Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ З
Глава I. Вопросы избирательного права Российской Федерации: опыт
теоретико-методологического исследования 16
1.0 соотношении избирательной системы, избирательного
законодательства и избирательного процесса 16
2. Избирательная система республики как механизм легитимации
выборных органов публичной власти 78
3. Статус и особенности избирательных комиссий, действующих на
территории республики 115
Глава И. Элементы избирательной системы республики
и их правовое обеспечение 146
1. Механизм выборов президента республики 146
2. Порядок формирования законодательных (представительных) органов
субъектов Российской Федерации 180
3. Особенности муниципальных выборов в республике в составе
Российской Федерации 210
Глава III. Система гарантий реализации избирательных прав граждан
республик в составе Российской Федерации 242
1. Содержание права граждан республик избирать и быть избранными в
органы публичной власти 242
2. Основания и механизм ограничения избирательных прав граждан 260
3. Механизм защиты избирательных прав граждан 283
4. Система законодательства о гарантиях избирательных прав граждан...312
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 332
Список использованной литературы 352
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Демократическая идеология и политические преобразования последних 10 лет требуют коренного изменения политического и правового сознания российских граждан, развития в России гражданской политической культуры, в том числе путем изменения понимания существа выборных институтов в демократическом государстве, обеспечения политической свободы. В первую очередь, это касается становления института выборной демократии. Развитие идей демократии и плюрализма в противоположность бюрократическому административно - государственному подходу, господствовавшему при советском строе, позволяет наполнить избирательное право абсолютно новым содержанием.
До недавнего времени, избирательное право традиционно включалось в состав правовых институтов конституционного права и такое положение не вызывало серьезных споров в науке. Однако, активно развивающиеся отношения в данной сфере, развитие демократических институтов, становление местного самоуправления, а, соответственно, и появление значительного числа нормативных актов, существенно изменили позиции большинства ученых и практиков по этому вопросу. Со временем актуальность данного вопроса становится все острее, а дискуссии в литературе возобновляются с новой силой. От положения среди конституционно-правовых институтов, избирательное право «возводят» до уровня отношений в сфере самостоятельной ветви власти, однако единообразной позиции до настоящего времени не выработано.
В советской системе права данный институт находился в составе одной из более крупных групп норм государственного права: системе государственных органов СССР. Простота избирательных процедур (отсутствие альтернативы, предвыборной борьбы) и фактическая предопределенность результатов сводила практически к нулю значимость избирательного права даже в качестве правового института, оставляя его в рамках обязательной ад-
министративной технологии. Таким образом, если в советской правовой системе вопрос о выделении избирательного права из одной из основных и важнейших отраслей: государственного права, даже не мог возникнуть, то в настоящее время необходимость его разрешения очевидна.
Помимо того, что субъективное избирательное право обусловлено процессами становления и развития института представительной демократии, следует отметить появление нового, неизвестного советской правовой системе, института местного самоуправления. Демократические преобразования в России предопределили становление и развитие местного самоуправления как формы народовластия, неотъемлемого института конституционного демократического государства. Новые общественные отношения, возникшие в связи с признанием местного самоуправления Конституцией Российской Федерации и обеспечением его конституционными гарантиями, потребовали от государства соответствующего правового регулирования данного института.
Сложность складывающихся в данной сфере отношений определяется также и развитием федеративных отношений, конституционным закреплением основ федерализма, равноправия и самостоятельности субъектов Федерации (в частности, выделения круга собственных предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ), что влечет постоянные дискуссии о разграничении полномочий между данными уровнями власти, особенно острые в отношении регулирования избирательного права.
Существо данного исследования обуславливается также несомненной важностью проблемы обеспечения подлинного народовластия в государстве, в частности, на уровне субъекта Российской Федерации, что опосредуется созданием эффективного механизма проведения свободных выборов в представительные органы власти. Так, легитимность создаваемых выборных органов определяется не просто созданием эффективной избирательной системы на основе демократических принципов, обеспечивающих свободное выражение подлинной воли народа, но и созданием механизмов (элементов)
данной избирательной системы тем уровнем власти, который может сделать его наиболее эффективным.
Так, одними из наиболее дискуссионных в последнее время являются вопросы организации избирательной системы субъекта Российской Федерации и обеспечения принципа выборности глав субъектов РФ, особенно в отношении республик в составе Российской Федерации. Как известно, национальные республики приобрели особый статус во время осуществления политических преобразований 1990-1991 г.г., а также в силу положений Федеративного договора, что обусловило ряд существенных особенностей в регулировании избирательных отношений данных субъектов Российской Федерации (в частности, в связи с признанием суверенитета республик). Эффективного механизма решения данных проблем, связанных с так называемой «асимметричностью Федерации», до настоящего времени не существует.
Актуальность данных вопросов в настоящее время обострилась введением института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, изменением порядка формирования верхней палаты Федерального Собрания, повышением ответственности органов и должностных лиц государственной власти субъекта Российской Федерации, посредством установления в федеральном законе механизмов роспуска и отстранения от должности соответственно в результате нарушения Конституции РФ и федерального законодательства
Еще большую актуальность в данный момент имеет проблема статуса и правовой природы избирательных комиссий. Конституция РФ и действующее законодательство прямо не включают избирательные комиссии в единую систему органов государственной власти, однако они, безусловно, обладают государственно-правовой природой, что порождает различные толкования в литературе и значительные трудности в правоприменительной деятельности.
Также несомненную актуальность имеют вопросы собственно обеспечения избирательного процесса, являющиеся предметом диссертационного ис-
6 следования, такие, например, как использование института избирательного залога или проведения дистанционных выборов.
Степень разработанности темы и круг источников.
Проблемы избирательного права и процесса приобрели особую значимость после осуществления коренного реформирования политической системы страны и стали предметом пристального изучения ряда известных ученых в области конституционного и муниципального права, а также иных отраслей, регулирующих отношения, непосредственно связанные с реализацией избирательных прав граждан, таких как гражданское процессуальное право и пр. В то же время, несмотря на антидемократичность советской избирательной системы, данная сфера отношений рассматривалась и советскими учеными, правовые идеи которых до настоящего времени имеют несомненную ценность. Диссертационное исследование также включает взгляды зарубежных авторов, которые в силу признания Россией международных стандартов имеют особое значение для раскрытия существа демократических принципов избирательных систем иных стран.
Необходимо выделить современных авторов, внесших значимый вклад в разработку проблем избирательного права и процесса, среди которых С.А. Авакьян, И.А. Андреева, М.В. Баглай, А.А. Белкин, В.И. Васильев, А.А. Вешняков, Ю.А. Дмитриев, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышев, Е.И. Козлова, А.И. Ковлер, В.В. Комарова, О.Е. Кутафин, С.Д. Князев, В.В. Лапаева, В.И. Лысенко, Л.А. Окуньков, А.Н. Постников, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Л.М. Энтин и др.
Также в основу диссертационного исследования положены работы авторов советского периода, среди которых СМ. Бродович, О.С. Иоффе, А.И. Ким, Б.А. Страшун, Ф.Н. Судариков, И.Е. Фарбер, Я.Н. Уманский и др.
В то же время, необходимо особо отметить классические работы Г. Ел-линека, Н.М. Коркунова, Г.В. Шершеневича, А.С. Ященко, которые внесли существенный вклад в развитие российской юридической науки и послужили
основой для разработки теоретико-методологической части диссертационного исследования.
В ходе проведения диссертационного исследования в полной мере использовалась нормативно-правововая база, включающая действующее федеральное законодательство Российской Федерации и законодательство субъектов Российской Федерации, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также законодательство Союза ССР и РСФСР (в том числе утратившее силу), дореволюционные и зарубежные источники.
Цели и задачи исследования.
Основной целью диссертационного исследования является определение места и положения в системе российского права избирательного права и избирательного процесса, а также возможность обеспечения эффективного правового регулирования избирательных правоотношений в республиках в составе субъектов Российской Федерации.
Диссертантом исследуются проблемы становления избирательного права и процесса в постреформеный период, определяется терминологическая основа и соотношение таких понятий, как «избирательное право», «избирательный процесс», «избирательная система» и «избирательное законодательство», поставленные проблемы рассматриваются в их развитии, что позволяет разработать теоретико-методологическую основу исследования. Раскрытие ряда вопросов теоретического характера, таких как проблема источников российского права, стало одним из основных элементов для определения места избирательного процесса в системе отраслей.
Особое место отводится в диссертационной работе исследованию конституционных основ федерализма и местного самоуправления, фундаментальных понятий для построения избирательных правоотношений как в Российской Федерации, так и в субъектах Российской Федерации (в частности, в республиках). Более того, значительное место в диссертации занимает рассмотрение избирательной системы субъекта РФ как в целом, так и отдельных ее элементов на примере республик Поволжского региона. Диссертантом поводится всесторонний анализ избирательного законодательства данных рес-
публик и практики его применения, что составляет практическую основу исследования.
Достижение поставленной цели производится через решение следующих задач:
определение понятия избирательного права и избирательного процесса, определение предмета их правового регулирования;
рассмотрение источников избирательного права и избирательного процесса;
теоретическое исследование содержания понятий «избирательное право», «избирательная система», «избирательный процесс»;
исследование системы избирательного законодательства и избирательно-процессуального законодательства, рассмотрение вопросов кодификации норм избирательного права и процесса;
исследование правовой природы избирательных комиссий, их положения в системе властеотношений в государстве, состава и правового содержания их полномочий;
рассмотрение элементов избирательной системы республики в составе Российской Федерации;
внесение собственных предложений по осуществлению правового регулирования избирательной системы субъекта Российской Федерации на основе соблюдения принципов федерализма и субсидиарное;
исследование избирательных прав граждан с точки зрения их публично-правового характера, определяющего всю систему законодательства о гарантиях избирательных прав.
Методологическую основу исследования составляют общенаучный и ча-стнонаучные методы познания, в том числе: формально-логический, социологический методы, метод сравнительного правоведения, системного анализа, исторический метод. Применение данных методов позволило изучать избирательные и избирательно-процессуальные отношения в динамике, в совокупности исследовать объективные факторы, влияющие на их развитие, глубоко и всестороннее изучить правовые явления, составляющие предмет ис-
следования, проанализировать их взаимосвязи на основе эмпирических и теоретических знаний.
Исторический метод позволил использовать дореволюционный и послереволюционный опыт регламентации избирательных отношений, а также наиболее адекватно оценить существо и правовые последствия политических преобразований 1990-1991 годов.
В процессе исследования использовался также междисциплинарный подход, что послужило основой рассмотрения избирательных правоотношений во всех аспектах их становления и развития.
В наибольшей степени действенным при рассмотрении избирательной системы республики и ее элементов стал метод сравнительного правоведения, с помощью которого диссертантом осуществлен анализ зарубежных избирательных систем, результаты которого несомненно имеют важное значение для исследования механизмов реализации избирательных прав в рамках той или иной избирательной системы. С помощью данного метода диссертантом были составлены сравнительные таблицы при рассмотрении видов избирательных систем и источников избирательного права и избирательного процесса.
Научная новизна диссертационной работы.
В диссертации впервые осуществлена научная разработка положения о наличии такой самостоятельной отрасли права как избирательный процесс. Несмотря на то, что у отдельных авторов находило отражение такое понятие, однако ни одного исследования^посвященного становлению и развитию избирательного процесса как отрасли права до настоящего времени не осуществлялось.
Диссертант излагает собственный подход к определению предмета избирательного права и избирательного процесса, определяет состав их источников, указывает на необходимость осуществления кодификации норм избирательного процесса.
Более того, данные проблемы исследуются диссертантом на основе основополагающих принципов демократического государственного устройства,
таких как принцип субсидиарности, принцип достаточности (соразмерности), принцип взаимодополняемости (соотношения, соответствия), принцип транспарентности (взаимодействия), принцип солидарности единства действия, составляющих демократический базис для развития федерализма и местного самоуправления.
Также впервые произведено общее исследование избирательных систем национальных республик на примере Поволжского региона, а также составляющих их элементов. При этом диссертационная работа охватывает период с самого начала становления демократически избираемых органов государственной власти республик до современного этапа, включая рассмотрение законодательных инициатив и находящихся на стадии принятия законопроектов в сфере правового регулирования избирательных отношений.
При этом диссертантом изложен собственный подход в отношении формирования избирательных комиссий и правовой их сущности, а также месте в системе органов государства.
Также диссертация содержит ряд новых положений в части установления гарантий реализации избирательных прав граждан, в том числе таких как необходимость обеспечения самостоятельности субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в установлении собственных избирательных механизмов, а также четкого разграничения полномочий в сфере правового регулирования избирательных прав между всеми уровнями власти.
Научную новизну также имеют положения, выдвигаемые диссертантом в части построения системы избирательного законодательства, системы избирательного процесса и системы законодательства о гарантиях избирательных прав граждан.
В диссертационном исследовании сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации, которые и выносятся на защиту:
Утверждение о том, что избирательное право есть институт конституционного права, включающий нормы, регулирующие субъективное избирательное право граждан и закрепляющие основополагающие принципы его
11 реализации, а также общие принципы избирательной системы Российской Федерации. Тогда как нормы, определяющие порядок выборов в органы власти различных уровней, составляют избирательный процесс как самостоятельную отрасль права.
Вывод, заключающийся в том, что предметом избирательного процесса являются процессуальные нормы, составляющие единый механизм обеспечения реализации материальных конституционно-правовых норм (норм избирательного права), определяющие в его рамках состав избирательных действий и процедур при выборах органов публичной власти. Такое понимание исключает необоснованное включение в предмет избирательного процесса отношений в сфере взаимодействия социально-политических групп между собой, а также отношений, складывающих внутри данных неформальных образований по поводу выборов.
Заключение, состоящее в том, что наиболее приемлемым подходом к проблеме содержания понятия «источник права» следует признать двоякое значение источника права, исследуя его как в качестве нормативного выражения права (форма права), так и в качестве основы (научной, исторической, социальной, политической, философской) мз которой право проистекает. На основании исследования проблемы источников права, диссертантом сформулировано содержание понятия «избирательное законодательство». В ходе исследования выявлены основные его составляющие: это нормативные правовые акты (включая международные нормы), нормативные договоры и решения Конституционного Суда. Особенностью избирательного процесса является то, что к кругу его источников относятся акты местного самоуправления и нормативные акты избирательных комиссий. Состав источников избирательного права и избирательного процесса приведен диссертантом в сравнительной таблице;
Вывод о том, что окончательное формирование избирательного процесса требует кодификации законодательства, в частности, необходимо принять Основы избирательного процессуального законодательства на федеральном
уровне и, базирующиеся на них - избирательные процессуальные кодексы на уровне субъектов Федерации (соответствующие акты кодифицированного характера также следовало бы принимать на уровне муниципальных образований).
Заключение, состоящее в том, что система отношений между федерацией и субъектами должна строится на сочетании дуализма и корпоративности. Диссертанту представляется необходимым на конституционном и законодательном уровне конкретизировать предметы исключительной компетенции и предметы совместного ведения, при этом допуская возможность договорного нормативного регулирования в рамках совместного ведения в четко определенных сферах отношений.
Положение, согласно которому создание и деятельность избирательных комиссий как необходимых и самостоятельных участников избирательного процесса должно быть обусловлено несколькими правовыми основаниями. Во-первых, недопустимостью расширительного толкования нормы статьи 10 Конституции Российской Федерации о разделении государственной власти в Российской Федерации на законодательную, исполнительную и судебную, в смысле, допускающем ограничение выражения народовластия в иных формах. Во-вторых, тем положением, что природа избирательных комиссий как органов власти безусловна только в отношении Центральной избирательной комиссии РФ и избирательных комиссий субъектов РФ (муниципальных образований), создаваемых на постоянной основе, формирующих собственный аппарат и штаты. Что касается иных видов избирательных комиссий, то они являются общественно-политическими образованиями, деятельность которых представляет собой одну из форм непосредственного выражения народовластия.
Вывод о том, что необходимо более четкое определение правового положения главы субъекта РФ в федеральном законодательстве, так, например, возможно выделение особой категории — выборных должностных лиц государственной власти, статус которых будет определяться специальным зако-
ном. Исходя из смысла установлений ФЗ «Об основных гарантиях...» может быть использован и другой вариант - разграничение понятий «коллегиальный орган власти» и «единоличный орган власти», что в целом в наибольшей мере отвечает эффективному решению проблемы, учитывая положения Конституции РФ о выражении народовластия посредством органов власти.
Утверждение о том, что активными участниками местных выборов должны стать самые различные объединения граждан, действующие на территории муниципального образования, в первую очередь, такие лсак органы территориального общественного самоуправления, кооперативно-хозяйственные объединения (жилищные, гаражные, садово-огородные кооперативы), экологические и иные природоохранные общественные движения, а также некоммерческие объединения представителей малого и среднего бизнеса.
Суждение, состоящее в том, что избирательное законодательство не должно ограничивать население муниципальных образований в непосредственном его выражении, а также при установлении собственных избирательных процедур при выборах органов местного самоуправления. Ограничения пассивного избирательного права, установление возрастных цензов, использование таких институтов *как избирательный залог, решение вопроса о предоставлении избирательного права иностранцам на местных выборах должно осуществляться непосредственно населением через закрепление соответствующих норм в уставе муниципального образования с соблюдением федеральных гарантий.
Вывод, что дистанционное голосование (с помощью всемирной информационной сети Интернет) является одним из наиболее эффективных методов обеспечения тайны голосования, более того простота и удобство данного способа может способствовать решению такой важной проблемы \как преодоление абсентеизма избирателей.
Положение, состоящее в том, что решение процессуальных проблем в связи с рассмотрением судами избирательных споров находится в создании системы административной юстиции (административных судов).
Утверждение, что необходимо введение в систему законодательства о гарантиях избирательных прав граждан следующих элементов:
Федерального конституционного закона «Об основных гарантиях...», содержащим исключительно общие нормы-принципы и нормы-гарантии избирательных прав граждан.
Федеральных Основ избирательно-процессуального законодательства, включающих единые для всех избирательные процедуры и механизмы (также на уровне установления общих принципов, положений, необходимых для обеспечения равного и всеобщего избирательного права, единого правового пространства на территории РФ).
Практическое значение диссертации и апробация результатов исследования.
Диссертация может служить практической основой совершенствования избирательного законодательства как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, а также при разработке кодифицированного акта - Основ избирательно-процессуального законодательства. Результаты исследования направлены на применение в практической деятельности законодательных органов, в том числе в работе Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а также ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Практические предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы также в работе специальных органов (комиссий, советов, комитетов), так, например, большую актуальность данная работа имеет для созданных в настоящее время комиссий при органах государственной власти по разграничению полномочий между уровнями власти.
Материалы диссертации могут стать основой для последующих научных исследований в данной области, использованы в преподавании курса избира-
тельного права и процесса Российской Федерации, основанных на нем спецкурсов и семинаров.
Основные предложения диссертанта нашли практическое применение и прошли апробацию в работе избирательной комиссии Чувашской Республики.
Ряд теоретических и практических положений исследования отражены в публикациях, подготовленных диссертантом, его выступлениях на научно-практических конференциях и семинарах.
