Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Народный хурал (парламент) Республики Калмыкия 13
1.1. Теория разделения властей и ее применение в организации и деятельности калмыцкой национальной государственности 13
1.2. Порядок выборов депутатов Народного Хурала, правовой статус и компетенция Народного Хурала 35
1.3. Президент Республики Калмыкия и Народный Хурал, правовые основания их взаимодействия 60
Глава 2. Законодательная деятельность народного хурала 7 6
2.1. Понятие законодательной деятельности Народного Хурала 76
2.2. Законотворческий процесс в Республике Калмыкия 101
2.3. Участие Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия в федеральном законодательном процессе 135
Заключение 14 9
Список использованных источников и литературы 158
- Теория разделения властей и ее применение в организации и деятельности калмыцкой национальной государственности
- Порядок выборов депутатов Народного Хурала, правовой статус и компетенция Народного Хурала
- Понятие законодательной деятельности Народного Хурала
- Законотворческий процесс в Республике Калмыкия
Введение к работе
Парламент - это высший представительный и законодательный орган, важнейший государственно- правовой институт, главная функция которого в системе реального разделения властей заключается в осуществлении законодательной власти. Возрождение России как демократического государства, реализация принципов правового государства неразрывно связаны со становлением самостоятельной и независимой ветви государственной власти. Повышение роли закона в демократической России призвано сделать его в конечном счете главным регулятором общественных отношений. Поэтому парламент является важнейшим государственно- правовым институтом Российской Федерации.
Теоретические исследования института парламентаризма, логический анализ практики его соотношения с другими ветвями государственной власти имеет большое значение для дальнейшего развития науки конституционного права Российской Федерации в новых его перспективных направлениях. Парламенты субъектов Российской Федерации в полной мере становятся представительными и законодательными органами своих регионов и активно развивают нормативную правовую базу экономики, культуры и всей социальной сферы в целом. Российская Конституция 1993 года установила, что вне пределов исключительного ведения Федера
4 ции её субъекты могут осуществлять собственное правовое регулирование. Все субъекты РФ стали активно пользоваться этим конституционным правом. Не стала исключением и Калмыкия. За годы работы Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия принято более ста законов и около четырехсот постановлений. Надежной гарантией самостоятельности республиканской законодательной власти является обеспечение верховенства закона в системе нормативных правовых актов республики. Законодательная деятельность получает смысл правовой доминанты, возрастает общественный авторитет Народного Хурала.
Серьезным шагом на пути совершенствования национальной государственности Республики Калмыкия явилось закрепление на конституционном уровне статуса Народного Хурала как высшего представительного и законодательного органа республики. Положение Народного Хурала в системе органов государственной власти Республики Калмыкия определено принципом разделения властей, закрепленным в Конституции Республики Калмыкия - Степном Уложении (ст. 9).
Актуальность темы. Актуальность исследования обусловлена рядом причин.
Во-первых, предлагаемая работа является первым диссертационным исследованием о Парламенте Республики Калмыкия . Автор стремился проанализировать конституционные положения об органах законодательной власти РК, практику их применения в образовании и правотворческой деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а также ту общественно-политическую реальность, в условиях которой они созданы и применяются.
5 Во -вторых, Калмыкия - республика, где парламентские традиции только что зарождаются. Это обусловило правовую потребность в теоретическом осмыслении и обобщении накопленного в законотворчестве субъектов Федерации опыта. Исследование анализирует место и роль Парламента Калмыкии - как института демократии, представительного органа в системе органов государственной власти. Исследование проблемных вопросов законотворчества -одна из важнейших и приоритетных задач, стоящих перед современной юридической наукой.
В-третьих, повышение эффективности законодательной деятельности Парламентов предполагает необходимость использования положительного опыта в развитии законодательства как федерального, так и регионального.
В-четвертых, в последние годы значительно возрос объем законодательной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, охватывающий важнейшие вопросы государственной, социальной, политической, культурной и экономической жизни Республики.
Соединение в едином исследовании комплексного анализа деятельности законодательных органов с теорией разделения властей позволяет сравнить характер этих органов в Республике Калмыкия с правовым эталоном, выработанным человечеством, выявить недостатки юридического регулирования их деятельности и способствовать их устранению на современном этапе формирования системы органов государственной власти в РК. В связи с этим всесторонняя теоретическая разработка и практическая оптимизация механизма
функционирования законодательной власти приобретают сейчас особую актуальность.
Степень разработанности темы. В силу своей значимости среди институтов конституционного права проблемы парламентаризма постоянно привлекают к себе внимание исследователей. Среди отечественных государствоведов указанная проблема или отдельные её вопросы рассматриваются в трудах А.И. Абрамовой, С.А. Авакьяна, Н.М. Азаркина, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, К.О. Вельского, Э.А. Воло-гиной, А.Г. Гузнова, Г.В. Дыльнова, Ю.П. Еременко, Б.Л. Железнова, М.Н. Игнатьевой, В.Б. Исакова, В.П. Казимир-чука, И.И.Карпец, Д.А. Керимова, Д.А. Ковачева, И.В. Ко-телевской, М.А. Крутоголова, В.Н. Кудрявцева, О.Е. Кута-фина, К.Н. Максимова, М.Н. Марченко, Н.А. Михалевой, А.А. Мишина, Р.К. Надеева, B.C. Нерсесянца, А.С. Пигол-кина, СВ. Поленинои, Н.А. Сахарова,Б.А. Топорнина, Ю.А. Тихомирова, P.O. Халфиной, В.Е. Чиркина, В.А. Шабалина, М.А. Шафира,Б.С. Эбзеева, В.А. Юсупова, Л.С. Явича и др.
С принятием новой Российской Конституции и развитием правотворчества её субъектов проблемы федерализма и пар-ламентаризма, научного обоснования их законотворчества привлекли внимание многих исследователей. В частности, можно выделить работы М.Н. Игнатьевой, В.П.Казимирчука, А.С. Пиголкина, Р.К.Надеева, Ю.А.Тихомирова.*
* Драма российского закона /Отв. Ред. В.П. Казимирчук. М., 1996; Общая теория права /Под ред. А.С. Пиголкина. М.,1995; Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1995.
Проблемы Народного Хурала (Парламента) Республики
Калмыкия исследовались лишь в трудах К.Н. Максимова*, в
которых автор анализирует исторические особенности раз
вития федеративных связей России и Калмыкии и характер
'^"' взаимоотношений центральных и местных органов власти.
Цели и задачи исследования. В процессе анализа научной литературы, нормативных правовых актов, посвященных проблемам законодательной деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, были поставлены следующие цели:
-осуществить системный анализ проблем парламентаризма в Республике Калмыкия - одном из субъектов Российской Федерации;
-исследовать региональный пласт российского парла-
Щ- ментского права на практике Народного Хурала (Парламен-
та) Республики Калмыкия.
Для достижения этой цели были определены и сформулированы следующие исследовательские задачи:
-изучить проблемы и особенности реализации принципа разделения властей в Республике Калмыкия;
-осуществить научный анализ конституционных норм, регулирующих законодательную деятельность Народного Хура ла;
-исследовать проблемы законотворческого процесса в Республике Калмыкия и дать научное обоснование;
Максимов К.Н. Калмыкия- субъект Российской Федерации. М., 1995; Максимов К.Н. Парламент Калмыкии. Элиста, 1996.
8 -выявить недостатки и проблемы, типичные отклонения в процессе законодательной деятельности Народного Хурала;
-осуществить научный анализ конституционных норм, регулирующих законодательную деятельность Парламента РК, а также Регламент Народного Хурала как составляющих компонентов правовой основы этой деятельности.
-дать правовой анализ взаимоотношений Президента Республики Калмыкия и Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия;
-выработать рекомендации и предложения по совершенствованию законодательной деятельности Народного Хурала, улучшению качества законопроектных работ Парламента Республики Калмыкия.
Автор не стремился охватить все аспекты проблем исследуемой темы и счел возможным рассмотреть лишь те из них, которые, по его мнению, на данном этапе развития Республики Калмыкия, имеют особую значимость.
Научная новизна исследования заключается в том, что диссертация представляет собой первое в юридической литературе исследование комплексного характера о Парламенте Республики Калмыкия. Автор стремился изучить отношения, связанные с формированием Народного Хурала, регулированием правового статуса его депутатов, внутренней организацией и структурой парламента, взаимоотношений с исполнительной властью Республики Калмыкия. Впервые дан научный анализ законодательной деятельности Парламента Республики Калмыкия в едином правовом пространстве России, а также законодательных процедур Народного Хурала.
9 Подчеркивается, что соблюдение конституционных принципов, принципов федерального законодательства, а также должных процедур является одной из важной гарантией легитимности принимаемых законодательных актов. Рассмотрены и иные полномочия Народного Хурала.
В ходе диссертационного исследования были сформулированы и обоснованы новые теоретические положения, практические предложения и рекомендации, которые выносятся диссертантом на защиту:
-определение законодательной деятельности Народного Хурала как представительного органа субъекта Федерации;
-особенности реализации принципа разделения властей в деятельности органов государственной власти Республики Калмыкия;
-пути наиболее оптимального соотношения федеральных и региональных правовых актов, создание единого и непротиворечивого правового поля России, гармоничного взаимодействия федерального центра и субъектов Российской Федерации;
-особенности правовой регламентации процесса законотворчества в Республике Калмыкия;
-организация научного обеспечения законотворчества; -рекомендации по повышению результативности законотворческой деятельности Народного Хурала.
Методы и источники исследования. Методологической основой исследования является общенаучный диалектический метод познания и вытекающие из него частно - научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический,
10 теоретико-юридический, сравнительного правоведения. Их применение позволило диссертанту исследовать факты во взаимосвязи и зависимости, «их целостности и всесторонности .
Теоретической основой диссертации послужили научные разработки по философии, общей теории права, государст-воведению, политологии, социологии, конституционному праву.
Эмпирической базой исследования являются Конституция Российской Федерации, Степное Уложение (Конституция) Республики Калмыкия, федеральные законы и иные нормативные правовые акты Российской Федерации и Республики Калмыкия. Положения и выводы диссертации основываются на изучении и анализе законодательства Республики Калмыкия, посвященного вопросам организации и деятельности Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия, а также практики его применения. Большое место в процессе исследования уделено изучению законодательной практики Народного Хурала 1 созыва. Изучены, проанализированы и обобщены материалы, касающиеся работы законодательного органа (законы Республики Калмыкия, указы Президента РК, стенографические отчеты, справки, статистические данные и т.д.).
Научная и практическая значимость диссертационного исследования. Результаты научного исследования позволили обосновать особенности принципа разделения властей в одном из субъектов Российской Федерации», определить место Народного Хурала в системе органов государственной власти Республики Калмыкия, отразить особенности законо
творческой деятельности Народного Хурала и специфику организации процесса законотворчества в Республике Калмыкия.
Практическое значение диссертации состоит в том, что его результаты могут быть использованы при разработке и проведении в жизнь мер, направленных на совершенствование нормативной базы и практической деятельности Народного Хурала. Сравнительное изучение опыта законодательной деятельности субъектов Российской Федерации становится перспективным направлением научно-практических исследований.
Поэтому основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшего научно-теоретического исследования законодательных органов субъектов Российской Федерации определении их места и полномочий в формирующейся системе разделения властей, совершенствования действующего законодательства, регламентирующего деятельность законодательных органов федерального и регионального уровней.
Основные положения, выводы и рекомендации, сформулированные в диссертации, отражены в опубликованных работах: научных статьях и тезисах научных сообщений. Они используются автором в процессе преподавания курса «Конституционное право Российской Федерации» в Московском Открытом Социальном Университете.
Апробация результатов исследования. Результаты доложены на Калмыцком республиканском семинаре, посвященном пятидесятилетию Всеобщей Декларации прав человека.
12 Структура диссертации. Структура данного исследования определяется, прежде всего, целью, задачами и методами исследования данной проблемы, в связи с чем настоящая работа состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
Г Л А В A 1 НАРОДНЫЙ ХУРАЛ- ПАРЛАМЕНТ РЕСПУБЛИКИ КАЛМЫКИЯ
1.1. Теория разделения властей и ее применение в организации и деятельности калмыцкой национальной государственности
Во все исторические времена важнейшими всегда
ц были, есть и остаются вопросы власти, ее генезиса, орга-
низации и реализации на практике. В современной политологической и юридической литературе существуют различные концепции власти, среди которых выделяется теория разделения властей, как самая распространенная правовая доктрина, проверенная исторической практикой в течение двух с половиной столетий.
Она положена в основу всех современных цивилизованных демократических государств. Разделение единой и целостной государственной власти составляет основу конституционного строя большинства современных правовых государств, так как она многократно повышает производитель-ность государственной власти и делает ее в высшей степени эффективной и результативной. Кроме того, власть ста
14 новится контролируемой и управляемой со стороны гражданского общества, более гибкой, динамичной, полезной, удобной для людей, то есть, для самостоятельных и независимых членов свободного общества. Как отмечает B.C. Крылов, разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ.*
Идеи о разделении властей заложены древнегреческими мыслителями Платоном, Аристотелем, Полибием. Платон выводил этот принцип из наличия реальной общественной потребности, так как он исходил из вполне эмпирического факта, что производится лучше и в большем количестве, «если выполнять одну какую-либо работу соответственно своим природным задаткам и притом вовремя, не отвлекаясь на другие работы».** Аристотель (384-322 г.г. до н.э.) различал между собой « три элемента» всякого политического устройства: власть, обсуждающую государственные вопросы, власть правительственную и власть судебную.*** До сих пор актуальна мысль Аристотеля о необходимости предотвращения концентрации власти в руках одного человека, так как реальный опыт показывает, что чем ограниченнее власть, тем она прочнее и эффективнее.
* Крылов B.C. Разделение власти: система сдержек и противовесов //Журнал Российского права.-1998.-№ 6.- С. 3. ** Платон. Государство // Соч. в 3-х т. Т.З.Ч.1.- С.146. *** Аристотель. Политика // Соч. в 4-х т. Т.4.- С.514.
15 Теория разделения властей как самостоятельная и цельная политико-правовая доктрина сформировалась в период буржуазных революций 17-18 веков в странах Западной Европы, в силу особых исторических условий, первыми вступившими на путь цивилизованных рыночных экономических отношений. Основные теоретические постулаты этой доктрины были выдвинуты и научно обоснованы выдающимся английским философом Джоном Локком(1632-1704 гг.). Свои политико-правовые взгляды Джон Локк изложил в ряде работ, среди которых следует выделить сочинение «Два трактата о государственном управлении», в котором находит выражение его концепция о разделении государственной власти. Поэтому Б. Рассел справедливо и точно видит положительную деятельность Джона Локка в этой области, как наиболее удачливого из всех философов.*
Отчетливое и последовательное научное обоснование и соответствующее отражение теория разделения властей нашла в учении выдающегося французского мыслителя Шарля Луи Монтескье (1689-1755 гг.). В своем основном труде -трактате «О духе законов», впервые опубликованном в 17 4 8 году, Монтескье провозглашает разделение власти не просто как техническое распределение функций между государственными органами, а именно как реальное разделение между различными социально-политическими силами, боровшимися в условиях предреволюционной Франции за политическое господство в гражданском обществе. Политическая
* Рассел Б. История западной философии. - М. 1959.-С.624.
свобода, по мнению автора «Духа законов», имеет место лишь при умеренных правлениях, её нет ни в аристократии, где вся власть принадлежит.одной знати, ни в демократии, где существует народ. К счастью, данный вывод великого Монтескье не подтвердился: принцип разделения государственной власти как раз и нашел свое воплощение во всех демократических правовых государствах. За этот исторический период он весьма исправно и эффективно функционирует во всех конституциях современных демократических, правовых государств, теоретически обогатился новым юридическим содержанием и практически окреп.
Монтескье отмечал, что каждая из ветвей власти в соответствии со спецификой её функций должна осуществляться особым самостоятельным государственным органом. Неоднократно подчеркивая важность независимости ветвей государственной власти и органов, её осуществляющих, в отношении условий и сроков их деятельности, а также их взаимной несменяемости, Монтескье придавал исключительное практическое значение идее равновесия всех ветвей государственной власти в системе правовых «сдержек и противовесов». Так, исполнительная власть, будучи подзаконной, должна ограничивать действие законодательного собрания, которое в противном случае может сосредоточить в себе деспотическую, никем и ничем не ограниченную власть. Поэтому король, личность которого изначально священна, наделяется правом вето при утверждении законопроектов, обладает законодательной инициативой, по его указу созывается и распускается парламент - высший законодательный и представительный орган государственной
17 власти. Вместе с тем, законодательная власть, хотя и не вправе «останавливать» требующую быстрых решений деятельность исполнительных органов, правомочна контролировать, каким образом приводятся в исполнение созданные ею законы и правительство должно давать отчет парламенту страны о своем управлении.*
Эти революционные, по своему времени, идеи получили свое практическое воплощение в первых же конституциях-США 17 87 года, Франции 178 9 года, которые закрепили принцип разделения властей, видя в нём гарантию осуществления основной функции государства -охраны прав человека и его свобод.**
Совершенно очевидно, такая историческая закономерность, при которой проблема разделения властей возникает и решается в условиях поиска новых путей общественного развития, признания приоритета ценности человеческой личности, стремления придать демократический облик эволюции общественных отношений. Историческое значение теории разделения властей заключалось в том, что в условиях абсолютизма она служила предотвращению возможного беззакония и произвола со стороны королевской администрации, обеспечению основных прав и свобод человека. Несомненно, данные функции теории имели важное прогрессивное значение.
По своей сущности идея разделения властей противо-
* Монтескье Ш. Избранные произведения. - М.,1995.-С.2 98. ** История государства и права зарубежных стран. -М.,1983. -С.217, 265.
18 стоит неравенству, произволу, привилегиям и беззаконию, служит обеспечению общественного правового равенства людей, осуществлению государственной власти с учетом раз личных интересов, сдерживанию экспансии государственного регулирования и регламентации всей системы общественных отношений.
Теория разделения властей и ее применение в организации и деятельности калмыцкой национальной государственности
Во все исторические времена важнейшими всегда были, есть и остаются вопросы власти, ее генезиса, организации и реализации на практике. В современной политологической и юридической литературе существуют различные концепции власти, среди которых выделяется теория разделения властей, как самая распространенная правовая доктрина, проверенная исторической практикой в течение двух с половиной столетий.
Она положена в основу всех современных цивилизованных демократических государств. Разделение единой и целостной государственной власти составляет основу конституционного строя большинства современных правовых государств, так как она многократно повышает производитель-ность государственной власти и делает ее в высшей степени эффективной и результативной. Кроме того, власть становится контролируемой и управляемой со стороны гражданского общества, более гибкой, динамичной, полезной, удобной для людей, то есть, для самостоятельных и независимых членов свободного общества. Как отмечает B.C. Крылов, разделение власти по своей сути призвано обеспечить наибольшую эффективность народовластия. Разделение власти на законодательную, исполнительную, судебную необходимо для демократического общества, в котором единственным источником власти является народ.
Идеи о разделении властей заложены древнегреческими мыслителями Платоном, Аристотелем, Полибием. Платон выводил этот принцип из наличия реальной общественной потребности, так как он исходил из вполне эмпирического факта, что производится лучше и в большем количестве, «если выполнять одну какую-либо работу соответственно своим природным задаткам и притом вовремя, не отвлекаясь на другие работы». Аристотель (384-322 г.г. до н.э.) различал между собой « три элемента» всякого политического устройства: власть, обсуждающую государственные вопросы, власть правительственную и власть судебную. До сих пор актуальна мысль Аристотеля о необходимости предотвращения концентрации власти в руках одного человека, так как реальный опыт показывает, что чем ограниченнее власть, тем она прочнее и эффективнее.
Теория разделения властей как самостоятельная и цельная политико-правовая доктрина сформировалась в период буржуазных революций 17-18 веков в странах Западной Европы, в силу особых исторических условий, первыми вступившими на путь цивилизованных рыночных экономических отношений. Основные теоретические постулаты этой доктрины были выдвинуты и научно обоснованы выдающимся английским философом Джоном Локком(1632-1704 гг.). Свои политико-правовые взгляды Джон Локк изложил в ряде работ, среди которых следует выделить сочинение «Два трактата о государственном управлении», в котором находит выражение его концепция о разделении государственной власти. Поэтому Б. Рассел справедливо и точно видит положительную деятельность Джона Локка в этой области, как наиболее удачливого из всех философов. Отчетливое и последовательное научное обоснование и соответствующее отражение теория разделения властей нашла в учении выдающегося французского мыслителя Шарля Луи Монтескье (1689-1755 гг.). В своем основном труде -трактате «О духе законов», впервые опубликованном в 17 4 8 году, Монтескье провозглашает разделение власти не просто как техническое распределение функций между государственными органами, а именно как реальное разделение между различными социально-политическими силами, боровшимися в условиях предреволюционной Франции за политическое господство в гражданском обществе. Политическая свобода, по мнению автора «Духа законов», имеет место лишь при умеренных правлениях, её нет ни в аристократии, где вся власть принадлежит.одной знати, ни в демократии, где существует народ. К счастью, данный вывод великого Монтескье не подтвердился: принцип разделения государственной власти как раз и нашел свое воплощение во всех демократических правовых государствах. За этот исторический период он весьма исправно и эффективно функционирует во всех конституциях современных демократических, правовых государств, теоретически обогатился новым юридическим содержанием и практически окреп.
Порядок выборов депутатов Народного Хурала, правовой статус и компетенция Народного Хурала
Парламентаризм - особая система государственного руководства гражданским обществом, его важнейшими элементами являются разделение властей, представительность и законность.
Народный Хурал, в соответствии со статьей 29 Степного Уложения (Основного Закона) РК , является парламен--том Республики Калмыкия, её высшим представительным и законодательным органом.
Понятие «парламентаризм» для Калмыкии явление относительно новое. Калмыцкий народ имел свою государственность ещё в составе Российской империи (1690-1771 гг.), в главе которой стоял хан, но его власть в границах национального государства была неограниченной. После массового исхода калмыков на свою историческую родину в Джунгарию (Западный Китай), по Указу императрицы Екатерины Великой, калмыцкая национальная государственность прекратила свое существование. 4 ноября 1920 года
Советской властью была вновь образована калмыцкая национальная государственность в виде автономной области трудового калмыцкого народа, которая в 1935 году была преобразована в Калмыцкую автономную республику в составе России. В годы советской власти представительные и законодательные органы не могли быть парламентом в собственном смысле этого слова в силу возлагаемых на них действовавшей тогда Конституцией юридических полномочий, противоречащих принципу разделения властей и на основании фактически существовавшего тогда вертикального подчинения между представительными органами на всей территории тогдашнего Советского Союза, так не свойственного парламентским представительным органам, осуществляющим специфическую законотворческую деятельность.
12 апреля 1993 года был избран первый Президент Республики Калмыкия, а 30 апреля 1993 года Верховный Совет Калмыкии внес изменения и дополнения в Конституцию (Основной Закон) Республики Калмыкия - Хальмг Тангч, согласно которым Советы упразднялись, и формировался временный Парламент Республики. Так было положено начало реальному парламентаризму в Калмыкии.
Временный Парламент республики проработал восемнадцать месяцев, в течение которых был принят блок законов, создающих правовое поле Республики Калмыкия, юридически закрепляющих её государственность. Среди первых законов, принятых временным Парламентом, были законы «О Народном Хурале (Парламенте) Республики Калмыкия», «О выборах депутатов Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия 1 созыва», «Об органах исполнительной власти в районах и городе Элисте», и ряд др. Историческая миссия Временного Парламента заключалась ещё и в том, что им разработан и принят Основной Закон Республики -Степное Уложение.
Огромная общественная значимость указанных законов дала такой толчок в деятельности Временного Парламента, который провел громадный объем сугубо организационной работы. Так, законопроект «О выборах в Народный Хурал (Парламент) Республики Калмыкия 1 созыва» был предварительно опубликован в республиканских газетах для ознакомления избирателей. В Парламент поступило 75 предложений, был рассмотрен альтернативный законопроект, подготовленный общественным комитетом по защите Конституции. В результате такого обсуждения из первоначального проекта были исключены три статьи, а тридцать три статьи были подвергнуты корректировке, принято сорок поправок из семидесяти пяти внесенных предложений.
Согласно данному закону, Народный Хурал состоит из 27 депутатов, избираемых на четыре года. Первый созыв Народного Хурала (Парламента) Республики Калмыкия был избран в октябре 1994 года. В соответствии с действовавшим тогда законом, 18 депутатов Народного Хурала избирались по одномандатным избирательным округам, а 9 депутатов были избраны по республиканскому многомандатному округу.
Понятие законодательной деятельности Народного Хурала
Среди проблем российского конституционного права выделяется своей теоретической актуальностью проблема исследования механизма реализации одной из главных парламентских функций - законодательной функции. В отечественной юридической литературе эта проблема недостаточно исследована. В СССР главенствовала концепция полновластия Советов. Многие работы носили на себе печать идеологической направленности, многое из того, что исследовалось в недавнем прошлом советскими учеными - юристами по данной проблематике, устарело. Но все же юридическая мысль в стране предпринимала попытки социологического и, что особенно важно, юридического, анализа функций и полномочий органов государственной власти После принятия Конституции Российской Федерации 1993 года ряд известных специалистов в области конституционного права затрагивают»этот вопрос. Среди них выделяются следующие работы: Топорнин Б.Н. «Очерки парламентского права». М., 1993; Конституционное право зарубежных стран. М., 1997; Сравнительное конституционное право. М., 1996; Парламентское право России. Основные источники. СПб., 1997.
В них отмечается, что парламенты выполняют законодательную функцию, которая позволяет им создать первичный слой правового обеспечения человека, общества, государства . Законы становятся основным источником права в большинстве стран, и следование закону всех граждан, государственных органов, хозяйственных организаций и демократических институтов становится своего рода социальным императивом.
Как отмечает И.В.Котелевская, законодательная деятельность парламентов направлена на подготовку и принятие законов, которые либо прямо названы, либо обозначены их примерные темы, либо их издание порождается первоочередными потребностями развития государства и общества. В любом случае влияние различных факторов является столь сильным, что подчас меняет всю картину. Поэтому незыблемость конституционных принципов очень важна .
И.В.Гранкин считает, что деятельность законодательного органа обусловлена общественной потребностью в установлении определенных правил поведения для граждан и юридических лиц. Тесная св язь этих органов с населением, конституционный порядок их формирования путем избрания депутатов создает предпосылки для отражения в законодательных актах воли избирателей .
Многие отечественные юристы в последние годы обращаются к проблеме разграничения предметов ведения и полномочий, существующей в любом федеративном государстве. Так, Б. С. Крылов предлагает целесообразным издание федерального закона о процедуре прохождения в Государственной Думе законов, регулирующих отношения в сфере совместного ведения .
Анализируя действующие федеральные законы в сфере совместного ведения, Б.С.Крылов отмечает необходимость включить в каждый из них максимально исчерпывающий перечень полномочий федеральных государственных органов. Это избавит законодателя от необходимости приводить перечень прав и полномочий субъектов Федерации, обычно весьма приблизительный, а нередко без достаточных оснований ограничивающий их полномочия Профессор Ю.А. Тихомиров считает, что в обновляемой России ныне формируется двухуровневая система (республик, областей, и др .) . Единство этой системы обеспечивается следующими конституционными принципами: а) закреплением федерального устройства России и основ её конституционного строя; б) установлением суверенитета Российской Федерации на всей её территории; в) признанием верховенства конституции и законов Российской Федерации на всей её территории; г) установлением сфер и объёмов исключительной и совместной законодательной компетенции Федерации и её субъектов .
С принятием в декабре 1993 года новой Конституции появилась законодательная основа правовой регламентации распределения нормотворческой компетенции между Федерацией в целом и её субъектами. Статья 7 6 п.4 Конституции Российской Федерации определяет, что все субъекты РФ (республики, края, области, города федерального значения, автономные области и автономные округа) могут осуществлять собственное правовое регулирование, включая принятие законов и иных нормативных актов.
Законотворческий процесс в Республике Калмыкия
Законодательная деятельность, рассматриваемая с точки зрения его фактического содержания и технологии, есть система образующих его действий, охватываемых понятием законотворческий процесс. Традиционно законотворческий процесс - это особая юридическая процедура, совокупность последовательных действий законодательного органа государственной власти по подготовке, обсуждению, принятию и официальному обнародованию законов. При этом в качестве субъекта законотворческого процесса рассматриваются органы государственной власти, участвующие в данном виде деятельности .
По разному в научной юридической литературе определяются границы законотворческого процесса. Одни авторы, в частности Д.А. Ковачев, отграничивают процесс создания законов рамками деятельности законодательного органа . Р.К. Надеев считает целесообразным рассматривать законодательный процесс в Российской Федерации состоящим из следующих стадий:
1.Внесение законопроекта в Государственную Думу; 2.Рассмотрение законопроекта Государственной Думой и ли бо принятие в качестве федерального закона, либо его отклонение; 3.Одобрение Советом федерации принятого Государственной Думой федерального закона, либо его отклонение; X. 4.Подписание и обнародование Президентом принятого Государственной Думой и одобренного Советом Федерации федерального закона, либо его отклонение; 5.Официальное опубликование и вступление в силу закона, подписанного Президентом .
По мнению Д.А.Керимова, законодательная процедура включает в себя следующие основные стадии законотворческого процесса: 1. Законодательная инициатива; 2. Подготовка проекта закона и его рассмотрение в подго-. товительных структурах законодательного органа; 3. Обсуждение проекта закона в законодательном органе в первом чтении; 4. Обсуждение проекта закона в законодательном органе во втором чтении; 5. Голосование по проекту закона и его принятие; 6. Опубликование закона .
Другие авторы отстаивают самое широкое понимание процесса законотворчества. В качестве начальной его стадии предлагается считать процессы, предшествующие созда нию закона: выявление потребности в правовом регулировании, т.е. предзаконный этап, и законодательный, предусматривающий работу над проектом в самом законодательном органе, иными словами, официальное прохождение законопроекта в парламенте. Особо подчеркивая важность предза-конодательного этапа, авторы считают правильным и справедливым -признание в качестве первой, начальной стадии законодательного процесса выявление потребности в законодательном регулировании, т.е. предзаконодательного процесса .
Председатель Конституционного Суда Российской Федерации М.В. Баглай считает, что Конституция Российской Федерации содержит неточное понимание «принятия» федеральных законов: «Она устанавливает, что эти законы принимаются Государственной Думой (ч.1,ст.105), создавая тем самым впечатление, будто законодательный процесс на этом заканчивается. На самом деле Государственная Дума только утверждает законопроект, который после этого именно в таком качестве передается в Совет Федерации. Совет Федерации одобряет или не одобряет тоже законопроект и только после того, как Президент РФ подпишет зако нопроект и опубликует его, законопроект становится законом, т.е. может считаться принятым
