Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовая природа территориального общественного самоуправления 16
1.1. Определение правового положения (ТООтерриториального общественного самоуправления в системе местного самоуправления 16
1.2. Общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации населения микротерриторий 46
1.3. Общие признаки системы местного самоуправления и ТОС 59
1.4. Публично-правовой статус органов местного самоуправления и территориального общественного самоуправления 79
Глава 2. Правовое обеспечение территориального общественного самоуправления в законодательстве Российской Федерации 93
2.1. Правовое регулирование ТОС в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов 93
2.2. Тенденции формирования организационно-правовых основ ТОС 117
Глава 3. Проблемы совершенствования правового обеспечения организации и деятельности ТОС 153
3.1. Основные понятия и нормы в сфере территориального общественного самоуправления» 153
3.2. Концепция проекта Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» 165
Заключение 170
Литература 182
Приложение 200
- Определение правового положения (ТООтерриториального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
- Общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации населения микротерриторий
- Правовое регулирование ТОС в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов
- Основные понятия и нормы в сфере территориального общественного самоуправления»
Введение к работе
Актуальность исследования. Принятая в 1993 году Конституция Российской Федерации положила начало формированию в России института местного самоуправления. Местное самоуправление отнесено Основным законом России к основам конституционного строя(ст.іб) и наделено властными полномочия-ми(ст.З). Оно призвано регулировать весь спектр общественных отношений, возникающих на территориях определенных муниципальных образований. Органы местного самоуправления конституционно наделены значительным объемом полномочий, которые исполняются исключительно ими и не должны реа-лизовываться органами государственной власти(ст.ІЗО). Однако отсутствие в Российской Федерации единого подхода к вопросу о формировании системы местного самоуправления тормозит осуществление проводимых реформ. Научное осмысление и правовое разрешение ряда основополагающих вопросов теории местного самоуправления, в том числе, таких как природа местного самоуправления, публично-правовой статус его органов, соотношение полномочий органов местного самоуправления и органов государственной власти, будет способствовать обеспечению, с одной стороны, единства правового пространства как неотъемлемого условия целостности государства, а с другой - децентрализации и деконцентрации властных функций, что повлечет создание оптимальных условий развития общества
При формировании системы местного самоуправления возникает необходимость проведения углубленного научного исследования и такого вопроса, как организационно-правовое обеспечение территориального общественного самоуправления (далее - ТОС), как формы участия граждан в осуществлении местного самоуправления.
О необходимости его решения говорится в посланиях Президента Российской Федерации, нормативных правовых актах субъектов Российской Федера- ции, в выступлениях ведущих политиков и ученых1. Указанная проблема привлекает внимание и иностранных специалистов, которые видят в ней пути децентрализации и деконцентрации публичной власти2.
В настоящее время вопросы самоорганизации населения в форме ТОС приобретают все большее место в практике местного самоуправления3. В соответствии со ст.27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»4 под территориальным общественным самоуправлением понимается самоорганизация граждан по месту их жительства на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиям, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения. Оно осуществляется непосредственно населением или через создаваемые им органы ТОС. В соответствии с уставом муниципального образования указанные органы могут являться юридическими лицами. В сферу деятельности ТОС, как общественной формы местного самоуправления, должны входить проблемы территории, в границах которой оно осуществляется, налаживание многомерных связей, отстаивание корпоративных интересов граждан территории и посильное оказание социальных услуг. То есть, органы ТОС, согласно законодательству призваны разрешать практически все проблемы, возникающие
См., например: Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации на 1998 год . // Российская газета. №57. 29.05.98.; Постановление Тюменской областной Думы от 30.01.1997г. № 581 «Об официальном толковании пункта 6 статьи 28 Закона Тюменской области «О местном самоуправлении» // Тюменские известия. №33. 18.02.1997г.; Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («круглый стол» в Институте государства и права РАН) 21.10.1996г. // Государство и право. -1997. - №5. - С. 24-45. 2 См., например: Milder К. Lokale Politik und Verwahung in Rubbettaland: Zwischen Neuanfang, Erbe und Котклюп, Bale. S. 129; Knemeyer Z. Subsidiaritat.-Foderalismus, Dezentralisation, DVBI.1990. S.449. Lecheler Subskliarttat, Berlin 1993. 3 См., например: Материалы секции «Проблемы местного самоуправления в регионах» Межрегиональной на учно-практической конференции «Опыт решения проблем устойчивого развития регионов России». Омск.9- 11.12.1997г. // Городское управление. 1998. №2. С22-26; 1998. № 3. С.29-36; Материалы секции «Территориальное общественное самоуправление» научно-практической конференции «Экономические, фи нансовые и правовые основы местного самоуправления в городе и административном округе». M. 11- 12.11.1999г. -M.: СИМС, 1999. - 254 с. 4 Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» № 154^ФЗ от 28.08.1995г. // С3 РФ. 1995. № 35. Ст.3506. на территории их деятельности. Именно в этом их основное назначение - оперативно реагировать на возникающие проблемы и, по возможности, разрешать их самостоятельно. Самоуправление в форме ТОС не просто близко населению локальных территорий, оно практически тождественно ему, так как позволяет каждому члену сообщества непосредственно в нем участвовать. Органы местного самоуправления, как бы они не были приближенны к населению, не могут полностью быть в курсе тех проблем, которые стоят перед жителями отдельного двора, квартала, улицы. Попытка решения данной проблемы через расширение представительства граждан в выборных органах местного самоуправления, как правило, не оправдывает себя, более действенным видится функциональная децентрализация системы местного самоуправления с передачей его отдельных полномочий органам ТОС.
В Конституции Российской Федерации территориальное общественное самоуправление в системе местного самоуправления, признанного одной из форм осуществления народом своей власти, не упоминается(ст.іб). В связи с этим ст. 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» относит определение порядка организации и деятельности территориального общественного самоуправления к числу вопросов, регулируемых уставами муниципальных образований, принятыми в соответствии с законами субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
Степень урегулированное вопросов территориального общественного самоуправления в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации различна. Во многих регионах, например в Республиках Башкортостан, Бурятия, Кабардино-Балкария, Красноярском крае и т.д., отсутствуют законы о территориальном общественном самоуправлении. Как правило, отдельные нормы, касающиеся ТОС, содержатся в региональных законах о местном самоуправлении. При этом в законодательстве субъектов Российской Федерации применительно к ТОС наряду с понятием «органы территориального общест- венного самоуправления») нередко упоминаются «органы общественной самодеятельности». Зачастую происходит смешение понятий «система местного самоуправления» и «система территориального общественного самоуправления». Некоторые уставы муниципальных образований не предусматривают возможности осуществления ТОС населением5.
Рассматривая территориальное общественное самоуправление как форму общественной самоорганизации населения, важно выявить его институциональные особенности и общие родовые признаки. Это имеет существенное значение, в том числе при инициировании процедуры регистрации органов ТОС в качестве юридических лиц. Такое предложение было выдвинуто, в частности, в постановлении Государственной Думы Ярославской области, в котором отмечается, что в действующем законодательстве Российской Федерации нет адекватной организационно-правовой формы, в которой могли бы быть зарегистрированы как юридические лица органы ТОС. При этом регулирование данного вопроса находится за рамками компетенции органов государственной власти субъектов Российской Федерации и должно быть осуществлено Федеральным законом6.
Анализ нормативных правовых актов органов государственной власти и органов местного самоуправления субъектов Российской Федерации дает основания сделать вывод о том, что правовая природа территориального общественного самоуправления в различных регионах определяется неоднозначно и, как следствие, нет четкого определения места ТОС в общей системе самоорганизации на местном уровне7. Различное толкование системообразующих понятий о ТОС, правовая неурегулированность статуса, компетенции и взаимоотношений органов ТОС с властными структурами всех уровней, позволяет ре- 1 См.: ЩугрнніЕ.С. Пояитико-прааомя пріуодатіимиорімипдогообвдестаеішого самоуправления населения // Городское управление. - 1998. - J64. - С.20-24. * См., Постаювдетю Государствен!^ Je8 «О проекте Федерального закона «Об органах территориального обаихяветого самоуправления»//Губеїи^ 7 Свц Материалы секции «Проблемы местного самоуправления в регионах» Межрегиональной научно- шмкгической конференции «Опыт решения проблем устойчивого развития регионов России». Омск. 9-11 де- кабря 1997г. //Го|кдаюеуіірвмвяше. -1998. - №2. - С. 22- 26; - 199«. - №3. - С. 29-36. гиональнъш органам власти достаточно вольно трактовать муниципалыю-правовые отношения, возникающие в процессе организации и деятельности ТОС.
В нормативно-правовые акты субъектов Российской Федерации закладываются различные организационно-правовые формы ТОС - от общественных объединений до низовых структур органов местного самоуправления8.
Так, в Белгородской области9 предусмотрен «сословно-представительный» принцип избрания членов органа ТОС - Земского собрания сельского поселения (округа), что вступает в противоречие с нормами Конституции Российской Федерации и федеральным законодательством, требующими равенства прав граждан России на осуществление местного самоуправления во всех формах его проявления.
В диссертации предпринята попытка осмысления и оценки воплощения в жизнь законодательно закрепленного принципа организации и деятельности ТОС. Особое внимание уделяется исследованию законодательных и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в сфере местного самоуправления, поскольку именно на региональные властные структуры ложится основная нагрузка по формированию нормативно-правовой базы о территориальном общественном самоуправлении.
В рамках темы диссертационного исследования рассматриваются вопросы, связанные с проблемами совершенствования системы местного самоуправления в целом, определения правовой природы территориального общественного самоуправления, правового статуса органов ТОС, взаимоотношения органов местного самоуправления и органов ТОС. * См., например: Решение Барнаульской городской Думы от 29.04.97 № 118 «Об утверждении положения о территориальном общественном самоуправлении населения в городе Барнауле»; Устав города Саранска (принят Саранским городским Советом депутатов 16.12.97, вместе с «Положением о территориальном общественном самоуправлении в г.Саранске». // Вечерний Саранск. - 1998. -12февр. 9 Постановление Главы администрации Белгородской области от 14.08.% Jfe 479 «О Земских собраниях сельских поселений (округов) Белгородской области» // ИБД «Консультант плюс».
Степень разработанности темы. Многие рассматриваемые в диссертации проблемы следует отнести к недостаточно изученным или не изучаемым ранее вообще. Сюда можно включить такие вопросы, как природа ТОС, правовой статус его органов. Практически не разработан понятийный аппарат территориального общественного самоуправления. Не конкретизированы функции и компетенция органов ТОС, возможность передачи или делегирования им полномочий органов местного самоуправления. Не урегулирована правомерность самоорганизации населения непосредственно через собрания (сходы) жителей, конференции представителей, не определены гарантии исполнения принятых ТОС решений.
Диссертационное исследование ведется с учетом научной разработки проблемы формирования местного самоуправления в отечественной и зарубежной юридической науке.
Автор опирается на труды таких известных ученых, как - С.А.Авакьян, С.С.Алексеев, Г.В.Атаманчук, В.К.Бабаев, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев, И.Л.Бачилло, ДН.Бахрах, В.И.Васильев, Л.А.Велихов, А.В.Венгеров, А.Г.Воронин, Б.Н.Габричидзе, Т.М.Говоренкова, Л.В.Гильченко, В.Н.Дахин, А.Н.Дементьев, Е.Ю.Дорошева, А.А.Замотаев, О.Зеевальд, А.В.Зиновьев, Ю.Д.Казанчев, В.А.Кирпичников, Б.С.Крылов, Б.И.Кожохин, О.Е.Кутафин, В.А.Лапин, Л.Г.Лаптева, А.Н.Мальцев, Н.И.Миронова, Л.А.Николаева, И.И.Овчинников, Л.А.Окуньков, В.Парето, А.Я. Слива, Ю.А.Тихомиров, В.И.Фадеев, В.Е.Чиркин, В.Д.Шахов, К.Ф.Шеремет, Р.Штобер, Е.С.Шугрина, А.Н.Широков, С.А.Юркова и другие. Отдельные вопросы в сфере местного самоуправления и территориального общественного самоуправления рассматриваются в работах О.И.Генисаретского, Н.А.Емельянова, М.Л.Калужского, В.А.Максимова, С.Митрохина и др.
Необходимо отметить, что территориальному общественному самоуправлению, как, впрочем, и местному самоуправлению в целом, на протяжении длительного времени в научных кругах не уделялось достаточного внимания.
Можно констатировать, что фундаментальных исследований по данной тематике нет. Территориальному общественному самоуправлению посвящены лишь небольшие разделы исследований о местном самоуправлении, отдельные публикации в сборниках и журналах, сообщения на научных и научно-практических конференциях10. Анализ основ правового обеспечения и общих принципов организации ТОС довольно часто подменяется отдельными примерами деятельности органов территориального общественного самоуправления, причем, порой, не самыми удачными11.
Осознавая недостаточность разрешения данного вопроса в законодательстве России и исходя из необходимости активного привлечения населения к осуществлению местного самоуправления, Президент Российской Федерации в своем послании Федеральному Собранию Российской Федерации на 1998 год в части вопросов местного значения отметил, что условием широкого привлечения граждан в осуществление местного самоуправления является наличие норм законодательства, регламентирующих различные формы участия населения в деятельности муниципальных властей12.
Проблема организации и деятельности территориального общественного самоуправления, как одной из форм самоорганизации населения по месту жительства, до настоящего времени не получила системной, правовой и всесторонней научной оценки, что оказало решающее влияние на выбор темы данного диссертационного исследования.
Объект исследошания составляют общественные отношения, возникающие по поводу и в сфере территориального общественного самоуправления, нормативные правовые акты, регулирующие эти общественные отношения, а также способы и методы их регулирования. п См., например: Джашитов А.Э. Проблемы становления н стратегия развития территориального обществеи-ного самоуправления: опыт и сіраіеіия/Материалы научно - практической конференции. 10-11 декабря 1999г. Москва «Экономические, финансовые и правовые основы месгаого самоуправления в городе и административном округе». -М.: СИМС, 1999. - С 170-176. 11 См, а^прдмйр- к»мнче» ЮД, Писарев АД. Муниципальное право: Учебник. -M., 1998. -С 128. а Поедание Президента Российской Федявдію Феде|»даіому Собрана Российская газета. 1998. - л* 57.
Законодательной базой исследования являются: Конституция Российской Федерации 1993 года, законодательство Российской Федерации о местном самоуправлении и территориальном общественном самоуправлении, нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении и территориальном общественном самоуправлении. В процессе написания диссертации критически проанализированы проекты федеральных законов «Об органах территориального общественного самоуправления» и «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», материалы научно-практических, международных, всероссийских и региональных конференций по данной проблематике, использован личный опыт диссертанта по участию в законоподготовительной деятельности Калужской области.
Эмпирическая база работы основывается на анализе деятельности органов местного самоуправления и органов ТОС Калужской области и иных субъектов Российской Федерации.
Предметом исследования является организация и деятельность территориального общественного самоуправления на основе законодательных и иных нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и региональном уровнях государственной власти, актов органов местного самоуправления.
Цель и задачи исследования. Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы определить правовую природу территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления, выявить общие принципы, на основе которых оно должно базироваться, а также наметить правовые гарантии, необходимые для эффективного функционирования ТОС.
Предпринимается попытка рассмотреть вопросы правового регулирования организации и деятельности ТОС на федеральном и региональном уровнях, проанализировать ряд проблем, требующих своего исследования.
Основное внимание в диссертации сосредоточено на характеристике организационно - правового механизма формирования и деятельности территори- ального общественного самоуправления, разработке конкретных предложений по совершенствованию правового регулирования ТОС на федеральном и региональном уровнях.
Исходя из намеченной цели, автор ставит перед собой следующие задачи: определить статус территориального общественного самоуправления в системе местного самоуправления с учетом международного опыта формирования муниципальных моделей; выявить правовую природу территориального общественного самоуправления через системный анализ общественных отношений, возникающих в процессе самоорганизации населения локальных территорий; обосновать вывод о том, что территориальное общественное самоуправление является общественной формой местного самоуправления, на основе анализа общих признаков местного самоуправления и территориального общественного самоуправления; показать, что попытки субъектов Российской Федерации сформировать собственную правовую базу территориального общественного самоуправления по аналогии с иными формами общественной самоорганизации населения не дают позитивных результатов; доказать необходимость принятия федерального закона, устанавливающего общие принципы организации территориального общественного самоуправления; определить основные понятия и нормы для включения в проект федерального закона, определяющего общие принципы организации территориального общественного самоуправления.
Методологическая основа исследования. В работе используются общенаучные и частнонаучные методы исследования: диалектико-материалистический, позволяющий учитывать многочисленные взаимосвязи и взаимозависимости рассматриваемых явлений, объективно оценивать направленность и эффективность взаимоотношений органов государственной власти и органов местного самоуправления при формировании правовой базы территориального общественного самоуправления; социологический; историко-правовой; структурно-функциональный, а также конкретно-исторический, логический методы исследования. Все рассматриваемые вопросы исследуются системно и комплексно, в их единстве и взаимосвязи.
Научная новизна исследования определяется отсутствием специальных комплексных исследований проблемы. Автором критически анализируется немногочисленная литература по вопросам ТОС, дается научная опенка с позиции действующего законодательства и опыта правового регулирования субъектов Российской Федерации и опыта ряда зарубежных стран.
В диссертации впервые проблемы самоорганизации населения на части территории муниципального образования в виде территориального общественного самоуправления рассматриваются системно, в аспекте правового обеспечения общественных отношений в сфере местного самоуправления.
Настоящая работа представляет собой попытку комплексного анализа правового обеспечения организации и деятельности территориального общественного самоуправления с учетом не только федерального, но и регионального законодательства, и нормативных правовых актов органов местного самоуправления. На защиту выносятся следующие наложения:
1.Территориальное общественное самоуправление(ТОС) - признаваемая законом и гарантируемая государством форма самоорганизации населения по месту жительства, неотъемлемая часть системы местного самоуправления. Организация и деятельность ТОС осуществляется в соответствии с правовыми нормами, базирующимися на федеральном и региональном законодательстве, уставах муниципальных образований и иных нормативных правовых актах.
2.Территориалыюе общественное самоуправление - общественная форма местного самоуправления. Оно имеет общие цели, единую социальную базу и правовую природу с местным самоуправлением, служит средством реализации права населения на самоуправление, самостоятельное и под свою ответственность решение вопросов местного значения на микротерриториальном уровне.
3.Территориальное общественное самоуправление осуществляется непосредственно населением или через создаваемые им органы, которые не входят в систему органов местного самоуправления, обладают правом представлять интересы населения, принимать от его имени решения, действующие на территории ТОС, вступать в правоотношения в пределах, установленных законодательством. ^Территориальное общественное самоуправление - установленная законом форма оптимального включения местного сообщества в самостоятельное и ответственное осуществление собственных инициатив и делегированных полномочий в сфере местного самоуправления, важное средство включения населения в управление своей территорией, способствующее преодолению его отчуждения от управленческих структур и развитию принципов народовластия.
5.Территориальное общественное самоуправление - институт гражданского общества, который находится в стадии становления и правового оформления. Основы его организации должны быть определены федеральным законодательством и конкретизированы в законодательстве субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актах органов местного самоуправления и актах территориального общественного самоуправления. Все акты подобного рода требуют научной оценки с учетом опыта организации ТОС в различных регионах России, а также в зарубежных странах.
Необходимо законодательно закрепить права органов государственной власти Российской Федерации в сфере: -определения общих принципов организации территориального общественного самоуправления; -регулирования и защиты прав граждан на осуществление территориального общественного самоуправления; -обеспечения соответствия законодательства субъектов Российской Федерации о территориальном общественном самоуправлении федеральному законодательству.
6.Территориальное общественное самоуправление в настоящее время не содержит необходимого и достаточного минимума системообразующих понятий и механизмов по организации и деятельности территориального общественного самоуправления, который способен обеспечить эффективное функционирование данного института как правового. В этой связи представляется целесообразным принятие Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления», в котором должен быть определен статус ТОС в качестве субъектов права.
7.Изучение регионального законодательства показывает, что далеко не во всех субъектах Российской Федерации сформирована необходимая правовая база для развертывания деятельности ТОС. Во многих субъектах отсутствуют специальные законы, определяющие его правовой статус. Значительная часть региональных актов содержит нормы, не соответствующие Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству. В ряде субъектов Российской Федерации правовое регулирование ТОС неправомочно осуществляется по аналогии с иными формами общественной самоорганизации населения (общественными объединениями, товариществами собственников жилья и др.), что искажает правовую природу ТОС.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется тем, что предметно прослеживаются процессы и тенденции становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации на его низовом уровне. Показывается значение ТОС и его потенциальные возможности как общественной формы местного самоуправления. Предлагаемые выводы и рекомендации будут способствовать уяснению институциональных особенностей территориального общественного самоуправления, определению его правовой природы, созданию необходимой правовой базы, обеспечивающей функционирование данной формы местного самоуправления.
Выводы и положения диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании курсов общей теории государства и права, конституционного и административного права, муниципального права, изучения спецкурсов по государственному и муниципальному управлению для студентов юридических факультетов и вузов, входящих в систему Российской академии государственной службы и региональных академий, в процессе подготовки и повышения квалификации депутатов представительных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, государственных и муниципальных служащих. Материалы диссертации могут представлять интерес для специалистов, изучающих вопросы организации и деятельности местного самоуправления и территориального общественного самоуправления как институтов публичного права.
Результаты предпринятого анализа правового обеспечения территориального общественного самоуправления, а также предлагаемый автором проект Федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления» могут быть использованы законодательными органами федерального и регионального уровней при принятии ими соответствующих законодательных актов, регулирующих организацию территориального общественного самоуправления, что будет способствовать совершенствованию деятельности местного самоуправления в целом.
Определение правового положения (ТООтерриториального общественного самоуправления в системе местного самоуправления
В настоящее время на федеральном уровне действует более 1300 нормативных правовых актов13, регулирующих правоотношения в сфере местного самоуправления. Однако эти нормативные правовые акты принятые в разное время, отражают разную социально-политическую и экономическую ситуацию в стране и, зачастую, вступают в противоречие между собой и Конституцией Российской Федерации. Сложившиеся фактически отношения ведут к дискредитации муниципальной власти и, как следствие, власти в государстве вообще.
В своем сообщении на заседании круглого стола по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении, состоявшемся 10 ноября 1999 года в Совете Федерального Собрания Российской Федерации, секретарь Конгресса муниципальных образований России В.В.Шипов отметил, что более 12 процентов законов субъектов Российской Федерации, регулирующих вопросы осуществления местного самоуправления, содержат противоречия Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
По информации Министерства юстиции Российской Федерации в общей сложности в Минюст России с 1 января 1998 года по 15 сентября 1999 года по- ступило 625 актов субъектов Российской Федерации, принятых в области местного самоуправления, из них проведена экспертиза 545 актов. По 62 из них были составлены и направлены в субъекты Российской Федерации заключения о несоответствии Конституции Российской Федерации и федеральным законам.
«Таким образом, приходится констатировать, что в настоящее время нормативная правовая база местного самоуправления нуждается в серьезной доработке в целях приведения всего комплекса нормативных актов всех уровней власти по муниципальной проблематике в соответствие с нормами Конституции Российской Федерации и иными федеральными законами»16, что приведет к расширению правовой базы о местном самоуправлении и создаст новые возможности для его совершенствования.
В последнее время в рассуждениях отдельных ученых и специалистов-практиков звучит беспокойство о сохранении единства системы власти17. При этом многие авторы заявляют, что единство власти и управляемость могут заключаться только в обязательной соподчиненности одного другому.
Мнение министра региональной политики Российской Федерации В.А.Кирпичникова по этому поводу таково: «Постоянная ошибка многих оппонентов - нам нужно восстановить вертикаль исполнительной власти, и тогда все получится. Но это в корне неверно. Восстановление вертикали исполнительной власти ведет к появлению плановых органов, а мы к этому не стремимся».
Думается, что единство власти все же не в жесткой централизации и иерархии, а в логичном и ясном распределении функциональных обязанностей по уровням власти. При этом каждое звено, должно точно знать, в чем заключаются его обязанности и каковы его полномочия. Это даст возможность всей системе работать в едином правовом поле и, именно в этом заключается единство власти.
Состояние неуверенности и колебаний в отношении будущего российской государственности неоправданно затянулось. Для принятия правильных решений требуется объективная опенка потенциала местного самоуправления и его роли в процессе современных реформ, цель которых - преображение российской государственности.
Местное самоуправление - это институт, отнесенный Конституцией Российской Федерации к основам конституционного строя(ст.іб) и наделенный властными полномочиями(ч.2 ст.З). Он призван регулировать весь спектр общественных отношений, возникающих в процессе управления в границах определенных территорий. Органы местного самоуправления конституционно наделены значительным объемом полномочий, которые исполняются исключительно ими и не должны реализовываться органами государственной власти(ст. 130).
При этом общественные формы самоорганизации населения, осуществляемые в виде как общественных объединений, так и территориального общественного самоуправления формируются при наличии желания конкретных жителей определенного поселения. Спектр полномочий органов территориального общественного самоуправления по реализации вопросов местного значения в сравнении с полномочиями органов местного самоуправления, наделенных властными полномочиями, существенно уже.
Общественные отношения, возникающие в процессе самоорганизации населения микротерриторий
Судить о потенциальных возможностях территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления в Российской Федерации еще довольно сложно, ибо сегодня можно опереться на опыт весьма незначительного исторического периода, который открывается принятием в 1991 году Закона РСФСР «О местном самоуправлении» (от 6.07.91г. № 1550-1 )54. Однако даже столь непродолжительный период времени позволяет говорить о довольно высоком потенциале подобной формы самоорганизации населения.
Необходимость рассмотрения вопроса о предмете федерального и регионального регулирования процессов формирования и деятельности территориального общественного самоуправления возникла в тот момент, когда оно стало рассматриваться как социальный институт, активная форма самоорганизации населения, элемент гражданского общества, развитие которого в условиях становления новой российской государственности стало одной из наиважнейших задач. Общество возникает в тот момент, когда появляется гражданин со своими правами, обязанностью и ответственностью.
Формирование действенной федеральной и региональной законодательной базы для развития такого социального института как территориальное общественное самоуправление могло бы в настоящее время реально сыграть позитивную роль при претворении на практике конституционно закрепленной системы местного самоуправления. Исходя из анализа современного зарубежного опыта становления местного управления и самоуправления можно сделать вывод о том, что при правовом закреплении развитой модели местного самоуправления в странах с демократической формой правления оно наиболее действенно в форме общественного (территориального) самоуправления, ибо все интересы участников данной формы самоорганизации исходят из удовлетворения, в основном, собственных корпоративных инициатив на территории проживания. Для данных стран характерно то, что государственные и местные властные структуры через институты государственной и муниципальной службы ведут уважительный диалог со всеми представителями общественных видов самоорганизации, повсеместно содействуя формированию организационных и правовых основ для их деятельности, уравновешивая их интересы и способствуя проявлению гражданских инициатив.
Властные и общественные структуры взаимодействуя с граждански развитым обществом формируют основание всего общественного устройства. Принципиальным условием построения такого гражданского общества является добровольное желание граждан на участие в общественной деятельности и аполитичность. Данные общественные территориальные формы самоорганизации, являясь питательной средой при формировании корпуса политических, государственных и муниципальных деятелей, подпитывают своими членами политические объединения и профсоюзы, чем, как бы делегируя на верхние этажи общественной пирамиды, осуществляют общую сцепку и монолитность общественного строя.
Низовой системообразующий, то есть базисный общественный слой, сформированный непосредственно из граждан, решает проблемы жизнеобеспечения населения, а государственные и муниципальные властные структуры помогая ему в этом, упрощают собственную деятельность за счет передачи на уровень общественного (территориального) самоуправления часть собственной компетенции. Опыт функционирования общественных (территориальных) форм самоорганизации в странах с демократической формой правления, свидетельствует о передаче им со стороны органов государственной власти и органов местного управления финансовых средств, о содействии в обучении и профессиональном тренинге добровольных помощников в системе социальной защиты.
Общество, это система с огромным количеством переплетающихся связей. Можно отразить данные переплетающиеся интересы в реализации собственных инициатив через управление общественной жизнью посредством групп, не связанных определенной территорией и назвать такие группы партиями либо общественными объединениями. Можно консолидировать общественные интересы жителей микротерриторий через их личный интерес в виде товариществ собственников жилья. Однако, на уровне такого понимания взаимосвязей, подбор достойных личностей в управленческую вертикаль, встречает в обществе существенное неприятие либо пассивное созерцание. Эти интересы носят большей частью принципиальный характер и упрощенными методами не реализуются, так как интересы населения чрезвычайно противоречивы и их согласование требует каждый раз специального анализа.
Опыт показывает, что жизнеспособность даже малых групп базируется на консенсуальных началах. Известный итальянский экономист и социолог, заведующий кафедрой политической экономии Лозаннского университета Вильфре-до Парето (1848 -1923) применил в свое время понятие «справедливого компромисса», который нередко называют «принципом паретооптимальности». Суть его сводится к тому, что компромисс можно считать справедливым, если изменение его характеристик, улучшающее положение одного субъекта, участвующего в утверждении согласия, не приводит к ухудшению положения остальных участников конфликтной ситуации. Исходя из этого, принцип Парето резко ограничивает инвариантность компромисса, которую необходимо анализировать, то есть согласие между членами одной группы или между самими группами в конфликтных ситуациях, или при определении властных взаимоотношений, надо искать посредством анализа паретооптимальных вариантов.
Существует также важный принцип, сформулированный американским ученым Нэшем, а позднее - независимо от него профессором Московского государственного университета Ю. Гермейером. Исходя из их теории, субъекты взаимоотношений, как правило, независимы и потому договориться о выборе приемлемого варианта, это еще полдела Необходимо принять такое решение, чтобы любое отступление от него было нецелесообразным, в том числе и с точки зрения выгоды, а субъект, нарушивший договоренность утрачивал бы саму возможность реализации собственного интереса, а следовательно, и достижения своей цели.
Правовое регулирование ТОС в законодательстве Российской Федерации и ее субъектов
Исходя из принципов федеративного устройства Российской Федерации нормы Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» имеют трехступенчатый уровень формирования собственной нормативной правовой базы. Это дает право региональным законодателям принимать собственные законодательные акты в развитие определенных вышеназванным Федеральным законом принципов устройства системы местного самоуправления, исходя из своих местных условий, и определять виды муниципальных образований на своей территории. Данные два базовых закона, федеральный и региональный, позволяют муниципальным образованиям субъекта Российской Федерации разработать и принять собственный устав, который, являясь третьим базовым актом, будет регламентировать на территории муниципального образования организационно-правовую систему властных отношений органов местного самоуправления и жителей. Эта довольно общая схема характеризует трехуровневость нормотворчества в Российской Федерации. Если перейти от властных уровней на уровень территориального общественного самоуправления, то необходимо к данной трехуровневой системе нормативных правовых актов добавить еще и устав (положение) территориального общественного самоуправления, который должен соответствовать нормам, за- ложенным федеральным и региональным законами, а также нормативными правовыми актами органов местного самоуправления. При анализе нормативной правовой базы Российской Федерации, регулирующей организацию и деятельность территориального общественного самоуправления по всей властной вертикали, необходимо в общих чертах рассмотреть региональное законодательство, определяющее деятельность системы местного самоуправления. Для этого воспользуемся аналитическим материалом нормативных правовых актов о местном самоуправлении 58 субъектов Российской Федерации, подготовленным в 1997 году группой независимых экспертов Московского общественного научного фонда под руководством Т.М.Говоренковой107 и аналитическим материалом рабочей группы, проанализировавшей законодательную базу 80 субъектов Российской Федерации, Комитета Государственной Думы, связанной с подготовкой проекта федерального закона «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления». В восьмидесяти конституциях и уставах субъектов Федерации выявлено 347 фактов их несоответствия Конституции Российской Федерации. Для решения одних и тех же вопросов местного значения привлекаются различные публично-правовые институты: местное самоуправление и местное государственное управление. Только половина субъектов Российской Федерации признают институт территориального общественного самоуправления и права граждан и населения в сфере территориального общественного самоуправления. Императивные конституционные нормы осуществления местного самоуправления в прямых формах волеизъявления граждан, хоть и признаются в 2/3 случаев как принцип местного самоуправления, но ни в одном из 80 проанализированных основных законов субъектов Российской Федерации не нашли развития или подменены принципом возможности109. Большинство законов субъектов Российской Федерации о местном самоуправлении было принято в 1996 году - 44 акта. Тринадцать соответствующих документов датировано 1995 годом. Один закон принят в 1997 году. Из 13 законов, принятых в 1995 году, восемь законов в 1996 году претерпели изменения. Аналогично им семь из принятых в 1996 году, получили изменения в 1997 году. Законы о местном самоуправлении поразительно похожи друг на друга. Одна из причин сходства - отсутствие навыков и умения в законотворчестве. Велико влияние образца Федерального закона. Его общий характер, не ориентированный на пространство в конкретных границах, продолжает сохраняться в законах субъектов Федерации.
Основные понятия и нормы в сфере территориального общественного самоуправления»
Формируя основные понятия в сфере территориального общественного самоуправления диссертант считает, что суть Федерального закона, регламентирующего основы организации и деятельности территориального общественного самоуправления наиболее полно отразится в названии: «Об общих принципах организации территориального общественного самоуправления».
Основная задача, которую необходимо разрешить в федеральном законодательстве, это вопрос об однозначном толковании правовой природы территориального общественного самоуправления, как общественной формы местного самоуправления. Это даст соответствующее определение понятию «правовой статус органов территориального общественного самоуправления» и механизм их регистрации.
По этому преамбулу закона возможно сформулировать в следующем виде: «Настоящий Федеральный закон определяет роль территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления в осуществлении народовластия, правовые основы и государственные гарантии его осуществления, устанавливает общие принципы организации территориального общественного самоуправления».
Необходимо уточнить, что определение «роли территориального общественного самоуправления как общественной формы местного самоуправления» оградит его от чрезмерной «опеки» со стороны органов местного самоуправления. Это позволит законодателям субъектов Российской Федерации в своем законодательстве, исходя из территориальных и национальных особенностей, более детально разграничить полномочия органов местного самоуправления и органов территориального общественного самоуправления.
Анализ материалов, проведенный в исследовании, дает возможность сформулировать основные понятия и термины, применяемые в данном законе.
Предлагается в раздел (статью) «Основные понятия и термины» включить следующие формулировки: «орган территориального общественного самоуправления - выборный орган территориального общественного самоуправления, не входящий в систему органов государственной власти и систему органов местного самоуправления, обладающий правом представлять интересы населения и принимать от его имени решения, действующие на территории, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление; собрание(сход) жителей территории - собрание(сход) жителей территории, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, для обсуждения и принятия общих решений по вопросам местного значения; конференция представителей населения - собрание представителей населения, проживающего на территории, в пределах которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, делегированных для обсуждения и принятия общих решений по вопросам местного значения».
При формулировании понятия территориального общественного самоуправления в соответствующем разделе (статье) «Понятие территориального общественного самоуправления» необходимо конкретизировать, что оно является признаваемой и гарантируемой государством формой самоорганизации населения, осуществляемой по территориальному признаку.
Думается, что раскрытие нормы в п. 1 статьи 27 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» в отношении слов «на части территории муниципального образования (территориях поселений, не являющихся муниципальными образованиями, микрорайонов, кварталов, улиц, дворов и других территориях) - имеет не правовой характер и не несет смысловой нагрузки. С одной стороны этот перечень микротерриторий, являющихся частью муниципального образования можно продолжить, например «переулками, тупиками» и т.д., а с другой стороны, перечень территорий остается открытым понятием «и других территориях». Предлагается толкование данной нормы свести к следующей, правовой форме: «(поселений, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, не являющихся муниципальным образованием)».
Таким образом понятие территориального общественного самоуправления в федеральном законе предлагается сформулировать в виде:
«Территориальное общественное самоуправление в Российской Федерации - признаваемая и гарантируемая государством самоорганизация населения по месту жительства на части территории муниципального образования (поселения, нескольких поселений, объединенных общей территорией, части поселения, не являющихся муниципальным образованием) для самостоятельного и под свою ответственность осуществления собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно населением или через создаваемые им органы территориального общественного самоуправления».
