г.) бывшие помещичьи крестьяне получили 33,7 млн.десятин, в среднем - 3,3, в отдельных местностях - от 1,7 до 9,4 десятин на ревизскую душу. К началу 1892 г. в собственность 9,1 млн.душ перешло 32,8 млн.десятин земли. В среднем на душу приходилось 3,6 десятин. При выкупе, осуществляемом по требованию помещиков, средний душевой участок составлял 3,5 по добровольному соглашению сторон - 3,75 десятин земли. В последующие годы надел крестьян увеличился до 37,7 млн.десятин (при среднем душевом участке в 3 ,2 десятины).
Для помещиков, особенно в черноземных районах, было выгодно удержать за собой как можно больше земли. Крестьяне же, стремясь освободиться от весьма обременительной барщины и зависимости от помещика и рассчитывая на аренду или покупку неосвоенной земли, соглашались на принятие дарственных наделов.
По данным на 1879 г. в 27 губерниях 552942 ревизские души получили такие наделы в размере 0,25 высшего или указанного надела. В отдельных губерниях насчитывалось дарственных наделов от 8 (Олонецкая губерния) до 35-39 тыс. (Пензенская, Симбирская и др.) и 106 тыс. (Саратовская) и 137 тыс. (Пермская). К 1906 г. их число сократилось до 450 тыс.5.
Бывшие удельные крестьяне (826 тыс.душ) приобрели в собственность 3,9 млн десятин земли. В среднем на душу приходилось 4,8 десятин (в отдельных местностях от 2,1 до 7,7 десятин земли).
За бывшими государственными крестьянами (по данным 1878 г. - 9,6 млн.душ) остались прежние наделы (57,1 млндесятин) в среднем на душу 5,9 (от 2 до 16 десятин). В среднем надел крестьян после реформы составлял 4,8 десятин.
По положениям от 19 февраля 1861 г., земля, предоставленная сельскому обществу или отдельному хозяину за определенные повинности, считалась мирской. Она могла быть использована крестьянами по их усмотрению. На своем наделе крестьянин имел право добьшать песок, торф, глину и пользоваться водой. Не разрешалось без согласия помещика запахивать, засаживать, застраивать дороги, проезжие проулки и прогоны для скота, общие выгоны, а также изменять севооборот, без ведома сельского общества увеличивать распашку общих угодий.
Водяные мельницы с плотинами сельских обществ и отдельных хозяев переходили в их владения безвоздмездно или за особую плату и могли быть отчуждаемы другим членом общества. На мирской земле нельзя было возводить неотапливыемые строения ближе 50, а отапливаемые - ближе 150 сажений от построек помещика, всякие -ближе 150 сажений от опушки помещичьего леса, устраивать ярмарки, торги и питейные заведения без согласия общества и помещика.
За помещиком в пределах имения сохранялось право ловли рыбы (если рыбная ловля являлась одним из главных средств существования крестьян, то она оставлялась за ними за соответствующую плату) и охоты (причем, крестьяне могли истреблять хищных или вредных зверей и птии на мирской земле, ущерб от охоты возмещался помещиком). Усадьба (усадебная оседлость) предоставлялась в потомственное пользование крестьянской семьи и передавалось наследнику по обычаю. Промышленное заведение и торговая лавка, расположенные на усадьбе, сохранялись за крестьянином, причем он мог торговать и в том случае, когда лавка выходила на площадь. Не требовалось никакого разрешения для возведения построек и устройства на усадьбе постоялого двора, промышленного или торгового заведения. В течении 6 лет после утверждения положений 19 февраля 1961 г. помещик имел право разрабатывать селитровые бугры на усадьбе. После этого земля под буграми переходила в распоряжение крестьянина. При выходе крестьянина из общества или его смерти, если не было наследника, усадьба поступала во владение общества.
Земельное реформирование в РСФСР: поиск решения правовых проблем
С начала XX столетия заметно влияли политические интересы различных партий и движений, политизированных течений, ориентировавшие изначально свои реформаторские проекты на ненасильственное, правовое обновление сложившегося в России землевладения. Хотя пути решения этих проблем в аграрной сфере предлагались разные и принимали не столько правовую, сколько политическую окраску.
Большевики выступали за национализацию земли и предлагали использовать ее как собственность республики. Меньшевики требовали ее муниципализации (собственником должен был становиться орган местного самоуправления), а земля должна была передаваться в арендное пользование крестьянам. Эсеры и трудовики выступали за наделение землей по "трудовой норме", то есть без привлечения наемной рабочей силы. Кадеты, опасаясь социальных катаклизмов, выступали за сохранение "Думы" и предполагали идти по пути расширения специально созданного для перераспределения земельного фонда, чтобы из него можно было выкупать по "справедливым " ценам сдававшиеся в фонд помещичьи владения. Кадетами предлагалось также частично продавать в рассрочку участки через систему Крестьянского банка.
Фундамент дальнейшего развития земельных отношений был заложен октябрьской революцией 1917 г. Второй Всероссийский съезд Советов 26 октября 1917 г. издал декрет "О земле"15. Составной частью этого декрета являлся Крестьянский наказ о земле.
Право частной собственности на землю было отменено. Земля, а также ее недра, воды и леса стали исключительной собственностью государства. Купля-продажа, аренда, залог или отчуждение земли каким-либо способом запрещались, поскольку земля могла предоставляться только в пользование граждан, коллективов трудящихся государственных предприятий и учреждений. Декрет установил ряд правил конфискации помещичьих земель и земель иного пользования, перераспределения и пользования национализированной земли.
Осуществление этого декрета создало основы земельного строя и представляло собою длительный и сложный процесс,особенно в годы гражданской войны 1918-1920 гг. Вызванная войной, голодом и разрухой чрезвычайная политика так называемого военного коммунизма (продразверстка, национализация средней и значительной части мелкой промышленности и городских строений, резкое ограничение рыночного оборота и т.д.) нашла свое выражение и в земельном праве. Одновременно складывались и развивались земельно-правовые институты, надолго сохранившие свое значение16.
Законодательными актами наибольшего значения явились декрет В ЦИК "О социализации земли", опубликованный 19 февраля 1918 г.17, а также принятое ВЦИК 14 февраля 1919 г. Положение "О социалистическом землеустройстве и мерах перехода к социалистическому земледелию".
Вся земля в пределах РСФСР, в чьем бы пользовании она ни находилась, провозглашалась единым государственным земельным фондом. Выделяются земли сельскохозяйственного назначения, находившиеся в трудовом пользовании (единоличном или коллективном) или в пользовании государственных предприятий (совхозы) или учреждений (сельскохозяйственные школы), и земли несельскохозяйственного или специального назначения (городские, курортные, занятые промышленными предприятиями, путями сообщения и т.д.).
Решающее значение государственно-правовом регулировании земельных отношений принадлежало правовому режиму сельскохозяйственных земель. Пока большинство крестьян на собственном опыте не убедилось в преимуществе и недостатках новых форм землепользования и не пожелало перейти к ним, государство считало необходимым расширять и юридически урегулировать крестьянское единоличное пользование.
Земельная реформа осуществлялась Наркоматом земледелия, его местными органами, а также земельными комитетами.Совнарком возложил на эти органы подготовку и осуществление земельной реформы и с этой целью - учет, изъятие и перераспределение сельскохозяйственных земель19.
Правовой режим сельскохозяйственных земель определялся двумя основными требованиями: во-первых, стремлением обеспечить право крестьян на землю, во-вторых, необходимостью увеличения сельскохозяйственного производства. Поэтому рядом актов устанавливалась обязанность полного засева пригодных для этого земель и уборки всего урожая. В 1919 и 1920 гг. обработка пашен, лугов и других угодий, которые никому не были предоставлены в пользование или не могли быть обработаны землепользователями, возлагалась на органы Наркомзема. Всемерно поощрялось образование социалистических форм сельскохозяйственного землепользования (совхозов и различных форм коллективных хозяйств, имевших преимущественное право на внеочередное осуществление землеустройства).
Единоличное крестьянское землепользование характеризовалось следующими чертами: а) оно было уравнительным,так как наделение крестьян землей производилось на основании средней потребительской нормы (в зависимости от числа работников и едоков в крестьянском хозяйстве); б) основным субъектом этого права землепользования был крестьянский двор; в) оно могло иметь различные формы, свободно избираемые крестьянами: подворную, хуторскую, артельную, при которой крестьянские дворы объединялись в земельное общество, имеющее право периодически перераспределять землю между дворами.
Правовой режим земель, предоставленных в пользование единоличных крестьян, характеризовался обязательностью полной обработки земли. Причем в случае ее невозможности для отдельных хозяйств организовывалась взаимопомощь крестьянских хозяйств. Особое значение имело обеспечение стабильности землепользования путем ограничения переделов этих земель в земельных обществах с общинным порядком землепользования и предоставления в ряде случаев высокопроизводительным хозяйствам, не применявшим наемного труда (например, по декрету ВЦИК и СНК РСФСР от 27 мая 1920 года)20.
Разнообразие форм собственности на землю и их правовое закрепление
Вопрос об изменении форм собственности на землю поставлен после того, как неэффективность сельского хозяйства стала очевидной и превратилась в реальную угрозу продовольственной безопасности страны. Именно острейшие проблемы села, решение которых не терпело отлагательств, стимулировали необходимость проведения в стране земельной реформы.
Первоначально речь шла о реорганизации колхозно-совхозного строя. Альтернативой ему могла стать система крестьянских (фермерских) хозяйств. Тогда, в 1989 г., еще не шла речь о формировании земельного рынка, это пришло позже. Характерно, что в первые годы реформ на селе термин "частная собственность" применительно к земле вообще старательно обходился. Говорили чаще всего лишь о владении, распоряжении, иногда - о личной собственности.
Начиная с 1989 г. вопрос об изменении форм собственности на землю был поставлен на государственном уровне В то же время Г.Х. Попов, будучи народным депутатом СССР, считал, что немедленное изменение отношений землепользования является исключительно важным блоком коренной перестройки всей экономики страны51. Более конкретно в том же году поставил вопрос экономист В.Узун: "Выход из кризиса возможен только при условии, если будет узаконено многообразие форм собственности на землю (государственная, кооперативная, частная), и основная часть сельскохозяйственных угодий будет передана в собственность тех, кто ее обрабатывает. Именно в собственность и именно тем, кто ее обрабатывает52.
Фактически первые серьезные законодательные изменения земельных отношений были определены законами СССР о собственности, о земле в марте 1990 г. В качестве экономической основы частного крестьянского хозяйства вводилось право пожизненного наследуемого владения землей, которая пока еще не передавалась в собственность непосредственных производителей. Однако введение пожизненного наследуемого владения в рамках конкретных правомочий владельцев отменяет исключительную государственную собственность53.
Далее, в известной программе "Переход к рынку" (500 дней), разработанной в августе 1990 г. рабочей группой известных ученых под руководством С.Шаталина, Н.Петракова и Г.Явлинского определялось, что "земельная реформа создает условия для эффективного хозяйствования в разнообразных формах, ликвидирует монополию на землевладение, вводит платность пользования землей54. Авторы программы предложили в течение первых 100 дней земли колхозов и совхозов объявить суммой наделов их работников и начать перерегистрацию земель. Нерационально используемые земли,по мнению разработчиков программы,должны были изыматься для создания на них крестьянских хозяйств. За исключением совершенно нереальных, можно сказать, фантастических темпов, заложенных в программе, практически все ее основные положения о земельных отношениях перешли в пакет документов по земельной реформе, принятой в Российской Федерации в ноябре - декабре 1990 г.
В Законе РСФСР "О земельной реформе" (1990 г.) провозглашалось равенство многообразных форм собственности: "Государство... подтверждает многообразие и равенство государственной, колхозно-кооперативной, частной, коллективно-долевой форм собственности. Монополия государства на землю на территории РСФСР отменяется"55. Вокруг этого положения закона сразу же развернулась жесткая полемика, в которую были втянуты как политики, так и ученые. Во многом она была инициирована различными толкованиями самого термина "частная собственность". Понятие частной собственности ассоциировалось с полной свободой собственника распоряжаться любым принадлежащим ему объектом, неограниченностью и незыблемостью этой свободы в условиях рынка. Сказалось почти полное отсутствие разъяснительной работы в средствах массовой информации.
Более того, в демократических изданиях зачастую создавалось представление о рыночной экономике как о царстве неограниченной свободы, характерное для начального этапа реформ. Надо сказать, что и по сей день понятие частного землевладения, как правило, ассоциируется у многих прежде всего со спекуляциями национального масштаба, с изъятием из оборота пашенных земель под несельскохозяйственные нужды.
Между тем, многие юристы-аграрники (и не только аграрники) с самого начала оговаривали необходимость государственного регулирования частной собственности на землю. Они отмечали, что передача земли в собственность, разрешение ее купли-продажи, аренды и т.д. может обернуться целым рядом негативных явлений. Действительно, имеется опасение, что дельцы теневой экономики скупят огромные массивы земель, начнется спекуляция земельными участками.
Поэтому необходимо определить меры по ограничению прав собственников, призванные предотвратить возможные злоупотребления. Например, если предусмотреть обязательность выполнения основной части работ силами владельца земли, то это станет препятствием для больших латифундий, ограничит разумными пределами использование наемного труда и аренды. Предоставление земли в собственность отнюдь не означает ее свободной купли-продажи... Ведь во многих буржуазных странах с частной собственностью на землю ограничена ее купля-продажа, отмечал академик РАСХН А.М.Емельянов56.
Многие оппоненты в то время, однако, сомневались именно в возможности создания контролируемой ситуации в специфических отечественных условиях57. Они предлагали не продавать землю, а отдавать ее безвозмездно с правом наследования по отработанному за рубежом образцу и брать лишь земельный налог.
Особо следует отметить аргументы противников частной собственности на землю, ставящих во главу угла принципы равенства и социальной справедливости. Предвидя сложности отказа в общественном сознании от традиционного менталитета, в том же, 1989 г., многие ученые отмечали, что передача земли в собственность встретит серьезное сопротивление. Ведь с детского садика нам внушали, что отмена частной собственности на землю - это величайшее благо. Отказаться от прочно утвердившегося мнения нелегко. Но если трезво взглянуть на проблемы земельной собственности, то возникает вопрос: "почему никто в мире (кроме Монголии) не повторил наш опыт?"
Между тем, в законах бывшего СССР 1990 г. воплощалась идея жестких государственных ограничений частной земельной собственности. Во-первых, она вводилась только для нужд сельскохозяйственного производства. Во-вторых, запрещалась свободная купля-продажа земли, В ст.9 Закона РСФСР о земельной реформе, принятом 23 ноября 1990 г. устанавливается: "Продажа или иное отчуждение земельного участка, продаваемого для производства сельскохозяйственной продукции, кроме передачи по наследству, возможны только государству... В течении десяти лет с момента приобретения прав собственности на земельный участок иная купля-продажа не допускается"59.
