Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы формирования местной представительной власти в Республике Казахстан
1.1. Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан 19
1.2. Местные представительные органы (маслихаты) и концепция формирования местного самоуправления в Республике Казахстан 43
1.3. Система законодательства Республики Казахстан о местных представительных органах - маслихатах 79
Глава 2. Организационные формы деятельности местных представительных органов Республики Казахстан 106
2.1 Организация работы маслихата 106
2.2. Конституционно-правовой статус депутата маслихата 141
2.3. Компетенция маслихатов - местных представительных органов и проблемы ее совершенствования 168
Заключение 206
Список литературы 213
Приложение 236
- Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан
- Местные представительные органы (маслихаты) и концепция формирования местного самоуправления в Республике Казахстан
- Организация работы маслихата
- Конституционно-правовой статус депутата маслихата
Введение к работе
Актуальность темы исследования определяется тем, что в Республике Казахстан основные положения и принципы деятельности местных представительных органов в теоретическом и прикладном аспекте, как одного из элементов общей системы власти, стали развиваться сравнительно недавно. Однако, за этот промежуток накоплен определенный практический опыт в области становления и функционирования местной представительной власти, созданы основы правовой базы и самое главное - в общественном сознании укрепилось и получает свое дальнейшее развитие идея о невозможности дальнейшего цивилизованного, демократического развития страны без развитой идеи народного представительства.
Годы независимости суверенного Казахстана стали для страны нелегким временем коренного преобразования общества, перестройки экономической и политической систем и возрождения государственности. Сегодня страна продолжает развиваться в соответствии с долгосрочной Стратегией «Казахстан-2030». Центральное место в ней отводится проблемам создания эффективного, профессионального государства, в котором существует четкое разделение полномочий между центральными и местными органами власти, а также реализации принципа децентрализации внутри исполнительной вертикали, между центром и регионами, между государством и частным сектором.1 Принимаются последовательные меры по укреплению национальной безопасности и внутриполитической стабильности, дальнейшей демократизации общества, развитию регионального сотрудничества.
См.: Назарбаев Н.А. Казахстан-2030. Процветание, безопасность и улучшение благосостояния всех казахстанцев. Послание Президента страны народу Казахстана. - Алмати.: Білім, 1997.-С. 156-158.
Стабильно повышается жизненный уровень населения, решаются социальные проблемы. Казахстанцы заинтересованы, чтобы этот поступательный процесс продолжался, а для этого нужна, прежде всего, политическая стабильность. Поэтому все реформы, в том числе и государственного управления, связанные с вопросами перераспределения властных полномочий, не должны нарушать сложившейся системы сдержек и противовесов, сохранять существующую стабильность, способствовать развитию институтов гражданского общества.
В условиях формирования правового государства в Казахстане одной из важнейших составляющих решения этой задачи является повышение эффективности работы местных представительных органов власти.
Сегодняшняя казахстанская система государственного управления выстроена по иерархическому принципу. Каждый уровень управления подчинен вышестоящему уровню и не несет политической ответственности перед населением за свою деятельность. Политическая ответственность всецело лежит на центральных органах власти. Подобная система не дает местным руководителям, местным представительным органам необходимой мотивации для инициативной, полноценной работы по социально-экономическому развитию своих регионов. К тому же Казахстан до сих пор не имеет местного самоуправления, хотя оно провозглашено Конституцией Республики Казахстан 1995 года.
Неразделенное^ полномочий и функций между различными уровнями власти приводит к перекладыванию ответственности друг на друга и общей неэффективности работы государственного аппарата.
В 2002 году по поручению Президента РК Правительство разработало Концепцию разграничения полномочий между уровнями государственного управления и совершенствования межбюджетных отношений. «Прак-
5 тическое осуществление этой Концепции, направленной, в том числе, и на
расширение полномочий местного государственного управления, решение вопросов территориального развития, организации эффективного управления на нижних уровнях, требует пересмотра и перераспределения 2500 функций сверху донизу, что в свою очередь повлечет необходимость внесения изменений и дополнений в 150 законов нашего государства». Но правительственная Концепция в основном направлена на систематизацию функций исполнительной власти, которая представлена до самого низшего звена государственного управления. В ней отсутствуют вопросы совершенствования государственного управления других ветвей власти, в частности, представительной.
Процесс обустройства государственной власти, в том числе и местного управления, начался в Республике Казахстан с приобретением независимости. В результате, к январю 2001 года в Казахстане возникла своя модель местного управления, которая основана на различении государственной власти как таковой и власти местного самоуправления. Маслихаты, как местные представительные органы, действуют в республике с 1994 года. Их объединение в 2001 году с местной администрацией под общим названием «местные органы государственного управления» вовсе не означало, что они занимаются одними и теми же местными вопросами государственного управления. В организационном отношении маслихаты и исполнительные органы отделены друг от друга. В то же время маслихаты фактически не являются органами местного самоуправления, в результате реформирования они стали государственными представительными органами.
1 Бурлаков Л.Н. Модернизация государственного управления Республики Казахстан на современном этапе / Модернизация государственного управления и местного: Научное издание. - Астана: Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан, 2004. - С.7.
6 Интерес к этому институту народовластия очевиден и закономерен.
Наблюдается постепенный переход от состояния отчуждения народа от власти, гражданских потребностей и интересов к участию в них, в том числе через местные представительные органы - маслихаты. Социальная ценность формирования маслихатов состоит и в том, что граждане прямо, непосредственно могут участвовать в процессе становления местной власти.
Казахстан переживает переходный период, Демократические элементы в Казахстане все еще остаются преимущественно формальными. Торможение демократических процессов происходит во многом и по причине неразвитости представительных органов, которые должны способствовать раскрепощению инициативы граждан в участии в политических процессах, принятии решений. Без участия местных органов управления, и прежде всего представительных, невозможно дальнейшее развитие гражданских свобод, сохранение и укрепление политической стабильности и согласия в обществе.
К настоящему времени кардинальное реформирование структур государственной власти состоялось пока только в верхних ее эшелонах, хотя не менее остро стоит вопрос о реформировании местного управления и организации основ местного самоуправления. Эта проблема обостряется и в связи с тем, что ответственность за проблемы регионов все в большей мере возлагаются на сами регионы, а отсутствие законодательного регулирования, закрепления за местными представительными органами управления конкретных полномочий по руководству территориями сводит многие усилия на нет.
Что же касается местных представительных органов, то, по сравнению с исполнительными, изменения, вносимые в настоящее время в зако-
7 нодательство, их, практически, не касаются. Вместе с тем необходимо
учесть, что основные тенденции в перестройке структуры местных государственных органов в настоящее время все больше определяют дальнейшую демократизацию общественных отношений, Сегодня в большей степени с этим связана именно деятельность маслихатов - местных представительных органов. Именно поэтому в настоящее время актуальным становится теоретическое исследование конституционно-правовых основ деятельности маслихатов - местных представительных органов Республики Казахстан, разработка предложений по совершенствованию их правового регулирования.
Объект диссертационного исследования. Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, носящие комплексный и многоаспектный характер, возникающие в процессе правового регулирования организации, функционирования и совершенствования деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан.
Предмет диссертационного исследования. Предметом исследования являются содержащиеся в Конституции Республики Казахстан, республиканских законах, иных нормативных правовых актах правовые нормы, регулирующие организационные основы и компетенцию местных представительных органов, конституционно-правовой статус депутатов маслихата.
Цель и задачи исследования. Цель работы состоит в том, что бы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики обосновать основные положения, определяющие конституционно-правовую природу, основные элементы, юридические свойства местных представительных органов - маслихатов, как части местного государственного управления, а также определить актуальные проблемы в области совершенствования деятельности маслихатов и наметить возможные направления по разрешению возникающих проблем.
Для осуществления указанной цели были сформулированы и решены следующие задачи:
- исследовать историко-правовые основы становления и развития
местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан;
определить роль местных представительных органов в формировании казахстанской системы местного самоуправления;
провести анализ системы законодательства о местных представительных органах - маслихатах;
теоретически обосновать роль местных представительных органов в качестве важнейшего конституционного института;
рассмотреть организационные основы деятельности маслихатов;
выявить проблемные вопросы в закреплении конституционно-правового статуса депутатов маслихатов;
выработать предложения по совершенствованию правового регулирования деятельности местных представительных органов в Республике Казахстан.
Степень разработанности проблемы обусловлена сравнительно недавним возникновением самого объекта исследований, необходимостью учета целого ряда факторов функционирования структуры и механизмов государственного местного управления, постоянными изменениями законодательства Республики Казахстан в переходный период. Поэтому в науке конституционного права Республики Казахстан недостаточно исследований, в которых системно и комплексно анализировались бы вопросы, относящиеся к конституционно-правовому статусу местных представительных органов - маслихатов.
9 Теоретической основой диссертационного исследования явились
труды видных казахстанских и российских ученых и практиков по конституционному праву, теории государства и права, муниципального права, материалы научных и практических конференций.
Важнейшие правовые аспекты, связанные с организацией, компетенцией и полномочиями местных Советов, теоретически осмыслены и обоснованы многими учеными: С.А. Авакьяном, Ю.А. Агашиным, А.А. Алим-бетовым, Н.И. Акуевым, М.Т. Баймахановым, М.П. Банных, Г.В. Бараба-шевым, А.А. Безугловым, М.А. Биндером, И.В. Бутко, Б.Н. Габричидзе, Е.В. Додиным, М.Т. Имашевым, А.А. Карловым, В.А. Кимом, Е.И. Кара-невской, А.К. Котовым, С.С. Кравчуком, Л.А. Кулевым, О.Е. Кутафиным, В.В. Мамоновым, B.C. Основиным, Р.В. Пановым, В.А. Пертциком, Г.С. Сапаргалиевым, С.С. Сартаевым, Н.Ф. Селивоновым, СВ. Соловьевым, В.Д. Сорокиным, К.Ф. Шереметом, В.Д. Шопиным.1
Среди российских и казахстанских ученых, внесших серьезный вклад в становление и развитие теории местного самоуправления на современном этапе, следует назвать С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, А. Абельдинова, Е.Б. Абдрасулова, М.А. Батталова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Б. Ешмагамбетова, Ж.С. Исмагамбетова, А.Н. Кокотова, Ж. Корганбекова, А. Копабаеву, О.Е Кутафина, И.А. Кучина, К. Кубаева, Б.М. Лазарева, В.А. Лебедева, Н.В. Постового, А.С. Саломаткина,
См.: Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности местных Советов. - М, Юрид. лит., 1974; Аимбетов А., Баймаханов М, Имашев М. Проблемы совершенствования организации и деятельности местных Советов. - Алма-Ата, «Наука», 1967; Габричидзе Б.Н. Аппарат управления местных Советов. М, Юридическая литература, 1971; До дин Е.В. Отделы и управления исполкомов местных Советов. - М.: Юридическая литература, 1971.
10 Р.С. Сакиеву, А.А. Таранова, И.Ф. Чиркалин, К.Ф. Шеремета, Е.С.
Шугрину, А. Чеботарева, В.В. Чубчикова и других.1
В период становления суверенного Казахстана вопросами развития конституционных основ, правового регулирования местного государственного управления и самоуправления, формирования и деятельности представительных органов активно занимаются казахстанские ученые С. Аб-дильдин, А. Бижанов, Ж. Джунусова, Ж. Жансугурова, Л. Жанузакова, С. Зиманов, Ж. Исмагамбетов, А.О. Копабаева А. Котов, И. Кучин, В. Мамо-нов, М. Машан, С. Сакиев, А. Таранов и другие.
Особенности реализации идеи народного представительства, вопросы статуса, компетенции, организации работы представительных органов явились предметом исследования в работах С.А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, И.В. Выдрина, А.К. Котова, В.А. Лебедева.3
См., например, Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - М.: Изд-во Ростовского университета. 1998.; Исмагамбетов Ж.С., Кучин И. А. Концепция муниципального развития Казахстана. -Алматы, 1996.; Чиркалин И.Ф. О некоторых вопросах местного управления в Республике Казахстан / Информационный бюллетень № 1. Академия государственной службы при Президенте Республики Казахстан. - Астана, 2004.
2 См., например, Абдильдин С. Парламент Республики Казахстан: от Союза к государ
ственности. - Алма-Ата: Казахстан, 1993; Джунусова Ж.Х. Республика Казахстан. Пре
зидент. Институты демократии. -Алматы: Жеты жаргы, 1996; Зиманов С.З. Конститу
ция и Парламент Республики Казахстан. — Алматы: Жеты жаргы, 1996; Котов А. Ста
новление и перспективы парламентаризма в Республике Казахстан // Вестник Мини
стерства юстиции. - 1996. - № 8. - С. 29-31; Жансугурова Ж.А. Эволюция института
парламента в контексте становления президентской власти Республики Казахстан: Дис.
... канд. полит, наук. - Алматы, 1996.; Таранов А.А. Местное самоуправление. - Алма
ты, 1997.
3 См., например, Авакьян С.А. Федеральное Собрание - Парламент России / С.А.
Авакьян. - М., 1999; Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление
в Российской Федерации. — Ростов-на-Дону, 1998; Лебедев В.А. Проблемы ор
ганизации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Рос
сийской Федерации / В.А. Лебедев. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 2000.
Вопросы централизма и демократизма, трансформации государственной власти, децентрализации и местного самоуправления в Казахстане, власти и самоорганизации граждан стали предметом исследования К. Ах-метова, Б.А. Бабиева, А. Гуриева, М.Н. Османова, П.В. Своик, Р.Н. Ярули-на.1
Исследованию проблем конституционных основ и законодательного обеспечения государственного управления и самоуправления в Казахстане, модернизации государственного управления и местного самоуправления Республики Казахстан на современном этапе посвящены труды Л.Н. Бур-лакова, Л.Т. Жанузаковой, А.К. Котова, Б.О. Курмангалиева, О.О. Окан-баева, Г.С. Сапаргалиева, А.А. Таранова.2
Развитию нормотворчества, соотношению отраслевого законодательства Республики Казахстан и проблемам компетенции местных органон государственного управления посвящены исследования А.К. Абельдинава, В. Калюжного. А. Кажимуратова.3
Вопросы категории правового статуса депутата, структуры правового статуса, природе депутатского мандата посвящены исследования С.А. Авакьяна, Н.В. Витрук, И.В. Захарова, О.О. Миронова, Н.А. Багдановой,
1 См., например, Оспанов М.Н. Децентрализация и местное самоуправление в Казахстане: состояние и принципы проведения реформ // Материалы общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в РК: выбор приоритетов». — Алматы, 2002.; Своик П. В. Как избежать превращения децентрализации президентской системы в её развал // Материалы общественного форума «Децентрализация и местное самоуправление в РК: выбор приоритетов». — Алматы, 2002. — С.41.
См., например, Бурлаков Л.Н. Модернизация государственного управления и местного самоуправления Республики Казахстан на современном этапе. Научное издание -Астана: Академия государственной службы при. Президенте Республики Казахстан, 2004.; Сапаргалиев Г. Конституционные основы местного государственного управления // Маслихат. - 2003. - № 1-2.
См., например, Абельдинов А.К. Развитие нормотворчества в Казахстане. - Алматы: жеты жаргы, 1998.; Кажимуратов А. Региональное нормотворчество, или «творение права» местными органами власти // Фемида. - 2002. - № 7.
О.М. Матвеевой, А.А. Безуглова, А.В. Зиновьева, Л.А. Нудненко, К. Кана-
- і гатовои.
Эмпирическую базу исследования представляют действующее законодательство Республики Казахстан в сфере регулирования конституционно-правового статуса местных представительных органов - маслихатов, а также практика реализации этих законодательных норм и опыт деятельности депутатов, секретарей маслихатов.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания политической и правовой действительности, выявленных и разработанных наукой и апробированных практикой. В работе наиболее использованы системный, нормативно-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы.
Научная новизна исследования. Несмотря на то, что правовые основы деятельности маслихатов - местных представительных органов Республики Казахстан, как один из демократических принципов организации общественной жизни и сложный конституционно-правовой институт, уже являлись предметом научного исследования, до сих пор проблематика данного направления остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях рассматривались лишь отдельные ее аспекты
См., например, Авакьян С.А. Депутат: статус и деятельность. - М: Политиздат, 1991; Витрук Н.В. Структура правового статуса депутата: Вопросы теории / Закон о статусе депутатов на практике: Материалы научно-практической конференции. Ярославль, 1976.; Матвеева О.М. Правовое положение депутата в парламентах стран Западной Европы: Автореф. дисс. ... канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001; Безуглов А.А. Теоретические проблемы правового статуса советского депутата: Автореф. дисс. ...док. юрид. наук. - М., 1971; Зиновьев А.В. Статус народного депутата в СССР. - Л., 1987.; Нудненко Л.А. Конституционно-правовой статус депутата законодательного органа государственной власти в Российской Федерации. - СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004, Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики): Автореф .дис. канд. юрид. наук. - Екатеринбург, 2001.
13 вне связи с уровнем развития и изменения общественных отношений, что значительно сужало предмет исследования.
По-прежнему существует необходимость серьезного научного изучения вопросов рациональной организации деятельности маслихатов. Более глубокого теоретического осмысления и решения требуют проблемы, связанные с реализацией в Казахстане концепции местного самоуправления и определения роли маслихатов в ней. Впервые предпринята попытка специального, комплексного исследования образования и становления местных представительных органов в Республике Казахстан, комплексного теоретического исследования конституционно-правового статуса депутатов маслихатов. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и предложений, отличающихся признаками научной новизны.
Положения диссертации, выносимые на защиту:
1. Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно
новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоя
тельство требует проведения кардинальных преобразований в системе го
сударственной власти и управления. В связи с этим, по степени актуально
сти, на первый план выступает реформирование местных органов власти и
поэтапное становление местного самоуправления, которое следует рас
сматривать как часть общей стратегии государственного строительства в
Республике. Учитывая, что действенное местное самоуправление является
объективной необходимостью для любого современного демократического
государства, считаем необходимым изложить п. 2 ст. 3 Конституции Рес
публики Казахстан в следующей редакции: «Народ осуществляет свою
власть непосредственно через республиканский референдум и свободные
выборы, а также делегирует осуществление своей власти государственным
органам и органам местного самоуправления».
2. Необходимо концептуально сформировать и закрепить процесс
реформирования системы местного государственного управления и созда
ния местного самоуправления в Казахстане, определив его как «децентра-
лизация». Полагаем, что необходимо разработать и принять Государственную программу децентрализации и развития местного самоуправления в Республике Казахстан. При этом целесообразно, чтобы основные принципы и положения этой программы, приоритетность определенных ею задач, этапность их достижения стали предметом публичного обсуждения с участием широких слоев общественности, представителей политических партий, центральных и местных представительных и исполнительных органов власти, независимых экспертов.
Несмотря на то, что Республика Казахстан и Российская Федерациям настоящее время значительно различаются и по форме государственного устройства, и по степени разграничения полномочий между органами власти по вертикали и по горизонтали, функционируют разные избирательные систем, реализуется (в России) и разрабатывается (в Казахстане) различные модели местного самоуправления, тем не менее, Казахстану должен быть небезынтересен российский опыт, (например, по законодательным основам местного самоуправления, по оказанию правовой помощи органам местного самоуправления и др.), который он может использовать для дальнейшей демократизации общества и осуществления реформ.
Эффективность деятельности маслихатов во многом зависит от непосредственного руководства этим органом. В настоящее время на секретаря маслихата возложена вся тяжесть работы и ответственность за работу местного выборного органа. Функции председателя сессии являются формальными. Кроме того, секретарь маслихата фактически руководит и аппаратом маслихата, несмотря на предусмотренную должность руководителя маслихата. Для совершенствования и результативного использования потенциальных возможностей маслихата в решении практических вопросов и реализации им своих полномочий, считаем необходимым перераспределить полномочия между секретарем маслихата, председателем сессии маслихата и руководителем аппарата маслихата следующим образом: вместо председателя сессии необходимо ввести должность председателя мае-
15 лихата; секретарь маслихата осуществляет общее руководство аппаратом маслихата. Полномочия между ними должны быть взаимно уравновешены.
Учитывая, что Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. устанавливает предел численности депутатского корпуса соответствующих маслихатов в соответствии с численностью населения административно-территориальной единицы, необходимо законодательно установить, при каких условиях не формируются местные представительные органы.
Место и роль депутата маслихата в представительной системе Республики Казахстан находит правовое опосредование в конституционно-правовом статусе депутата и обеспечении его реализации со стороны государства. Элементами такого статуса являются: место в обществе и государстве; условия возникновения депутатских полномочий; права и обязанности депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности и конституционно-правовая ответственность депутата.
Внутренняя согласованность, как качественный признак конституционно-правового статуса депутатов маслихата, должна проявляться во внутренней взаимосвязи и взаимозависимости отдельных элементов такого статуса. Но Закон Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. неполно и бессистемно регулирует правовой статус депутатов маслихата. Необходимо разработать и принять специальный закон «О статусе депутата местного представительного органа в Республике Казахстан», который структурно должен состоять из следующих разделов: общие положения; условия осуществления полномочий депутата; права и обязанности депутата; гарантии осуществления деятельности депутата; ответственность депутата маслихата и заключительные положения.
7. Правовая регламентация компетенции маслихатов тесным образом
связана с задачей повышения эффективности государственного руково
дства на местах, поскольку, для осуществления местными органами своих
16 функций, особое значение имеет четкость закрепления их прав и обязанностей. Однако, часто компетенция местных представительных и исполнительных органов по решению различных вопросов не разграничивается, что создает определенные неудобства и разнобой при реализации полномочий на местах. Необходимо провести законодательное разграничение полномочий местных представительных и исполнительных органов.
На сегодняшний день можно констатировать, что Закон «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. в целом представляет местным представительным органам довольно широкий круг полномочий, тем не менее, на практике они не являются действенным инструментом местного управления. Причина такого положения в том, что у маслихатов нет четких механизмов воздействия на деятельность акимов и акиматов. Для того, чтобы повысить роль маслихатов - местных представительных органов в общественно-политической жизни Республики, необходимо расширить контрольные полномочия маслихатов.
Одним из полномочий местных представительных органов является формирование на основе предложений политических партий, территориальных, окружных и участковых комиссий. Но нигде не оговорено, кто и какими силами будет обучать многочисленный состав избирательных комиссий. Маслихаты, имея в своей структуре постоянные комиссии по связям с общественностью, объединения в виде депутатских групп политических партий могут и должны принимать активное участие в обучении, как членов избирательных комиссий, так и в просвещении избирателей.
Научно-практическое значение исследования заключается в том, что
положения, изложенные в представленной на защиту работе, содержат новые подходы в исследовании теоретических основ конституционно-правового статуса маслихатов - местных представительных органов Республики Казахстан, определяют необходимость повышения правовой и социальной эффективности реформирования государственного управления и
17 местного самоуправления, роли и статуса местных представительных органов - маслихатов. Сделанные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию правового регулирования деятельности маслихатов, могут быть использованы в практике государственного управления, прежде всего на местном уровне, в становлении и развитии местного самоуправления, при решении многих актуальных проблем создания правового государства и гражданского общества.
Выводы и предложения могут найти применение в системе подготовки и повышения квалификации государственных служащих, в процессе организации правового всеобуча, в научной и педагогической работе в процессе преподавания курса конституционного права, при подготовке программ, методических рекомендаций, учебных пособий,
Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре теории государства и права, конституционного права Челябинского государственного университета, где произведено ее рецензирование и обсуждение.
Отдельные положения и выводы диссертации нашли отражение в статьях, опубликованных автором в республиканских журналах «Мысль», «Маслихат», информационно-аналитическом сборнике Министерства информации РК «Социум», в ряде информационных бюллетеней управления информации и общественного согласия Костанайской области, в республиканских и областных средствах массовой информации. Ряд выводов научного исследования обсуждались на научно-практических конференци-
ях1. В октябре 2004 года вышла в свет монография диссертанта: «Маслиха-ты. Институционализация: десять лет становления и развития», которая является первым в Казахстане изданием подобного исследования.
Результаты диссертационной работы легли в основу программы обучения госслужащих Костанайской области по вопросам становления и развития местного самоуправления, лекций о деятельности местных представительных органов. Опыт работы в областном маслихате со дня избрания его первого созыва позволил автору участвовать в разработке предложений по изменению законодательства о местном государственном управлении и о выборах в Республике Казахстан.
1 Например, Международная межвузовская научно-практическая конференция «Перспективы развития и совершенствования права в Республике Казахстан и Российской Федерации» (г. Костанай, 6 апреля 2003 года); Республиканска научно-практическая конференция «Молодежь как движущая сила в стратегии развития Казахстана в XXI веке» (г. Рудный, 26-27 апреля 2002 года); Международная научно-практическая конференция «Стратегия подготовки экономических кадров: совершенствование форм и методов обучения» (г. Алматы, 24-25 сентября 2003 года); Научно-практическая конференция «Механизмы реализации и правового обеспечения демократических выборов в Республике Казахстан» (г. Костанай, 26 мая 2004 года).
Становление и развитие местных представительных органов в механизме государственной власти Республики Казахстан
Минуло более 14 лет сложных экономических и политических преобразований, начавшихся со времени обретения Казахстаном государственной независимости. Сделаны трудные шаги в строительстве демократического государства.
Тяжелый груз острых экономических, социальных, правовых и других проблем, которые ждали своего решения и углубления реформ государственных институтов, обязывал найти и отработать новые, более эффективные механизмы взаимодействия государства и народа. Можно с уверенностью утверждать, что особая роль в нем принадлежит представительной демократии, при которой граждане избирают власть для принятия политических решений, формулирования законов и проведения в жизнь программ ради общественного блага. Кроме того, стратегия демократических и рыночных преобразований требует становления и местного самоуправления, потому что современное демократическое государство не может обеспечить оптимальное управление экономическими и социальными процессами, если не гарантирует существования местного самоуправления. Слишком сложны и многообразны эти процессы, чтобы решать все вопросы общественного развития только в центре.
Республика Казахстан в настоящее время выходит на качественно новый уровень развития казахстанской государственности. Это обстоятельство требует проведения кардинальных преобразований в системе государственных органов управления в центре и на местах. Однако для того, чтобы сделать реальный шаг к демократизации и децентрализации системы власти, необходимо рассмотреть историческую роль местных представительных органов в становлении демократических основ казахстанского государства. Сквозь призму времени хотелось бы вспомнить, как все начиналось.
История становления и развития местных представительных органов Республики Казахстан началась только с провозглашения Казахстаном своей независимости 16 декабря 1991 года, однако без изучения исторических корней их возникновения невозможно понять сущность и движущие лейтмотивы, приведшие к реформированию власти на местах и созданию маслихатов в их современном варианте.
Изначально в Казахстане наибольшее воплощение получают идеи не представительства, а самоуправления. Корни самоуправления у казахов формируются в эпоху возникновения родовых и племенных общин, когда складывается кочевой уклад жизни. Родовые старейшины и племенные вожди выбирались на курултаях и сходах кочевников. Они наделялись полномочиями разбирать споры, формировать и командовать подразделениями воинов, родовые общины обладали широкой автономией и весом. Если подойти обобщенно к отечественной истории, то вся история казахского народа — это история самостоятельных административных единиц. Каждая юрта, каждый аул - это были, по сути, автономные субъекты. Иерархия самоуправления шла выше - от крупного собственника (называемого в современной литературе как «бай») до представителя правящей элиты - султана.1 То есть цепочка местного самоуправления была обширной и разветвленной.
С присоединением Казахстана к России в 30-е годы XVIII века система власти в Казахстане подверглась значительному влиянию политических институтов Российской империи.
Опыт местного самоуправления, в который непосредственно был вовлечен Казахстан в нынешних его пространственных пределах, можно систематизировать по нескольким историческим периодам начиная с земской реформы 1864 года.
Первый период (1864 - 1889 годы) начинается с введения Александром II земских учреждений и реформирования в 1870 году городского самоуправления и заканчивается 1889 годом, когда Александром III был введен институт земских начальников.
Тщательный анализ западноевропейского опыта местного самоуправления позволил России девятнадцатого века провести децентрализацию государственного управления и ввести на местном уровне институты власти, которые действовали в том числе и в Казахстане, несмотря на неоднократные попытки ограничить их вплоть до 1918 года.
Местное самоуправление того периода разделялось на три главные категории: земское, городское и волостное. Система волостного общественного управления действовала не только в оседлых, но и в кочевых районах и областях Казахстана.
Местные представительные органы (маслихаты) и концепция формирования местного самоуправления в Республике Казахстан
Предпринятые за годы независимости и суверенитета Казахстана последовательные меры по совершенствованию системы государственного управления позволили создать условия для повышения эффективности ее функционирования, обеспечить скоординированную деятельность и взаимодействие всех уровней власти.
В настоящее время Казахстан стоит на пороге передачи части полномочий из центра в регионы и на местный уровень. Статья 89 Конституции Республики Казахстан свидетельствует о том, что местное самоуправление признается в рамках местного государственного управления. Оно правомочно решать вопросы местного значения; может осуществляться компактно проживающим населением непосредственно путем выборов, а также через выборные органы; его деятельность осуществляется в пределах полномочий, установленных законом.
Если обратимся к Конституции Республики Казахстан 1995 г., то увидим, что статьи, посвященные местному государственному управлению и местному самоуправлению, сконцентрированы в одном восьмом разделе, что говорит об их логической связи и взаимопроникновении. Но особенность восьмого раздела Конституции РК «О местном государственном управлении и самоуправлении» состоит в том, что в нем нет четкого разграничения между понятиями «государственное управление» и «местное самоуправление». На практике это привело к тому, что потенциал местного самоуправления не был задействован в полном объеме. Вместе с тем смешивать эти понятия, как и возводить между ними непреодолимую стену, нельзя.
По Конституции Республики Казахстан 1995 года местное государственное управление осуществляется местными представительными и исполнительными органами совместно. Такой вывод позволяет сделать анализ статей 86, 87, 88 Конституции, где говорится о взаимозависимости и взаимодействии местных представительных и.исполнительных органов. Так, разработка планов социально-экономического развития, местных бюджетов относятся к ведению местных исполнительных органов; маслихат осуществляет их утверждение. Проекты решений маслихатов, предусматривающих сокращение местных бюджетных доходов или увеличение местных бюджетных расходов, могут быть рассмотрены лишь при наличии положительного заключения акима. Таким образом, действующая Конституция РК придает местному управлению более демократический характер, объединяя усилия местных представительных и исполнительных органов по решению общегосударственных задач на региональном уровне.
Иными словами, местное управление - это не вертикаль исполнительной власти сверху вниз с перечнем каких-то функций и полномочий по управлению территориями, а более сложная система совместной деятельности всенародно избранных представительных органов - маслихатов и исполнительных органов - акимов и акиматов.
Местное государственное управление в Республике Казахстан, состоящее из местных представительных органов (маслихатов) и местных исполнительных органов (акиматов), является составной частью государства и руководствуется едиными для республики принципами государственной деятельности.
Действующие с 1994 года маслихаты — местные представительные органы Республики Казахстан - не являются частью системы представительных органов республики. Маслихаты ни в организационном, ни в ком-петенционном отношениях не связаны с Парламентом Республики Казахстан и независимы от него. Конституция лишь в двух случаях предусматривает эту взаимосвязь: маслихаты выбирают сенаторов (п. 2 ст. 50 Конституции РК), а Сенат Парламента может распустить маслихат (п. 5 ст.86 Конституции РК).
Особенностью маслихатов является и то, что они работают в соответствии с Конституцией и законодательством, тогда как акиматы, кроме этого, осуществляют свою деятельность и во исполнение актов Президента, Правительства и вышестоящих исполнительных органов. Особенность маслихатов заключается также в том, что они не могут сами себе устанавливать компетенцию.
Рассмотрим ряд признаков, выделяющих местные представительные органы (маслихаты) в особую часть государственного механизма. Первый признак - это выборность. В соответствии с п. 2 ст. 86 Конституции Республики Казахстан маслихаты избираются населением на основе всеобщего, равного, прямого избирательного права при тайном голосовании. Второй признак маслихатов - избрание их населением административно-территориальных единиц, по причине которого они и являются их представительными органами. Третий признак заключается в выражении мас-лихатами воли населения, проживающего на соответствующей территории административно-территориальной единицы. Все эти три признака характеризуют процесс формирования маслихатов (п. 1 ст. 86 Конституции РК).
Организация работы маслихата
Организация работы представительного органа представляет собой совокупность отношений, складывающихся по поводу формирования его внутренней структуры, и осуществления компетенции с использованием различных форм деятельности. Субъектами отношений выступают руководящие органы, депутаты, которые объединяются в функционально-отраслевые подразделения (постоянные и временные комиссии) и территориальные органы (депутатские группы), а также аппарат. К руководящим органам следует отнести председателя сессии маслихата и секретаря маслихата. Проанализируем и сравним функциональные основы этих органов. В соответствии со ст. 18 Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении Республики Казахстан» 2001 г. председатель сессии маслихата избирается маслихатом из числа его депутатов открытым голосованием большинством голосов от общего числа его депутатов на предыдущей сессии и осуществляет свои функции до окончания следующей сессии и избрания нового председателя. Депутат маслихата не может быть избран в качестве председателя сессии более двух раз в течение календарного года. Председатель сессии маслихата осуществляет свои функции на общественных началах. Его голос является решающим при разделении поровну голосов депутатов на сессии. Председатель сессии маслихата: - осуществляет руководство подготовкой сессии маслихата, формирует повестку дня сессии; - ведет заседания сессии маслихата, обеспечивает соблюдение регламента маслихата; - подписывает решения маслихата, протоколы, иные документы, принятые или утвержденные на сессии. Секретарь маслихата, также как и председатель сессии, избирается из состава депутатов, но на весь срок полномочий маслихата и освобождается от должности на сессии маслихата большинством голосов от общего числа депутатов. В отличие от председателя сессии маслихата, он работает на постоянной основе и подотчетен маслихату. На секретаря возлагается вся текущая работа по организации деятельности маслихата. Так, в связи с проведением сессии, секретарь маслихата организует ее подготовку и вопросов, вносимых на ее рассмотрение, обеспечивает составление протокола и вместе с председателем сессии подписывает решения, иные документы утвержденные на сессии маслихата (пп. 1) п. 3 ст. 19 Закона РК «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г.). Полномочия секретаря маслихата, связанные с организацией работы депутатов, составляют: содействие депутатам в осуществлении ими своих полномочий, обеспечение их необходимой информацией, рассмотрение вопросов, связанных с их освобождением от выполнения служебных обязанностей для участия в сессиях маслихата, в работе его постоянных комиссий и иных органов в избирательных округах (пп. 2) п. 1 ст. 19); осуществление контроля за рассмотрением депутатских запросов и обращений (пп. 3) п. 1 ст. 19); координация деятельности депутатских групп. В сфере организации работы маслихата, его органов и аппарата секретарь руководит деятельностью аппарата маслихата, назначает на должность и освобождает от должности его служащих (пп. 4) п.1 ст. 19); координирует деятельность постоянных комиссий и иных органов маслихата (пп. 8) п. 1 ст. 19); обеспечивает опубликование решений маслихата, определяет меры по контролю за их исполнением (пп. 10) п. 1 ст. 19). Обеспечивая связь маслихата с государственными органами, организациями и учреждениями, органами местного самоуправления, населением, секретарь маслихата представляет маслихат в отношениях с этими субъектами (пп. 9) п. 1 ст. 19); организует взаимодействие маслихата с органами местного самоуправления (пп. 6) п. 1 ст. 19). Секретарь маслихата может выполнять по решению маслихата и другие функции (пп. 11) п. 1 ст. 19). Например, такие как: ведение приема граждан и организация его проведения должностными лицами маслихата и его аппарата; рассмотрение заявлений, предложений и жалоб граждан; регулярное представление в маслихат информации об обращениях избирателей и о принятых по ним мерах. Как видно, основную организационную работу местного представительного органа осуществляет секретарь маслихата. Поэтому справедливо возникает вопрос: не является ли фигура председателя сессии маслихата бесполезной? Многие практические работники подчеркивают нецелесообразность сохранения этой должности.
Конституционно-правовой статус депутата маслихата
Роль и место депутата маслихата в представительной системе Республики Казахстан находит правовое опосредование в конституционно-правовом статусе депутата и обеспечении его реализации со стороны государства. В науке конституционного права понятие депутат (от лат. deputatus -уполномоченный, посланный1) обозначает лицо, избранное населением в состав представительного органа государственной власти или местного самоуправления и призванное участвовать в осуществлении полномочий данного органа, а также представлять интересы своих избирателей, всего народа.2 Термин «статус» определяется в праве как оформленное нормативным актом положение органа, организации, объединения, должностного лица, личности. Статус характеризует их природу, место в системе общественных отношений и субъектов права, важнейшие права и обязанности, формы (порядок) их реализации и принимаемые при этом акты или совершаемые действия.3 Исходя из сказанного можно определить понятие «статус депутата» как правовое положение депутатов представительных органов, определяемое совокупностью правовых норм, которые регулируют общественные отношения, связанные с политико-правовой природой депутатского мандата, его возникновением, прекращением и сроком действия, полномочиями депутатов, гарантиями их деятельности, а также подотчетностью, подконтрольностью и ответственностью депутатов.1 Исходные, руководящие начала правовой регламентации правового статуса депутата местного представительного органа содержаться в Конституции Республики Казахстан: ст. 1, 3, 5, 20, 23, 32, 33 и 86. Согласно п. 1 ст. 1 Конституции Республика Казахстан утверждает себя демократическим государством, что предполагает наличие представительных органов государственной власти и депутатов как народных представителей. Норма п. 1 ст. 3 Конституции Республики Казахстан определяет первичность власти народа и производность власти представительных органов государственной власти и депутатов от воли и власти народа. Ст. 5 Конституции Республики Казахстан, закрепляющая политическое и идеологическое многообразие, предполагает возможность объединения депутатов внутри представительного органа в депутатские группы. Основой возникновения и реализации депутатских полномочий являются также конституционные права человека и гражданина Республики Казахстан, закрепленные нормами раздела II Конституции. В их числе конституционные права граждан республики Казахстан: свободно получать и распространять информацию любым не запрещенным законом способом (п. 2 ст. 20); на объединение (п. 1 ст. 23); мирно и без оружия собираться, проводить собрания, митинги и демонстрации, шествия и пикетирование (ст. 32); участвовать в управлении делами государства непосредственно и через своих представителей (п. 1 ст. 33); избирать и быть избранными в органы государственной власти (п. 2 ст. 33); равное право на доступ к государственной службе (п. 4 ст. 33). Основные требования к депутату маслихата закреплены в норме п. 3 ст. 86 Конституции РК. Более подробно правовой статус депутата маслихата регламентируется нормами Закона Республики Казахстан «О местном государственном управлении в Республике Казахстан» 2001 г. Таким образом можно говорить о том, что депутат представительного органа местного управления имеет конституционно-правовой статус. В теории конституционного права нет единого мнения относительно структуры конституционно-правового статуса депутата. Тем не менее, обобщив различные авторские взгляды1 на структуру конституционно-правового статуса депутата, можно сделать вывод, что, несмотря на различный подход к данному вопросу, практически все ученые прямо или косвенно выделяют следующие элементы конституционно-правового статуса депутата: место в обществе и в государстве; условия возникновения депутатских полномочий; права и обязанности депутатов и формы их деятельности; гарантии депутатской деятельности и конституционно-правовая ответственность депутата. Рассмотрим на основе выделенных структурных элементов конституционно-правовой статус депутата маслихата. Место депутата в обществе и государстве определяются его положением как члена представительного органа государственной власти, призванного осуществлять функцию народного представительства, выражать
