Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Теория и практика автономии и федерации в России и в мире 14
1. Основные модели федерализма и их реализация на практике 14
2. Понятие правового статуса субъекта РФ ЗI
3. Автономия - понятие, содержание, виды 42
4. История развития автономий в России 55
ГЛАВА II. Правовой статус автономных округов в составе РФ и перспективы его развития 76
1. Конституционно-правовой статус автономного округа в составе Российской Федерации 76
2. Договоры между краем (областью) и входящим в их состав автономным округом 117
3. Система органов государственной власти автономного округа и особенности их взаимоотношений с иными органами государственной власти 132
4. Перспективы развития автономных округов в составе Российской Федерации 157
Заключение 169
Список использованной литературы 176
Приложения 194
- Основные модели федерализма и их реализация на практике
- Понятие правового статуса субъекта РФ
- Конституционно-правовой статус автономного округа в составе Российской Федерации
- Договоры между краем (областью) и входящим в их состав автономным округом
Введение к работе
Актуальность исследования. Сегодня по прошествии ряда лет после принятия Конституции РФ 1993 г. все чаще говорят о том, что двойственность, нечеткая формулировка отдельных конституционных норм дают возможность для их противоречивого толкования в процессе практического применения.1 Созданную Конституцией РФ 1993 г. федеративную модель обоснованно называют незавершенной,2 нуждающейся в совершенствовании, освобождении от заложенной в самой форме государственного устройства нестабильности и своего рода конфликтности." Правовое регулирование отношений края (области) с входящими в его состав автономными округами - одна из наиболее сложных проблем современного российского федерализма. Поскольку из 10 автономных округов в состав одного края и 6 областей входят 9 автономных округов, то часть 4 ст. 66 Конституции РФ затрагивает проблемы правового положения 16 субъектов РФ из 89, что составляет более чем 1/5 часть их общего числа и, соответственно, имеет существенное значение для всей Российской Федерации.
Долгое время автономные округа по своему статусу мало чем отличались от административно-территориальных единиц в составе края (области). Однако, процесс "суверенизации", охвативший российские регионы в начале 90-х годов, не миновал и автономные округа. Округа получили право выходить из состава области. Автономные округа, имеющие мощный сырьевой потенциал (90% российского газа добыва ется на территории Ямало-Ненецкого автономного округа, а 70% нефти
- в Ханты-Мансийском автономном округе ), решили стать полноправными субъектами Федерации. С таким положением не могло согласиться руководство Тюменской области. Во взаимоотношениях этих трех субъектов наиболее остро проявились все проблемы и противоречия, заложенные Конституцией РФ. Позже автономные округа, не имеющие столь мощного сырьевого потенциала, строили свои отношения с областями достаточно гармонично. Чукотский автономный округ непосредственно вошел в состав Российской Федерации.
Конституция РФ 1993 года создала такую правовую конструкцию, которая не только не сняла конфликтные ситуации, но и обострила их. Провозгласив автономные округа равноправными субъектами РФ, Конституция, тем не менее, сохранила норму о "вхождении" округа в состав края (области). Как справедливо подчеркивает доктор юридиче- ф ских наук Б.С. Крылов: "Один равноправный не может быть частью другого столь же равноправного. Это противоречит всякой логике. Это бессмыслица". Примеры включения в состав территории субъекта федерации автономий или разделения субъекта федерации на территориальные образования, но всегда без признания их субъектами федерации имеют место в ряде федеративных государств. В частности, административные национальные автономные образования есть в некоторых штатах Индии (например, штат Ассам). Однако, теории и практике зарубежного федерализма российская конструкция "равноправный субъект в другом равноправном субъекте федерации" неизвестна.
Предусмотренные Конституцией РФ 1993 года федеральные законы о конкретных автономных округах и федеральный закон об основах отношений края (области) с входящими в их состав автономными округами до сих пор не приняты. Несмотря на то. что договоры, регулирующие взаимоотношения края (области) и автономного округа приняты между всеми заинтересованными субъектами РФ, взаимоотношения краев (областей) и автономных округов по-прежнему остаются непростыми. Края (области) до сих пор склонны рассматривать автономные округа как свои административно-территориальные единицы и стремятся максимально ограничить их самостоятельность, а автономные округа, особенно имеющие мощный сырьевой потенциал, стремятся к максимальной независимости. Несмотря на то, что Конституционный Суд РФ неоднократно указывал на необходимость согласования правовых актов, в том числе уставов, краев (областей) и округов, уставы указанных субъектов РФ противоречат друг другу.
Разрешение всех существующих проблем без решительных шагов со стороны федерального законодателя, по всей видимости, невозможно. Необходимо принятие целого ряда федеральных законов., и, вероятно, внесение изменений в Конституцию РФ. На протяжении многих лет федеральный законодатель устранялся от решения проблемы взаимоотношений края (области) и автономного округа, но с годами конфликты между субъектами РФ не стали меньше. Очевидно, что автономные округа, обладающие мощным сырьевым потенциалом, не оставят попыток приобрести полную независимость от Тюменской области. Учитывая высокую зависимость экономики России от добычи природных ресурсов и те затруднения, которые возникают при разграничении полномочий в отношении природных ресурсов, находящихся на территории округов, следует ожидать продолжения конфликта между Тюменской областью и входящими в ее состав автономными округами.
В настоящей работе анализируются особенности правового положения 9 автономных округов - округов, входящих в состав края (области). Статус Чукотского автономного округа практически ничем не отличается от статуса краев и областей, поскольку Чукотский автономный округ напрямую входит в состав РФ.
Состояние научной разработки темы. Проблемы правового положения автономных округов, входящих в состав краев (областей) привлекали внимание не только российских, но и советских ученых.
Основные вопросы государственного устройства России исследовались еще дореволюционными мыслителями: В.И. Гессеном, Ф.Ф. Кокошкиным, И.Я. Лазерсоном, А.В. Саликовским, А.Д. Градовским, А.С. Ященко.
К проблемам правового статуса автономных образований в РСФСР обращались в своих работах: А,И. Лепешкин, К.Д. Кормаксова, И.Д. Левин, О.И. Чистяков, Д.Л. Златопольский.
Особенности правового положения автономных округов, входящих в состав края (области) на современном этапе развития российской федерации анализировали: С.А. Авакьян, Е.Е. Бобракова, В.В. Иванов, В.В. Кряжков, К.Т. Курашвили, А.Н. Лебедев, СВ. Рудовский, В.В, Невинский, И.ТТ. Ильинский, Б.С. Крылов, В.Т. Третьяков, В.И. Ульянов, Г.Л. Чудновский, Н.М. Добрынин, С.С. Собянин, Н.А. Михалева, И.А. Умнова.
Вместе с тем комплексного исследования проблем правового положения 9 автономных округов, входящих в состав краев (областей), приобретших после заключения в 1992 году Федеративного договора статус субъектов Федерации и провозглашенных Конституцией РФ 1993 года равноправными с краями (областями), в состав которых они входят, не проводилось. Большинство работ были ориентированы либо на исследование отдельных сторон правового положения округов, либо на анализ правового статуса некоторых автономных округов (Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого).
Предметом исследования является правовое положение автономных округов, входящих в состав края (области).
Объектом исследования выступают нормативно-правовые акты федеральных органов власти, регламентирующие правовой статус автономных округов, уставы краев (областей), имеющих в своем составе автономные округа, и самих автономных округов, договоры между органами государственной власти краев (областей) и автономных округов о взаимоотношениях и о разіраничении предметов ведения и полномочий, иные нормативно-правовые акты указанных субъектов Федерации.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового и исторического анализа изучить специфику правового положения автономных образований в составе государства, их отличие от субъектов Федерации, проаиштизировать эволюцию правового статуса автономных округов в Российской Федерации, выявить особенности их правового положения на современном этапе и перспективы развития автономных образований в России.
Автор ставит перед собой следующие задачи:
• Проанализировать понятие автономии, ее виды, выявить различия между автономными образованиями и субъектами Федерации, выявить особенности регионалистских государств, территория которых полностью состоит из автономных образований и их отличие от государств федеративных и унитарных.
• Изучить специфику правового положения (национальных) автономных округов в процессе их исторического развития.
• Исследовать нормативно-правовые акты, посвященные правовому положению автономных округов, прежде всего, положения конституции РФ 1993 года, уставов краев (областей) и автономных округов, а также договоров между этими субъектами Федерации.
• Изучить существующие механизмы взаимодействия между органами государственной власти краев (областей) и автономных округов, способы выработки и принятия ими совместных решений, а также механизмы обеспечения взаимосогласованности принимаемых ими нормативно-правовых актов.
® На основе проведенного анализа выработать конкретные предложения по совершенствованию нормативно-правовой базы, регламентирующей правовое положение автономных округов, входящих в состав Российской Федерации, в том числе предложения по изменению норма Конституции РФ, посвященных автономным округам. Теоретико-методологическая и историческая база исследования. В своей работе диссертант исходил из мировоззренческой посылки о необходимости развития российского общества на принципах демократии и свободы. Многогранность проблемы исследования обусловила привлечение материала не только по теме правового положения автономных округов в составе Российской Федерации, но и научной литературы по проблемам автономии и федерации в России и за рубежом. Положения и выводы диссертации основываются на изучении трудов отечественных и зарубежных ученых, как дореволюционных, так и современных.
Методологической основой исследования служит общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический, метод сравнительного правоведения и других научных методов познания социально-политических методов и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.
Источниками диссертационного исследования являются фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов, опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; в историческом аспекте проанализировано развитие законодательства в данной сфере, в частности, уже утратившие силу акты СССР. Исследованы современные источники: Конституция Российской Федерации, указы Президента России, Постановления Правительства Российской Федерации, постановления и определения Конституционного Суда РФ, уставы и текущее законодательство краев (областей) и автономных округов, договоров между органами государственной власти Российской Федерации, краев (областей) и входящих в их состав автономных округов, а также проекты нормативных актов и материалы научно-практических конференций.
Изучение особенностей современной российской модели федерализма и правового статуса автономных образований обусловило привлечение трудов зарубежных ученых и нормативно-правовых актов ряда европейских государств, имеющих в своем составе автономные образования.
Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что автор впервые осуществил комплексный анализ правового положения автономных округов в составе Российской Федерации, их взаимоотношений с краями (областями), истории и перспектив развития автономных округов.
В этой связи в диссертации вносятся предложения по совершенствованию действующего федерального законодательства и законодательства субъектов РФ в рассматриваемой сфере.
Новые, или содержащие новизну результаты, состоят в следующем:
• даны теоретические понятия в исследуемой сфере;
• показаны особенности правового регулирования правового статуса автономного округа и его взаимоотношений с краем (областью);
• рассмотрены основные проблемы, возникающие во взаимоотношениях автономного округа с краем (областью), в которые входит автономный округ;
• обоснована необходимость совершенствования нормативно-правовой базы, регламентирующей правовое положение автономного округа;
• обозначены перспективы развития автономных округов в составе Российской Федерации.
В диссертации выражено авторское понимание перспектив развития автономных округов в составе Российской Федерации. Предпринята попытка дать понятие правового статуса субъекта Федерации. Его отличия от автономного образования, приведено авторское деление субъектов Российской Федерации на отдельные виды и, соответственно, авторское понимание изменения статуса субъекта РФ.
На защиту выносятся следующие предложения и выводы, полученные в результате исследования:
1. Вывод о том, что в асимметричных федерациях внутри общего статуса субъекта федерации следует выделять видовые статусы. Российская Федерация выступает примером федерации, в которой субъекты имеют видовые статусы. Можно выделить следующие виды: республика; край, область, имеющие в своем составе автономные округа; город федерального значения, край, область, не имеющие в своем составе автономных округов; автономный округ, входящий в состав края (области); автономный округ, не входящий в состав края (области) и автономная область
2. Изменением статуса субъекта РФ следует признать: переход из вида в вид, слияние нескольких субъектов, выделение нового субъекта из состава уже существующего, выход автономного округа из состава края (области).
3. Вывод о том, что созданная в 1917 г. в России форма государственного устройства вряд ли может быть охарактеризована как федерация. Фактически и юридически РСФСР в период с 1917 но 1992 г. являлась унитарным государством с автономными включениями.
Автономия по своему статусу занимает промежуточное положение между субъектом федерации и обычной административно-территориальной единицей. Любой субъект федерации обладает политической автономией. Однако, не всякое территориальное образование, обладающее политической автономией, можно назвать субъектом федерации.
4. Вывод о том, что для изменения статуса автономного округа в соответствии с ч.5 ст. 66 Конституции РФ требуется согласие края, области, в которые входит округ.
Вхождение автономного округа в состав края (области) означает наличие у обоих этих субъектов дополнительных прав и обязанностей по сравнению с субъектами, непосредственно входящими в состав РФ, а также ограничение для них возможности в полном объеме пользоваться предоставленными Конституцией РФ правами. В данном случае, произойдет изменение правового статуса сразу двух субъектов РФ, для чего необходимо получение их согласия.
Кроме того, выход автономного округа из состава края, области влечет изменение границ края (области) (поскольку, сам же Конституционный Суд РФ установил, что территория автономного округа входит в состав территории края (области), что требует согласия данного края или области.
5. Предложение о том, что каждый автономный округ, входящий в состав края (области) должен самостоятельно решить:
- отказаться от статуса субъекта Федерации и превратиться в административную автономию;
- выйти из состава края (области) и непосредственно войти в состав РФ как реально равноправный с краем, областью субъект.
Защита прав коренных малочисленных народов, как представляется, наилучшим образом будет обеспечена посредством создания в местах их компактного проживания либо административной, либо национально-культурной автономии.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в результате исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня в области регулирования правового положения автономных округов и их взаимоотношений с краями (областями), в состав которых они входят; способствовать утверждению научно обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы, регламентирующей статус автономных округов в составе Российской Федерации.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти как Федерации, так и субъектов Федерации, совершенствования действующего законодательства, регулирующего правовое положение автономных округов в составе РФ.
Апробация результатов исследования проводилась автором на научно-практических конференциях по проблемам федеративного устройства России.
Предложения по совершенствованию законодательства в указанной сфере изложены автором в научных статьях.
Структура диссертации определена содержанием темы. Она состоит из двух глав, разделенных на девять параграфов, введения, заключения, списка использованной литературы и трех приложений, представляющих собой схемы-таблицы.
Основные выводы проведенного исследования представлены в диссертации по параграфам.
Основные модели федерализма и их реализация на практике
Федерация как общественно-политическая теория возникла в далеком прошлом. Некоторые ученые утверждают, что элементы федерации появились еще в древнем и средневековом обществе, а зрелые формы федеративных отношений стали формироваться в период новой и новейшей истории. Если даже брать за начальную точку отсчета сравнительно недавнее образование в 1776-1789 гг. США, то и в этом случае истории федерации уже более 2-х столетий.
К 1964 году, по мнению американского политолога У. Райкера, более половины мирового населения проживало в федерациях,1 а в настоящее время население всех федераций превышает 1 млрд. человек". Неудивительно при этом, что федерализм имеет свои региональные особенности, обусловленные спецификой его развития в различных экономических, политических, географических, культурных условиях.
В XVIII веке федеративный принцип территориального устройства государств применялся довольно редко. Относительно широкое распространение федерализм получил в XIX веке" . Расцвет же федерализма приходится на вторую половину XX века". Подобный подъем интереса к федерализму позволил У. Райкеру заявить, что в XX веке федерализм как способ управления различными народами, проживающими в рамках обширных территорий, пришел на смену империи. Действительно, федерализм показал свою эффективность в странах с обширной территорией и полинациональным составом населения (США, Канада. Индия); хотя и в небольших и мононациональных государствах он также весьма жизнеспособен (ФРГ. Австрия, Швейцария). Мотивы и способы образования этих федераций весьма разнообразны и специфичны для каждого отдельного случая.
Федерализм имеет общие принципы организации и функционирования. Вместе с тем в каждом конкретном случае он реализуется в различных политико-правовых формах, обусловленных, в свою очередь, степенью развития экономических, политических, правовых отношений в отдельно взятом обществе. Поэтому несомненно, что при наличии общеродовых признаков каждая федерация обладает собственными уникальными характеристиками, позволяющими выделить определенные модели федерализма.
К числу основных параметров, характеризующих понятие "модель федерализма", можно отнести: 1) способ образования и вид учредительного правового акта; 2) характер разделения и реализации государственной власти; 3) однородность субъектов федерации с точки зрения их правового статуса и национального (этнического) состава и др. Воплощение указанных параметров в условиях конкретного федеративного государства позволяет с достаточной долей уверенности относить это государство к той или иной модели федерализма. Впрочем, само понятие "модель федерализма" требует дополнительного пояснения.
В современной отечественной юридической науке существует точка зрения, согласно которой само понятие "модель" неприменимо к федерализму. Так, в частности, Л.М. Карапетян утверждает, что "федерализм есть федерализм" и ничего больше; "единственной моделью федерализма является сам федерализм".1 Думается, что сама постановка проблемы носит не теоретический, а, скорее, терминологический характер, поскольку, как справедливо отмечает Э.В. Тадевосян, "... объект (явление или процесс) и его модель всегда едины в своей основе, сущности"." Единая же сущность такого явления, как федерализм, может находить и, главное, находит свое конкретное проявление в разнообразных "формах", "образцах", "схемах". Исключение же самой возможности существования различных вариаций федерализма вряд ли обогатит юридическую науку.
Прежде всего, модели федерализма можно выделить в зависимости от способа образования федерации. Общепризнанно, что существует два базовых способа образования федераций. Во-первых, федерация может быть создана путем объединения ранее независимых государств (союзное государство) (США, СССР, СФРЮ, Объединенные Арабские Эмираты). Во-вторых, ранее унитарное государство может стать федерацией, предоставив определенную степень автономности своим территориальным коллективам (децентрализованная федерация) (Индия, Канада, Пакистан).
Целью объединения ряда государств в единое федеративное государство либо создания федерации "сверху" может выступать обеспечение более эффективного функционирования и развития государства. При этом федеративное государство, возникающее на основе союза государств, управляется путем делегирования последними федеральному центру тех политических, экономических и других функций, которые не могут эффективно выполнять сами.
Мировой опыт, как исторический, так и современный, убедительно свидетельствует, что территориально крупные государства "обречены" на то, чтобы организовываться на принципах и началах федерализма . Как отмечал признанный специалист в данной области И. Дукачек, напрашивается вывод о существовании прямой зависимости между величиной территории и типом территориально-политического устройства страны: чем больше страна, тем больше практика подсказы-вает ей федеративную форму самоорганизации".
Конечно, размер территории сам по себе не может служить главной детерминирующей силой, определяющей характер политико-территориального устройства. Помимо территориального фактора необходим целый комплекс других параметров: многойациональность, многоконфессиональность, регионализм, господствующая политико-правовая культура. Все эти факторы в совокупности могут составить достаточные основания для формирования федеративной системы организации властных структур.
Принципиально важным является вопрос об основном правовом документе, учреждающем федеративное государство: что лежит в основе федерации - договор или конституция? По мнению В.Е. Чирки на, решение данного вопроса предполагает деление федераций на"договорные", "конституционные" и "конституционно договорные"/ И.А. Умнова предлагает выделять лишь два типа: "конституционную" и "конституционно-договорную".
Понятие правового статуса субъекта РФ
Практически в любой отрасли правовых знаний употребляются понятия "правовой статус" или "правовое положение". Широко используются они и в конституционном праве. Часто применяются формулировки: "правовой статус личности", "правовой статус гражданина", "правовой статус субъекта РФ".
Логично, что для рассмотрения особенностей правового положения автономных округов - субъектов РФ, следует сначала уяснить само понятие "правовой статус субъекта РФ".
К проблеме правового положения как субъекта РФ в общем, так и отдельных видов субъектов РФ в последние годы обращалось немало исследователей, однако большинство из них определение понятия "правовой статус субъекта РФ" обходили молчанием, приступая сразу к анализу особенностей этих видов субъектов. Отсутствует такое определение и в нормативных актах РФ, несмотря на то, что Конституция РФ часто употребляет понятие "статус субъекта РФ", "статус республики", "статус края, области" (см. напр. ст. 66 Конституции РФ).
Для того, чтобы раскрыть содержание понятия "правовой статус субъекта Федерации", следует обратиться к общепринятым в юридической науке положениям, раскрывающим сущность более общей правовой категории "статус субъекта права".
В отечественной теории права категория "статус субъекта права" обычно понимается как совокупность, система, комплекс прав и обязанностей, принадлежащих субъекту права, установленных нормами объективного права независимо от участия субъекта в конкретных правоотношениях.1 В теории конституционного права правовой статус субъекта конституционного права понимается как "совокупность общих прав, определяющих правоспособность, и основных обязанностей, неотдели-мых от лиц, органов и организаций"."
Некоторые авторы разделяют категории "статус" и "правовое положение". В частности, А.Ю. Якимов применяет категорию "правовое положение" для характеристики субъективного права одного из субъектов административного правоотношения при наличии юридического факта." Другие, например, А.Г. Братко, определяют правовое положение организаций, понимая под ними коллективные субъекты права как сумму общего и конкретного правового статуса. Общий статус, по мнению А.Г. Братко, - это нормы объективного права, а конкретный статус связан с вступлением в конкретные правоотношения.4 Категории "статус" и "правовое положение", по мнению диссертанта, являются синонимами (от лат. - состояние, положение), что соответствует позиции ведущих российских ученых - государствоведов."
В принятых в России за последние годы нормативно-правовых актах, устанавливающих статус отдельных субъектов права, статус обычно понимается как совокупность прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъекта права. Примерно такая юридическая конструкция заложена в федеральных законах "О статусе военнослужащих" от 27 мая 1998 г. (с изм. и доп.),1 "О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ" в редакции от 5 июля 1999 г.," "О статусе судей в РФ" от 26 июня 1992 года (с изм. и доп.)/ Учебники, подготовленные ведущими учеными России, определяют статус субъекта права (применительно к личности) как совокупность прав, свобод, обязанностей, а также юридических гарантий их реализации, закрепляемых нормами права. А.Е. Козлов, В.А. Кряжков, В.Г. Стрекозов полагают, что статус конкретного субъекта права понимается как его права, обязанности, правомочия, гарантии, ответственность.
Исходя из указанных положений, А.Н. Лебедев выводит понятие "конституционного статуса (правового положения) субъекта федерации", понимая под ним "совокупность установленных нормами основного закона государства прав, гарантий их реализации, обязанностей, ответственности субъектов федерации во взаимоотношениях с Федерацией, другими субъектами Федерации, субъектами международного права, муниципальными образованиями, гражданами и др. "
Конституционный статус субъекта федерации может рассматриваться в узком и широком смысле.1 В узком смысле - это права и обязанности субъекта федерации исключительно по отношению к федерации. Советские исследователи анализировали статус субъекта чаще всего именно в таком значении." В широком смысле статус субъекта федерации понимается как его права и обязанности по отношению не только к федерации, но и к другим субъектам права, с которыми субъект федерации в соответствии с конституцией государства может вступать в правоотношения. Это могут быть: другие субъекты федерации, территориальные образования в составе иностранных государств или непосредственно иностранные государства, международные организации и т.д. Поэтому вряд ли можно признать удачным определение статуса субъекта федерации, предложенное И.А. Умновой; "Статус субъекта Федерации понимается как его права, обязанности и ответственность по отношению к гражданам и федеральному центру"3, поскольку оно не охватывает статус субъекта в целом ряде правоотношений, в которых он может участвовать.
Субъект федерации может обладать специальным статусом, приобретаемым во время участия субъекта в определенном виде правоотношений.
Конституционно-правовой статус автономного округа в составе Российской Федерации
Положения Конституции РФ 1993 года, регламентирующие статус автономного округа как субъекта Федерации, можно подразделить на две группы: прежде всего, общие нормы, относящиеся к правовому положению любого из предусмотренных Конституцией РФ видов субъектов Федерации, и специальные нормы, отражающие специфику правового положения автономного округа как субъекта РФ. В настоящей работе рассматриваются специальные нормы, относящиеся к статусу лишь 9 автономных округов - входящих в состав края (области) (Чукотский автономный округ непосредственно входит в состав Российской Федерации, а потому его статус аналогичен статусу автономной области, и не имеет таких специфических особенностей как иные автономные округа).
Основополагающее значение в ряду общих норм, применимых к статусу любого субъекта РФ, занимают положения главы I Конституции РФ 1993 года "Основы конституционного строя". Все положения, содержащиеся в данной главе, в полной мере распространяются на всех субъектов РФ. Положения главы I имеют приоритет перед иными нормами Конституции РФ, в том числе и нормами гл. III "Федеративное устройство".
Исходными для понимания конституционно-правового статуса автономных округов являются следующие положения Конституции РФ 1993 года: 1. Автономный округ - субъект РФ, элемент ее федеративного устройства (ст. 5). 2. Все субъекты РФ равноправны (ч.1 ст. 5). Автономный округ равен по статусу другим субъектам, в том числе, краю, области, даже если входит в их состав. Следовательно, между ними не может быть Co-подчиненности. 3. Все субъекты РФ равноправны между собой во взаимоотношениях с федеральными органами государственной власти (ч.4 ст. 5). Значит, нет особых приоритетов в отношениях с Федерацией ни у края, области, куда входит автономный округ, ни у самого округа. 4. Субъекты, включая автономные округа, имеют право на свой устав и законодательство. 5. Каждый субъект РФ, включая и автономный округ, имеет собственную территорию (ч.1 ст. 67). Границы между субъектами РФ могут быть изменены только с их взаимного согласия (ч.З ст, 67). 6. Любой субъект РФ имеет свою собственность как часть государственной собственности и разграничивает ее с Российской Федерацией (п. "гич.1 ст. 72). 7. Каждый субъект РФ имеет права в части владения, пользования и распоряжения землей, недрами, водными и другими природными ресурсами (п. "в" чЛ ст. 72). 8. Субъект Федерации самостоятельно устанавливает систему и создает свои органы государственной власти в соответствии с ч.1 ст. 77. 9. Статус субъекта РФ может быть изменен только по взаимному согласию РФ и данного субъекта в соответствии с федеральным конституционным законом (ч.5 ст. 66). 10. Автономный округ представлен в Совете Федерации и имеет право законодательной инициативы в Государственной Думе. 11. Орган законодательной власти автономного округа может вносить предложения о поправках и пересмотре Конституции РФ (ст. 134), одобряет поправки к главам 3-8 Конституции (ст. 136). 12. Вне пределов ведения РФ и полномочий РФ по предметам совместного ведения РФ и субъектов Федерации автономный округ обладает всей полнотой государственной власти.
Специальные нормы, посвященные особенностям правового положения автономного округа как субъекта Федерации, закреплены в частях 3 и 4 ст. 66 Конституции РФ.
Конституция РФ 1993 года, провозгласив автономные округа полноправными субъектами Федерации, тем не менее, сохранила существовавшую прежде "матрешку" - часть 4 статьи 66 Конституции РФ говорит об "автономных округах, входящих в состав края (области)". Сочетание принципа равноправия субъектов РФ с вхождением одного из них в состав другого породило массу проблем. Основные вопросы сводились к следующему:
1) входит ли территория округа в состав территории края (области);
2) является ли население округа частью населения края (области) и вправе ли оно принимать участие в выборах и референдумах, проводимых в крае (области);
3) обязательны ли правовые акты, принимаемые органами государственной власти края (области), для исполнения на территории округа;
4) вправе ли органы государственной власти края (области) устанавливать административно-территориальное деление округов;
5) имеют ли округа право выхода из состава области, и требуется ли для такого акта согласие края (области);
6) могут ли край (область) распоряжаться природными ресурсами, расположенными на территории округа.
Наиболее ярко противоречия в понимании конституционных норм проявились во взаимоотношениях Тюменской области, Ханты-Мансийского и Ямало-Ненецкого автономных округов, входящих в ее состав. Округа обратились в Конституционный Суд РФ с запросом о соответствии Конституции РФ 24 статей Устава области, так или иначе затрагивающих статус округов. Заявители полагали, что автономные округа обладают собственной территорией, которая не является частью территории области. Исходя из этого, Тюменская область не вправе была в своем уставе устанавливать административно-территориальное деление округов, и распространять полномочия органов государственной власти области, как и действие правовых актов области, на территорию округов без добровольного согласия на то последних.
Договоры между краем (областью) и входящим в их состав автономным округом
Органы государственной власти субъектов РФ вправе заключать между собой договоры и соглашения. Конституция РФ в ч.4 ст. 66 предусматривает один из случаев заключения подобных договоров -между органами государственной власти края (области) и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа. Заключение такого договора является правом, а не обязанностью указанных субъектов. Однако включение территории автономного округа в состав территории края, области означает, что на одну и ту же территорию одновременно распространяется юрисдикция органов государственной власти нескольких субъектов РФ, что, соответственно, обусловливает разграничение их полномочий. Специфика правового положения автономного округа, входящего в состав края (области) порождает необходимость принятия договора, регулирующего взаимоотношения края, области и округа, а также разграничение полномочий между органами государственной власти этих субъектов РФ. В настоящее время уже между всеми краями (областями) и входящими в их состав автономными округами заключены подобные договоры.
Договор между органами государственной власти края (области) и автономного округа, наряду с федеральным законом об отношениях между этими субъектами Федерации, призван устранить все противоречия хмежду субъектами и обеспечить взаимодействие органов государственной власти субъектов РФ в целях эффективного развития обоих регионов.
В отсутствие федерального закона межсубъектные договоры стали основным инструментом регулирования отношений между краем (областью) и входящим в их состав автономным округом. Как полагают некоторые исследователи "договорный путь урегулирования взаимоотношений автономным округом и краем (областью) ... более предпочтителен и конституционен, нежели попытка решить эти проблемы единым федеральным законом, рассчитанным на все округа".1
Посредством заключения договора субъекты РФ вправе также передавать друг другу осуществление части полномочий.
Во всех уставах краев (областей) и автономных округов содержится отсылка к договору между краем (областью) и округом как способу взаимодействия и разграничения полномочий между этими субъектами. Устав Красноярского края устанавливает, что договоры края об основах отношений с каждым из автономных округов в его составе являются составной частью устава.
Назначением договоров является либо определение взаимоотношений между краем (областью) и округом, либо между их органами государственной власти, либо разграничение предметов ведения и полномочий. Как правило, заключаются либо договоры "о взаимоотношениях", либо договоры "о разграничении предметов ведения и полномочий". Однако название договоров достаточно условно, поскольку зачастую в договорах регламентируются сразу все вопросы. Между некоторыми субъектами РФ заключено сразу несколько договоров. Так, между Пермской областью и Коми-Пермяцким автономным округом заключен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий от 31 мая 1996 г. и Договор об отношениях между органами государственной власти от 27 октября 1997 г. При этом положения второго договора фактически конкретизируют положения первого.
В последнее время широкое распространение получает практика заключения многосторонних договоров: между органами государственной власти России, соответствующей области и автономного округа. Такие договоры заключены между органами государственной власти Российской Федерации, Красноярского края, Таймырского (Долгано-Ненецкого) и Эвенкийского автономных округов от 1 ноября 1997 г.; Российской Федерации, Иркутской области и Усть-Ордынского (Бурятского) автономного округа от 27 мая 1996 г.;3 Российской Федерации, Пермской области и Коми-Пермяцкого автономного округа от 31 мая 1996 г.4 Находится в стадии разработки Договор между органами государственной власти Российской Федерации, Читинской области и Агинского Бурятского автономного округа/
Многосторонние договоры посвящены, в основном, установлению и конкретизации предметов совместного ведения РФ, края (области) и округа, а также разграничению полномочий органов государственной власти РФ, края (области) и округа в данной сфере. Предметы совместного ведения, закрепленные в договорах, устанавливаются в дополнение к предметам совместного ведения, установленным ст. 72 Конституции РФ. Конкретный их перечень обусловлен специфическими особенностями каждого региона, однако, в основном, к сфере совместного ведения отнесены вопросы социально-экономического развития региона, природоохранные мероприятия, природопользование, развитие агропромышленного комплекса, а также иные вопросы, эффективное разрешение которых силами одного субъекта РФ невозможно.
Трехсторонние договоры предоставляют краям (областям) и автономным округам право не применять региона до вынесения решения судом на территории правовых актов министерств и ведомств РФ, которые: регулируют вопросы, отнесенные к ведению области и автономного округа; не соответствуют федеральным полномочиям в сфере совместного ведения РФ, области, автономного округа; устанавливают и перераспределяют в одностороннем порядке предметы ведения и полномочия по предметам совместного ведения РФ, области, автономного округа в пользу федеральных органов государственной власти.
