Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционная законность в Российской Федерации 15
1. Понятие и конституционные принципы законности 15
2. Понятие и принципы конституционной законности 42
Глава II. Роль государственной службы в укреплении конституционной законности 65
1. Сущность и проблемы правового регулирования государственной службы в качестве гарантии законности в Российской Федерации 65
2. Государственная служба и ее роль в укреплении конституционной законности 84
3. Проблемы и пути обеспечения конституционной законности в деятельности государственных служащих 109
Выводы и рекомендации 127
Литература 141
- Понятие и конституционные принципы законности
- Понятие и принципы конституционной законности
- Сущность и проблемы правового регулирования государственной службы в качестве гарантии законности в Российской Федерации
- Государственная служба и ее роль в укреплении конституционной законности
Введение к работе
Главенство Конституции как Основного закона, определяющего содержание и структуру всей правовой системы страны, лежит в основе Российской государственности. Между тем, чем больше времени проходит с памятных дней декабря 1993 года, когда в результате всенародного голосования была принята первая Конституция новой демократической России, тем яснее становится очевидный факт нарастания противоречий как между ее требованиями и нормами текущего законодательства, так и практикой их применения.
Причин здесь довольно много. Часть из них лежит "на поверхности" и стала "притчей во языцех" в выступлениях политиков, публикациях средств массовой информации и констатацией ученых, причем не только юристов и политологов, но и представителей других отраслей знания. Другая же часть не столь уж очевидна и во многом обусловлена противоречиями, заложенными в самой Конституции.
Начнем хотя бы с того, что Основной закон страны был принят на волне острых политических дискуссий и противостояния различных социальных сил в условиях длящегося и по сию пору перманентного кризиса, охватившего собой буквально все сферы общества и государства. Помимо этого, следует прямо констатировать, что в большинстве конституционных предписаний изначально содержались требования, не имевшие и до сего времени во многом еще не получившие оснований в институтах государственной власти и местного самоуправления. Отвечая в целом международным стандартам правового социального государства, действующая Конституция Российской Федерации имеет своими ориентирами весьма далекие от исторических корней нашего отечества теоретические представления, реализация которых на деле сродни глубоким революционным преобразованиям. Их успешная реализация проблематична и сейчас по истечении уже более чем восьми лет после принятия Основного закона.
В результате с самого начала Конституция представляла и представляет собой во многом абстрактную модель пусть и качественно другого, но все столь же идеализированного светлого и скорого будущего, которому следовало бывшее государство победившего социализма. В этом революционная преемственность строителей коммунизма и пришедших им на смену радетелей общества развитой демократии сохранилась самым непосредственным образом, что получило подтверждение в острейших политических, экономических, социальных и даже военных конфликтов, не прекращающих сотрясать Россию на протяжении всего времени действия Конституции 1993 г.
Закономерный вопрос, который мог бы быть поставлен в этой связи: "А так ли уже все эти потрясения зависят от Конституции?" Наверняка нет. Ибо идущие в стране преобразования по сути своей являются разрешением всестороннего кризиса прошлой советской государственности и в целом общественно-политической системы. Но верно и другое. Конституция 1993 года - это не просто и не только во многом абстрагированный от действительности план длительного реформаторского и во многом, подчеркнем, опять же, увы, революционного процесса. Ее никак нельзя и приравнять к довольно совершенным по форме конституциям Советского Союза.
Последние, по замыслу их разработчиков, изначально были рассчитаны, с одной стороны на позитивное восприятие мировым общественным мнением, а, с другой - на идеологическую обработку населения собственной страны фактически подменившими юридические нормы политическими декларациями. Иначе говоря, для реального и уж тем более прямого действия эти конституции не предназначались. Конституция Российской Федерации - документ принципиально иного характера, ибо в ней самой особым образом заложены положения, в принципе исключающие возможность трактовать ее нормы в качестве абстрактных идеологических пожеланий1.
Главной в этой связи и в плане настоящего диссертационного исследования представляются требования статьи 15 Конституции. Часть первая этой статьи устанавливает, что Конституция Российской Федерации имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации. Законы и иные правовые акты, принимаемые в Российской Федерации, не должны противоречить Конституции Российской Федерации. Тем самым устанавливаются исходные требования режима конституционной законности в стране, которые в связи с прямым действием всех норм Конституции обладают существенной особенностью в отношении всех субъектов правоотношений и особенно представителей властных структур и органов местного самоуправления.
Суть этой особенности определяется в совокупности частями 1 и 2 статьи 15, из которых следуют как минимум две основополагающих составляющих режима конституционной законности в Российской Федерации.
Первая, так сказать, традиционная и также, в свою очередь имеет два аспекта. Один из них сводится к обеспечению жесткой иерархии и соподчиненности разноуровневых законов и иных нормативных правовых актов в законодательной и правоприменительной практике. Причем вершиной соответствующей нормативной пирамиды является как раз Конституция Российской Федерации (часть 1 статьи 15).
Единственное исключение в этой связи установлено самой Конституцией и определяется частью 4 статьи 15. Согласно ей, общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. При этом если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора. Иными словами, в правовой системе России закреплен принцип примата международного права в части, определенной приведенными выше положениями федеральной Конституции.
Другой аспект сводится к соблюдению Конституции и действующих в стране законов и иных нормативных правовых актов всеми органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами и гражданами.
Оба аспекта, понятно, связаны, ибо успешная реализация второго требует жесткой упорядоченности всего правового массива, что достижимо лишь в случае, когда входящие в него юридические нормы в полной мере соблюдаются соответствующими субъектами правоотношений.
Именно в таком ключе проблема законности более всего исследована в трудах Азовкина И.А., Андреевского И.Е., Аржанова М.А., Бабаева В.К., Васьковского Е.В., Вышинского А.Я., Бенедиктова А.В., Григоряна Л.А., Джакона P.M., Дженигса Ю., Дюги Л.., Ельяшевича В.Б.. Кечекьяна С.Ф., Коркунова Н.М., Королёва А.И., Лазарева Б.М., Лукьянова А.И., Маньковского Б.С., Мушкина А.Е., Новицкого И.Б., Сергиевича В.И., Серёгина А.В., Строговича М.С., Стучки П.И., Фарбера И.Е., Хедемана А., Хайслера А., Шевцова B.C.. Шершеневича Г.Ф., Щетинова Б.В., Якушева B.C. и других.
Аналогичный взгляд на проблему законности просматривается в трудах современных учёных: Адушкина Ю.С., Алексеева С.С, Алёхина А.П., Андреева В.К., Багишева З.А., Баглая М.В., Байтина М.И., Баскова В.И., Бахраха Д.Н., Белкина А.А., Вельского К.С, Бойцовой В.В., Бойцовой Л.В., Босхолова С.С, Гребенникова В.В., Гришаева СП., Дмитриева Ю.А., Златопольского А.А., Кабышева В.Т., Кармолицкого А.А., Кашаниной Т.В., Козлова Ю.М., Козловой Е.И., Комаровой В.В., Котелевской И.В., Кудрявцева B.H., Кутафина О.Е., Лейбо Ю.И., Лукашёвой Е.В., Лучина В.О., Манохина В.М., Марченко М.Н., Маттеи У., Нерсесянца B.C., Омельченко О.А., Перетерского И.С., Полениной СВ., Прело М., Ржевского В.А., Салищевой Н.Г., Скловского К.И., Страшуна Б.А., Суханова Е.А., Тихомирова Ю.А., Честного И.Л., Чиркина В.Е., Энтина Л.М. и других.
Более предметно рассматриваемый вопрос исследован в работах юристов, специализирующихся на проблемах правоохранительной деятельности: Аванесова Г.А., Безденежных В.М., Боброва В.К., Божьева В.П., Веселого В.3.,Воронцова С.А., Гранат Н.Л., Гуценко К.Ф., Давыдова В.А., Донышина И.И., Еропкина М.И., Зуйкова Г.Г., Иванова Л.О., Ипакяна А.П.,Ка-закова В.Н., Ковалёва М.А., Кононова А.В., Курицына В.М., Магомедова A.M., Миндагулова А.Х., Невской Т.Ю., Николаевой Л.А., Пашина С.А., Петрова СМ., Погосяна Н.Д., Попова Л.Л., Рохлина В.И., Савицкого В.М., Семёнова В.М., Сергеева А.И., Скуратова Ю.И., Соловья Ю.П., Степашина СВ., Стецовского Ю.И., Судорогина Н.И., Старкова В.И., Сухарева В.Ф.Демушкина О.П., Туманова Г.А., Фокина В.М.. Черемных Г.Г., Шапкина М.А., Швецова В.И. и других.
Вторая составляющая режима законности менее традиционна и, как правило, не в полной мере отражается в специальной литературе и, уж тем более, в юридической практике. В ее основе - прямое действие Конституции на всей территории Российской Федерации, которое сводится к первоочередному исполнению ее требований по отношению к требованиям любых других актов.
Представляется очевидным, что принцип прямого действия конституционных предписаний отнюдь не сводится ни к установлению жесткой иерархии законов и иных нормативных правовых актов, ни к их неуклонному соблюдению и исполнению всеми субъектами правоотношений. Речь совсем о другом, а именно о том, что все субъекты правоотношений в Российской Федерации должны в первую очередь руководствоваться Конституцией вне зависимости от того, имеются ли специальные или конкретизирующие ее нормы законы и иные нормативные правовые акты. Более того, никто не может нарушать Конституцию, даже если при этом добросовестно следует их требованиям, каковы бы они ни были, и кем бы ни издавались.
Если следовать изложенному, то неизбежен вывод о том, что режим конституционной законности имеет два измерения. Одно - вертикальное, подразумевающее соподчиненность юридических норм, а другое горизонтальное - где верховенство Конституции должно осуществляться в действиях любых субъектов правоотношений, в каких бы связях между собой они не находились. В результате в самой Конституции заложена основа всеобъемлющего конституционного контроля с неопределенным кругом субъектов.
При этом надо иметь в виду, что современная федеральная конституция документ достаточно объемный и охватывает своим действием основополагающие элементы, как государственного устройства, так и иных сфер государственной и общественной жизни . Поэтому прямое действие Конституции в форме режима конституционной законности должно наблюдаться буквально повсеместно, имея для этого необходимые инструменты и механизмы. Сегодня они довольно ограниченны и сводятся к полномочиям федерального Президента, функциям судебной системы (формально включающей в себя Прокуратуру), а также органов юстиции. Другие правоохранительные органы и органы безопасности, наделенные отдельными правоохранительными функциями, действуют лишь в рамках первой составляющей режима законности. Ориентируются они преимущественно на законы и подзаконные нормативные првовые акты, а также на правовые акты органов местного самоуправления3.
Подавляющая часть юридически значимых действий осуществляется ныне лицами, исполняющими полномочия государственных органов, т.е. государственными служащими. Именно они, в силу их особого положения в і государственном аппарате, должны являться основными субъектами обеспечения конституционной законности. Чтобы это во многих отношениях пока еще гипотетическое пожелание стало действительностью нужны особые организационно-правовые механизмы, естественное место которых - в содержании института государственной службы. Поэтому саму государственную службу можно и должно анализировать в особом и пока еще фактически нераскрытом аспекте как одну из главных гарантий конституционной законности в Российской Федерации.
Существующая ныне государственная служба весьма неоднородна и v включает в себя довольно много составляющих, определяемых законодательством о государственной службе в качестве ее видов. Сам институт государственной службы, возникший первоначально на основе Указов первого Президента России Б.Н. Ельцина, хотя и обрел ныне законодательные основы, пока еще, по общему убеждению исследователей этой проблемы, находится в стадии становления. В этом легко убедиться, анализируя труды Г.В. Атаманчука, Ю.С. Алушкина, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, К.С. Вельского, В.В. Володина, В.А. Воробьева, Б.Н. Габричидзе, А.А. Гришковца, А.И. Демидова, Ю.А. Дмитриева, Н.М. Казанцева, Н.М. Конина, Б.М. Лазарева, А.В. Малько, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, О.О. Миронова, В.И. Новоселова, Д.М. Овсянко, Е.В. Охотского, И.В. Панова, СМ. Петрова, И.Н. Пахомова, М.И. Пискотина, Ю.А. Розенбаума, Ю.Н. Старилова, А.К. Уледова, Н.И. Фаянс, Л.В. Фаткина, Б.С. Эбзеева, Ц.А. Ямпольской и ряда других ученых.
Что же касается проблемы конституционной законности, одной из главных гарантий которой должен по идее выступать институт государственной службы, то в соответствующих исследованиях она фактически не рассматривалась. В них лишь повсеместно констатируется определяемое Федеральным законом Российской Федерации "Об основах государственной службы Российской Федерации" положение о том, что государственная служба основана на верховенстве Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями (Подчеркнуто мною - Н.Б.) при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав (пункт 1 части 1 статьи 5). Иными словами, речь идет лишь о первой составляющей режима конституционной законности, но не о той ее части, которая связана с прямым действием и верховенством Конституции в юридически значимых действиях государственных служащих, что просматривается во всем законодательстве о государственной службе.
Все это позволяет говорить о том, что государственная служба как ведущая гарантия конституционной законности в Российской Федерации является проблемой, весьма слабо затрагиваемой в специальной литературе и в монографическом плане пока еще не исследовавшейся. Между тем, обеспечение повсеместного приоритетного и гарантированного действия Конституции Российской Федерации является одним из наиболее актуальных в современном государственном строительстве. На его решение нацелены сегодня усилия всех уровней государственной власти. Вопрос этот напрямую связан с целым рядом радикальных мероприятий по реорганизации деятельности федеральной власти, в том числе, в регионах России. Главное в них - обеспечение верховенства Конституции Российской Федерации, соответствия ей конституций, уставов, законов и иных нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, а также наведения конституционного порядка не только на территории Чеченской Республики, но и во всей России.
Отсюда острота и актуальность темы исследования.
Изложенное, одновременно, определяет научную новизну диссертации, которая является первым монографическим исследованием, в котором государственная служба рассматривается в конституционно-правовом ключе как ведущая гарантия конституционной законности. Кроме того, в диссертации выделены и проанализированы конституционные принципы законности в Российской Федерации.
Диссертация является одной из первых работ, в которой применительно к требованиям федеральной Конституции 1993 года и существующему положению дел предметно уточнены понятие и содержание конституционной законности, раскрыты ее принципы, дано авторское определение, показана роль конституционной законности в обеспечении общего режима законности в стране.
Наконец, определена роль государственной службы по укреплению конституционной законности, а также намечены меры по ее усилению.
Практическая значимость диссертации определяется ее направленностью на решение приоритетных задач современного государственного строительства, а также соответствующими выводами и предложениями, сформулированными в итоге проведенной работы. Кроме того, приведенные в диссертации положения, выводы и рекомендации могут быть использованы в законотворческой и нормотворческой работе, научных исследованиях, в учебном процессе учебных заведений политологического, социологического и юридического профиля, при подготовке аспирантов и докторантов в системе дополнительного профессионального образования.
Объектом диссертационного исследования является режим конституционной законности в Российской Федерации, а предметом -государственная служба как одно из ведущих средств его обеспечения.
Целью диссертации является теоретический анализ проблем обеспечения конституционной законности в деятельности государственных служащих и выработка предложений по их разрешению.
Поставленная цель предопределяет необходимость решения ряда основных задач исследования. В их числе:
- исследование конституционных принципов законности в Российской Федерации;
- анализ понятия и содержания конституционной законности в Российской Федерации как особой приоритетной составляющей общего режима законности;
- рассмотрение основных принципов конституционной законности;
- уяснение роли конституционной законности в обеспечении общего режима законности в Российской Федерации;
анализ современного состояния и потенциала института государственной службы как средства обеспечения законности, в том числе законности конституционной;
выявление противоречий основ правового регулирования государственной службы;
- выработка предложений по укрепление режима конституционной законности средствами государственной службы.
Методологическую основу исследования составляют современные общенаучные методы познания и особенно системный подход. Кроме того, при написании работы использованы формально-юридический, сравнительно-правовой, лингвистический, статический, социологические и другие более частные методы. Особое место уделялось анализу Конституции Российской Федерации, действующего законодательства и изучению значительного объема специальной литературы.
На защиту выносятся следующие положения:
- конституционная законность является достаточно автономной и приоритетной составляющей общего режима законности в Российской Федерации;
основу формирования и относительной автономии режима конституционной законности составляет принцип прямого действия Конституции Российской Федерации и законных актов высших органов государственной власти России на всей ее территории, непосредственного действия прав и свобод человека и гражданина, примат международного права;
- режим конституционной законности обладает собственной системой гарантий, в числе которых особое место занимает институт государственной службы;
- в настоящее время институт государственной службы имеет значительное число изъянов и разрознен по своим составляющим - видам государственной службы, что значительно снижает его потенциал в качестве гарантии конституционной законности;
- меры по укреплению конституционной законности средствами государственной службы должны включать консолидацию отдельных видов государственной службы до уровня ее локальных режимов с введением общих требований и установлению специфической конституционной ответственности государственных служащих за обеспечение режима конституционной законности в ходе исполнения ими своих полномочий.
Апробация результатов исследования осуществлена в многолетней практической деятельности соискателя на различных должностях государственной службы, путем опубликования основных положений диссертации, в том числе на уровне методических материалов, а также в ряде выступлений соискателя на научно-практических конференциях и семинарах.
Диссертация состоит из введения, двух глав, выводов и рекомендаций, а также списка литературы. Каждый из исследовательских разделов диссертации завершается формулированием соответствующих выводов и предложений, которые в обобщенном виде представлены в конце работы.
Понятие и конституционные принципы законности
В современной теории права законность неизменно трактуется двояко: во-первых, как один из основополагающих принципов организации государственной и общественной жизни, а во-вторых - в качестве режима государственной и общественной жизни, обеспечивающего неуклонное исполнение законов всеми субъектами правоотношений5.
В этой двойственности нет, однако, ничего противоречивого. В форме основополагающего принципа6 государственной и общественной жизни законность предстает в качестве фундаментальной идеи, основополагающей для демократии и правовой государственности. Именно она, эта идея, изначально заложена в основы конституционного строя современной России. При этом сама идея законности - может содержать в себе элементы и не получившие однозначного закрепления в структуре принципов конкретного режима законности.
В этой связи представляется весьма плодотворным подход В.В. Клочкова, который, характеризуя законность именно с позиций основополагающей идеи, выделяет при ее анализе особые требования (не смешивать с принципами - Н.Б.) законности. Под каждым из них понимается "основной элемент структуры законности, представляющий собой обусловленное потребностями развития общества, государства и права на определенном этапе их развитие требование общества, государства и права к деятельности участников общественных отношений. В зависимости от их адресата, направленности и содержания требования законности можно подразделить на три основных вида: а) требования общества к государству, праву, регулированию общественных отношений; б) требования государства к праву и обществу; в) требования права к государству и обществу"7. Более того, В.В. Клочков полагает, что требования законности в трактовке ее основополагающей идеи представляют собой "вербальное выражение познанных закономерностей развития общества, государства и права. Данные закономерности имеют объективный характер, реализуются в процессе исторического развития независимо от воли и сознания людей и даже - вопреки им".
В форме особого режима законность получает воплощение в целой системе предметных и более частных принципов, отличающих один режим законности от другого, а также в базирующихся на этих принципах специальных мерах и (или) гарантиях законности. Их роль выполняют государственные и негосударственные институты, отдельные должностные лица и граждане, обеспечивающие действенность режима законности. Следует особо подчеркнуть, что использование в данном случае термина и понятия "режим"9 не случайно, ибо им подчеркивается особый характер и известная жесткость применяемых здесь мер.
Акцент на принципы конституционной законности в данном является особым методологическим приемом и объясняется тем, ибо именно их уяснение дает наиболее полное представление об исходных составляющих режима законности в Российской Федерации. Отсюда следуют и основания для разделения режима законности в стране в целом и режима конституционной законности, составляющего объект данного диссертационного исследования.
Сама идея законности, по меньшей в отношении современных демократических режимов, в целом едина. Она зиждется на верховенстве
Закона и гарантиях его неуклонного исполнения. При этом режимы законности в той иной стране могут иметь существенные отличия. Эти отличия обусловлены особенностями государственных и общественных институтов, а также традициями, лежащими в их основе. Это, скажем, тип правовой системы, особенности формы правления, разделения властей, государственного устройства, а также специфика государственных и негосударственных институтов, имеющих отношение к обеспечению законности. В числе этих особенностей - особенности судоустройства, других правоохранительных структур и др.12
К примеру, В.В. Клочков в наиболее лаконичной форме определяет законность "как совокупность взаимосвязанных социальных, политических и юридических требований и их реализацию в жизни общества (в совокупности общественных отношений, в правотворческой, правоприменительной и иной деятельности государства, в функционировании правовой системы)".
Не останавливаясь на этом вопросе, акцентируем внимание на режиме законности в Российской Федерации. И коль скоро речь в диссертации пойдет о конституционной законности, то исходными для уяснения ее понятия являются принципы законности, получившие закрепление в самой федеральной Конституции. Остановимся на них подробнее.
Чтобы избежать терминологической путаницы, здесь и в дальнейшем под принципами законности будет пониматься не сама по себе основополагающая идея законности, а принципы, лежащие в основе соответствующего режима - режима законности.
Исходной для современного понимания законности в Российской Федерации является статья 15 федеральной Конституции, включающая четыре основных положения, которые следует одновременно считать принципами обеспечения законности. Последнее утверждение вытекает из функциональной направленности этих положений, а также из их частности характера по отношению к общей идее (принципу) законности.
Понятие и принципы конституционной законности
Естественно, выделение и анализ конституционных принципов законности в Российской Федерации в данной диссертации не является самоцелью. Объект исследования - конституционная законность, под которой понимается важнейшая, но все же относительно самостоятельная часть общего режима законности в Российской Федерации. Его основополагающие черты и элементы концентрировано представлены в конституционных принципах законности, анализируя которые, по нашему мнению, можно уяснить понятие и принципы конституционной законности как таковой.
На первый взгляд, такой подход может показаться в известной мере тавтологичным и лишенным смысла, поскольку вычленение конституционных принципов законности в целом как раз и соответствует традиционному пониманию конституционной законности, которое бытует в научной литературе и, в значительном числе случаев, сводится к признанию верховенства Конституции и его обеспечению мерами конституционной ответственности. При этом саму конституционную ответственность чаще всего сводят к мерам, применяемым к высшим должностным лицам государства. Причем меры эти в основном и главном получаются предусмотренными самой Конституцией31.
Известное уточнение этой позиции, хотя и в довольно абстрактной форме можно встретить в трудах других ученых. Возьмем для примера точку зрения Н.М.Колосовой32. Во-первых, она отмечает, что, Конституция Российской Федерации закрепила качественно новых подход к конституционной законности, когда обязанности соблюдать Конституцию и законы распространяются не только на граждан и их объединения, но и на органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностных лиц. При этом конституционная законность трактуется "в качестве средства ограничения власти, а не как способ реализации власти, как это существовало ранее" .
Хотя в целом такая точка зрения представляется плодотворной, однако, ставить под сомнению тот факт, что конституционная законность является средством реализации власти, на наш взгляд, неверно. Если отрицать за конституционной законностью роль средства реализации власти, то уже одно это ставит под сомнение высочайшую значимость принципа прямого действия Конституции, которая и есть юридическое воплощение основных параметров властной организации общества и государства.
Далее Н.М.Колосова полагает, что целесообразно определять Конституционную законность в качестве превентивного фактора. Это означает критику "узкого подход к законности, когда последняя анализируется лишь со стадии восстановления нарушенных конституционных норм34. Предпочтительным здесь полагается именно превентивный подход к законности, когда она "начинается не тогда, когда посредством решений компетентных органов обеспечивается восстановление их действия, а тогда, когда любые органы начинают с соблюдения Конституции и следования ей"35. При этом утверждается, что конституционная законность должна начинаться еще раньше, а именно на стадии принятия Конституции, "так как именно здесь закладываются предпосылки для ее соблюдения. Общество нуждается в том, чтобы в Конституции РФ были закреплены основные закономерности развития общества и его структур".
В связи с цитируемым утверждением сразу же возникает вопрос о том, а 3 надо ли вообще говорить о превентивном действии Конституции, если автор ратует за то, чтобы любые органы и должностные лица начинают "с соблюдения Конституции"? Во-первых, такое утверждение напрямую противоречит принципу ее прямого действия. А во-вторых, наделяя Конституцию приоритетно превентивным действием, автор вольно или невольно ставит под сомнение ее верховенство во всей правовой системе. Не будет ли правильнее утверждать повсеместный приоритет конституционного регулирования, а не ее превентивное действие?
Наконец, последнее, что с позиций рассматриваемого автора в принципиальном отношении определяет конституционную законность - это конституционная ответственность высших структур власти за нарушение Конституции. Но ведь сама Н.М.Колосова утверждает, что "любые органы подчеркнуто мною - Н.Б.) начинают с соблюдения Конституции и следования ей". В этом случае закономерен вопрос о том, а почему, собственно говоря, конституционная ответственность имеет отношение лишь к высшим і структурам власти. А как же другие государственные органы и должностные лица: разве на них не распространяется конституционная ответственность? Конечно, если основывать на том, что меры конституционной ответственности должны содержаться только в самой Конституции, то Н.М.Колосова, видимо, права. Но здесь сразу же можно возразить, что в і принципе конституционная ответственность - это меры реагирования на прямое і нарушение Конституции. Следовательно, сами эти меры могут содержаться и в і других актах. Такая точка зрения ясно просматривается в уже упоминавшейся і работе Ю.А.Дмитриева и Ф.Ш.Измайловой . Ныне же она получила и вполне !$ зримое воплощение в решениях Президента Российской Федерации, направленных на приведение в соответствие законов и иных нормативных і правовых актов субъектов Российской Федерации с требованиями федеральной Конституции и федерального законодательства.
Сущность и проблемы правового регулирования государственной службы в качестве гарантии законности в Российской Федерации
Государственная служба - принципиально новый институт, появившийся в реформируемой России в 1993 году. Высказывая такую позицию, мы отнюдь не отрицаем того факта, что в той или иной мере государственная служба существовала и ранее в условиях советского социализма50. Вместе с тем, само понятие государственной службы выделяется из отношений, существующих в сфере гражданского общества. В условиях же тотального огосударствления общественных институтов даже отдельные элементы частной жизни граждан получали политическое обрамление и особую правовую регламентацию. Соответственно, гражданское общество в его сегодняшнем понимании не могло полноценно существовать и развиваться.
В действительности имелись лишь его суррогаты, порядком деформированные множественными идеологическими и политико-государственными воздействиями довольно сложных и разветвленных механизмов тоталитарного господства. Ну а если не было гражданского общества как такового, то все, что происходило в общественной системе в решающей мере было подвластно государству. Конечно, соответствующие элементы гражданской жизни вряд ли можно характеризовать как государственную службу. Однако ее определяющая характеристика - служение государству и его интересам и вообще приоритетное следование интересу публичному присутствовали здесь в полной мере.
Последнее, понятно, как бы переворачивало наоборот всю политико-государственную структуру, поскольку в подлинно демократическом правовом государстве исходными и главными являются интересы личности, затем уже общества и уж в последнюю очередь самого государства, которое представляет собой инструмент выявления общезначимых социальных интересов51 и служит их реализации.
Данная категория интересов отнюдь не совпадает с государственными. Последние несут в себе серьезный налет интереса аппаратного или точнее управленческого, ибо государство во всех его проявлениях с позиций теории социального управления может быть интерпретировано как некая совокупность взаимосвязанных управленческих структур. Управление же, как известно, явление качественно своеобразное. Оно имеет собственные объективные основания, которые проявляются в столь же объективных функциях социального управления и прямо транслируются в одну из его разновидностей - управление государственное, наличествующее во всех ветвях власти и в известной мере представимое как общая субстанция государства.
Что касается самих этих общих функций управления, то они реализуются в деятельности особых аппаратов управления. Каждая из них содержит в зародыше все остальные, а их совместная реализация рождает к жизни своеобразные управленческие интересы, которые служат реализации функций управления и к его целям и задачам. К социальной же жизни как таковой они имеют достаточно отдаленное отношение. В принципе, можно даже утверждать достаточную автономию управленческих (аппаратных) интересов, а в отдельных случаях и их прямое противопоставление тем социальным интересам, ради которых, собственно говоря, создаются те или иные аппараты управления.
Возьмем для примера известную объективную закономерность любой управленческой системы, - гомеостазис. Она сводится к независящему от воли и сознания работников аппарата стремлению системы к сохранению своего состояния в условиях изменяющейся среды функционирования, в том числе и в отношении внешних для самой системы управленческих целях. Эта закономерность пронизывает весь аппарат управления и выражается в возникновении и устойчивом сохранении особых управленческих интересов у каждого сотрудника аппарата, желает он этого или нет.
В этом особая специфика управления как объективного явления, присущего любым системным объектам вне зависимости от их природы и сложности. Наличие управленческих интересов обусловливает, например, явления бюрократизма, управленческой деформации сознания сотрудников аппарата54, их повсеместное стремление к постоянному разрастанию управленческих структур, выраженной экспансии в близкие сферы .деятельности и др. Тогда, когда управленческие интересы становятся тормозом для реализации подлинных целей и задач управления, приходится даже создавать особые организационно-правовые механизмы, нейтрализующие негативные управленческие тенденции и обеспечивающие, увы, эта тавтология в жизни уместна, управляемость и подконтрольность самого управления
Государственная служба и ее роль в укреплении конституционной законности
А теперь обратимся к исходному для государственной службы Федеральному закону "Об основах государственной службы Российской Федерации" и проанализируем его с точки зрения, выявления потенциала госслужбы в части обеспечения законности в Российской Федерации.
Основная посылка здесь вполне ясна и вытекает из самой дефиниции государственной службы, приведенной в части 1 статьи 2 Федерального закона. Повторим ее еще раз. Итак, под государственной службой понимается профессиональная деятельность по обеспечению исполнения полномочий государственных органов. Что касается обеспечения законности, то в основном и главном - это ведущая функция государства, которая находит свое воплощение как раз в полномочиях государственных органов. Реализуются же эти полномочия в деятельности лиц, занимающих государственные должности Российской Федерации, подавляющую часть которых составляют государственные должности государственной службы.
В итоге, мы неизбежно приходим к выводу о том, что именно деятельность государственных служащих и есть та сфера, в которой в решающей степени обеспечивается задача обеспечения законности. Государственная же служба - есть исходная форма, организационный и правовой институт, в рамках которого протекает деятельность государственных служащих. И именно он, этот институт, должен содержать и в действительности содержит в себе особые свойства, позволяющие отнести государственную службу к одной из ведущих гарантий и инструментов обеспечения законности в Российской Федерации.
Первое, на чем в этой связи следует акцентировать внимание, -особенности государственной службы как инструмента реализации властных полномочий государственных органов. Как известно, соответствующая деятельность требует всесторонней регламентации и особой организации, а также обычно подкреплена комплексом мер юридической ответственности. В уже упоминавшихся работах С.М.Петрова, Ю.А.Кожанкова, Д.С.Жданкина было показано, что по самой своей природе институт государственной службы в том виде, как он представлен в действующем законодательстве, представляет собой особый административно-правовой режим деятельности государственных служащих. Этот режим имеет довольно сложную структуру, на чем мы еще остановимся ниже. Здесь же требуется, прежде всего, показать, что в самом режиме государственной службы заложены исходные черты и свойства, позволяющие рассматриваться его в качестве гарантии и средства обеспечения законности.
Обратимся для уяснения поставленного вопроса к нормам Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации".
Глава II Федерального закона "Основы организации государственной службы" начинается статьей , в которой перечислены принципы государственной службы. Ряд из них имеет прямое отношение к проблеме обеспечения законности в деятельности государственных служащих.
Первый же принцип определяет верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов над иными нормативными правовыми актами, должностными инструкциями при исполнении государственными служащими должностных обязанностей и обеспечении их прав. Таким образом, изначально в государственную службу заложены конституционные принципы, связанные с установлением иерархии и приоритетов в российском законодательстве.
Второй из принципов государственной службы также является воплощением ведущего конституционного принципа законности - принципа приоритета прав и свобод человека и гражданина, их непосредственного действия. Он выражается в обязанности государственных служащих признавать, соблюдать и защищать права и свободы человека и гражданина. Подчеркнем, что в данном случае обеспечение прав и свобод человека и гражданина устанавливается законодательством как приоритетная обязанность государственных служащих68. Именно в их деятельности эти права и свободы должны обретать плоть и кровь, становиться подлинным содержанием и основой государственной и общественной жизни.
Следующий принцип государственной службы вновь имеет самое непосредственное отношение к законности, ибо сводится к обеспечению единства системы государственной власти, разграничению предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации. Еще раз обратим внимание в связи с изложенным на уже акцентировавшееся противоречие в отнесении государственной службы субъектов федерации к их исключительному ведению. Думаем, что такое решение отнюдь не отвечает теперь уже исходным принципам государственной службы, особенно в части обеспечения единства системы государственной власти
Далее, законодателем назван принцип разделения законодательной, исполнительной и судебной власти, который, как уже отмечалось, изначально является базовым конституционным принципом законности. Для государственных служащих он имеет весьма важное значение. Дело в том, что при решении тех или иных вопросов государственные служащие государственных органов, принадлежащих к различным ветвям власти, самым тесным образом взаимодействуют между собой и особенно на этапе подготовки тех или иных решений.
Такого рода действия нельзя признать чем-то необычным или незаконным, ибо разделение властей - не есть их полная самостоятельность в плане независимости друг от друга. Общеизвестно, что государственная власть едина, а наличие ветвей власти носит, во-первых, функциональный характер, а во-вторых, способствует созданию основ системы сдержек и противовесов, благодаря которым обеспечивается действенность демократических институтов и исключается возможность узурпирования власти в направлении наращивания тоталитарных начал.
Не случайно в этой связи Федеральным законом "Об основах государственной службы Российской Федерации" в качестве одного из основополагающих постулирован такой принцип государственной службы, как, принцип единства системы государственной власти, разграничения предметов ведения между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Нельзя однако, не видеть и другого. Взаимодействия государственных служащих различных ветвей власти должны иметь определенные пределы и достаточно четко урегулированные границы. В противном случае такие взаимодействия сами по себе способны подрывать разделение властей и законность в стране.
