Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. История становления и развития в России системы избирательных комиссий и их отношений с органами Министерства внутренних дел 18-37
Глава 2. Современные конституционно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями 37-53
Глава 3. Содержание взаимоотношений органов внутренних дел и избирательных комиссий в реализации и защите избирательных прав граждан Российской Федерации .
1. Формы оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в подготовке избирательной кампании (межвыборный период) 53-89
2. Оказание содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям при выдвижении и регистрации кандидатов, обеспечении контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также порядка создания избирательных фондов 89-139
Заключение 140-143
Библиография 144-161
Приложения 162-175
- Современные конституционно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями
- Формы оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в подготовке избирательной кампании (межвыборный период)
- Оказание содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям при выдвижении и регистрации кандидатов, обеспечении контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также порядка создания избирательных фондов
Введение к работе
Актуальность исследования. Провозглашенная демократическим правовым государством Российская Федерация взяла на себя обязательства построения новой государственно-правовой системы.
На базе новой Конституции 1993 года, были приняты федеральные конституционные законы и федеральные законы развивающие конституционно-правовые институты.
Среди них выделяется институт политических прав и свобод, который обеспечивает участие человека в жизни страны, управлении ее делами, и что особенно важно, определяет положения человека в обществе, принципы взаимоотношений человека и государства.
В Советский период политические права и свободы широко декларировались, но их реализация была затруднена и формализована. Сегодня политические права и свободы результат демократических преобразований, который в свою очередь предполагает организованность и дисциплину, сочетающуюся с инициативой и активностью людей. Данный тезис нашел свое отражение в ежегодном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года, в котором говорится о том, что сильное государство немыслимо без уважения к правам и свободам человека. Только демократическое государство способно обеспечить баланс интересов личности и общества.1 Реальность и обеспеченность политических прав и свобод со стороны государства во многом обуславливает фактическую прочность устоев конституционного строя, его демократизма, уровень политической культуры широких слоев населения, их заинтересованность в участии в политическом процессе.
Вместе с тем, сложившаяся ситуация в сфере политических прав и свобод человека несомненно отражает переходный характер российского
Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 ИК>ля 2000 года // «Российская газета». - 2000. - 11 июля.
общества, на ней сказывается влияние негативных, деструктивных процессов, снижающих позитивный потенциал реформ и способных вызвать и в определенной мере вызывающих стремление к возврату старых порядков.
На сегодняшний день можно выделить три основных вида негативных тенденций в российской политической и экономической жизни, с которыми столкнулась Россия за прошедшее десятилетие:
- ставшее чрезвычайно распространенным в субъектах Российской
Федерации явление, когда конституции (уставы) и законы регионов
противоречат федеральной Конституции и федеральному законодательству.
Это касается, в том числе таких основополагающих прав и свобод граждан,
как избирательные права граждан;
- «разрыв» единого правового и экономического пространства страны,
когда от объема организационных, правовых гарантий прав и свобод
граждан зависит качество работы государственных органов;
фактическое «подминание» формально подведомственных федеральному правительству правоохранительных структур руководителями субъектов Федерации.
То есть, сложилась ситуация, когда: «Дело в самой системе работы и законодательных, и исполнительных органов. Сейчас она устроена так, что тормозит, а во многих случаях просто останавливает преобразование»2.
В результате нередко стало иметь место игнорирование и нарушение политических прав и свобод, проявившееся в бюрократизме, чиновничьем администрировании, всевластии местных руководителей, действующих нередко произвольно, вопреки закону, а также в стремлении криминальных структур попасть в органы власти и управления.
Активность криминальных структур в политическом процессе объясняется целым рядом факторов:
2 Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 3 апреля 2001 года// «Российская газета». -2001. -4 апреля.
намерением с помощью мандата в органе государственной власти или органе местного самоуправления оградить себя от ответственности за осуществление преступной деятельности;
стремлением получить привилегии, доступ к финансовым ресурсам, укрепить деловые связи, обусловленные представительством в соответствующем органе государственной власти;
психологическими факторами ~ жаждой власти, любовью к титулам и званиям, желанием продемонстрировать населению свои неограниченные возможности.
низкой правовой, политической культурой избирателей, недостаточной их политической активностью, отсутствием гражданской позиции.
Разумеется, столкнувшись с такого рода проблемой, общество неизбежно ставит вопрос перед федеральной властью: как оградить органы народного представительства от участия в их работе граждан, связанных с криминальной средой? В настоящее время вряд ли можно дать на этот вопрос некий однозначный универсальный ответ.
Иными словами, назрела необходимость в исправлении неблагоприятного положения дел в сфере обеспечения реализации политических прав и свобод, направленности усилий всех структур государства в данном направлении. Как отмечено в ежегодном Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации: «...только сильное и демократическое государство в состоянии защитить гражданские, политические свободы, способно создать условия для благополучной жизни людей и для процветания нашей Родины».3
Поэтому, логичным шагом в продолжении развития правовой и политической реформы в Российской Федерации стали Указ нового
3 Ежегодное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 ию.'и 2000 года // «Российская газета». - 2000. - 11 июля.
Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года4, а также вынесенные В.В.Путиным в Государственную Думу для обсуждения «пакет» законопроектов о реформировании органов власти и местного самоуправления5.
Однако, при детальном рассмотрении данные шаги и инициативы с точки зрения их адекватности стратегическому движению России к подлинной демократии и благоустроенному государству (в том числе к современному федерализму), нуждаются в доработке потому как, в противном случае, возможна узурпация власти, постепенное отстранение институтов непосредственной демократии на второй план в деле формирования органов власти и управления (придание ему формального статуса) и, как следствие, к нарушению не только политических, но и иных конституционных прав и свобод граждан России. По справедливому замечанию Ю.А. Веденеева, в настоящее время «фактически и по существу элементы старой административной практики управления общественным развитием не только сохраняются, но и воспроизводятся на, казалось бы, новой социальной основе"».
Таким образом, в ходе разрешения широкого круга вопросов по реформированию государственно-правовых институтов российского общества, одним из сложных и злободневных является вопрос обеспечения подлинной свободы человека, в качестве высшей ценности в Российской Федерации, закрепленной статьей 2 Конституции России. В этом смысле избирательные права граждан - главная гарантия реального перехода к
4 Указ Президента Российской Федерации от 13.05.2000 № 849 «О полномочном представителе Президента
Российской Федерации в Федеральном округе» // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 20. - ст,
2112.
5 Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных
органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.07..2000 № 106
-ФЗ).
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. - № 32. -ст, 3330.
Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. № 32. - ст. 3336.
Федеральный закон «Об обших принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в ред. Федерального закона от 29.07..2000 № 106 -ФЗ).
6 Веденеев Ю.А. Политическая демократия и электорально-правовая культура граждан // Государство и право. 1997, №
2. С. 34.
системе политической демократии в собственном смысле данного понятия, то есть к системе организации и функционирования институтов государственной власти и местного самоуправления, основанной на свободном политическом волеизъявлении граждан, периодической сменяемости власти по итогам голосования. Данное обстоятельство объясняется тем, что избирательные права определяют сферу политической свободы личности, ее автономию и самоопределение. Они упорядочивают и координируют поведение различных политических сил. Посредством избирательного процесса граждане дают политическую оценку дееспособности государственных институтов. Избирательные права определяют содержание политической правосубъектности граждан, условия и границы взаимоотношений между политическим обществом и государством, публично-правовую ответственность представительных и исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления за результаты своей деятельности перед избирателями.
Поэтому, избирательное право всегда должно представлять собой сферу повышенного внимания со стороны общества и государства, а обеспечение избирательных прав граждан правовыми гарантиями и правовыми процедурами, адекватными процессуальными способами защиты и восстановления нарушенных прав — одним из основных направлений конституционно-правовой реформы, проводимой в нашей стране.
В этой связи, гарантированность избирательных прав и свобод граждан, сегодня, в немалой степени предопределяется содержанием статуса избирательных комиссий и основными направлениями его развития в соответствии с Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации».7
7 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С изм. и доп. от 30 марта 1999 года № 55-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федераиии». - M.: ЦИК РФ, 1999. - 159 с.
Избирательные комиссии, проводящие сейчас выборы органов государственной власти и местного самоуправления, представляют собой стройную, гибкую систему, приспособленную к выборам органов разных уровней. Как всякая сложная социальная система, система избирательных комиссий не просто сумма составляющих ее подразделений, а слаженный организм, части которого взаимодействуют друг с другом в формах, четко указанных в законах.
Не входя ни в одну из трех ветвей государственной власти, система избирательных комиссий в целом действует как государственно-общественная структура, высшие уровни которой (Центральная избирательная комиссия Российской Федерации (далее — ЦИК РФ) и избирательные комиссии субъектов Федерации) являются государственными органами, а остальные представляют собой пока общественные образования, решения которых в рамках установленных законами полномочий по вопросам, связанным с проведением выборов, обязательны для государственных органов, общественных объединений, предприятий, учреждений, организаций и их должностных лиц.
По мнению А.В. Иванченко основными компонентами нового статуса комиссий, прежде всего ЦИК РФ и избирательных комиссий субъектов Российской Федерации, являются: особое место в системе государственных органов и механизме функционирования принадлежащей народу всей полноты государственной власти; особый механизм взаимодействия с государственными органами и органами местного самоуправления, иными субъектами избирательного процесса.8
Однако, сегодняшнюю систему избирательных комиссий (особенно ее высшие уровни) тревожат негативные тенденции, проявившиеся на региональных и местных выборах, дискредитирующие институт демократических выборов в России. Прежде всего, это профессиональная и
8 Иванченко А.В. Организационно-правовая основа избирательного процесса в Российской Федерации: Автореф. диссерт. д-ра юр. наук / Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ, М., 1997. 52 с.
моральная неготовность ряда избирательных комиссий противостоять агрессивным, противоправным политтехнологиям, слишком обильно финансируемым различными структурами, заинтересованными в продвижении своих людей во власть. При этом в ряде случаев, отмечается пассивность правоохранительных органов, Министерства по делам печати, телерадиовещания и средств массовых коммуникаций Российской Федерации в пресечении нарушений закона.
Поэтому, развитие взаимодействия избирательных комиссий всех уровней с органами государства - это одна из основных целей современного избирательного процесса.
В общей форме правовые основы сотрудничества избирательных комиссий и государственных органов изложены в «Федеральном законе об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». Согласно пункту 16 статьи 21 этого закона на государственные органы, органы местного самоуправления, общественные объединения, предприятия, учреждения, организации, средства массовой информации, а также их должностных лиц накладывается обязанность по оказанию содействия избирательным комиссиям в реализации их полномочий. Однако практика показала, чтобы эта общая норма закона действовала в полной мере, ее необходимо конкретизировать правовыми актами Правительства России (далее -Правительство РФ). Соответствующие постановления были приняты при подготовке к выборам в Государственную Думу в 1999 году и выборам Президента России в 2000 году. Они ознаменовали существенное продвижение вперед по пути обеспечения со стороны государства условий проведения свободных демократических выборов, гарантий избирательных прав граждан.
Новое заключалось в том, что Правительство РФ определяло конкретные государственные органы, участвующие в оказании содействия
9 Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». С изм. и доп. от 30 марта 1999 года.
избирательным комиссиям, установило их обязанности и порядок взаимодействия друг с другом.
В число органов, обладающих государственно-властными полномочиями и оказывающими непосредственное содействие избирательным комиссиям в период подготовки и проведения выборов, входят и органы внутренних дел, как важная составляющая системы органов исполнительной власти государства.
До сих пор в юридической науке нет однозначного подхода к трактовке понятия «орган внутренних дел». Одни ученые (например, Божьев В.П10., В.К. Бобров") ограничиваются определением системы органов внутренних дел, другие пытаются дать им исчерпывающее определение. Например, Кузьмина М.Н.12 характеризует органы внутренних дел как органы исполнительно-распорядительные, осуществляющие правоохранительную деятельность. С точки зрения диссертанта необходимо принятие федерального закона Российской Федерации об органах внутренних дел, который устанавливал бы: роль органов внутренних дел в механизме правового государства; принципы их организации и деятельности; перечень нормативно-правовых актов, составляющих правовую основу организации и деятельности органов внутренних дел; задачи, функции, предмет ведения и компетенцию этих органов; взаимоотношения с органами местного самоуправления и вышестоящими органами государственного управления, с другими правоохранительными органами; сферу и пределы подзаконного регулирования, виды издаваемых нормативных актов. Законодательное закрепление внутренней организации и структурного построения, функций и типологии органов внутренних дел во многом предопределит уровень и характер правоотношений между ними и избирательными комиссиями. В самом законе этим правоотношениям должно быть уделено достаточно большое внимание с учетом необходимости обеспечения государством
10 Божьев В.П. Правоохранительные органы Российской Федерации: Учебник. Издательство «Спарк». J 997 год. 399 с.
11 Бобров В.К, Правоохранительные органы Российской Федерации. Учебное пособие. Издательство «Щит-М». 1997
год. 136 с.
добровольного и осознанного участия избирателей в выборах, предотвращения оказания на них какого бы то ни было давления из вне.
От того, насколько широко будет освещен в законе статус органов внутренних дел, мера участия отдельных подразделений и служб системы органов внутренних дел в оказании содействия избирательным комиссиям, характер отношений с избирательными комиссиями, в немалой степени зависит полнота реализации свободы волеизъявления избирателей в ходе подготовки и проведении избирательных компаний всех уровней в России.
Степень разработанности темы. Вопросам избирательной системы и избирательного права посвящена достаточно обширная юридическая литература. Эти вопросы рассматривались в трудах дореволюционных исследователей В.Н. Сперанского, Ф.И. Дана, Н.В. Хлебникова, ГЛ. Шечкова, М.В. Родзянко, Б.В. Авилова, А.Л. Саатчиана, В.В. Воровского, П.Е. Казанского, Б.Э. Кетрица, В.Е. Якушкина, В.А. Маклакова, СИ. Варшавского.
В советский период разработку проблем избирательного права вели О.Н. Знаменский, Г.Г. Ковязин, Н.И. Полянцев, Ф.Н. Судариков, Я.А. Яковлев и многие другие.
Реформированию избирательной системы нашей страны в последнее десятилетие посвящены труды Ю.А. Веденеева, В.И. Васильева, Е.К. Глушко, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, А.Е. Постникова, Л.Г. Алехичевой, В.В. Мокеева, А.И. Ковлера, В.И. Лысенко, Н.А. Михалевой, Б.А. Страшуна, Ю.А. Юдина. Этими учеными исследовались различные аспекты избирательного законодательства, в том числе и отдельные вопросы участия органов внутренних дел в избирательном процессе. Однако ими практически не прорабатывались вопросы, определяющие меру и характер участия органов внутренних дел в избирательном процессе.
Роль правоохранительных органов в избирательных кампаниях рассматривалась в научных трудах В.В. Альхименко, Н.В. Виктрука, А.С.
12 Кузьмина М.Н. Правовые основы формирования и деятельности органов внутренних дел (теоретико-правовой аспект). Автореферат к.ю.н. 1991 год.
Мордовца, И.В. Ростовщикова и ряда других авторов, но в этих трудах уделялось крайне мало внимания правовым проблемам взаимоотношений органов внутренних дел и избирательных комиссий. Указанные авторы лишь упоминали об этом направлении деятельности правоохранительных органов. Кроме того, их труды вышли в свет до принятия ныне действующих избирательных законов. Это обстоятельство определило особое значение для диссертанта изучение судебной практики, архивных материалов органов внутренних дел и избирательных комиссий за последние два с половиной года.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является комплексное изучение теоретических и практических вопросов, связанных с определением роли, которую играют органы внутренних дел при сотрудничестве с избирательными комиссиями, а также выявление форм и методов деятельности органов внутренних дел используемых на тех или иных стадиях избирательного процесса. Для достижения поставленной цели необходимо было решить следующие задачи:
раскрыть организационно-правовой смысл терминов
«взаимодействие органов внутренних дел с избирательными комиссиями», «оказание содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям» и обобщить практику применения этих понятий в федеральных избирательных кампаниях 1999 - 2000 г.
определить подразделения органов внутренних дел, которые непосредственно проводят работу по взаимодействию с избирательными комиссиями и оказанию им содействия, всесторонне охарактеризовать эту работу.
исследовать избирательные обычаи и избирательное законодательство Российского государства на разных этапах его развития, особенно нормативные акты затрагивающие деятельность правоохранительных
11 органов, а также рассмотреть теоретические разработки в этой области и проанализировать практику их применения.
проанализировать роль органов внутренних дел России в организации и проведении избирательных кампаний на разных исторических этапах.
обобщить основные формы отношений избирательных комиссий с органами внутренних дел в современный период.
проанализировать правовую основу деятельности органов внутренних дел и охарактеризовать основные формы этой деятельности в период проведения федеральных и региональных избирательных кампаний 1999 -2000 годов.
выявить недостатки в законодательном регулировании деятельности органов внутренних дел на этапах регистрации (учета) избирателей, проверки соответствия порядка выдвижения кандидатов, в обеспечении контроля над соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также контроля за порядком создания избирательных фондов.
на основе анализа практики выработать предложения и рекомендации, направленные на оптимизацию деятельности органов внутренних дел во время проведения избирательных кампаний.
Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения и регулирующие их правовые акты, в сфере деятельности правоохранительных органов и избирательных комиссий по организации подготовки и проведению выборов в Российской Федерации. К предмету исследования относятся конкретные правовые отношения, вытекающие из деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям, а также место и роль органов внутренних дел в период организации подготовки и проведения выборов в Российской Федерации.
Методологические и теоретические основы исследования. В работе над диссертацией автор использовал современные достижения
методологии государства и права. Тщательно исследована современная
юридическая литература как по общей теории и истории государства и
права, так и по истории и теории избирательного права, в частности работы
С.С.Алексеева, И.В.Витрука, З.Д.Зорькина, В.М.Курицына, В.Г.
Лндреенкова, В.А. Барежева, Г.С. Батыгина, В.И. Васильева, Г.А. Герасименко, И.Н. Гомерова, О. И. Гордеева, В.А. Ефремова, А.В. Раскина, Д.М Коломыца, М.Н. Матвеева, В.И. Наумова, а также исследования А.П. Коренева в области административного права.
Диссертация написана на основе изучения широкой законодательной базы, ведомственного нормативного материала, рассмотрения и обобщения правовых прецедентов, личного участия автора в судебных процедурах и работе избирательных комиссий, изучения жалоб кандидатов в депутаты и избирателей, анализа сообщений прессы и электронных средств массовой информации, статистических данных Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
В основу исследования автором положены методы эмпирического и теоретического познания общественных явлений: наблюдения, сравнения, эксперимента, абстрагирования, анализа и синтеза, индукции и дедукции, моделирования и т.д. Наиболее полно применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический и системный подходы к исследуемому явлению.
Многогранность объекта диссертационного исследования потребовала привлечения не только материалов науки конституционного права, но и источников, относящихся к другим юридическим наукам (общая теория права и государства, административное право, финансовое право, уголовное право), а также политическим, экономическим и социологическим дисциплинам.
Научная новизна исследования определяется как выбором темы, так и подходом к ее исследованию с учетом степени разработанности отдельных аспектов. Она состоит также в том, что в диссертационном
исследовании не только исследуются правоотношения, складывающиеся в результате совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий, но и показаны пути совершенствования и повышения эффективности этой деятельности.
Диссертантом комплексно проанализирован исторический опыт участия Министерства внутренних дел в избирательных кампаниях с периода зарождения парламентаризма в России по сегодняшний день. В работе раскрыты и определены границы понятий взаимодействия и оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям, тем самым подчеркнут особый государственно-общественный статус избирательных комиссий, который еще не получил своего окончательного оформления в том числе принципов формирования всей системы избирательных комиссий.
В работе впервые проанализирована деятельность органов внутренних дел по регистрации (учету) избирателей в межвыборный период, в значительной мере предопределяющая легитимность выборов. Этот аспект оказания содействия избирательным комиссиям органами внутренних дел обусловил необходимость законодательного закрепления статуса Государственной автоматизированной системы Российской Федерации «Выборы» (далее - ГАС «Выборы») и создания на ее базе единого регистра избирателей, что в свою очередь станет правовой основой для введения в масштабах страны единой системы учета населения России с четким закреплением обязанностей всех государственных органов по ее ведению и поддержанию в актуальном виде для общенациональных нужд.
Автором вычленены и раскрыты основные формы оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям исходя из накопленной правовой и практической базы, которые (формы) становятся важным условием достижения поставленной перед органами внутренних дел задачи - обеспечения должного выполнения возложенных федеральными законами на избирательные комиссии обязанности по
реализации гражданами конституционного права избирать и быть избранными.
В диссертации даются конкретные предложения по совершенствованию взаимоотношений между органами внутренних дел и избирательными комиссиями.
В этой связи, на защиту выносятся следующие, обладающие элементами новизны положения:
отсутствие единой системы избирательных комиссий в период с 1917 по 1930 годы обусловило развитие особого рода деятельности органов внутренних дел по обеспечению политических прав и свобод трудящихся (в том числе по восстановлению избирательных прав граждан);
монопольное положение одной партии в политической системе общества, закрепленное в Конституции 1936 года, деформировало избирательную систему, все вопросы организации выборов оказались изъяты из ведения правоохранительных органов и переданы в ведение парткомов;
возобновление деятельности государственных органов, прежде всего органов внутренних дел в ходе организации и проведения выборов народных депутатов СССР 1989 года и народных депутатов РСФСР 1990 года, стало новым элементом избирательной системы того времени, однако, формы и методы этой работы не получили правового оформления и ограничивались охраной общественного порядка на участках для голосования и обеспечением сохранности избирательной документации;
с оформлением в Конституции РФ 1993 года новых демократически избираемых органов государственной власти и местного самоуправления, формируются организационно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями, что нашло свое выражение в системе правовых актов, регламентирующих проведение выборов на федеральном и региональном уровнях;
действующее законодательство определяет полномочия органов внутренних дел при подготовке и проведении выборов как оказание содействия работе избирательных комиссий. Конкретные формы и методы работы органов внутренних дел в этом направлении обусловлены этапами избирательной кампании. Так в межвыборный период основной акцент работы приходится на учет избирателей. В этой связи, диссертант полагает, что правовое закрепление единой системы регистрации (учета) избирателей, а также внедрение единой общефедеральной интегрированной базы данных лиц, проживающих в Российской Федерации, будут способствовать, во-первых, изменению отношений между органами внутренних дел и избирательными комиссиями (от оказания содействия последним к взаимодействию), во-вторых, уменьшению колличества лиц, не воспользовавшихся по объективным причинам своим избирательным правом, и тем самым станут важнейшей гарантией реализации права граждан на избрание органов федерального, регионального, муниципального уровня;
участие сотрудников органов внутренних дел в работе контрольно-ревизионных служб при соответствующих избирательных комиссиях является новым специфическим родом деятельности органов внутренних дел (нашедшем отражение и в пункте 27 статьи 10 «Закона о милиции» ), который заключается, с одной стороны, в осуществлении присущих только органам внутренних дел организационно-практических мероприятий (например, проведение оперативных проверок), с другой стороны, в проведении работы, ранее не входившей в обязанности органов внутренних дел и ставшей возможной только при современном уровне организации выборов в Российским Федерации (анализ и обобщение поступивших от избирательных комиссий субъектов Федерации сведений об избирательных
Федеральный закон «О внесении изменений и дополнений в статью 10 закона Российской Федерации «О милиции» от 5 ноября 1999 года // Федеральный закон «О выборах Президента Российской Федерации». - М: ЦИК РФ, 2000. -С. 274.
16 фондах кандидатов, проверка финансовых отчетов избирательных объеденений и т.д.);
-традиционные формы деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям в контроле за предвыборной агитацией, проведением встреч кандидатов с избирателями, охране общественного порядка и т.д. говорят, по мнению автора, о накопленном богатом опыте в отношениях между органами внутренних дел с другими, правоохранительными органами и избирательными комиссиями в период организации подготовки и проведения выборов, которые (отношения) нуждаются в дальнейшей правовой регламентации;
- широкая правовая регламентация совместной деятельности органов внутренних дел и избирательных комиссий на федеральном, региональном и местном уровнях станет важным элементом правового статуса органов внутренних дел, призванных обеспечивать не только личные, но и политические права и свободы российских граждан.
Теоретическая значимость исследования заключается в том, что
сформулированные в ней теоретические положения и выводы в
определенной мере развивают и дополняют те разделы науки
конституционного права, которые посвящены исследованию принципов
избирательной системы и избирательного права России. Представленный в
работе материал позволяет с теоретических позиций более глубоко
рассмотреть организационно-правовые аспекты деятельности различных
субъектов избирательного процесса. В работе обосновывается
необходимость дальнейшего продолжения теоретической разработки пока малоизученных институтов избирательного права.
Практическая значимость исследования. Изложенные автором положения могут быть учтены при разработке законов о выборах органов государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, а также органов местного самоуправления. Материалы диссертации могут использоваться студентами юридических факультетов вузов, слушателями
учебных заведений МВД России при изучении курса конституционного права, истории государства и права, истории органов внутренних дел.
Практическая значимость исследования состоит в том, что собранный в нем материал может представлять известный интерес для практических работников органов внутренних дел, членов избирательных комиссий, должностных лиц органов государственной власти и местного самоуправления, судей и других лиц, чья профессиональная деятельность в той или иной мере связана с проведением избирательных кампаний.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД России. Основные положения и результаты исследования излагались автором на научно-практических конференциях, а также докладывались на кафедре конституционного и международного права Московской академии МВД России.
Отдельные выводы и положения диссертации нашли свое внедрение в деятельности восьмого Главного управления МВД России. Ряд предложений по формированию учебного курса конституционного права нашел свое отражение в Московской академии МВД России.
Основные результаты диссертационного исследования изложены в четырех публикациях соискателя.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Современные конституционно-правовые основы взаимодействия органов внутренних дел с избирательными комиссиями
Взаимодействие органов внутренних дел с избирательными комиссиями во многом определяется основами, заложенными системой конституционных и иных правовых актов, чьи нормы предполагают возникновение или непосредственно регулируют правоотношения между органами внутренних дел и избирательными комиссиями как субъектами конституционного права.
Согласно сложившейся в российской юридической науке традиции, классификация правовых актов выстраивается в четкую иерархическую структуру в зависимости от их юридического значения. Ведущая роль среди них принадлежит Конституции Российской Федерации, принимаемой с соблюдением особой процедуры, решающей важнейшие вопросы государственной и общественной жизни и имеющей высшую юридическую силу.
Статьей 3 Конституции Российской Федерации 1993 года установлено, что высшим непосредственным выражением власти народа являются референдум и свободные выборы. Это положение составляет одну из основ конституционного строя Российской Федерации.
Статья четко определяет принцип народовластия, в соответствие, с которым носителем суверенитета и единственным источником власти в России является ее многонациональный народ. Это означает, что полномочия государственной власти (законодательной, исполнительной и судебной) в нашем государстве исходят от народа, через его свободно выраженную волю. Согласно пункту 1 статьи 32 в Российской Федерации существуют две основные формы народовластия. Это непосредственное (прямое) осуществление власти народом — путем референдума и свободных выборов, а также через органы государственной власти и органы местного самоуправления (опосредованное). При этом активное и пассивное избирательное право, другие политические права обеспечивают участие граждан в управлении делами государства, в формировании органов законодательной, исполнительной и судебной власти. Из-за особой значимости для государства и общества избирательных прав граждан, важно обеспечить их фактическое осуществление. В этой связи, государство должно гарантировать охрану и защиту этих прав (юридические гарантии), проводить работу по их реализации путем устранения препятствий, которые мешают использовать данные права. Юридические гарантии находят отражение в системе конституционно-правовых актов, в то время как работа по обеспечению гарантий избирательных прав граждан проводится с использованием форм и методов деятельности различных государственных органов в пределах предоставленной им законом компетенции.
Основу юридических гарантий конституционного права граждан избирать и быть избранным составляет статья 45 Конституции Российской Федерации, которая признает и гарантирует государственную защиту прав и свобод человека и гражданина согласно общепризнанным принципам и нормам международного права. Конституционно-правовые нормы предполагают защиту избирательных прав граждан как по инициативе самих граждан непосредственно, так и косвенно, путем создания государственными органами власти таких организационно-правовых форм, использование которых служит беспрепятственной реализации гражданами своих конституционных прав.
В первом случае, например, гражданин для защиты своих избирательных прав может обратиться в суд, или обратиться в вышестоящий орган с жалобой с целью решения вопроса по существу.
Так, после обращения гражданина Н.В.Бабкина в Московский областной суд было отменено решение окружной избирательной комиссии Одинцовского одномандатного избирательного округа № 110 (Московская область), в соответствии, с которым ему было отказано в регистрации кандидатом в депутаты в связи с существенным нарушением порядка создания избирательного фонда кандидата и расходования средств соответствующего избирательного фонда на основании несвоевременного открытия специального избирательного счета. Суд посчитал, что сам факт несвоевременного открытия специального избирательного счета (счет открыт не 19, а 21 октября) не может свидетельствовать о существенном нарушении кандидатом порядка создания избирательного фонда, а поэтому не является достаточным основанием для отказа в регистрации кандидатом.1
Другой пример, когда Центральная избирательная комиссия Российской Федерации отменила решение окружной избирательной комиссии Ульяновского одномандатного избирательного округа №181 (Ульяновская область) об отказе О.В.Казарову в регистрации кандидатом в связи с представлением им сведений, недостоверность которых носит существенный характер. Центральная избирательная комиссия зарегистрировала О.В.Казарова кандидатом, установив, что недостоверность сведений не носит существенного характера.2
Иными словами, необходимыми условиями для осуществления мер по практической защите избирательных прав граждан, вызванных непосредственной инициативой последних, являются: факт нарушения права гражданина государственным либо другим органом или организацией и то, что одним из обязательных субъектов правоотношений должен выступать конкретный гражданин или группа граждан России.
Формы оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в подготовке избирательной кампании (межвыборный период)
Избирательные комиссии в Российской Федерации, обеспечивающие периодическое проведение выборов органов государственной власти и органов местного самоуправления, представляющие собой универсальную систему, адаптированную к выборам органов федерального, регионального и местного уровней находятся в постоянном режиме применения права. Для реального статуса избирательных комиссий недостаточно подробно регламентировать их полномочия в федеральных и региональных законах о выборах, избирательных кодексах, а также в законах и положениях об избирательных комиссиях субъектов Российской Федерации. Необходимо процессуальное претворение избирательного права в жизнь, воплощение содержания юридических норм в фактическом поведении субъектов права. При этом в ряде случаев возникает еще один субъект — государственно-властный орган, который «вклинивается» в процесс реализации права, обеспечивает его, доводит до конца претворение юридических норм в жизнь. Это и есть применение права со стороны системы избирательных комиссий. Таким образом, применение права, — властно организующая деятельность компетентных органов и лиц, обеспечивающих в конкретных жизненных случаях реализацию юридических норм.1
Данное положение в полной мере относится и к деятельности всей системы избирательных комиссий в Российской Федерации. Их правоприменительная деятельность это обеспечение положений федерального законодательства об основных гарантиях избирательных прав граждан и о выборах, складываемая как из их действий, так и из принимаемых ими решений.
Действия и решения избирательных комиссий составляют единое целое. Вместе с тем, часть их деятельности по исполнению собственных решений и решений вышестоящих комиссий можно отнести к особой группе, которая, в свою очередь, может быть также подразделена на подгруппы.
Если к первой можно отнести деятельность избирательных комиссий в период между избирательными кампаниями, связанную с созданием условий для обеспечения избирательных прав граждан и иных участников избирательного процесса (например, организация общегосударственной системы регистрации избирателей, реализация Федеральной целевой программы повышения правовой культуры избирателей и организаторов выборов в Российской Федерации), то ко второй — действия, связанные с проведением мероприятий в период выборов (т.е. период, который начинается с момента официального опубликования решения о назначении даты выборов и заканчивается официальным подведением итогов).
Рассматриваемая в диссертации деятельность избирательных комиссий в контексте их взаимодействия с органами внутренних дел, требует остановиться более подробно на каждом из этих этапов.
Специфика оказания содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям в межвыборный период предусматривает проведение подразделениями органов внутренних дел большого объема работы по подготовке и предоставлению сведений об избирателях в органы местного самоуправления в рамках процедуры регистрации (учета) избирателей, что является оказанием косвенного содействия избирательным комиссиям и представляет собой особую форму деятельности органов внутренних дел отличную от других форм оказания содействия избиркомам в период после назначения даты выборов. Поэтому стадия регистрации (учета) избирателей, - это одна из важнейших стадий взаимодействия избирательных комиссий с государственными органами исполнительной власти и, в частности, с органами внутренних дел в ходе их (избирательных комиссий) правоприменительной деятельности.
Государственная система регистрации (учета) избирателей, участников референдума (далее - система регистрации (учета) избирателей) создавалась с целью обеспечения гарантий избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации при совершении действий, связанных с подготовкой и проведением выборов различных уровней. Данное положение подтверждается подпунктом «р» статьи 71 Конституции Российской Федерации, в котором отношения, возникающие в ходе официального статистического учета, находятся в сфере ведения Российской Федерации. Тем самым, регистрации (учету) избирателей, как одной из разновидностей официального статистического учета в Российской Федерации, отводится роль важнейшей гарантии обеспечения прав и свобод граждан, а также верховенства власти на всей территории государства.
Регистрация (учет) избирателей в Российской Федерации призвана обеспечить единую (предусматривающую использование комплексов средств автоматизации Государственной автоматизированной системы «Выборы») технологию регистрации и учета граждан Российской Федерации, обладающих активным избирательным правом, правом на участие в референдуме, и составление Единых форм сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума. Причем, результаты действий по составлению Единых форм сведений о зарегистрированных избирателях, участниках референдума, данные об их численности, полученные в соответствии с Положением о государственной системе регистрации (учета) избирателей, участников референдума в Российской Федерации от 6 ноября 1997 года № 134/973 - II2 (далее - Положению о регистрации) и Регламентом Центральной избирательной комиссии3, используются для определения схемы образования избирательных округов, образования избирательных участков, участков референдума, для совершения других действий, предусмотренных избирательным законодательством
Оказание содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям при выдвижении и регистрации кандидатов, обеспечении контроля за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации, а также порядка создания избирательных фондов
Рассмотренные в предыдущих параграфах отношения, связанные с оказанием содействия органами внутренних дел избирательным комиссиям, предполагают создание таких условий для избирательных комиссий, при которых последние могли бы беспрепятственно реализовывать свои права и выполнять обязанности установленные федеральным избирательным законодательством.
Вопрос о формах деятельности органов внутренних дел в этой области слабо исследован в юридической литературе. Можно считать, что лишь выработан достаточно однозначный подход к определению форм управленческой деятельности, как внешнего организационно - правового выражения конкретных, однорядных действий, совершаемых с целью практического осуществления поставленных задач. С учетом этого положения можно определить содержание каждой из форм деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям как совокупность однородных, конкретных действий их сотрудников (сотрудников органов внутренних дел), связанных с устранением негативных факторов затрудняющих работу избирательных комиссий.
Каждая форма является неотъемлемой частью всей деятельности органов внутренних дел и в этой связи соотношение между всей деятельностью органов внутренних дел в рамках общих задач возложенных на них законодательством и отдельными формами их деятельности по оказанию содействия избирательным комиссиям проявляется как соотношение между общим и отдельным. А, так как общее всегда является свойством отдельного, то каждая форма деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия служит выражением сути всей деятельности органов внутренних дел по решению поставленных перед ними задач.
Формы деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям связаны с осуществлением государственно-властных полномочий, которыми наделяются органы внутренних дел с целью разрешения стоящих перед их аппаратами и подразделениями задач установленных федеральным законодательством и, обладающих определенной спецификой.
Деятельность органов внутренних дел связанная с оказанием содействия избирательным комиссиям осуществляется в общем русле исполнения поставленных задач перед органами внутренних дел законами. Она не растворяется в массе иных задач, решаемых ими, а наоборот, обуславливает, конкретизирует их придает им специфические черты.
Необходимым условием правильного определения форм деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям является их (форм) соответствие общему содержанию этой деятельности. Так, например, в период подготовки и проведения выборов, органы внутренних- дел обследуют объекты хранения денежных средств, оружия, боеприпасов, взрывчатых веществ, наркотических средств, психотропных и ядовитых веществ. По каждому объекту совместно с органами ФСБ России разрабатываются и осуществляются конкретные мероприятия по усилению их охраны. В целях предотвращения хищений огнестрельного оружия и боеприпасов усиливается пропускной режим на заводах-изготовителях. В период избирательной кампании в местах со сложной криминогенной обстановкой организуется проведение таких региональных оперативно-профилактических мероприятий, как например «Сигнал», «Арсенал», «Гастролер», а по решению руководства МВД России - «Вихрь» с широким использованием сил и средств органов внутренних дел, внутренних войск МВД России, общественных объединений правоохранительной направленности. Совместно с УФСБ России осуществляются оперативно-розыскные и разведывательно-поисковые мероприятия, направленные на предупреждение и пресечение действий лиц, занимающихся незаконным оборотом оружия, подготавливающих и совершающих тяжкие и особо тяжкие преступления, в том числе убийства по найму, захваты заложников, совершение террористических акций. Органы внутренних дел проводят рабочие встречи с руководством Бюро по координации борьбы с организованной преступностью и иными опасными видами преступлений на территории государств - участников СНГ, а также офицерами связи полиции других стран, в ходе которых рассматриваются вопросы взаимодействия и обмена информацией о гражданах других государств и международных организованных преступных группах, прибывших в Россию в период подготовки и проведения выборов для совершения противоправных деяний, в том числе экстремистского, террористического характера.2
Перечисленные профилактические мероприятия не являются частью деятельности органов внутренних дел, направленной на оказание содействия избирательным комиссиям непосредственно. Подобные мероприятия осуществляются органами внутренних дел регулярно и независимо от того проводятся ли в стране выборы или нет. Повышенное внимание к этим профилактическим мерам в выборный период объясняется целями охраны правопорядка, обеспечения общественной безопасности, что в свою очередь является общими задачами милиции, которые определяются «Законом о милиции». В основу же форм деятельности органов внутренних дел по оказанию содействия избирательным комиссиям (в рамках тех же самых общих задач) положена их узконаправленная деятельность, связанная с созданием благоприятных условий для осуществления избирательными комиссиями возложенных на них законом полномочий в период подготовки и проведения выборов.
