Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Исторические процессы формирования и развития парламентского регламента
1. Происхождение парламентских регламентных норм на европейском континенте и преемственность традиций 20
2, Формирование и развитие парламентского регламента в России 31
Глава II. Парламентский регламент: понятие, юридическая природа, специфика формы, проблемы реализации
1, Понятие парламентского регламента и его основные структурные элементы 62
2. Особенности юридической природы парламентского регламента 77
3. Регламентная и законодательная модели регулирования порядка деятельности парламента (его палат), их соотношение и виды 99
4, Регламенты Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ, отдельные проблемные аспекты 128
Заключение 143
Библиография 151
- Происхождение парламентских регламентных норм на европейском континенте и преемственность традиций
- Формирование и развитие парламентского регламента в России
- Понятие парламентского регламента и его основные структурные элементы
- Особенности юридической природы парламентского регламента
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена рядом факторов. Прежде всего, это небывалый по интенсивности нормотворческий процесу идущий в настоящее время в Российской Федерации. Если за период с 1999 по 2003 год было рассмотрено 2152 законопроекта и принят 781 закон, то количество рассмотренных законопроектов за период с 2003 по сентябрь 2007 года составляет уже 2492, а принятых законов - 975 '. С увеличением количества принимаемых правовых актов приобретает особое значение проблема их качества и эффективности.
Вместе с тем, как отмечается в Докладе Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации», задача создания согласованного и непротиворечивого законодательного комплекса на сегодняшний момент решается недостаточно эффективно2, что напрямую связано с несовершенством тех процессуальных форм, в рамках которых осуществляется деятельность палат Федерального Собрания Российской Федерации.
Важнейшими правовыми актами, определяющими процедуру осуществления Советом Федерации и Государственной Думой законодательной функции, порядок реализации ими своих конституционных полномочий, являются принимаемые на основании Конституции РФ самостоятельно палатами парламента Регламенты. Значение парламентского регламента, отромное воздействие его формально-процессуальных норм на принимаемые парламентом законодательные решения, на эффективность самого законотворческого процесса зачастую недооценивается. Между тем,
1 См.: Статистические данные о ходе и результатах законодательного процесса за третий и
че тертые созывы // Официальный сайт Государственной Думы Федерального Собрания
Российской Федерации <>.
2 См.: Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005
года «О состоянии законодательства з Российской Федерации» // Под общ. ред. СМ.
Миронова, Г.Э. Бурбулиса, - М.: Совет Федерации, 2006.
как отмечал в начале XX века Ж. Бартелеми, «... в известной степени именно от качества регламента зависит действенность или бесплодность законодательных работ» .
Совершеногвование регламентного нормотворчества невозможно без научного осмысления сущности самого регламента, значимости его формы и ее специфики, предметной сферы его регулятивного воздействия. Уровень научной разработки проблематики, связанной с парламентским регламентом как правовой основой деятельности парламентских учреждений, на сегодняшний день недостаточен и не отвечает в полной мере потребностям юридической практики. Прежде всего, это связано с тем, что до сих пор ни среди теоретиков права, ни среди конституционалистов нет единодушного подхода в понимании регламента и формировании соответствующего представления о нем. Отсутствует определенность относительно его особой юридической природы, спорным является вопрос обязательности регламентных норм для иных участников законотворческого процесса, неоднозначно оценивается роль и назначение этого политико-правового феномена.
Для понимания и оценки действующих регламентов необходимо знать историю возникновения и развития этого уникальною правового явления, в противном случае все наши суждения лишены будут прочного основания. Между тем исторический аспект, процессы формирования и развития парламентского регламента на европейском континенте и в России, анализ нормативного содержания регламента на различных этапах его развития остаются пока вне сферы специальных конституционно-правовых исследований.
Изложенными обстоятельствами и обусловлена актуальность исследуемой темы.
Очень важным условием научной обоснованности процесса совершенствования регламента является также учет опыта правового
3 Бартелеми Ж Государственный строй Франции. -М: [б.и,], 1936. -С. 66.
оформления порядка деятельности представительных органов власти в зарубежных странах. Задача правовой науки - провести соответствующие обобщения и сделать рекомендации для практики.
Другим фактором, определяющим актуальность исследуемой темы,
является инициированная в 2006 году Советом Федерации разработка
проектов федеральных законов «О Федеральном Собрании - парламенте
Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов»4, которые предлагается
принять наряду с действующими регламентами палат, внеся в них лишь
некоторые изменения. Необходимость оценки целесообразности, а в первую
очередь согласованности данных законодательных инициатив с
Конституцией РФ также подтверждает актуальность избранной диссертантом темы для исследования.
Степень научной разработанности темы и теоретическая основа диссертации. В отечественной юридической литературе вопросы, связанные с парламентским регламентом как правовой формой регулирования деятельности представительного органа государственной власти, практически не исследованы. Специальные монографические работы по этой проблеме отсутствуют.
Отдельные аспекты данной проблематики рассматриваются в рамках исследований, посвященных источникам конституционного права России и конституционного права зарубежных стран, парламентским процедурам, законодательному процессу.
В российской дореволюционной науке конституционного права вопросам парламентского производства и его правовой регламентации посвящено небольшое количество публикаций. Авторы в основном
4 См.: Постановление Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации от 8 февраля 2006 года№ 36-СФ «О Докладе Совета Федерации Федеральною Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» //Доклад Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации 2005 года «О состоянии законодательства в Российской Федерации» / Под общ. ред. СМ. Миронова, Г.Э. Бурбулиса - М.: Совет Федерации, 2006. - С, 8.
обращались к опыту организации европейских представительных учреждений, пытаясь извлечь из него образец для организации работы Государственной Думы, Отдельные страницы, редко главы, в трудах дореволюционных российских ученых содержат, как правило, описание конкретных парламентских процедур и правил, соблюдаемых европейскими законодательными собраниями, оставляя, как правило, за рамками вопросы, связанные с их правовым закреплением. Можно назвать работы В.В. Водовозова, А.Д. Градовского, Н.И. Лазаревского, СЛ. Муромцева» А также работы Б.А. Кистяковского, М.М, Ковалевского, С.А. Котляревского П,Г. Мижуева, К.Н. Соколова, Б.Н. Чичерина, исследовавших весь комплекс научных проблем, связанных с парламентаризмом.
Особое внимание уделяли организации представительных институтов государственной власти разрабатываемые в преддумский период многочисленные конституционные проекты, предусматривающие учреждение представительного органа в России, такие, как проекты М.М. Сперанского, Н.М. Муравьева, «Русская правда» П.И. Пестеля и др. В центре их внимания были принципиальные вопросы парламентских процедур и законодательного процесса, расширяющие или, наоборот, ограничивающие самостоятельность парламента. Наиболее демократически направленные из проектов предлагали создание полноправного органа народного представительства, обладающего, в том числе, процедурной самостоятельностью. Однако, вплоть до 1905 г. они не находили воплощения в нормах законодательства, но имеют вместе с тем большое научное и историческое значение.
Заметный вклад в научную разработку теоретических положений об организации деятельности парламента и ее правовой регламентации внесли зарубежные ученые конш XVIII - начала XX вв. J, Betitham, G. Ellinek, J, Hatschck, P.Laband, R. vonMohl, K. Perels, J, Redlich, монографии и статьи которых на иностранном языке были использованы в настоящем исследовании. Часть работ данных авторов вышла в переводе на русский
язык, в частности, в 1907 i\ имеющее мировую известность сочинение английского юриста И, Бситама «Тактика законодательных собраний», в 1912 г. труд Ю.Гачска «Общее государственное право на основе сравнительного правоведения».
В начале XX пека появилась работа отечественного исследователя А.Пиленко «Русские парламентские прецеденты» (1908), в которой автор на основе стенографических отчетов Государственной Думы изложил прецеденты, имевшие место в практике I и II Думы.
Советский период развя гия науки конституционного права характеризуется отсутствием должного внимания к проблематике парламентского регламента представительных органов власти. Во многом, это обусловлено крайне негативным отношением со стороны утвердившейся советской власти к самим парламентским учреждениям, с искажением основополагающих идей парламентаризма, с присущим советскому тоталитаризму отрицанием его политико-юридических ценностей .
В советский период «парламент» как самостоятельный научный термин был изъят из арсенала юридической лексики. «Парламентаризм рассматривался как сугубо буржуазное, а стало быть, реакционное явление, чуждое советской демократии, считавшейся более высокой стадией политического развития» .
Вопрос о регламенте законодательного органа в годы тоталитарного режима в стране вообще не стоял, В Конституции СССР 1936 г, и Конституции РСФСР 1937 г. о регламенте Верховного Совета даже не упоминалось.
Как отмечает видный российский исследователь профессор С.А. Авакьян: «не было реальной почвы для рассуждений о парламентских процедурах, так как не имелось самих этих процедур, во-вторых, даже в
5 См,: Степанов КМ. Российское парламентское право: сущностные и регулятивио-
целевые ориентиры формирования.//Государство и право. - 1994, -№11.-С. 3-5,
6 Бацев Ю.Н. Парламентаризм в России: теоретико-правовые аспекты: Автореферат дисс.
.,,канд,юрид. наук.-Москва, 1998.-С. 3.
теоретическом плане разговор о процессуальных правилах не всеми воспринимался»7.
Тем не менее, представительная система советского государства, особенности се функционирования, вопросы статуса, компетенции и организации порядка деятельности советских представительных органов были предметом присіальною изучения таких отечественных ученых как С А. Авакьян, Г.В. Барабашен, ИХ Беспалов, НА Богданова, Д.Л. Злато польский, В.Т. Кабышев, МГ. Кириченко, Е.И. Козлова, Д.А. Ковачев, ЛЛ\ Кривенко, ВА Кряжков, Б.С. Крылов, О.Е, Кутафин, А.И. Лукьянов, ЕЛ. Лукьянова, А.Х. Махненко, НА. Михалева, 1-І, Г. Старовойтов, Б .А. Страшун, К.Ф. Шеремет,
Огромную роль в изучении процессуальной составляющей конституционного права сыграла фундаментальная работа о процессуальных нормах в конституционном праве профессора В.О. Лучина.
Конкретно вопросам, связанным непосредственно с регламентом представительного органа власти, посвящены сравнительно немногочисленные публикации. Можно назвать таких авторов как ГІ.П, Гуреев, А.В. Зиновьев, Е.И. Козлова, Л,В. Лазарев, ВА. Мамаев, Н.А. Михалева, Б.А. Страшун.
Особо необходимо отметить вызвавший дисскусию в научных кругах доклад д.ю.н. Д.А. Ковачева на заседании Ученого Совета ВНИИСЗ н 1966 г. по проблеме соотношения конституционных и регламентных норм в регулировании деятельности представительного учреждения, в котором автор теоретически обосновал и сформулировал принцип разграничения правовых предписаний между конституцией и регламентом.
В постсоветский период развития конституционного права, с учреждением в 1993 г, постоянно действующего представительного и
7 Авакьян С.А. Парламентские процедуры; конституционно-правовое регулирование и практика // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21 - 23 марта 2002г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. - М.: Изд-но МГУ, 2003.-СЛ0.
законодательного органа - Федерального Собрания РФ, появились новые монографические и диссертационные исследования института представительства таких авторов как С.А. Авакьян, А.С Автономов, О.Н. Булаков, В.Д. Горобец, ИБ, Гранкин, А.П. Любимов, М.А. Могунова, ИМ Степанов, P.M. Романов, Т.Я, Хабриева,
Возросла роль, и в полной мере проявилось функциональное назначение регламента как основополагающего акта, закрепляющего процедурные правила реализации парламентом конституционно закрепленных полномочий.
Появились публикации в научных изданиях, рассматривающие отдельные теоретические аспекты, связанные с парламентским регламентом О.Н. Булакова, И.В, Гранкина, Ю.А. Дмитриева, О.Д. Ковачева, Е.И. Козловой.
Некоторые вопросы содержания регламента, его функциональной характеристики, места в иерархии источников конституционного права затрагиваются в монографиях об источниках конституционного права РФ О-Е- Кутафина, Е.В. Колесникова, в диссертационных работах, посвященных парламентским процедурам ОЗ. Кленкиной, И.Н. Рязанцева.
Тем не менее, даже отдельные общетеоретические аспекты, связанные с парламентским регламентом как правовым явлением, не являются на сегодняшний день в достаточной мере разработанными, многие из них имеют дискуссионный характер. Как следствие, не определен ряд важных для науки вопросов, имеющих не только теоретическое, но и прикладное значение.
Характер исследования потребовал изучения трудов по теории и истории права и государства, политологии. Для полноты исследования автор также обращался к непереведеиным на русский язык монографиям и статьям зарубежных авторов K.-F. Arndt, II. Dreier, W. Giith, G. Kretschmer, N. Lammert, T, Maunz, R. Zippelius, T. Schwerin, H.-A. Roll, Graf v. Westphalen.
Наряду с этим в работе использовались: ежегодные Доклады Совета
Федерации Федерального Собрания РФ «О состоянии законодательства в
Российской Федерации»; материалы четвертой Всероссийской научно-
практической конференции «Мониторинг законодательства и
правоприменительной практики», проведенной Советом Федерации
Федерального Собрания Российской Федерации совместно с Советом по
взаимодействию Совета Федерации с законодательными
(представительными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации (Совеюм законодателей) 20 июня 2006 года в городе Москве; материалы научно-практических конференций; материалы парламентских слушаний «Развитие парламентского права Российской Федерации в свете совершенствования законодательной деятельности Федерального Собрания Российской Федерации», состоявшихся в ноябре 2001 года; публикации в официальных изданиях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации и в Российской газете; официальные статистические данные.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования порядка деятельности представительною органа государственной власти.
Предметом выступает парламентский регламент как правовое явление, модели правовой формализации норм, регулирующих порядок деятельности представительного органа, а также регламенты палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации и зарубежных парламентов.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Основополагающей целью при написании диссертационной работы является комплексное правовое исследование парламентского регламента как своеобразного юридического феномена с точки зрения его правовой сущности, особенностей его юридической природы, предмета его регулятивного воздействия, его соотношения с иными моделями
регламентации; анализ его конституционно-правового содержания и значения. Основной целью является также выявление основных проблемных аспектов регламентного регулирования деятельности Совета Федерации Федералыюго Собрания и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации; выявление проблем, возникающих при реализации отдельных регламентных норм палатами Федерального Собрания РФ; предложение возможных путей их решения.
Исходя из поставленных целей, необходимо решить следующие задачи:
исследовать вопросы происхождения регламентных норм на европейском континенте, мотивы и цели, обусловившие введение парламентского регламента как правовой формы регулирования деятельности представительных органов в правовую систему; особенности становления и эволюции парламентского регламента в России;
проанализировать, обобщить и критически оценить теоретические подходы к понятию «парламентский регламент», на их основе определить содержание этого понятия;
проанализировать, обобщить и критически оценить существующие в отечественной и зарубежной доктрине научные взгляды на юридическую природу регламента;
выявить и раскрыть основные отличительные признаки регламента как особого нормативного правового акта, определить его правовую природу;
исследовать зарубежные модели правовой формализации норм, регулирующих порядок деятельности палат парламента, определить формы их проявления;
оцепить па предмет соответствия Конституции РФ активно поддерживаемую в настоящее время Советом Федерации инициативу по принятию федеральных законов «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных
конституционных законов и федеральных законов», дать оценку необходимости и целесообразности принятия данных законопроектов;
- проанализировать нормативное содержание Регламентов палат
Федерального Собрания РФ;
- выявить основные проблемы, связанные с регламентным
регулированием порядка деятельности палат Федерального Собрания РФ,
предложить возможные пути их решения,
Методологической основой диссертационного исследования является диалектический метод познания, В ходе исследования были применены общенаучные методы исследования: сравнение и обобщение; переход от общего к особенному и конкретному; сочетание аналитических методов познания с синтезом его результатов и др. В неразрывном единстве с основными общенаучными методами использовался комплекс частноправовых методов; системно-правовой и функционально-правовой анализ, формально-логический метод, методы толкования права, сравнительной характеристики законодательства, историко-правовой анализ.
Научная новизна исследования заключается в том, что оно является одной из первых специальных монографических работ в науке конституционного права, в которой проведен комплексный анализ парламентского регламента как правового явления. Это позволило выделить обязательные структурные элементы дефиниции парламентского регламента; на основе их последовательного рассмотрения сформулировать понятие парламентского регламента; определить исключительную предметную сферу его правового воздействия; обозначить ее пределы; развить и углубить ряд теоретических положений по проблеме юридической природы этого правового феномена; выделить отличительные, наиболее характерные на взгляд диссертанта, признаки регламента; сформировать и обосновать авторскую позицию относительно уникальной юридической природы регламента и его места в правовой системе; выявить виды связи
регламентных норм с нормами Конституции РФ; установить вид и характер норм, составляющих содержание регламента.
Предложено различать регламентную и законодательную модели регулирования организации и порядка деятельности парламента (его палат). На основе анализа опыта правовой формализации парламентских правил и процедур в ряде европейских стран определены различные формы проявления регламентной и законодательной модели, показана их специфика; определены факторы, обусловливающие выбор законодательной модели регулирования.
Результатом диссертационного исследование является углубление и уточнение ряда теоретических положений, а также дальнейшее развитие теоретических основ конституционного права.
В практической части работы дана оценка подготавливаемым в настоящее время рабочей группой Совета Федерации Федерального Собрания РФ законопроектам «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов» на предмет согласованности данных законодательных инициатив с Конституцией РФ»
Научная новизна диссертации определяется помимо этого содержанием сформулированных на основе анализа регламентов палат Федерального Собрания РФ, регламентных норм зарубежных государств, научных рекомендаций и практических предложений по совершенствованию нормативного наполнения регламентов Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания РФ.
Новизна проведенного исследования находит свое отражение в следующих положениях, выносимые на защиту:
1. Сделан вывод, что появление регламента как принципиально новой, особой правовой формы было обусловлено в большей степени конкретными историческими условиями и соотношением политических сил
в обществе, чем внутренними потребностями урегулирования организации деятельности и процесса обсуждения и принятия решений.
Парламентская регламентная автономия, предполагающая самостоятельность и независимость палат парламента от других государственных органов при установлении правил своей деятельности и принятии регламента, впервые возникла и получила конституционно-правовое оформление я тех европейских государствах, политические преобразования в которых происходили под влиянием революционных движений, при энергичном содействии демократических сил или династии которых не связаны с народом многовековыми узами;
2. Выявлено, что характерной чертой первых российских регламентов (Наказов) была высокая степень заимствования европейской модели правового регулирования деятельности представительных органов, в частности, ее французского и германского вариантов, что следует из проведенного сравнительно-правового анализа норм Наказов с регламентными нормами указанных стран того периода. Сделан вывод об обусловленности такого влияния, с одной стороны, родственностью задач российского парламента и европейских законодательных собраний, общностью принципов и форм их деятельности, с другой стороны, отсутствием собственного какого-либо опыта парламентской деятельности;
З.Сделан вывод, что содержание регламентных норм советских представительных органов власти было предопределено их функциями и спецификой их юридической природы.
Главной регулятивной направленностью советских регламентов была чисто техническая организация внутренней работы представительного органа, они не содержали качественно отличительных парламентских норм и принципов, не закрепляли традиционные парламентские формы работы, имели формальный характер,
4. Совершенствование регламентного нормотворчества и дальнейшее теоретическое изучение регламента невозможно без уточнения категориального аппарата науки и выработки единого определения парламентского регламента.
Обоснован вывод о нецелесообразности широкой интерпретации понятия «регламент». Несмотря на общность сферы регулирования, представляется неправильным объединять в одну группу и охватывать единым понятием «регламент» разноуровневые по своей юридической силе конституционно-правовые нормы и правовые установления, В строго юридическом смысле регламент есть нормативный правовой акт, обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками. Как акт в целом регламент характеризуется рядом юридических свойств, которых нет у составляющих его элементов. Это свойство системности, согласованности, целостности. При широком подходе происходит смешение понятия «регламента» с понятием «нормы права»;
5- Предложено выделить в целях формирования единого подхода, как к самому определению понятия, так и к его содержанию следующие обязательные структурные элементы дефиниции «парламентский регламент»: предмет регулятивного воздействия, его особая правовая природа и его связь с Конституцией;
Обоснован вывод о нецелесообразности излишней конкретизации предмета регламентного регулирования путем перечисления в определении конкретных вопросов и отношений, которые опосредуются нормами регламента. Поскольку не только весьма трудно императивно определить и закрепить в дефиниции их исчерпывающий перечень, но и изменение, расширение либо сужение предмета регулирования реїламента с неизбежностью потребует при такой позиции соответствую!цей постоянной корректировки его дефиниции. Предложено выделять лишь более широкие по объему предметные сферы, позволяющие охватить всю гамму отношений и действий, возникающих в ходе функционирования законодательного органа, а именно «организация и порядок деятельности».
Сформулировано положение о недопустимости рассмотрения правовой сущности регламента путем лишь формального определения юридической формы, посредством которой оформляется его принятие;
8. Обоснован вывод о нецелесообразности употребления по
отношению к регламентам палат Федерального Собрания РФ общего
понятия «подзаконные акты». Регламент не является подзаконным актом по
отношению к закону. Подзаконные нормативные акты, как правило, принимаются на основании и во исполнение законов, развивая и конкретизируя их. Регламент - это автономный нормативный правовой акт, имеющий собственный конституционно установленный предмет правового регулирования, издаваемый непосредственно на основании Конституции, обладающий тем самым особой конституционно-правовой природой. Именно между Конституцией и регламентом устанавливаются и проявляются связи дополнения, конкретизации, детализации содержания, являющиеся определяющими при выявлении величины юридической силы правовых форм и их соотношения в иерархии источников права;
9. Выявлены, раскрыты и охарактеризованы следующие отличительные признаки регламента:
издание регламента непосредственно на основании Конституции;
особая органическая связь регламентных норм с Конститугщей;
наличие в регламенте наряду с трансформированными нормами положений, имеющих конституирующий характер и осуществляющих первичное регулирование;
особый порядок принятия регламента, внесения в него изменений и дополнений;
совпадение субъекта нормообразователя и субъекта нормо-применителя;
вступление в силу с момента принятия, а не с момента официачьного опубликования;
сочетание гибкости регламента с его стабильностью;
ограниченный срок действия регламента сроком полномочий парламента конкретного созыва;
10. Сформулировано в результате последовательного рассмотрения структурных элементов дефиниции регламента, с учетом выявленных особенностей данного правового акта следующее его определение. Это принимаемый непосредственно на основании Конституции самостоятельно палатами парламента особый нормативный правовой акт, регулирующий организацию и порядок деятельности палат парламента, который может
быть приравнен по своему уровню, значению и правовому содержанию только к закону.
11. Предлагается различать регламентную и законодательную модели
регулирования.
Регламентная модель имеет следующие проявления;
каждая палата самостоятельно принимает регламент;
наряду с отдельными регламентами палат принимается еще и общий для всего парламента регламент.
Законодательная модель может проявляться в следующих вариантах:
- один общий закон, регулирующий в комплексе все вопросы
организации и деятельности парламента (его палат);
каждая палата имеет свой закон о регламенте, принимаемый обеими палатами;
каждая палата имеет свой закон о регламенте и одновременно наличие общего закона, регулирующего порядок осуществления совместных полномочий палат парламента,
Сочетание регламентной и законодательной модели регулирования наблюдается, когда:
- организация и порядок деятельности одной палаты регулируется законом, а второй - регламентом;
- деятельность парламента в целом регулируется общим для всего
парламента законом и принятыми каждой палатой самостоятельно для себя
на основании этого закона регламентами.
12. Определены факторы, обусловливающие выбор законодательной
модели регулирования:
структура парламента (однопалатный или двухпалатный),
одинаковые полномочия палат парламента,
исторические традиции государства,
- социально-политические, национальные и иные особенности
развития той или иной страны,
- уровень развития юридической доктрины и научный потенциал
конкретного государства.
ІЗ, Делается вывод о необходимости отказаться от идеи принятия законопроектов «О Федеральном Собрании - парламенте Российской Федерации» и «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». Регламентация механизма функционирования парламента посредством закона будет означать прямое нарушение части 4 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии с которой каждая из палат самостоятельно принимает свой регламент и сама решает вопросы внутреннего распорядка своей деятельности.
Отношения внутренней организации и порядка деятельности палат парламента представляют конституционно установленную исключительную сферу регулятивного воздействия такого нормативного акта как парламентский регламент и не могут быть урегулированы в иной правовой форме, не означая одновременно вмешательства в предмет регулирования регламентов палат Федерального Собрания РФ и нарушения конституционного принципа парламентской регламентной автономии;
Обоснован вывод о необходимости сохранить гибкость правового регулирования парламентского механизма функционирования, что может быть обеспечено лишь при регламентной модели регулирования, которая обеспечивает определенное свободное правовое пространство для движения,
14. Предлагается изменить статью 220 Регламента Государственной Думы, установив принцип дисконтинуитета, согласно которому с окончанием срока полномочий конкретного созыва Государственной Думы прерывается преемственность законодательных работ.
Применение начала дисконтинуитета в большей степени соответствует принципу автономии палат парламента, предполагающему, в том числе, независимость (автономность) процесса формирования юридически значимых волевых велений палаты от решений предыдущего ее состава в процессе осуществления палатой своих законодательных полномочий.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы способствуют научному понимаггию сущности парламентского регламента.
Соответствующие положения, рекомендации и выводы, содержащиеся в диссертации, могут быть использованы парламентариями при совершенствовании регламентов, оптимизации процедур деятельности и в практике правотворчества.
Материалы диссертационного исследования развивают и дополняют теоретическую основу для дальнейших научных исследований в этом направлении, могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинаров, подготовки учебных программ и пособий по курсам конституционное право России, конституционное право зарубежных стран, теория и история права и государства.
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и муниципального права России Московской государственной юридической академии, где проведено ее рецензирование и обсуждение.
Основные теоретические положения и результаты диссертационного исследования нашли свое отражение в научных статьях, опубликованных автором» Основные идеи исследования были обсуждены на научно-практических конференциях» в частности, на VI Международной научно-практической конференции студентов и аспирантов «Традиции и новации в системе российского права» в Московской государственной юридической академии (6-7 апреля 2007 года), а также на XIV Международной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов-2007», проходившей в Московском государственном университете (11 - ЇЗ апреля 2007 года).
Структура диссертации определяется целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и литературы.
Происхождение парламентских регламентных норм на европейском континенте и преемственность традиций
Обращение к вопросам происхождения и становления регламентных норм, исторической преемственности древних регламентных установлений, мотивам и целям, обусловившим введение особого правового акта -парламентского регламента в правовую систему, имеет особую значимость и помогает более углубленно осмыслить сущность и правовое содержание самого регламента и автономного права парламента на его издание, И в этом смысле следует согласиться с известным выводом историков: «Незнание прошлого неизбежно приводит к непониманию настоящего. Но, пожалуй, столь же тщетны попытки понять прошлое, если не представляешь настоящее» .
Исследование истории и динамики развития регламента, анализ его нормативного содержания на различных этапах его развития даст возможность увидеть в опыте прошлого как перспективные, устойчивые юридические установления, так и те правовые предписания, которые были временными и вследствие изменившихся условий должны быть заменены на другие.
Исторически регламентные нормы возникли из обычаев, сложившихся в процессе деятельности первого в политической истории и древнейшего в мире парламента - парламента Великобритании .
В 1215 году в Англии, после подписании королем Великой хартии вольностей, был создан «Общий совет королевства», который был феодальным собранием и продолжал традиции Витенагемота - съезда аристократов, сменившего древние формы народного собрания. Общий совет представительного характера по отношению ко всему народу не носил, но в действительности политически и экономически влиятельный слой населения в нем был представлен. К 1264 году, когда к «Общему совету королевства» присоединились выборные представители от графств и городов, Совет преобразовался из средневекового сословного представительства отдельных групп населения в общенациональное представительное учреждение как государственный орган 0.
Именно в английском парламенте, в процессе повторяющейся многолетней практики, зарождались и веками складывались обычаи и традиции парламентского производства, трансформировавшиеся затем в парламентские принципы и процедурные правила, явившиеся образцом для других представительных учреждений на европейском континенте и послужившие теоретической основой для первых парламентских регламентов.
В конце XVIII века английский юрист, гениальный мыслитель Иеремия Бентам (Jcremias Bentham), обобщив и систематизировав практику английского парламента, изложил в своем известном сборнике под названием «Очерк о политической тактике» («Essay on Political Tactics») основные принципы его организации и структурные элементы, подробно описал обычаи, парламентскую технику и правила производства, соблюдаемые английским законодательным собранием.
Рукописный вариант этого произведения попал в руки философа и депутата французского Учредительного Собрания графа Оноре Габриэля де Мирабо (Honore Gabriel Comte de Mirabeau), который перевел его на французский язык и опубликовал во Франции еще до официального выхода в свет английского оригинала в 1791 году11. Впоследствии «Очерк о политической тактике» Бентама был переработан его другом и учеником швейцарцем Дюмоном и издан в 1815 году под новым названием «Тактика законодательных собраний» («Tactique des assemblees legislatives»).
В 1817 году появился перевод сборника Бентама па немецкий язык п. На русском языке сочинение вышло в 1907 году .
«Тактика» Бентама стала настольным руководством для зарождающихся парламентов в странах континентальной Европы и легла в основу первого на европейском континенте парламентского регламента. Это был регламент французского Национального Собрания 1791 года.
Французская модель была затем заимствована Бельгийской Палатой Депутатов, принявшей свой регламент в 1831 году, который в свою очередь оказал воздействие на создание и содержание регламента Прусской Палаты Депутатов 1849 года . К середине XIX века в подражание французской и немецкой моделям свои регламенты были приняты легислатурами большинства континентальных государств Европы.
Принципы и процедурные правила английского парламента не только нашли отражение в текстах регламентов европейских представительных учреждений периода раннего конституционализма, но некоторые из них до сих пор составляют важнейший компонент действующей парламентской процедуры» Например, существующая и сегодня практика трех чтений законопроекта, представленного на рассмотрение парламента, была описана еще Бснтамом в его сборнике 15 и ведет свое происхождение от древних обычаев британского законодательного органа. Обусловлена такая практика была, как полагает МИ. Левина, во многом чисто практическими причинами - тексты принятых биллей записывались на пергаменте. Поскольку пергамент был очень дорогим, то это делало трудным и дорогостоящим внесение изменений и дополнений в тексты законов. В связи с этим первое чтение начиналось с представления билля спикером, после чего члены парламента выступали кратко по существу. Во время процедуры второго чтения вносились и обсуждались поправки в законопроект или он снимался с рассмотрения. После внесения поправок в билль начинался этап третьего чтения, во время которого билль либо принимался, либо отклонялся большинством голосов. В случае принятия закона, его текст заносился на пергамент, после чего какие-либо изменения были исключены16.
Несмотря на поправки и дополнения, модификации отдельных положений, обусловленные изменившейся политической ситуацией и новыми конституциями, в действующих сегодня регламентах подавляющего большинства европейских государств остались неизменными многие формы организации парламентской деятельности (например, практика образования специальных комитетов), парламентские принципы (например, публичность заседаний палат).
Формирование и развитие парламентского регламента в России
Процесс формирования и развития российского парламентского регламента как правового явления неразрывно связан с историей самого парламента в России.
В отличие от большинства европейских государств первый парламент в России возник несколькими десятилетиями позже, в начале XX века.
Если к этому времени Европа уже пережила буржуазно-демократические революции, в большинстве стран действовали конституции и функционировали основанные на демократическом принципе разделения властей представительные органы, то в России на рубеже XIX-XX вв. происходил активный период поиска лучших форм государственности и осознания необходимости и приемлемости для нее конституционных начал. Одним из актуальнейших вопросов являлся вопрос о создании конституции для России, введении органа народного представительства.
В разрабатываемых многочисленных конституционных проектах, предусматривающих модернизацию политического строя, содержалась попытка найти оптимальное соотношение между самодержавием и парламентаризмом. При этом предлагались различные модели института народовластия: от создания крайне ограниченного в своих правах, зависимого в своей деятельности от монарха, органа представительной власти (проекты II.IL Новосильцева, правительственные проекты П.А. Валуева, М,Т. Лорис-Меликова) до самостоятельного, обладающего значительными законодательными полномочиями парламентского учреждения (проект Н.М. Муравьева, «Русская Правда» П.И. Пестеля),
Ввиду неготовности общественно-политического режима в стране к восприятию подобных предложений и нежелания самодержавия идти на конституционный компромисс разработанные проекты не были реализованы.
Однако начавшаяся революция 1905г. вынудила власть пойти на демократизацию существующего режима и введение представительных начал в государственное управление.
6 августа 1905 г. императором был подписан Манифест «Об учреждении Государственной Думы» , закон «Об учреждении Государственной /1умы» , и Положение «О выборах в Государственную Думу 4.
Согласно Манифесту в состав высших государственных учреждений включалось «особое законосовещательное установление, коему предоставляется предварительная разработка и обсуждение законодательных предположений» (ст, 1) , Законодательные предложения, подлежащие обсуждению в Государственной Думе, вносились в нее министрами, главноуправляющими отдельными частями или государственным секретарем. Заключения Думы по законопроектам должны были передаваться па рассмотрение Государственного совета, а после этого поступать на усмотрение императора, от которого целиком зависело утвердить или не утвердить тот или иной закон. В случае отклонения законодагсльного предложения в Государственном совете двумя третями голосов оно возвращалось соответствующему министру или главноуправляющему и могло быть внесено повторно на законодательное рассмотрение только при условии на то высочайшего соизволения.
Таким образом, возможности Думы в законодательной сфере были сильно ограничены и носили чисто законосовещательный характер, нисколько не ограничивая самодержавия.
Острая политическая ситуация, сложившаяся осенью 1905 г., вызвала необходимость более радикальных перемен государственного устройства власти.
17 октября 1905 г. был издан Манифест «Об усовершенствовании государственного порядка» , в соответствии с которым Государственная Дума становилась полноправным законодательным учреждением.
Манифест провозглашал «установить как незыблемое правило, чтобы никакой закон не мог юсприять силу без одобрения Государственной Думы, и чтобы выборным от народа обеспечена была возможность действительного участия в надзоре за закономерностью действий поставленных от нас властей» (ст.З) . Дума, по сути, наделялась наряду с законодательными контрольными полномочиями за действиями исполнительной власти,
В силу своего декларативного характера Манифест требовал принятия развивающих его положения законодательных актов. Однако будучи заинтересованной в сохранении практически в неприкосновенности существующего государственного строя власть издала ряд правовых актов, направленных на ограничение функций нового государственного органа. «Творцы реформы исходили из того, что на Думу нужна узда, при этом, с одной стороны, достаточно эффективная, с другой - для страны все-таки приемлемая» .
С этой целью был реформирован Государственный совет, он получал равные с Государственной Думой «в делах законодательства права», менялся порядок его формирования, вводилась выборность части его членов. По оценке большинства ученых39, он, по существу, превращался во вторую палату российского парламента.
Правовой основой его преобразования и функционирования в новом качестве стали изданные императором 20 февраля 1906 г. Манифест «Об изменении Учреждения Государственного совета и пересмотре Учреждения Государственной Думы» , Указ «О переустройстве Государственного совета»41 и Высочайший Указ от 23 апреля 1906 г, «Учреждение государственного совета» , Законодательное оформление статуса Государственной Думы, предметов ее ведения и основ организации было осуществлено законом от 20 февраля 1906 г, «Учреждение Государствен пой Думы»43.
Последовавшее утверждение Указом императора 23 апреля 1906 г. новой редакции «Основных государственных законов»44 закрепило основы обновленного государственного строя, «статус и структуру основных институтов власти, но только власти абсолютно самодержавной, оставлявшей за монархом огромные полномочия» 5. Напротив, законодательные, контрольные и финансовые функции Государственной Думы, а вместе с ней и Государственного совета, поскольку они обладали одинаковым статусом, были максимально оіраниченьї. Законопроекты, принятые обеими палатами, подлежали утверждению императором (ст.86); Государственная Дума и Государственный совет были лишены права законодательной инициативы в отношении пересмотра Основных законов (ст,107); в соответствии со ст. 87 Основных законов император получал право чрезвычайного законодательствования в перерывах между сессиями Думы; монарх мог досрочно распустить и Государственную Думу и выборную часть Государственного совета (ст. I05J. В отношении назначенных членов Государственного совета император мог свободно в любое время отозвать каждого из них или всех вместе и назначить других. Контрольные полномочия палат парламента нал исполнительной властью сводились к процедуре запроса министров и главноуправляющих отдельными частями «по поводу таких, последовавших с их стороны или подведомственных им лиц и установлений, действий, кои представляются незакономерными» (стЗЗ)46. Процессуального же механизма ответственности министров, а также правительства в целом, перед Государственной Думой, как и перед Государственным советом, не предусматривалось, что свидетельствовало бы в таком случае о действительном переходе России к конституционной монархии. Однако по Основным государственным законам правительство формировалось без какого-либо участия палат парламента, и ответственным было исключительно перед императором.
Понятие парламентского регламента и его основные структурные элементы
«Во всех научных дискуссиях первым условием для достижения недвусмысленного умозаключения является хорошее знание значения употребляемых терминов» , А их точное определение представляет первую предпосылку всякого научного исследования.
Понятие «парламентский регламент» в отечественной доктрине конституционного права до сих пор не получило сколько-нибудь развернутого толкования и несмотря на его кажущуюся простоту среди ученых нет единодушного подхода в его понимании.
Такое положение вещей может быть объяснено целым рядом взаимосвязанных объективных и субъективных причин.
Важнейшим субъективным фактором является недостаточный уровень научной разработки вопросов, связанных с парламентским регламентом как правовой формой регулирования деятельности представительных органов.
Существующие объективные обстоятельства обусловлены, во-первых, сложностью и уникальностью самой юридической природы данного правового явления. Во-вторых, долгим периодом «забвения» в советское время, обусловленным крайне негативным отношением со стороны утвердившейся советской власти, как к самим парламентам, так и к правовому аю)\ регламентирующему их деятельность.
Вместе с тем отсутствие единого представления о парламентском регламенте, об этом уникальном правовом феномене создает наряду с другими факторами почву для проблем в области исследования, как самого данного явления, так и его соотношения с другими правовыми формами, его места в единой правовой системе.
Слово «регламент», вошедшее в русский язык с начала XVIII века и имевшее первоначально значение «инструкция», происходит от французского reglement, образованного от существительного regie (правило), которое, в свою очередь, восходит к латинскому regula (правило, норма, критерий)1Ш.
С этимологической точки зрения регламент - суть правила, регулирующие порядок какой-либо деятельности ] .
В конституционно-правовой науке термин «регламент» традиционно используется для наименования такого источника конституционного права, которым устанавливаются правила деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти - парламента (либо его палат).
Понятие регламент можно рассматривать в широком иузком смысле.
В широком понимании «регламент» охватывает всю совокупность правил работы парламента и включает все нормы, которые относятся к механизму функционирования представительного органа, независимо от их правового источника и уровня юридической силы. Это, в частности; нормы, содержащиеся в Конституции; законодательных актах, определяющие некоторые процедурные аспекты парламентской деятельности; собственно
Регламент парламента (или его палат); выделяемые отдельными авторамн подрегламентные акты, представляющие собой отдельные решения структурных подразделений парламента по организационным вопросам, а также парламентский прецедент и парламентский обычай, не обладающие формальной юридической силой, но, тем не менее, имеющие нормативное значение и реализующиеся не менее обязательно, чем писаные конституционно-правовые нормы.
В узком смысле «регламент» означает принимаемый самим парламентом или каждой из его палат единый кодифицированный юридический акт, регламентирующий их внутреннюю жизнь, и, как правило, прямо называемый Регламент . Именно к регламенту в узком смысле следует применять словосочетание «парламентский регламент».
Концепция широкого понимания регламента, является, на наш взгляд, спорной. Она исходит из приоритета предмета правового регулирования. С этой точки зрения включение в понятие «регламент» некоторых норм Конституции, законов, иных правовых предписаний оправдано, если такие положения касаются непосредственно тех или иных сторон организации и деятельности парламента. Но, несмотря на общность сферы регулирования, представляется неправильным объединять в одну группу и охватывать единым понятием «регламент» разные по своей юридической природе и юридической силе нормы. В строго юридическом смысле регламент есть нормативный правовой акт, обладающий специфическими, лишь ему присущими признаками. Как акт в целом регламент характеризуется рядом юридических свойств, которых нет у составляющих его элементов. Это свойство системности, согласованности, целостности, При широком подходе происходит по существу смешение понятия «регламента» с понятием «нормы права». Поэтому широкая интерпретация термина вряд ли оправдывает себя даже в общетеоретическом научном плане и к тому же существенно затрудняет процесс познания.
Правильнее было бы, на наш взгляд, вести речь в данном случае не о «регламенте в широком смысле», а об относительно самостоятельном с точки зрения общности предмета регулирования нормативном образовании в рамках конституционного права, своеобразном процедурно-процессуальном институте. Содержание которого составляет комплекс объединенных общностью предмета регулятивного воздействия, разноуровневых по своей юридической силе конституционно-правовых норм и правовых установлений, регулирующих порядок деятельности представительного органа государственной власти.
Предметом нашего исследования, однако3 является регламент в узком, собственном смысле.
Анализ юридической литературы позволяет сделать вывод, что в толковании рассматриваемого понятия в научной среде сложилось несколько позиций.
Сторонники первой из них при трактовке понятия «регламент» берут за основу предметную сферу его действия.
Особенности юридической природы парламентского регламента
В конституционно-правовой доктрине вопрос о правовой природе парламентского регламента остается одним из наиболее дискуссионных.
Необходимо отметить, что этот вопрос не порождает никаких проблем в тех странах, в которых регламент парламента принимается в форме закона, и, наоборот, вызывает многочисленные дискуссии там, где он утверждается обычным постановлением парламента либо его палат.
Очевидно, что рассматривать правовую сущность регламента и его место в правовой системе путем лишь формального определения юридической формы, посредством которой оформляется его принятие, было бы большим упрощением. Вряд ли можно говорить о регламенте как об обычном нормативном постановлении законодательного органа. Не случайно в большинстве тех стран, где регламент не является законом, он не называется и постановлением, хотя и принимается по процедуре, установленной для последнего140.
К тому же, не все постановления палат парламента, имеющие нормативный характер, обладают равной юридической силой.
Так, Конституционный Суд Российской Федерации, рассматривая дело о проверке конституционности постановления Государственной Думы от 28 июня 2000 года № 492-111 ГД «О внесении изменения в постановление Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации «Об объявлении амнистии в связи с 55-летием Победы в Великой Отечественной войне 1941-1945 годов» в связи с запросом Советского районного суда города Челябинска и жалобами ряда граждан, по сути приравнял постановления Государственной Думы об объявлении амнистии по своему уровню к принимаемым Государственной Думой законам . Из взаимосвязанных положений статей 15 (часть 1), 71 (пункт «о»), 103 и 125 (части 2 и 4) Конституции Российской Федерации, по мнению Конституционного Суда, следует, что постановление Государственной Думы, которым объявляется амнистия, является уникальным нормативным правовым актом в сравнении с постановлениями Государственной Думы по другим вопросам, а также в сравнении с иными нормативными подзаконными актами, принимаемыми в форме постановлений, и может быть приравнено только к принимаемым Государственной Думой законам (статья 105, часть 1 Конституции Российской Федерации).
Обобщив многочисленные научные взгляды в отечественной и зарубежной литературе на правовую природу парламентского регламента можно выделить несколько групп сторонников различных подходов.
Первая группа ученых (О.Е. Кутафин, И.А. Алебастрова, О.Н. Кулаков, И.В. Гранкин и др.) придерживается мнения на регламент как на подзаконный нормативный акт, традиционно занимающий в иерархии источников права подчиненное по отношению к Конституции и законам положение.
Несмотря на то, что сторонников этой позиции в научной среде значительное количество, она представляется неоднозначной,
С формально-юридической стороны как постановление палаты регламент - подзаконный акт, который в иерархии нормативных правовых актов находится ниже закона и должен ему соответствовать.
И.В. Гранкин прямо указывает: «Регламент является одним из видов подзаконных актов. Поэтому если выстраивать иерархию названных выше актов, то она должна выглядеть так: конституция, закон, реїламент» .
Однако подзаконные нормативные акты, как правило, принимаются на основании и во исполнение законов, развивая и конкретизируя их. Исходя из их зависимого по юридической силе положения и подчиненности закону, они могут быть приняты только при наличии закона, в котором уже осуществлено первичное регулирование общественных отношении. Регламент, по нашему мнению, не является подзаконным актом по отношению к закону. Это автономный акт, имеющий самостоятельный предмет регулирования, издаваемый непосредственно на основании Конституции, обладающий тем самым особой конституционной природой в системе действующих нормативных правовых актов. И в этом смысле следует согласиться с характеристикой Н.А, Михалевой парламентского регламента как «акта конституционного характера, но не конституционного из уровня» ,
Именно между Конституцией и регламентом устанавливаются и проявляются связи дополнения, конкретизации, детализации содержания, являющиеся определяющими при выявлении величины юридической силы правовых форм и их соотношения в иерархии источников права.
Нецелесообразным употребление по отношению к регламентам палат общего понятия «подзаконные акты» счшает и Е.И. Козлова ввиду того, чго, во-первых, они принимаются в рамках законодательного органа и, во-вторых, обладают специфичной юридической природой, являясь «нормативными правовыми актами особого рода», входящими, тем не менее, в единую правовую систему Российской Федерации144.
Представители второй немногочисленной группы ученых (МЛ. Авдсенкова, Ю.А. Дмитриев145, И,В, Упоров146) понимают регламент парламента (его палат) как исключительно внутренний документ, который с этой точки зрения может быть отнесен к категории корпоративных актов.
Так ЮЛ. Дмитриев пишет: «регламент - это корпоративный акт, имеющий внутриорганизационное значение и не обладающий статусом нормативного правового акта» . В то же время автор указывает, что в виду того, что отдельные положения регламента выходят за рамки внутриорганизационной деятельности палат и затрагивают права и полномочия иных субъектов правоотношений, находящихся вне парламента и ему не подчиненных, нормы регламента в той или иной мере все же приобретают нормативный правовой характер . В позиции Ю. Л, Дмитриева есть противоречие. Не признавая регламент нормативным правовым актом» он в тоже время допускает наличие качества нормативности у него в той или иной степени. На наш взгляд, однако, необходимо учитывать, что когда речь идет о юридических нормах оценочные характеристики такого плана как «в той или иной мере» не должны присутствовать. Это придает юридическим кормам элемент правовой неполноценности. Вряд ли можно в одно и то же время быть и не быть, как и нельзя быть только наполовину.
Трудно согласиться с утверждением, что регламентные нормы могут не иметь нормативного характера. В противном случае они утрачивали бы свою главную качественную характеристику и приобретали бы свойство морали. Общезначимость норм регламента состоит, по нашему мнению, в том, что регламент вместе с Конституцией образуют единую правовую основу деятельности палат парламента, па основании которой создается законодательная система государства, формируются государственно-правовые веления.
