Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена теоретической и практической значимостью проблем, связанных с законодательным процессом, который как конституционно-правовой институт демократического правового федеративного государства обеспечивает основное, наиболее характерное направление деятельности одной из ветвей власти российского государства - законодательной.
Законодательная деятельность занимает центральное место среди направлений работы российского парламента, особенно его нижней палаты - Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, которой в соответствии со статьей 105 Конституции Российской Федерации принадлежит право принятия федеральных законов.
В настоящее время в. России сформировался законодательный процесс, характерный для демократического мира. Законодательная деятельность приобрела черты подлинного парламентаризма, наполнилась адекватным содержанием.
К сожалению, в Российской Федерации проблемы законодательного процесса по-прежнему остаются сложными как в теоретическом, так и в практическом отношении. С одной стороны, в теории конституционного права нет единства взглядов на понятия «правотворчество», «законотворчество», «законодательный процесс»,- «законодательная деятельность» и т.д., а также их соотношения С другой стороны, процесс создания законов проходит в сложной обстановке на фоне политических, экономических и социальных реформ. В этой связи законодателю необходимо было синхронизировать нормативно-правовую базу с изменившейся государственно-правовой реальностью принципиально новыми общественными отношениями.
Все это негативно сказывается на качестве принимаемых законов, на стабильности правовой системы в целом, уровне правовой защищенности граждан и их объединений. Усложнение законодательной деятельности требует значительного повышения уровня профессиональной инициативы со стороны депутатов Государственной Думы, непосредственно включенных в процесс принятия законодательных решений.
Вопрос об оптимизации процедуры принятия закона актуален и в связи с большим объемом законодательной деятельности в
России. Этот процесс проходитв поиске путей совершенствования законодательного процесса и выработки мер, направленных на повышение качества принимаемых законов.
Российское государство сегодня воспринимает правовые ценности цивилизованного мира, в свою очередь, обогащая их собственным смыслом, привносит собственную специфику в решение тех либо иных проблем парламентаризма и демократии. России предстоит сформировать современную модель законодательного процесса как вида государственной деятельности, направленной на обеспечение прав и свобод человека и гражданина, защиту добра и справедливости - высших общечеловеческих ценностей.
Кроме того, диссертационное исследование проведено накануне значимого события в российской истории - столетия выборов в первую Государственную Думу России. Именно тогда начали формироваться традиции отечественного парламентаризма.
Предложения, выработанные в ходе исследования призваны способствовать дальнейшему совершенствованию законодательной деятельности российского парламента.
Указанные обстоятельства подтверждают актуальность научной деятельности, посвященной разработке проблем законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации.
Степень научной разработанности темы исследования. По проблемам, исследуемым в диссертации, имеется немало научной правовой литературы. Но даже последние научные работы по данной тематике в связи с постоянно изменяющимися социально-экономическими условиями российской законодательной деятельности не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законодательного процесса в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных проблем, требующих своего разрешения. Тема законодательного процесса сегодня актуальна, перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы. Таким образом, проблемы законодательного процесса остаются недостаточно разработанными.
В исследовании данной темы трудно переоценить значение научных трудов известных ученых: С.А. Авакьяна, А.С. Автономо-ва, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, М.В. Баглая, В.И. Васильева, А.Б. Венгерова, Б.Н. Габричидзе, А.В. Зиновьева, Д.А. Керимова, ДА. Ковачева, А.Є. Козлова, Е.И. Козловой, В.М. Корельского, М.Н. Коркунова, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, А.П. Любимова,
М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А. Нашиц, B.C. Нерсесянца, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, Т.Н. Рахманиной, М.И. Степанова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Т.Я. Хабриевой, P.O. Хал-финой, В.Н. Хропанюка, В.А. Четвернина, В.Е. Чиркина.
Различные аспекты законодательного процесса в Российской Федерации также затрагивали в своих работах Н.Е. Андриянова, А.М. Арбузкин, Л.Ф. Болтенкова, В.К. Бабаев, И.В. Гранкин, В.А. Кряжков, Л.А. Окуньков, В.Д. Перевалов, Р.А. Ромашов, С.Л. Сергевнин, Б.Н. Топорнин и другие.
В этих работах рассматриваются основные, глобальные проблемы конституционного права, имеющие немаловажное значение для уяснения понятия и принципов законодательного процесса.
Следует также отметить значение исследований по этой проблеме, предпринятых в последние годы депутатами и практическими работниками Федерального Собрания Российской Федерации: В.А. Елчевым, А.А. Котенковым, П.В. Крашенинниковым, Р.К. Надеевым, В.М. Платоновым, Г.А. Селезневым, А.Н. Шохиным и другими.
Современная правовая система России берет свои истоки в прошлом, и некоторые прежние правовые решения могут оказаться приемлемыми и в новых условиях. Это определяет отношение диссертанта к законотворческому наследию прошлого. Проведенные в советский период научные исследования в данной сфере обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые могут быть учтены при рассмотрении текущих проблем законодательного процесса.
В то же время автором диссертационного исследования было выявлено отсутствие четкого и единообразного анализа и толкования понятийного аппарата в данной сфере. Значимость данной темы дает основания предполагать, что и в дальнейшем она будет привлекать внимание большого числа ученых и практических работников.
Объект диссертационного исследования составляет система общественных отношений, складывающихся в процессе реализации Государственной Думой Российской Федерации своих законодательных полномочий.
Предметом исследования является законодательный процесс, осуществляемый в Государственной Думе Российской Фе-
. 6
дерации, его понятие, содержание, принципы и нормативно-правовая регламентация.
Цель и задачи диссертационного исследования. Целью исследования является комплексное исследование и конструктивно-критическое осмысление основных проблем законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации и разработка рекомендаций, направленных на повышение эффективности деятельности по рассмотрению законопроектов и принятию законов.
Для достижения цели исследования диссертантом были поставлены следующие основные задачи:
изучение существующих теоретических концепций о законодательном процессе и критическое их осмысление с учетом современных тенденций его развития;
определение понятия «законодательный процесс» и отграничение его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий - «правотворчество», «законотворчество», «законодательная деятельность», «законодательная процедура»;
анализ юридических источников, регулирующих законодательный процесс;
установление сущности и основных принципов законодательного процесса, формулирование его цели;
исследование различных стадий законодательного процесса в Государственной Думе Российской Федерации, а также разработка некоторых предложений по изменению организации законодательного процесса, способных содействовать повышению качества его результатов;
рассмотрение современных проблем нормативного регулирования законодательного процесса;
формулирование основных направлений совершенствования законодательной деятельности Государственной Думы Российской Федерации.
Методологическая основа исследования. В соответствии с методологической позицией диссертанта законодательный процесс исследуется как проблема, находящаяся на стыке конституционного права, теории права, истории государства и права, политологии. Это обусловило разнообразие методов, используемых в процессе исследования.
Методологической основой исследования являются научные положения диалектической и гуманистической философии; такие
общенаучные методы познания социально-правовых процессов, как системный анализ изучаемых явлений и синтез получаемых результатов исследования, индуктивного и дедуктивного умозаключения, сравнительного анализа явлений законотворчества, социологического изучения законодательного процесса.
Кроме того, использовались также следующие частнонаучные методы познания: историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие.
Правовую основу исследования составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации, ее субъектов, стран Содружества Независимых Государств: конституции, законы, регламенты, акты высших органов государственной власти, акты органов конституционного правосудия и др.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в проведении комплексного исследования актуальных проблем законодательного процесса, осуществляемого в Государственной Думе Российской Федерации, его сущности и содержания; его нормативно-правового регулирования в современных условиях; в разработке направлений совершенствования законодательной деятельности Государственной Думы. Все проблемы анализируются в процессе становления и развития парламентаризма в России.
Научная новизна диссертации также выражается в следующих положениях, выносимых на защиту:
-
Законодательный процесс — это регламентированный Конституцией Российской Федерации, федеральными законами, регламентами палат Федерального Собрания Российской Федерации и иными нормативно-правовыми актами процесс внесения субъектами права законодательной инициативы проектов законов в Государственную Думу, рассмотрения ею законопроектов и принятия законов, их одобрения Советом Федерации, подписания и опубликования Президентом Российской Федерации, вступления в силу.
-
Следует внести в Регламент Государственной Думы нормы о сокращении принимаемых к рассмотрению Государственной Думой законопроектов, исходя из реальных возможностей палаты по их рассмотрению и принятию, которые, как показывает практика, примерно в два раза меньше, чем фактический объем законодательных работ, а также о сокращении количества законопроектов,
выносимых на заседание палаты, поскольку повестка дня заседаний Государственной Думы чрезмерно перегружена и у депутатов отмечается явный дефицит времени на обсуждение законопроектов, что отражается на качестве принимаемых законов.
3. Круг субъектов права законодательной инициативы необхо
димо сократить, в связи с чем внести изменения в часть 1 статьи
104 Конституции Российской Федерации, изложив ее в следующей
редакции: «Право законодательной инициативы принадлежит
Президенту Российской Федерации, Совету Федерации, депута
там Государственной Думы, Правительству Российской Федера
ции, законодательным (представительным) органам субъектов
Российской Федерации. Право законодательной инициативы при
надлежит также Верховному Суду Российской Федерации и Выс
шему Арбитражному Суду Российской Федерации по вопросам их
ведения».
-
В Регламенте Государственной Думы следует установить запрет на переголосование законов без соблюдения процедуры их принятия, как противоречащее смыслу Конституции Российской Федерации и Регламента Государственной Думы и свидетельствующее о невысоком качестве законов.
-
Целесообразно пересмотреть внутреннее устройство Государственной Думы в части, касающейся наименований и компетенции комитетов в связи с явным несоответствием объема рассматриваемых ими законопроектов и численности депутатов в данных структурных подразделениях палаты.
Теоретическая и практическая значимость исследования.
Теоретическая значимость диссертации заключается в том, что исследуемые в работе проблемы понятий «законодательный процесс», «правотворчество», «законотворчества», «законодательная деятельность», «законодательная процедура», их соотношения, системы и содержания принципов законодательного процесса являются фундаментальными в современной науке конституционного права, в той его части, которая посвящена законодательному процессу в России, а их новое теоретическое осмысление обусловливает теоретическую ценность проведенного исследования.
Практическая значимость заключается в разработке ряда положений и выводов, которые могут быть использованы: в учебном процессе высших и средних специальных учебных заведений по курсам «Конституционное право России», «Основы конституцион-
ного права», «Правоведение», «Обществознание», «Правовые основы российского государства», при' проведении учебных занятий в системе подготовки, переподготовки, повышении квалификации и самообразования государственных служащих - сотрудников аппаратов федеральных и региональных органов государственной власти; при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем.
Апробация результатов исследования. Результаты диссертационного исследования обсуждались и были одобрены на кафедре конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России. Основные идеи диссертации докладывались соискателем на научно-практических конференциях: «МВД России -200 лет» (Санкт-Петербург, 28-29 мая 1998 г.), «Актуальные проблемы развития российского законодательства» (Санкт-Петербург, 17 мая 2002 г.), «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27 апреля 2004 г.).
Основные положения и выводы проведенного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.
Кроме того, материалы диссертации апробированы в учебном процессе при проведении практических занятий по курсам «Конституционное право России», «Конституционное право России и зарубежных стран».
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих 8 параграфов, заключения, списка использованной литературы.
