Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Малый город как субъект и объект местного самоуправления . 13
1. Малый город: понятие и его место в системе территориального устройства субъекта федерации 13
2. Особенности малых городов как муниципальных образований в системе местного самоуправления: общее и особенное . 31
3. Из отечественного и зарубежного опыта организации городского самоуправления 54
Глава II. Проблемы совершенствования организационно-правовой основы системы местного самоуправления в малых городах 74
1. Оптимизация предметов ведения малых городов как муниципальных образований 74
2. Детализация полномочий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления по решению вопросов местного значения в малых городах 91
3. Проблемы выбора форм и средств осуществления местного самоуправления и структуры органов местного самоуправления в малых городах 115
4. Проблемы совершенствования нормативно-правового регулирования местного самоуправления в малых городах 143
Заключение 166
Библиографический список
- Малый город: понятие и его место в системе территориального устройства субъекта федерации
- Особенности малых городов как муниципальных образований в системе местного самоуправления: общее и особенное
- Оптимизация предметов ведения малых городов как муниципальных образований
- Детализация полномочий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления по решению вопросов местного значения в малых городах
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Современный уровень развития общества предъявляет к местному самоуправлению повышенные требования, поскольку ему принадлежит особая роль в механизме управления хозяйственным и социально-культурным строительством в городских и сельских поселениях.
Местное самоуправление, являясь соответствующим уровнем публичной власти, наиболее приближенным к населению, направлено в первую очередь на обеспечение и защиту совместных интересов населения, проживающего на определенной территории. Чем меньше поселение, тем теснее и многограннее взаимодействие людей в решении проблем. Именно этот уровень публичной власти должен стать надежным фундаментом российской системы народовластия.
Современное муниципальное право России признает, что местное самоуправление играет особую роль в процессе формирования гражданского общества. Осуществление гражданами конституционных прав посредством принятия социально значимых решений позволяет наполнить идею народовластия реальным содержанием. Не секрет, что федеральная и региональная власть, в наибольшей мере ответственна за кризисное положение дел в экономике и социальной сфере. Успешное преодоление проблем будет возможно, если органы государственной власти выработают взвешенную политику, которая будет активно поддерживаться населением, и если она при этом будет опираться не только на административ -ные рычаги, на "вертикаль власти", но и на демократические институты, среди, которых важнейшее место должно принадлежать системе городского самоуправления.
Российская Федерация к началу реформирования экономики (конец 80-х годов) являлась одной из наиболее урбанизированных стран мира. Если в начале уходящего века доля городского населения составляла 20 %, то ныне - более 70 %, то есть городу принадлежит особая роль в условиях перехода России в новое общество, в котором должны обеспечиваться права и свободы личности, духовность и гражданственность.
В настоящее время у большинства городов одни и те же проблемы в социально-экономической сфере: состояние экономической базы, падение уровня
производства, занятость населения, уровень жизни населения, состояние социальной и инженерной инфраструктуры, морально-психологический климат. Поэтому государство должно позаботиться о том, чтобы создавались соответствующие предпосылки и условия - правовые, экономические, социальные, духовные и организационные для внедрения местного самоуправления в малых городских поселениях.
Актуальность выбранной темы обусловлена еще и тем, что система городского самоуправления в малых городах имеет свои особенности, вызванные спецификой поселения, в границах территории которого осуществляется местное самоуправление. Вместе с тем, следует учитывать, что ситуация в городском поселении может быть признана удовлетворительной только в том случае, когда она положительно оценивается значительным числом, если не большинством, горожан. Причем эта удовлетворенность должна носить долговременный характер. Такая долговременная удовлетворенность в большей степени складывается из повседневной позитивной оценки решений и конкретных вопросов и проблем, в которых необходимо учитывать множество мнений и позиций.
Состояние научной разработки темы. В науке вопросам теории и практики местного самоуправления, и в частности городскому самоуправлению, уделялось определенное внимание.
Важное место среди дореволюционных работ принадлежит трудам юристов В.П. Безобразова, А.И. Васильчикова, СМ. Василевского, В.М. Гессена, А.Д. Градовского, А.Л. Гурко, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, М.И. Мыша, Б.Н. Чичерина, профессиональных историков Б.Б. Веселовского, Г.А. Джаншиева, А.А. Кизеветтера, К.А. Пажитнова, а также специалистов в области городоведе1 ния Л.А. Велихова, И.И. Дитятина, Д.Д. Семенова, Г.И. Шрейдера.
Среди работ советских ученых, изучавших становление и развитие местного и городского самоуправления, необходимо отметить работы В.В. Гармизы, Г.А. Герасименко, В.А. Нардовой, Н.М. Пирумовой.
На формирование положений и выводов данной диссертации оказали воздействие труды С.А. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, Г.В. Барабашева, В.И. Васильева, В.Г. Вишнякова, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, А.Г. Гладыше-ва, Л.В. Гильченко, Н.А. Емельянова, А.А. Замотаева, Н.А. Игнатюк,
Д.А. Керимова, А.Е. Когута, А.Н. Кокотова, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, Л.Е. Лаптевой, СБ. Мельникова, А.А. Полякова, А.С. Саломаткина, Ю.И. Скуратова, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.И. Фадеева, А.И. Черкасова, В.Е. Чиркина, К.Ф. Шеремета, В.А. Ясюнаса, посвященные различным историко-правовым, теоретико-методологическим, политико-правовым, финансово-экономическим, а также сравнительно-правовым аспектам местного управления и местного самоуправления.
v
Названные работы дают представление об общем характере института местного самоуправления, проблемах его становления, организации, осуществления и лишь отчасти рассматривают особенности и специфику городского самоуправления. Вместе с тем хотелось бы назвать авторов, изучающих проблемы городского управления и городского самоуправления на примере отдельных городов, в частности, Москвы, Дзержинского, Обнинска и других - это В.В. Бакушев, A.M. Брячихин, В.И. Доркин, В.А. Ивановский, Ю.В. Кириллов, Л.А. Молчанова, Л.Ф. Писарькова, С.Н. Юркова.
Особо следует отметить деятельность Института муниципального управления, находящегося в одном из наукоградов - городе Обнинске Калужской област ти, являющегося одним из учредителей журнала "Городское управление", а также оценить его вклад в становление теории и практики городского самоуправления.
Экономическим аспектам осуществления городского самоуправления посвящены диссертации на соискание ученой степени кандидатов экономических наук Г.Ю. Ивлевой [IV, 12], СВ. Фролко [IV, 21] и И.Ю, Рекшан [IV, 18], а также - юридических наук В.Л. Зайченко [IV, 11].
Историю городского самоуправления в отдельных регионах России в диссертационных исследованиях анализировали Е.Г. Улумбелашвили [IV, 20], СВ. Мясников [IV, 17], Н.Б. Гусева [IV, 9], И.А. Чичерова [IV, 22].
Вопросам организации городских поселений в качестве административно-территориальных единиц посвящено исследование О.Н. Ванеева [IV, 7].
Попыткой проанализировать специфику городского самоуправления можно считать диссертацию В.В. Белораменского [IV, 2]. Однако указанная работа рассматривает проблемы организации местного самоуправления до принятия и вступления в силу Федерального закона "Об общих принципах организации ме
стного самоуправления в Российской Федерации" , тогда как механизм местного самоуправления вообще, и городского в частности, непрерывно изменяется, совершенствуется и требует к себе постоянного внимания.
При этом хотелось бы отметить факт наличия работ, рассматривающих проблемы организации и деятельности органов местного самоуправления в крупных городах и на районном уровне - соответственно диссертации В.И. Голованова [IV, 8] и Ю.Н. Болтенко [IV, 4].
Однако необходимо заметить, что ни в одном из вышеуказанных исследований авторы (поскольку ими не ставилось такой цели) не анализировали особенности организации местного самоуправления в малом городе.
Характер и состояние изученности темы предопределили в качестве объекта исследования - процесс становления, развития и совершенствования местного самоуправления в малых городских поселениях Российской Федерации.
Предметом исследования является организация местного самоуправления в малых городах Уральского региона .
Цель диссертационной работы заключается в теоретическом обосновании и разработке концепции местного самоуправления в малом городе, а также научных и методических рекомендаций по совершенствованию его организации и функционирования на основе обобщения отечественного и зарубежного опыта, обусловившего структурные и функциональные изменения в деятельности органов местного самоуправления на современном этапе.
Реализация поставленной цели обусловила постановку и решение следующих задач:
проанализировать основные теоретические и нормативно-правовые источники по организации местного самоуправления в малых городах России;
обосновать социально-правовое понятие "малый город" и показать его значение в системе территориального и муниципального устройства Российской Федерации;
выявить и обосновать сущностные особенности становления городского самоуправления в России;
показать особенности организации городского самоуправления в зарубежных странах;
раскрыть особенности организации местного самоуправления в малых городах Уральского региона;
установить основные методологические подходы к организации местного самоуправления в малых городах;
выработать конституционно-правовую модель организации местного самоуправления в малых городах России, отвечающую объективным потребностям современной социально-правовой практики;
установить предпосылки и условия для становления и совершенствования организационно-правового механизма местного самоуправления в малых городах;
выработать рекомендации по организации местного самоуправления в малых городах и совершенствованию действующего муниципального законодательства Российской Федерации и ее субъектов.
Теоретическую базу диссертации составили положения и выводы, сфор- мулированные в отечественной государственно-правовой и историко-политической науке, а также в ряде философских трудов отечественных и зарубежных ученых. Специфика темы исследования обусловила привлечение материала по общей теории государства и права, административному праву, государственному и муниципальному управлению, социологии, а также некоторых материалов по теории и практике местного самоуправления в зарубежных странах.
Эмпирической базой выступают законодательство Российской Федерации, законодательство субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион: Республики Башкортостан, Удмуртской Республики, Курганской, Оренбургской, Пермской, в том числе Коми-Пермяцкого автономного округа, Свердловской и Челябинской областей, акты органов местного самоуправления назван
ных субъектов, а также практика реализации законодательства и осуществления местного самоуправления в городах районного значения Челябинской области.
Методологической основой исследования являются применяемые в юриспруденции и смежных с ней общественных науках методы исторического, социологического, диалектического, общелогического и общефилософского анализа, а также системный, формально-юридический и сравнительно-правовой подходы. В целях поиска способов решения возникающих на практике трудностей автор опирался на метод моделирования, содержащий варианты решения некоторых проблем.
Научная новизна работы заключается в том, что она представляет одну из первых в российском муниципальном праве попытку (после принятия Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации") комплексного исследования организационно-правовых проблем современного городского самоуправления в России вообще, и в малых, городах Уральского региона, в частности, на основе авторской концепции механизма местного самоуправления в малом городе.
Анализ спорных теоретических вопросов и критическая оценка сложившейся практики позволили выдвинуть ряд самостоятельных выводов, предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование правового регулирования местного самоуправления в малых городах и улучшение практики его осуществления:
1. Необходимо ввести на федеральном уровне самостоятельное юридиче-ское понятие "малый город", а также критически осмыслить имеющиеся в Российской Федерации классификации населенных пунктов и разработать единую для различных областей знания и отраслей законодательства градацию поселений.
2. В системе местного самоуправления малый город может рассматриваться как:
а) территориальная основа местного самоуправления;
б) один из видов муниципальных образований;
в) самостоятельный субъект и объект муниципально-правовых отношений.
Рассматривая малый город как муниципальное образование, следует иметь в виду, что в зависимости от специфики организации местного самоуправления в том или ином субъекте Российской Федерации, а также от особенностей соотношения муниципально-территориального устройства с административно-территориальным устройством данного субъекта Российской Федерации малый город может являться муниципальным образованием в качестве самостоятельного муниципального образования либо части другого муниципального образования или, наоборот, муниципальным образованием, в границах территории которого имеются (могут иметься) внутригородские муниципальные образования.
3. Критическое рассмотрение исторического наследия позволило сделать вывод о том, что единой, как бы сквозной во времени, концепции городского самоуправления в российском государстве не существует. С каждым конкретным историческим периодом связаны определенные подходы в создании представления об основных принципах городского самоуправления или городского управления, представления о целях тех или иных нововведений и методах их реализации.
4. Рассмотрение систем местного самоуправления зарубежных стран по -зволило сделать вывод о том, что демократизм политической системы необязательно пропорционален степени децентрализации власти. Децентрализация властных полномочий во многих государствах зачастую определяется не столько теми или иными демократическими принципами, сколько порой соображениями административного, управленческого характера. Исследование показало, что "местные ценности" могут не совпадать с общедемократическими, поскольку требования большей автономии на местах иногда диктуются политическими соображениями.
Однако в современном европейском понимании местное самоуправление рассматривается как определенная гарантия демократического режима, что и нашло отражение не только в тексте Европейской Хартии местного самоуправления, но и в других нормативных правовых актах зарубежных стран.
5. Содержание предметов ведения муниципальных образований - малых городов зависит от статуса малого города в территориальной организации местного самоуправления, а также от уровня развития городского хозяйства, его специфики и возможностей. В свою очередь, продуманное и обоснованное формули
рование перечня предметов ведения, позволяет выбрать наиболее подходящие формы осуществления городского самоуправления и сформировать оптимальную структуру органов, а также с большей степенью точности и четкости конкретизировать полномочия, которыми они должны обладать для реализации возложенных на местное самоуправление задач.
6. В целях приведения системы управления малым городом в наилучшее состояние, а также для достижения максимально полезного результата в социально-экономическом развитии муниципального образования, в исследовании сформулирован и обоснован планово-комплексный и системный подход к управлению городским хозяйством и социальной сферой, а также определены документы, необходимые для реализации предлагаемого подхода (план-предписание, план-соглашение, план-прогноз).
7. Исследование различных форм и способов осуществления местного самоуправления в малых городах, а также возможных вариантов структуры органов местного самоуправления позволяет автору сделать вывод о перспективности и необходимости развития территориального общественного самоуправления и предложить наиболее оптимальную систему местного самоуправления в малых городских поселениях России.
При этом оптимизация структуры органов местного самоуправления тесно связана с набором реализуемых ими полномочий, зависящих, в свою очередь, от предметов ведения конкретного малого города. В связи с этим, важное практическое значение приобретают метод закрепления в нормативных правовых актах их компетенции, а также способ разграничения полномочий, как между названными органами, так и между органами и должностными лицами местного самоуправления и органами и должностными лицами территориального общественного самоуправления.
8. Учитывая своеобразие общественных отношений, возникающих при осуществлении местного самоуправления в малом городе, сформулированы спе- цифические способы юридического воздействия и их функциональное предназначение в трехуровневом механизме правового регулирования местного самоуправления (федеральном, региональном, муниципальном). И если нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов будут преимущественно
рамочного характера, то устав муниципального образования как основа местного нормотворчества должен сопровождаться рядом нормативных правовых актов органов местного самоуправления, являющихся своеобразным приложением к нему, действующих в то же время, как целостная система правил, однозначно регламентирующих механизм осуществления городского самоуправления.
Практическая значимость исследования. Выводы и предложения данного исследования дают необходимую теоретическую основу для разработки моделей местного самоуправления в малых городах, раскрывают особенности деятельности органов и должностных лиц местного самоуправления. Выносимые на защиту положения имеют самостоятельное значение как для совершенствования теории, так и для практики местного самоуправления.
Положения диссертации могут быть использованы в преподавании курса "Муниципальное право", а также при чтении специальных курсов об организации, городского управления и городского самоуправления.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации одобрены и рекомендованы к защите на заседании кафедры конституционного и муниципального права Челябинского государственного университета. Они изложены автором в выступлениях на международных, областных и межвузовских конференциях, связанных с тематикой исследования, в частности, на Всероссийском совещании "Комплексное развитие муниципальных образований" в городе Челябинске 26 июня 1998 года, на международной научно-практической конференции "Проблемы реализации норм права" в городе Челябинске 27-28 мая 1999 года.
Отдельные разработки автора, изложенные в его публикациях, использовались в учебном процессе на юридическом факультете Челябинского государственного университета. Автором подготовлен и опубликован ряд работ по проблемам местного самоуправления и совершенствования учебного процесса.
Материалы диссертации использовались в процессе работы над проектами нормативных правовых актов. Автор принимал непосредственное участие в экспертизе нормативных правовых актов органов местного самоуправления муниципальных образований Челябинской области, а также в разработке модельного усг тава города районного значения Челябинской области, примерного договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами местного самоуправления района и города районного значения, находящегося на его территории, и других документов.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, библиографического списка.
Малый город: понятие и его место в системе территориального устройства субъекта федерации
Малый город в системе территориального устройства современной Российской Федерации занимает особое место. Известно, что территория - это не просто пространственная основа государства, а сложная экономическая, социально-политическая и правовая система, обладающая соответствующими закономерностями функционирования и организационного строения, на которой проживает население и действует власть, реализуемая через юридические нормы, развивается производственно-хозяйственная, финансово-экономическая и социально-культурная деятельность. Поэтому неудивительно, что общественные отношения, связанные с вопросами территориальной организации российского государства, представляют собой сложнейший предмет экономического, политического и правового регулирования.
Недооценка политиками и государственными деятелями современного обустройства территории городских и сельских поселений приводит к тому, что появляется серьезное препятствие на пути необходимых преобразований общества.
Немало сложностей вызвано сложившейся практикой правового регулирования, которое находится в прямой зависимости от разграничения предметов ведения между Российской Федерации и ее субъектами, а также от способа, выбранного для разграничения предметов ведения.
Анализируя положения Конституции Российской Федерации, можно констатировать, что территориальные вопросы, касающиеся обеспечения политической, правовой, экономической и информационной целостности федеративного государства относятся к исключительному ведению Российской Федерации. Так, согласно пункту "б" статьи 71 Конституции Российской Федерации в ведении Российской Федерации находится федеративное устройство и территория Российской Федерации. Более конкретной нормой, учитывая статью 67 Конституции Российской Федерации, можно считать пункт "н" статьи 71, в соответствии с которым определение статуса и защита государственной границы, территориального Моря, воздушного пространства, исключительной экономической зоны и континентального шельфа Российской Федерации также находится в исключительном ведении Российской Федерации.
Однако несложно заметить, что указанные вопросы не охватывают административно-территориальное устройство субъектов Российской Федерации. Не упоминается о нем и в статье 72 Конституции Российской Федерации.
Таким образом, данный вопрос относится к исключительной компетенции субъектов Российской Федерации, которые, имея право осуществлять собственное правовое регулирование в этой сфере, обладают всей полнотой государственной власти.
Иная ситуация имела место до принятия и вступления в силу ныне действующей Конституции Российской Федерации. Согласно пункту "в" статьи 84й Конституции (Основного Закона) Российской Федерации - России, принятой 12 апреля 1978 года, с последующими изменениями и дополнениями, а также подпункту "в" пункта 1 статьи II Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти Российской Федерации и органами власти краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга от 31 марта 1992 года установление общих принципов территориального деления относилось к совместному ведению. Аналогично устанавливались права автономной области и автономных округов. Лишь в отношении республик этот вопрос не регламентировался ни в Конституции (Основном Законе) Российской Федерации - России, ни в соответствующей части Федеративного договора.
Вместе с тем нельзя не отметить, что в тот момент действовало Положение о порядке решения вопросов административно-территориального устройства РСФСР, утвержденное Указом Президиума Верховного Совета РСФСР от 17 августа 1982 года {далее - Положение 1982 года) и не отмененное до сих пор, несмотря на то, что практически во всех субъектах Российской Федерации вопросам территориальной организации посвящена отдельная глава (раздел) конституции, устава субъекта либо принят специальный закон об административно-территориальном устройстве, как например, в большей части субъектов Российской Федерации, входящих, в Уральский регион: Республике Башкортостан, Оренбургской, Пермской, Свердловской и Челябинской областях.
Названные законы устанавливают принципы административно-территориального устройства, виды и порядок образования, изменения, упразднения административно-территориальных единиц, критерии отнесения поселений к городским и сельским населенным пунктам, порядок учета и регистрации населенных пунктов и административно-территориальных преобразований, а также закрепляет полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления в сфере административно-территориального устройства.
Наряду с этим в некоторых законодательных актах, в частности, в преамбулах Закона Республики Башкортостан "Об административно-территориальном устройстве Республики Башкортостан" и Закона Челябинской области "Об административно-территориальном устройстве Челябинской области" говорится соответственно, что данный акт обеспечивает необходимое правовое регулирование в целях организации местного государственного управления и местного самоуправления либо служит основой создания системы органов государственной власти и органов местного самоуправления.
В других, как например, в Законе Оренбургской области "Об административно-территориальном устройстве Оренбургской области" напротив, указано, что порядок образования, реорганизации и упразднения муниципальных образований, установления и изменения их границ регулируется отдельным законом Оренбургской области.
Иначе регулируются рассматриваемые вопросы в Удмуртской Республике и Курганской области. В этих субъектах нет специальных законов об административно-территориальном устройстве. Правовое регулирование осуществляется на основании соответственно главы 4 Конституции Удмуртской Республики и раздела 3 главы I Устава Курганской области.
Особенности малых городов как муниципальных образований в системе местного самоуправления: общее и особенное
Эффективное функционирование системы местного самоуправления во многом зависит от продуманной политики государства по отношению к нему.
Известно, что любая система - это, во-первых, определенный порядок в расположении и связи частей чего-нибудь, во-вторых, форма организации чего-нибудь и, наконец, нечто целое, представляющее собой единство закономерно расположенных и находящихся во взаимной связи частей 16. Применительно к настоящему исследованию спорным, на наш взгляд, является вопрос о правильном определении сущности системы местного самоуправления в малых городах России. Следует отметить, что в настоящее время нет пока четкого определения системы местного самоуправления. Это, безусловно, затрудняет решение не только научных, но и прикладных задач, связанных с функционированием институтов местного самоуправления в малом городе.
Проанализируем как рассматривают и формулируют понятие "система местного самоуправления" ведущие ученые и практики - специалисты в сфере местного самоуправления и муниципального права.
Выдрин И.В. и Кокотов А.Н. систему местного самоуправления определяют как совокупность местных сообществ жителей, муниципальных образований, их внутренних субъектов и институтов, взаимодействующих между собой и с внешней средой в процессе отправления самоуправленческих функций ,7.
Кутафин О.Е., анализируя систему местного самоуправления, раскрывает ее через совокупность организационных форм осуществления гражданами местного самоуправления в рамках соответствующих муниципальных образований, посредством которой обеспечивается решение вопросов местного значения, местной жизни 18. Вместе с тем он отмечает, что единство системы местного самоуправления обусловлено тем, что она основывается на демократических принципах, строится с учетом роли и функций местного самоуправления в обществе и государстве, а также исторических и иных местных традиций и определяется населением соответствующих муниципальных образований самостоятельно 19.
Подобный подход был применен при закреплении понятия местного самоуправления в Законе РСФСР "О местном самоуправлении в РСФСР" от 6 июля 1991 года№ 1550-1 20, в статье 1 которого под местным (территориальным) самоуправлением в РСФСР подразумевалась система организации деятельности граждан для самостоятельного (под свою ответственность) решения вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических, национально- этнических и иных особенностей, на основе Конституции РСФСР и законов РСФСР, конституций и законов республик в составе РСФСР.
Именно на различие формулировок предшествующего и ныне действующего законов обратил внимание А.А. Замотаев, указав, что важным отличием является отсутствие в новом определении термина "система" 21. В соответствии с пунктом 1 статьи 2 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ (с последующими изменениями и дополнениями) местное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая Конституцией Российской Федерации самостоятельная и под свою ответственность деятельность населения по решению непосредственно или через органы местного самоуправления вопросов местного значения, исходя из интересов населения, его исторических и иных местных традиций. По мнению А.А. Замотаева, согласно приведенному определению Закона РСФСР, устанавливалась единообразная система местного самоуправления во всей России. Определение же названного Федерального закона исходит из возможности многообразия форм осуществления местного самоуправления.
Иначе раскрывает систему местного самоуправления А.Е. Когут: "Система местного самоуправления - это совокупность мероприятий, методов и средств, направленных на упорядочение деятельности местного сообщества по решению стоящих перед ним задач на основе принципов самоорганизации, самофинансирования, самостоятельности с целью улучшения качества жизни населения муни-ципального образования и увеличения его вклада в развитие всего общества" .
В свою очередь А.С. Саломаткин считает возможным выделить не систему, а механизм местного самоуправления, под которым понимает взаимосвязанную совокупность средств, методов, институтов и организационных структур, обеспечивающих решение населением вопросов местного значения на соответствующей территории 23. Принимая во внимание понятие механизма как системы, определяющей порядок какого-нибудь вида деятельности , думается, что в данном случае термин "механизм" не будет антагонистом термину "система".
С учетом вышеизложенного, можно отметить одно, бесспорно, общее положение - это то, что в качестве важнейшего элемента рассматриваемой системы указывается территория, как неотъемлемая принадлежность муниципальному образованию.
Оптимизация предметов ведения малых городов как муниципальных образований
Основное предназначение местного самоуправления - реализация общих интересов жителей в пределах компактной локальной территории.
Разделение управления государством на систему государственной власти и систему местного самоуправления принципиально изменило разграничение функций и направлений деятельности. Выделение сферы предметов ведения местного самоуправления в значительной степени переложило на местное сообщество в целом и органы местного самоуправления, в частности, обязанность обеспечить жизнедеятельность и комплексное развитие муниципального образования, а также ответственность за качество жизни населения на его территории. Таким образом, любое муниципальное образование можно рассматривать как сложную организационную систему, своеобразную корпорацию, призванную решать местные проблемы своими силами, средствами и под свою ответственность.
Прежде чем мы рассмотрим предметы ведения муниципального образования малого города, хотелось бы остановиться на том, что вообще законодатель понимает под предметами ведения и как осуществляется их правовое закреплен ние.
Провозгласив признание и гарантированность местного самоуправления в Российской Федерации, статья 12 Конституции Российской Федерации устанавливает, что местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно.
Словарь русского языка СИ. Ожегова определяет полномочие как право, предоставленное кому-нибудь на совершение чего-нибудь .
Юридическая наука использует термин "полномочие" для характеристики прав и обязанностей какого-либо органа, должностного лица. Причем здесь он в равной степени охватывает и права, и обязанности 2.
В то же время, определяя задачи местного самоуправления, Федеральный закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" устанавливает предметы ведения местного самоуправления, подра- зумевая под полномочиями - права и обязанности конкретных органов и должностных лиц местного самоуправления в вопросах, в совокупности названных предметами ведения. Причем сами полномочия, которые будут рассмотрены в следующем параграфе настоящей главы, в Законе не перечисляются, поскольку они должны быть закреплены непосредственно в уставе муниципального образования применительно к определенной системе местного самоуправления конкретного муниципального образования.
С учетом изложенного, в настоящей главе при анализе задач местного самоуправления, а также сфер общественных отношений, находящихся только или преимущественно под воздействием местного самоуправления, будет использоваться термин "предметы ведения", а при рассмотрении роли и функций органов и должностных лиц местного самоуправления в решении названных задач - термин "полномочия".
Обратившись к Федеральному закону "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", можно представить следующую, общую для всех муниципальных образований, структуру предметов ведения местного самоуправления в Российской Федерации.
На основании статьи 6 названного Федерального закона в ведении муници1 пальных образований находятся вопросы местного значения, а также отдельные. государственные полномочия, которыми могут наделяться органы местного самоуправления. Закрепляя перечень из 30 вопросов местного значения, из пункта 2 этой же статьи следует, что он не является исчерпывающим, то есть муниципальные образования вправе принимать к своему рассмотрению иные вопросы, отнесенные к вопросам местного значения законами субъектов Российской Федерации, а также вопросы, не исключенные из их ведения и не отнесенные к ведению других муниципальных образований и органов государственной власти. И наконец, в Федеральном законе особо оговаривается ситуация, когда в границах территории одного муниципального образования, за исключением города, имеются другие муниципальные образования. В этом случае, подчиненность одного муниципального образования другому не допускается, а предметы ведения, объекты муниципальной собственности, источники доходов местных бюджетов разграничиваются законом субъекта Российской Федерации либо в отношении внутригородских муниципальных образований - уставом города.
В предыдущей главе мы определились считать малыми городами - города районного значения либо, если в законодательстве субъекта Российской Федерации нет деления городов в зависимости от их статуса на города районного и областного значения, то города, являющиеся административными центрами районов и имеющие численность населения не менее 10000 и не более 30000 человек. При этом в зависимости от специфики организации местного самоуправления в том или ином субъекте, а также от особенностей соотношения муниципально-территориального устройства с административно-территориальным устройством субъекта Российской Федерации малый город может являться муниципальным образованием в качестве: 1) самостоятельного муниципального образования; 2) части другого муниципального образования; 3) муниципального образования, в составе городского поселения которого имеются (могут иметься) внутригородские муниципальные образования.
Указанное рассмотрение малого города в качестве муниципального образования, бесспорно, влияет как на вопросы, входящие в предметы его ведения, так и на процедуру их определения и юридического закрепления. Схематично структура предметов ведения малого города может выглядеть следующим образом:
Особая роль в отнесении определенных задач к вопросам местного значения отводится субъектам Российской Федерации. В частности, вопрос об определении конкретных объектов и объемов, предоставляемых населению муниципального образования социальных услуг, а также условий и порядка их предоставления должен решаться в комплексе с вопросами разделения компетенции между Российской Федерацией и конкретным ее субъектом, а затем уже между этим субъектом и соответствующими муниципальными образованиями, расположенными на его территории. Таким образом, перечень вопросов местного значения, предусмотренный в Федеральном законе "Об общих принципах организации ме- стного самоуправления в Российской Федерации", должен основательно конкретизироваться в законодательных актах субъектов Российской Федерации, которые в свою очередь будут готовить для различных категорий муниципальных образований модельные документы (модельный устав, договор и соглашения о разграничении предметов ведения и т.п.).
Анализ сложившейся практики закрепления вопросов местного значения в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, образующих Уральский регион, показывает, что в региональных законодательных актах имеют место два подхода:
1) дублирование аналогичных положений Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (например, в Курганской и Свердловской областях, Удмуртской Республике 3);
2) расширение перечня вопросов местного значения, предусмотренного Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" (например, в Оренбургской, Челябинской и Пермской областях).
Детализация полномочий органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления по решению вопросов местного значения в малых городах
Оптимизация структуры органов городского самоуправления тесно сопряжена с набором реализуемых ими прав и обязанностей. Очевидно, что их перечень зависит от предметов ведения данного малого города. В этих условиях важное практическое значение приобретает заложенная в законодательстве возможность конкретизации компетенции органов местного самоуправления, а также разграничения полномочий между ними в нормативных правовых актах муници-, пального образования. В данном случае речь идет не только об уставах муниципальных образований, но и о разработке специальных положений, договоров либо соглашений о разграничении полномочий между органами и должностными лицами городского самоуправления.
И хотя общий объем полномочий, то есть компетенция, органов местного самоуправления в малом городе будет значительно разнообразней, чем, например, в сельсовете или небольшом поселке и, наоборот, менее разнообразной по сравнению с компетенцией органов местного самоуправления крупного города или района, есть вопросы, которые органы местного самоуправления решают независимо от территориального уровня муниципального образования.
В части 1 статьи 132 Конституции Российской Федерации содержатся нормы о важнейших полномочиях органов местного самоуправления, касающихся решения вопросов местного значения. Они определяют основные правовые возможности этих органов в распоряжении материально-финансовыми ресурсами и охране общественного порядка. Непосредственно в основном законе Российской Федерации закреплено, что органы местного самоуправления самостоятельно управляют муниципальной собственностью, формируют, утверждают и исполня ют местный бюджет, устанавливают местные налоги и сборы, осуществляют охрану общественного порядка, а также решают иные вопросы местного значения.
Для уяснения смысла конституционной нормы рассмотрим содержание перечисленных в ней полномочий подробнее применительно к малым городам.
Муниципальная собственность - собственность муниципального образования малого города, в состав которой в соответствии с Гражданским кодексом Российской Федерации и Федеральным законом "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" входят средства местного бюджета, муниципальные внебюджетные фонды, имущество органов местного самоуправления, а также муниципальные земли и другие природные ресурсы, находящиеся в муниципальной собственности, муниципальные предприятия и организации, муниципальные банки и другие финансово-кредитные организации, муниципальные жилищный фонд и нежилые помещения, муниципальные учреждения образования, здравоохранения, культуры и спорта, другое движимое и недвижимое имущество.
Конечно, управление собственностью представляет собой сложный комплекс юридических и иных действий (создание, приобретение, использование1, отчуждение, аренда объектов собственности, приватизация и т.д.). При этом в законодательстве однозначно не закрепляется обязательность создания специальных органов, на которые бы возлагались вопросы текущего управления муниципальной собственностью, и вместе с тем, конституционная норма не монополизирует эти функции только у органов местного самоуправления, выполняющих исполнительно-распорядительные функции. Следовательно, при реализации рассматриваемого конституционного положения, задача любого муниципального образования, и малого города в том числе, состоит в распределении полномочий по управлению муниципальной собственностью таким образом, чтобы она эф-фективно использовалась в соответствии с волей и интересами населения. Участие представительных органов в решении важнейших вопросов о муниципальной собственности становится неотъемлемым элементом механизма управления муниципальной собственностью, поскольку согласно подпункту 5 пункта 3 статьи 15 Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" установление порядка управления и распоряжения муниципальной собственностью находится в исключительном ведения представительных органов местного самоуправления. Кроме того, многие, особенно крупные, сделки с муниципальным имуществом могут совершаться с предварительного согласия либо только по решению представительного органа.
Другое полномочие, а точнее самостоятельность при его осуществлении, является важнейшей гарантией местного самоуправления. Речь идет о самостоятельности органов местного самоуправления в формировании, утверждении и исполнении местных бюджетов. Такой подход имел место еще в Законе Российской Федерации от 15 апреля 1993 года № 4807-1 "Об основах бюджетных прав и прав по формированию и использованию внебюджетных фондов представительных и исполнительных органов государственной власти республик в составе Российской Федерации, автономной области, автономных округов, краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, органов местного самоуправления"9 и выражался в следующих положениях:
1) утверждение местного бюджета осуществляет исключительно представительный орган местного самоуправления, а его исполнение - соответствующая местная администрация, причем представительный орган еще контролирует ис -полнение местного бюджета и утверждает отчет о его исполнении. Аналогичная норма Федерального закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" действует в настоящее время. На основании подпункта 2 пункта 3 статьи 15 утверждение местного бюджета и отчета о его исполнении - исключительное полномочие представительного органа;
2) при составлении бюджета используются социальные и финансовые нормы и нормативы жилищно-бытового и социально-культурного обслуживания;
3) при формировании доходной части учитываются, наряду с закрепленными, регулирующие доходы. Состояние экономики в стране, безусловно, оказы-вает большое влияние на функции, осуществляемые органами местного самоуправления. Парадокс состоит в том, что многие вопросы местного значения органы местного самоуправления просто не могут самостоятельно решать. Зачастую муниципальные образования, и малые города не исключение, нуждаются в дотациях, субвенциях, субсидиях и других отчислениях из бюджетов субъектов Российской Федерации и федерального бюджета;
4) за органами местного самоуправления остается право самостоятельно определять направления использования и расходования получаемых доходов.
Названные положения нашли свое продолжение в Федеральном законе "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ 10 (с изменениями от 9 июля 1999 года № 159-ФЗ). (
