Содержание к диссертации
Введение 4
Глава 1. Конституционные основы антимонопольного регулирования в России и США 17
§ 1. Становление и развитие конституционных основ антимонопольногорегулирования в России и США :. 17
§ 2. Развитие системы антимонопольного регулирования США в контексте базовых правовых конструкций 71
§ 3. Сравнительно-правовой анализ сфер применения антимонопольных законов в России и США и изъятий из их действия 82
§ 4. Типы правового регулирования конкурентных отношений и унификация антимонопольных норм 96
Глава 2. Эволюция принципов антимонопольного регулирования в контексте ведущих судебных прецедентов .". 110
1. Классификация ранних прецедентов в судебной практике США и их роль в развитии антимонопольной доктрины ПО
§ 2. Новейшая проблематика антимонопольного регулирования в - информационном обществе (на примере дела «Майкрософт»)... 132
Глава 3. Виды монополистической деятельности: общее и особенное в базовых идеях, законодательном определении и судебной трактовке в России и США 171
§ 1. Эволюция концепции «право и экономика» в аспекте " антимонопольного регулирования 171
§ 2. Законодательное определение монополизации и ее трактовка в судебных решениях в США 180
§ 3. Злоупотребление доминирующим положением хозяйствующего субъекта на товарном рынке - базовая категория антимонопольного законодательства России 202
§ 4. Запреты на действия органов исполнительной власти и местного самоуправления в российском антимонопольном законодательстве 220
Глава 4. Государственные органы антимонопольного регулирования России и США: общность и различие структуры и функций...228
§ 1. Правовое положение и функции Министерства по антимонополь ной политике и поддержке предпринимательства (МАП) России 228
§ 2. Правовое положение территориальных антимонопольных органов в России , 243
§ 3. Юрисдикция Федеральной торговой комиссии и Антимонопольно го Отдела Министерства юстиции США 252
§ 4 Комплекс правовых средств антимонопольного регулирования и правомочия МАП России в их применении 271
Заключение 294
Список использованных нормативно-правовых источников и научной литературы 300
Приложение Л 327
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Переход к эффективной рыночной экономике в России предполагает государственную поддержку конкуренции, ограничение монопольных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям. Правовое регулирование предпринимательских отношений должно в большей степени отражать объективную значимость рыночной конкуренции для решения насущных и стратегических проблем окончательного выхода из затяжного экономического и социального кризиса, достижения стабильного экономического роста.
Необходимость государственного регулирования этих процессов обусловлена не только становящимся характером рыночной экономики в России, но и общими принципами, свойственными большинству развитых стран. Принятие первого Закона РСФСР «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках» (1991 г.) (далее по тексту - Закон о конкуренции), а в последующем и ряда других законов позволило России формально войти в число более чем 90 стран мира с антимонопольным законодательством.
Конституционные положения в силу их повышенной стабильности и жесткости не подходят для полного регулирования рыночных отношений. Их роль состоит в другом - гарантировать устойчивость и предсказуемость законодательства о предпринимательстве, основывающегося на ч. 1 ст. 34 Конституции РФ 1993 г.1 Провозглашенное право каждого гражданина на свободное использование своих способностей и имущества для предпринимательской экономической деятельности гарантируется государственной поддержкой конкуренции и пресечением проявлений монополистической деятельности. Конституция запрещает злоупотреб ление предпринимателем своим доминирующим положением на рынке и применение недозволенных форм и приемов конкуренции.
В то же время, следует отметить, недостаточно высокую результативность антимонопольного регулирования остается, что отражается на ходе экономической реформы и вызывает особую озабоченность органов как законодательной, так и исполнительной власти. Приватизация государственных и муниципальных предприятий, сопровождавшаяся демонополизацией в межотраслевом и внутриотраслевом разрезах, формированием различных правовых режимов искусственной, естественной и государственной монополий2 порой заслоняла проблемы, с которыми пришлось столкнуться отечественным товаропроизводителям в 90-е годы. Все еще не налажен должный контроль государства за концентрацией собственности в целях монополизации рынка. Для правильного определения последствий злоупотреблений доминирующим положением хозяйствующего субъекта на рынке необходимы глубокий анализ рынка и оценка его динамики. Требуется более глубокая интеграция знаний из объективно взаимосвязанных отраслей экономики и права, выработка на этом основании системы стандартов и норм, имеющих практическую значимость для государственных антимонопольных органов, других органов законодательной, исполнительной и судебной власти.
Государство в настоящее время не полностью использует возможности своих властно-распорядительных полномочий по созданию условий для действия другой своеобразной принудительной силы - конкуренции на рынке. Лишь сложение двух таких качественно различных сил дает эффект цивилизованной рыночной экономики. До сих пор отмечается параллелизм и противоречивость в деятельности Министерства по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства Россий управлений и других министерств и ведомств. В целом контрольная деятельность МАП России пока недостаточно эффективна.
Бесспорна необходимость исследований, направленных на укрепление позиций государства в сфере антимонопольного регулирования и поддержки конкуренции, выработки обоснованных рекомендаций для политических решений. Проведение же сравнительно-правовых исследований, один из аспектов которых - государственное антимонопольное регулирование в США, является важным и полезным постольку, поскольку российское законодательство dejure восприняло центральные положения из Акта Шермана, который уже более ста лет задает принципы и нормы антимонопольной доктрины.
Трудности, с которыми неизбежно сталкиваются антимонопольные органы, характерны не только для тех стран, где, как в России, рыночные отношения находятся еще в стадии своего формирования, но и для стран, в которых уже в течение десятилетий накоплен.большой, хотя далеко не однозначный и не бесспорный опыт. В этой связи определенный интерес представляет федеральная антитрестовская политика в США, которая имеет свою длительную историю, свои спады и подъемы, смену концептуальных установок.
Кроме того, несомненный интерес вызывает сочетание необходимой степени объективно возрастающего государственного регулирования в условиях современной глобализации, гуманитарной и научно-технической революции с сохранением саморегулирования в экономике- , что проявляется, в частности, в новейшем антитрестовском судебном расследовании компании «Майкрософт». Ценность обращения к делу «Майкрософт» состоит в возможности выявления особенностей применения традиционных антимонопольных норм в новую эпоху информационного
общества и Интернета, когда появляются принципиально иные по своей структуре и динамике рынки.
Проблема сравнительно-правовых исследований антимонопольных норм актуализируется и в свете сближения законодательства стран ближнего зарубежья, принятия Договора стран СНГ «О проведении согласованной антимонопольной политики» в новой редакции в 1999 году и разработки механизма взаимодействия государств по пресечению монополистической деятельности.
Степень научной разработанности темы и круг использованных источников. Отечественная юридическая наука уделяла определенное внимание сравнительным правовым исследованиям различных институтов права. В этом направлении плодотворно работали: С.С. Алексеев, Е.А. Богатых, В.В. Залесский, М.Н. Марченко, И.В. Решетникова, Ю.А. Тихомиров и другие. Однако объектом таких исследований в основном был институт поддержки конкуренции, а не государственные регулятивные механизмы, хотя и находящиеся в сфере конкуренции, но с несколько иными правовыми средствами, направленными против монополизации рынков.
Исследованию антимонопольного регулирования в связи с проблемами предпринимательского права были посвящены труды С.Э. Жилин-ского, Н.И. Клейн, Н.Ю. Кругловой, B.C. Мартемьянова, О.М. Олейник, В.Ф. Попондопуло, В.К. Путинского, P.O. Халфиной и других.
К концу 90-х фокус антимонопольного регулирования в России постепенно переместился в сторону институциональных форм, компетен-ционных норм МАП России и его территориальных управлений, функциональных связей МАП России с другими органами государственной власти. Указанные аспекты нашли освещение в работах А.Н. Варламовой, С.А. Данилюк, О. Коломийченко, А.В. Михайлова, А. Никифорова, К.Ю. Тотьева, Н.Е. Фонаревой и других.
Зарубежный опыт в области антимонопольного (антитрестовского)
регулирования получил освещение в трудах О.А. Жидкова, М.И. Кулагина, В.П. Мозолина и других. Однако со времени их издания прошел довольно большой срок. Современные отечественные публикации представлены в основном в виде статей и отдельных глав в монографиях. Среди них можно выделить труды Р. Г. Агаева, В.И. Еременко, Г.И. Ни-керова, А.Г. Цыганова, Д.В. Хохлова и других.
Учитывая сложившуюся ситуацию и появление новых сфер приложения антимонопольных действий (рынок программных продуктов, система Интернет и т.п.), диссертант стремится заполнить образовавшееся научное пространство и пытается рассмотреть вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых- цивилистов и го-сударствоведов.
С этой целью широко использована американская литература, непосредственно относящаяся к теме диссертации, впервые введены в российский научный оборот две наиболее фундаментальные работы современных исследователей - Г. Ховенкампа «Федеральная антитрестовская политика» и Р. Борка «Парадоксы антитреста», а также труды Д. Барнса, Т. Брешнахана, Э. Геллхорна, Р. Катца, Э. Китча, Д. Лопатка, М. Лэмли, Д. Макгована, Т. Моргана, Р. Познера, М. Полински, Л. Стоута, К. Шапиро и др.
Так как традиционно экономическая база формирует фундаментальные основания антимонопольной доктрины, диссертант опирался в своем исследовании на теорию конкуренции и монополии, в разработку которой существенный вклад внесли такие зарубежные экономисты, как А. Маршалл, Дж. Робинсон, М. Фридман, Ф. Хайек, Э. Чемберлин, а также отечественные экономисты В.В. Куликов, А.А. Пороховский, И.Е. Рудакова, В.Г. Худокормов, Г.Г. Чибриков и другие.
В качестве методологической и общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как Г.В. Атаманчук, М.В. Баглай, Д.Н. Бахрах, И.Л. Бачило, И.А. Василенко, А.В. Васильев,
Г.А. Гаджиев, Б.П. Елисеев, Д.П. Зеркин, С.А. Зинченко, В.Г. Игнатов, И.А. Исаев, Д.А. Керимов, Н.Г. Кобец, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, В.В. Лобанов, Г.В. Мальцев, Т.Д. Матвеева, М.И. Пискотин, Б.А. Стра-шун, Е.А. Суханов, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, Т.М. Шамба, Д.Ю. Шапсугов, В.Ф. Яковлев, И.С. Яценко и других.
Раскрытию темы диссертации способствовало изучение основополагающих документов - конституций Российской Федерации и США, антимонопольных законов РФ и антитрестовских законов США, нормативных актов МАП России и Федеральной Торговой Комиссии США (далее по тексту - ФТК), Антимонопольного отдела Министерства юстиции США (далее по тексту - Антимонопольный Отдел).
Ценным было теоретическое обобщение правоприменительной практики в России и США, в частности лидирующих и эталонных прецедентов США, относящихся к теме исследования, особых мнений судей по ряду прецедентных судебных дел в США, постановления Пленума и информационные письма Высшего Арбитражного Суда РФ, ежегодные доклады МАП России.
Объектом диссертационного исследования выступают урегулированные нормами права общественные отношения, связанные с поддержкой конкуренции и ограничением монополистической деятельности.
Предмет диссертационного исследования - это правоотношения, складывающиеся в процессе реализации государственной антимонопольной доктрины, заключенной в конституционных основах национальных правовых систем России и США, включая антимонопольное законодательство, структуру и полномочия антимонопольных органов, административно-правовую и судебную практику.
Научная проблема эффективного государственного антимонопольного регулирования в Российской Федерации определяется сложностью и противоречивостью перехода к рыночной экономике, предполагающего государственную поддержку конкуренции, ограничение моно польных тенденций и воспрепятствование монополистическим правонарушениям, при том что в ряде случаев отсутствует единая согласованная научная методология при формировании целевых концепций и программ антимонопольного регулирования. Сущность этой ситуации состоит в противоречии между публично-правовыми и частно-правовыми средствами регулировании предпринимательских отношений, возникших в России в результате реформирования основ конституционного строя и всей социально-экономической системы, в необходимости гарантировать устойчивость и предсказуемость законодательства о предпринимательстве, основывающегося на ч. 1 ст. 34 Конституции РФ 1993 г., и в то же время в большей степени отражать объективную значимость рыночной конкуренции в развивающемся антимонопольном законодательстве для решения насущных и стратегических проблем окончательного выхода России из затяжного экономического и социального кризиса, достижения стабильного экономического роста.
Цели и задачи диссертационного исследования. Актуальность темы, недостаточный уровень ее разработанности предопределили цели исследования, которые заключаются в проведении комплексного сравнительно-правового исследования антимонопольного регулирования, выявлении общего и особенного в национальных правовых системах антимонопольного регулирования России и США, тенденций развития и путей совершенствования российского антимонопольного законодательства и антимонопольных органов.
Поставленные цели обусловили следующие конкретные задачи исследования: уточнение методологии сравнительно-правового анализа антимонопольного регулирования; классификация типов антимонопольного регулирования и определение национальной специфики систем антимонопольного регулирования в России и США; раскрытие конституционных основ антимонопольного регулирования в рамках господствующих правовых концептуальных догм России и США; рассмотрение особенностей конкурентного права как правового института в различных правовых системах; исследование проблемы соотношения частно-правовых и публично-правовых способов антимонопольного регулирования определение сфер применения антимонопольных законов России и США и изъятий из их действия; выявление особенностей эволюции компетенционных норм антимонопольных органов в структуре исполнительной власти России и США; сопоставление функционально-правового взаимодействия органов административной и судебной юрисдикции по реализации антимонопольных норм в рамках федеративного устройства России и США; структурирование антимонопольной практики по конкретным составам монополистических правонарушений и по влиянию судебных решений на формирование антимонопольной доктрины.
Методологической основой диссертационного исследования являются научные методы познания общественных процессов, сочетание системно-структурного, сравнительно-правового, конкретно-исторического подходов. В качестве методологической базы сравнительного правового исследования послужили труды известных зарубежных компаративистов: М. Богдана, Р. Давида, Д. Кларка, П. Круза. Специфика изучения проблемы предопределила рассмотрение конституционных основ предпринимательства и гражданско-правовой природы предпринимательских правоотношений, а также механизма регулирования конкуренции и монополистической деятельности с точки зрения различных отраслей права- предпринимательского, финансового и других. "
Научная новизна диссертационного исследования и основные положения, выносимые на защиту. Диссертационная работа представляет собой комплексное сравнительно-правовое исследование антимонопольного регулирования в России и США, осуществленное на основе анализа отечественной и зарубежной литературы, действующих правовых актов и судебной практики за длительный период и представляющее собой вклад в развитие конституционного, административного и других отраслей права.
В диссертации обоснованы следующие выводы и положения, являющиеся новыми или обладающими элементами научной новизны:
Впервые выделены и проанализированы теоретические и институционально-правовые особенности возникновения антимонопольного законодательства в России и США. Сделан вывод о том, что в США появление данного института было определено влиянием доктрины общего права, уже содержавшей концептуальные запреты монополии и ограничения торговли, однако существенное значение, имели полномочия, данные Конгрессу Конституцией США, по регулированию торговли между штатами и с иностранными государствами. В нашей стране первый импульс к законодательному регулированию конкуренции и монополий был заложен еще в конце 1990 г. в виде дополнения ст. 17 Конституции РСФСР 1978 г. специальной нормой, а собственно правовой фундамент антимонопольного регулирования был установлен в положениях Конституции РФ 1993 г. и Закона о конкуренции, предопределявших правовое регулирование возникающих рыночных отношений.
• Обоснована позиция по проблемам сущности категорий конкурентного права и антимонопольного законодательства, их соотношения и места каждой из них в системе российского права. Изучив и сопоставив все имеющиеся в литературе позиции, автор аргументирует вывод, что конкурентное право не есть особая отрасль права, а выступает самостоятельной отраслью законодательства, которая формируется на базе кон ституционного принципа государственной поддержки конкуренции. Выделение же внутри нее конкретных областей, в частности антимонопольного законодательства, защиты от недобросовестной конкуренции и других, обусловлено использованием различных правовых способов государственной поддержки конкуренции и спецификой самого антимонопольного регулирования.
Раскрыто отличительное свойство антимонопольного регулирования, связанное с утверждающимся в российской правовой системе делением права на частное и публичное, наличием специальных норм о конкуренции, обусловливающих специфику регулирования этих отношений частно-правовыми средствами, что отсутствует в американской правовой системе. Показана зависимость универсальности антимонопольных норм и существования целого комплекса законодательных актов Российской Федерации, включающих гражданско-правовые, административно-правовые и уголовно-правовые нормы, от дуализма российского права, в то время как конституирующий антимонопольный закон в США имеет преобладающий характер уголовно-правового статута.
Оценивая проблемы сочетания антимонопольных норм в рамках дуализма российской правовой системы, автор на основе сравнительных правовых исследований доказывает вывод о преобладании публично-правовых начал в регулировании отношений конкуренции, что предопределяет ведущую роль государства и его органов в антимонопольном регулировании, которая связывает в единый комплекс в том числе и разрозненные нормы частно-правового порядка.
Выявлены и исследованы сферы применения антимонопольных законов в России и США и изъятия из их действия в сравнительно-правовом аспекте, что дало основание автору утверждать о необходимости пересмотра концептуальных понятий в самой исходной базе построения российского антимонопольного законодательства в плане отказа от специализации законов по конкретным сегментам рынка в силу множест венности и переплетенности подобных сегментов, а главное, несущественности их выделения с позиции структуры объекта антимонопольного регулирования. Антимонопольные нормы направлены на регулирование взаимодействия хозяйствующих субъектов-конкурентов в рамках специфической структуры «отрасль-товар», обосновываемой экономико-правовыми подходами в любой сфере хозяйственной деятельности. • Выявлено, что доктрина установления запретов в США следует за правоприменительной практикой, тогда как в России практика следует за сформулированными в законах конкретными видами запретов. Из этого следует, с одной стороны, объективная необходимость разработки американской судебной системой специальных правил, тестов, процедур, частого привлечения экспертов, с другой стороны, относительная слабость российской судебной системы на фоне неразработанной антимонопольной доктрины и непрописанных формулировок пределов и запретов в плане средств инициации и доказывания антимонопольных дел. Проведена классификация прецедентов в антимонопольной судебной практике США и выявлена их роль в развитии антимонопольной доктрины. Показано противоречивое единство в качестве источников по антимонопольным делам законодательных актов и решений Верховного .Суда США, который напоминает скорее законодательный, чем правоприменительный орган, особенно когда создаваемая им норма распространяется не только на рассматриваемое дело, а и на дела, которые могут возникнуть в будущем.
• Проанализировано дело «Майкрософт» и выявлены три существенных проблемы, требующие теоретического осмысления и экстраполяции на перспективу антимонопольного регулирования в России. Первая относится к реализации доктрины «общественного интереса». Ученые общественного выбора утверждают, что какие-либо органы государственной власти и управления могут направлять управленческие действия в свою пользу. Вторая касается новых трактовок связывающих и исключительных контрактов. Третья постановочная проблема вызвана необходимостью учета антимонопольных действиях сетевых эффектов Интернет.
Выявлено, что компетенционные нормы государственных антимонопольных органов детерминированы спецификой статутного права в США и законодательного оформления в России, а также национальными особенностями судебного усмотрения и контроля за деятельностью административных органов и должностных лиц. Исследование полномочий и функций Антимонопольного Отдела показало, что существенный статус придает ему само вхождение в структуру Министерства юстиции США с выполнением функций, аналогичных российской прокуратуре.
Показано, что в отличие от американской системы с двумя взаимодействующими федеральными антимонопольными органами в России главную роль играет один федеральный орган исполнительной власти, деятельность которого направлена на выполнение различных типов задач и функций: организационных и регулятивных, контрольных и репрессивных, что обусловливает его перегруженность даже при реализации части задач совместно с другими федеральными органами. Автор делает вывод, что статус МАП России видоизменяется и усиливается, но пока не сбалансирован в новой системе исполнительных органов с учетом его межотраслевого характера.
Обосновывается вывод о недостаточности полномочий МАП России в проведении расследования и применении всего известного в мировой практике комплекса правовых запретов и санкций, а также о пределе его полномочий, ибо значительная часть решений, ограничивающих конкуренцию, принимается не исполнительными, а законодательными (представительными) органами власти, по отношению к которым антимонопольные органы не имеют действенных рычагов прямого воздействия.
Практическое значение и апробация результатов исследования.
Научные положения и выводы, изложенные автором в диссертации, могут быть использованы для совершенствования российского антимонопольного законодательства, в практической деятельности МАП России и его территориальных управлений, в дальнейшей разработке технико-юридического антимонопольного инструментария, а также в практике преподавания российского и зарубежного конституционного права, предпринимательского права, антимонопольного права для студентов юридических вузов и факультетов.
Результаты исследования показали, что для повышения эффективности антимонопольного регулирования в России необходимо адаптировать опыт США и разработать ряд мер правового и административного характера, устраняющих параллелизм и противоречивость в деятельности МАП России и других федеральных министерств и ведомств, а также повышающих качество судебных разбирательств по антимонопольным делам
Апробация осуществлялась в процессе участия диссертанта: в качестве члена экспертно-аналитического совета Комитета по бюджету, экономической политике, налогам, краевой собственности и инвестициям Государственной Думы Ставропольского края; в научных и исследовательских программах: «Foreign and Domestic Antitrust» Американской Ассоциации юристов (Вашингтон, США, август- ноябрь 1995 г.), международной исследовательской программы по обмену учеными под эгидой IREX (Батон Руж, США, август 1998 -февраль 1999 г.), «Фундаментальные исследования высшей школы в области естественных и гуманитарных наук. Университеты России» (раздел «Экономика и право») (1999-2001г.).
Похожие диссертации на Государственное антимонопольное регулирование в России и США: сравнительное правовое исследование
