Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Генезис и эволюция муниципального управления во Франции 23
1. Становление и развитие французского муниципального управления 23
2. Основные тенденции эволюции муниципального управления во Франции 48
3. Правовые основы муниципального управления и административно-
территориальное устройство современной Франции 69
ГЛАВА 2. Организационные основы французского муниципального управления 89
1. Система и правовой статус органов и должностных лиц муниципального управления 89
2. Муниципальная служба во Франции: сущность, правовое регулирование, организационное построение и особенности правового статуса служащих 117
3. Место и роль форм мезісмуниципаїьного взаимодействия и децентрализованного сотрудничества в системе муниципального управления 155
ГЛАВА 3. Распределение компетенции в многоуровневой системе территориальных коллективов франции 185
1. Способы определения и проблемы реализации полномочий территориальными коллективами в образовательной, медико-социальной, градостроительной, жилищной, природоохранной и транспортной сферах 185
2. Юридическая регламентация процессов формирования и использования местных финансов территориальными коллективами 215
3. Местная полиция: правовой статус и взаимоотношения с территориальными коллективами 243
ГЛАВА 4. Проблемы адаптации французского опыта организации муниципального управления в современной российской практике местного самоуправления 267
1. Объективные предпосылки использования французского опыта организации муниципального управления в России 267
2. Основные проблемы местного самоуправления в современной России и пути их решения сучетом французского опыта 289
Заключение 303
Список использованных источников 315
Приложения 332
- Становление и развитие французского муниципального управления
- Система и правовой статус органов и должностных лиц муниципального управления
- Способы определения и проблемы реализации полномочий территориальными коллективами в образовательной, медико-социальной, градостроительной, жилищной, природоохранной и транспортной сферах
- Объективные предпосылки использования французского опыта организации муниципального управления в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обращение к истории, теории и практике французской государственности в сфере муниципального управления диктуется в современных условиях насущными общественно-практическими задачами. Местное самоуправление является предметом споров и жарких дискуссий в современной России. Статья 12 Конституции Российской Федерации установила, что местное самоуправление самостоятельно и его органы не входят в систему органов государственной власти. Данное конституционное положение послужило толчком к формированию нового института власти в России и одновременно обусловило специфику правового положения местного самоуправления, а именно вычленение его из рамок общего государственного механизма.
В отечественной государственно-правовой науке, в целом, сложилось два подхода к пониманию сущности местного самоуправления и оценки его роли в процессе реформирования российского государства. Сторонники первого подхода настаивают на полном изолировании местного самоуправления от государства, исключающем любое вмешательство государственной власти в организацию и деятельность местного самоуправления. Приверженцы второго подхода, к которым принадлежит диссертант, отстаивают взгляды на местное самоуправление как на продолжение государственной власти на местах, встраивание его в общую вертикаль власти и осуществление им, в определенной степени, функций государственного управления. Данный подход нашел свое реальное воплощение и в историческом опыте развития местного самоуправления в России. Кроме того, и государственная власть, и местное самоуправление должны быть направлены на решение общей задачи - служение народу. В этой связи, крайне актуальной видится проблема достижения баланса между интересами государственной власти и местного самоуправления, их взаимодействия.
Вышеизложенные факторы с бесспорной очевидностью свидетельствуют о необходимости научного обоснования обозначенной проблемы, поиска алгоритма взаимоотношений государства и местного самоуправления.
Не следует отвергать и образцы зарубежной муниципальной школы и в первую очередь стран Западной Европы в силу следующих причин. Во-первых, история местного управления в Западной Европе насчитывает многие столетия. За это время накоплен богатый опыт взаимодействия властей разного уровня, организации эффективной и результативной деятельности местных властей, развития демократических основ местного политического процесса, отражения в работе местных органов интересов и потребностей местного сообщества и отдельных его членов. Во-вторых, заявленная в Конституции Российской Федерации ориентация на либерально-демократические основы организации общественной жизни, на сочетание правового и социального принципов в российской государственности, находит свое наиболее полное воплощение именно в странах Западной Европы. В-третьих, вступление России в Совет Европы достаточно четко определило проевропейскую ориентацию нашей страны, включающую в себя и готовность соблюдать принципы и нормы, господствующие в большинстве европейских государств.
Все это предопределяет необходимость вдумчивого, внимательного изучения различных аспектов западноевропейской теории и практики местного управления.
Творческое осмысление теории и практики муниципального управления Франции, страны с богатейшими, устойчивыми и своеобразными политико-правовыми традициями, детально отработанной системой конституционного права, наконец, страны, с которой Россию связывает многовековая история плодотворного сотрудничества, является чрезвычайно важным.
Многими учеными неоднократно отмечалось, что исторически Франция и Россия имели обширные общие интересы, решали сходные политические и
социальные проблемы. Взаимосвязь российских и французских интересов сохранилась до сегодняшнего времени1.
Правовые системы России и Франции входят в романо-германскую группу, и законодательство обеих стран имеет значительное сходство. Правовые системы указанной группы отличаются особенностями политических систем и степенью централизации систем управления. Соответственно различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база2.
Французское муниципальное управление - явление фундаментальное, представляющее интерес во многих отношениях. Несомненно, что именно сегодня его внимательный, скрупулезный анализ будет способствовать определению адекватных путей выхода из кризиса, охватившего не только финансово-экономическую, социально-культурную и духовно-нравственную сферы жизни российского общества, но и область его государственно-политических и муниципальных отношений.
Степень научной разработанности темы. Рассмотрение проблемных вопросов, касающихся анализа структурно-функциональных аспектов муниципального управления во Франции невозможно без серьезной проработки научных работ, авторы которых ранее уделяли внимание исследованиям в области, обозначенной заявленной темой.
Теоретические основы и практическая деятельность органов муниципального управления западноевропейских стран начали вызывать интерес российских ученых и политиков еще со второй половины XIX века. Одним из первых заниматься изучением опыта ведущих европейских держав
См., например: Фоков А.П.Общее и особенное в развитии собственности в России и Франции (сравнительно-правовое исследование) // Юрист. 2003. №4. С.60-64.
2 См.: Давид Р. Основные правовые системы современности. М, 1988.С.85-86.
Англии, Франции и Германии стал видный общественный и политический деятель России князь А.И. Васильчиков1.
Пристальное внимание к политико-правовым основам местного самоуправления проявляли А.Д. Градовский2, Н.М. Коркунов3, А.И. Елистратов4, Н.И. Лазаревский5, М.И. Свешников6, Б.Н. Чичерин7, В.Ф. Матвеев8 и некоторые другие. В своих работах они на основе российского и зарубежного опыта рассматривали понятие самоуправления, исследовали связь органов местного самоуправления с населением и центральными органами. При этом российские ученые в основном разделяли государственную теорию самоуправления, которая видела в самоуправлении «возложение на местное общество осуществления задач государственного управления, службу местного общества государственным интересам и целям»9.
После революции 1917 года, в 20-е годы, теория местного самоуправления продолжала в течение некоторого времени развиваться. Отправной точкой исследований, как правило, служили тезисы В.И.Ленина, который, опираясь на положение, вьщвинутое К.Марксом, о том, что объединение коммун во Франции в 1872 году позволяло формировать национальное представительство для выполнения общих функций, и тогда местное самоуправление не выступало уже в качестве противовеса государственной власти, а обеспечивалось управление народом посредством самого народа, указывал на необходимость того, чтобы постепенно и осторожно все трудящееся население поголовно привлекалось к самостоятельному участию в
Васильчиков А.И. О самоуправлении: сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. СПб, 1872. T.I.
2 Градовский А.Д. История местного управления в России. Собр.соч. СПб., 1899.
3 Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1909.
Елистратов А.И. Государственное право. М., 1912.
5 Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. Т.П. 4.1. СПб., 1910.
Свешников М.И. Очерк общей теории государственного права. СПб., 1896. 7 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1888.
Матвеев В.Ф. Очерки местного управления. СПб., 1912. 9 Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1888. С.518.
управлении государством. В партийных документах того периода времени идея местного самоуправления связывалась, прежде всего, с Советами депутатов.
Во второй половине 20-х годов стали появляться работы, в которых утверждалось, что «система местного самоуправления, как способ организации местных административных учреждений буржуазного государства, целиком и полностью укладывается в общую систему организации современной буржуазной демократии»1, однако, является глубоко чуждой для советского пролетарского государства.
В 30-40-ые годы практически не было серьезных исследований, посвященных местному самоуправлению. Развитие нашего государства пошло по такому пути, при котором самостоятельности территорий просто не было мест.
Лишь в начале 50-х годов в трудах отдельных юристов вновь появилось понятие местного самоуправления. Вплоть до начала 80-х годов, пожалуй, единственным специалистом, чьи работы вносили существенный вклад в изучение теоретических основ и правовых рамок функционирования местного самоуправления на Западе, был вьщающийся советский правовед Г.В. Барабышев2.
Ситуация резко изменилась в середине 80-х годов, что было связано с началом периода реформирования политической системы общества. Необходимость изучения опыта развитых демократических государств стала очевидной. Появляется ряд работ, раскрьшшощих те или иные параметры функциоїшрования западных систем местного самоуправления, в том числе и Франции- Среди них следует назвать труд коллектива авторов под названием «Местные органы в политической системе капитализма»3, работы В.А. Баранчикова4, А. Одинцовой5, В. П. Серебренникова1, А. Транина2
Колесников А.Н. Советское строительство: научные предпосылки. М., 1926. Барабышев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства. М.: МГУ, 1971.
Местные органы в политической системе капитализма. М.: Наука, 1985. 4 Баранчиков В.А. Муниципальные органы Великобритании. М.: Политическая литература, 1990.
Одинцова А. Территориальное управление во Франции // Вопросы экономики. 1991. №5.
и др. Однако время неизбежно ведет к тому, что такого рода исследования утрачивают значимость с точки зрения фактического материала и соответствия современным реалиям.
Определенный вклад в научную разработку проблематики самоуправления в России с исторической точки зрения внесли более поздние исследования Е.Н. Щендригина3 и Н.А. Синькевича4.
Отдельные аспекты муниципального управления отражены в работах, посвященных французскому конституционному и муниципальному праву. Широко известны труды СВ. Боботова, В.Н. Даниленко, Э.И. Доморацкой, АИ. Ковлера, М.А. Крутоголова, АД Керимова, И.С. Крыловой, В.В. Маклакова, ШІ Савицкого и др.
Большой фактический материал содержится в подготовленных Институтом информации по общественным наукам сборниках «Местное самоуправление в зарубежных странах»5, «Органы местного управления в зарубежных странах»6, «Реформы местного управления в странах Западной Европы»7. Вместе с тем, данные исследования представлены, прежде всего, реферативными сборниками и обзорами, то есть в жанре, предполагающем прикладной характер работ, а также значительную ограниченность объема. Безусловные достоинства этих работ не могут заслонить известную произвольность при выборе стран и сюжетов, что иногда исключает из рассмотрения вопросы, имеющие
Серебренников В.П. Проблемы конституционного права Франции. Минск: изд. БГУ, 1982.
Транин А.А. Децентрализация и местное управление в современном буржуазном государстве // Международная экономика и международные отношения. 1988. №3.
Щендригин Е.Н. Местное самоуправление и государственная власть в России. Монография. СПб., 1997.
4 Синькевич Н.А. Самоуправление и полиция Петербурга в XIX - начале XX века:
теория, история, практика. Монография. СПб., 2003.
5 Местное самоуправление в зарубежных странах. Информационный обзор. М.:
Юридическая литература, 1994.
6 Органы местного управления в зарубежных странах: Сравнительное исследование.
М.: ИНИОН, 1994.
Реформы местного управления в странах Западной Европы. Сб.ст.и обзоров. М.: ИНИОН, 1993.
фундаментальную значимость для понимания структур местного управления в отдельных странах и в западном мире в целом. С другой стороны, в число тем, которым посвящены отдельные сравнительные работы, не вошло изучение организационных структур, в то время как значение самостоятельного исследования этого вопроса трудно переоценить.
При всей бесспорной ценности работ названных авторов нельзя сказать, что интерес научной общественности к проблемам муниципального управления во Франции в полной мере удовлетворен. Имеющиеся источники не отражают в достаточной степени богатого опыта местного управления во Франции, их количество явно не соответствует широте охвата и глубине разработанности этих проблем во французской литературе. Кроме того, со времени выхода в свет подавляющей части публикаций прошел, как уже указывалось, довольно длительный период, ознаменовавшийся серьезными переменами как в конституционном механизме Пятой Республики в целом, так и в организации и деятельности муниципального управления.
В целом, в российской научной литературе по проблемам муниципального управления Франции, в основном, речь идет о ситуации, характерной для 80-х годов. Однако нельзя не учитывать, что именно в первой половине 90-х во Франции были проведены серьезные реформы муниципального управления, стали прослеживаться новые тенденции, появились новые теоретические объяснения его проблем, наметились пути его дальнейшего развития. Усилились интеграционные процессы, оказывающие серьезное влияние и на функционирование систем местного самоуправления стран-членов Европейского Союза.
Учитывая особенности сложившейся ситуации, диссертант стремится восполнить образовавшийся пробел и пытается рассмотреть вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных ученых-правоведов и государствоведов. Среди многих подобных вопросов автор выделяет главным
образом те, анализ которых, с его точки зрения, окажется необходимым для рационализации и совершенствования функционирования местного самоуправления в России.
Вместе с тем, автор широко использует французскую научную литературу, непосредственно относящуюся к теме диссертации. Имеются ввиду прежде всего труды Ф. Ардана, П. Бернара, П. Бодино, Г. Брэбана, Ф. Бурдо, М. Буржоля, Ж .Веделя, М. Верпо, Н. Дантонеля-Кор, А. и Ф. Демишелей, Ж. Доменак, М. Дюверже, Ж. Клюзеля, Ж. Конака, Ж. Лавуара, Ж. Оби, М. Прело, М. Тропе, Д. Турпин, М.-Ж. Тюлара, М.-А.Фабра, Л. Фаворе и др.
Названные исследователи анализируют особенности политической системы Франции, государственного строя Пятой Республики, а также показывают, какое конкретное выражение нашли они в механизме муниципального управления современной Франции. Некоторые из перечисленных ученых обращаются непосредственно к рассмотрению проблем организации и функционирования муниципального управления. К сожалению, труды этих авторов мало доступны для российских исследователей.
Раскрытию темы диссертации способствовало изучение таких основополагающих правовых документов, как Конституции Франции (ныне действующая и предшествующие), Кодекс об административно-территориальных образованиях Франции, законы, ордонансы, декреты, определяющие структуру, правовой статус, формы и способы функционирования различных звеньев муниципалыюго управления Франции.
Объект и предмет диссертационного исследования. В качестве объекта исследования выступают регулируемые французским законодательством общественные отношения, складывающиеся в процессе функционирования муниципалыюго управления, его взаимодействия с государственными органами и обществом, в целом.
Предмет исследования - юридическая природа и организационные основы, сущностные черты современного французского муниципального управления, компетенция его территориальных коллективов, особенности организации и деятельности различных его уровней и элементов, проблемы адаптации опыта Франции по организации муниципального управления в современной России.
Цели и задачи исследования. Цели диссертационного исследования заключались, прежде всего, в осмыслении теории и практики феномена муниципального управления, включая комплексный анализ актуальных проблем структурно-функциональных аспектов, нормативного и организационно-правового обеспечения муниципального управления Франции; в определении места и роли названной системы в механизме французского государства, а также в исследовании возможностей использования накопленного опыта в деятельности российских органов местного самоуправления.
Цели работы предопределили постановку основных задач, решение которых составляет содержание диссертационного исследования:
- теоретически осмыслить исторический генезис и эволюцию
муниципального управления во Франции;
- показать основные тенденции развития и проанализировать
особенности французского муниципального управления на различных
исторических этапах;
изучить правовые основы муниципального управления и административно-территориальное устройство современной Франции;
раскрыть систему и своеобразие правового статуса органов и должностных лиц муниципального управления;
- определить сущность, специфику организационного построения и
правового регулирования муниципальной службы во Франции;
обосновать теоретическую базу и практическое значение форм межмуниципального взаимодействия и децентрализованного сотрудничества во французской системе муниципального управления;
исследовать способы определения, содержание и особенности реализации компетенции территориальными коллективами;
определить характерные черты правового регулирования и проблемы финансирования деятельности территориальных коллективов, а также осуществления контроля в бюджетной сфере на местном уровне;
осуществить анализ и определить место и роль муниципальной полиции в полицейской системе Франции и проследить взаимоотношения с территориальными коллективами;
обозначить, на основе объективных предпосылок использования французского опыта, перспективы организации муниципального управления в России;
сформулировать практические рекомендации, направленные на совершенствование отечественной модели местного самоуправления.
Методология и методы исследования
При решении поставленных задач автор опирался на современные методы познания, выявленные и разработанные философской наукой и апробированные юридической практикой. Основу исследования составили принципы познания социальных явлений, позволяющие отразить органическую взаимосвязь истории и современности, теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процесса развития и качественных изменений рассматриваемых явлений.
В качестве основополагающего метода научного познания, диссертантом использован системный, целостный подход к изучаемым объектам. В свою очередь в рамках данной методологии задействованы приемы формальнологического, формально-юридического, сравнительно-правового, социально-
исторического анализа, а также приемы конкретно-социологических исследований (анализ фактов и документов, статистический анализ, оценки эффективности функциональной деятельности и др.).
При разработке отдельных вопросов темы использованы отраслевые методы, используемые в административном праве, теории социального управления (методы субординации и координации в процессе управления, методы императивного волеустановления и диспозитивного самоуправления и
ДР-)-
Важной особенностью диссертационной работы является сочетание научно-теоретического и эмпирического уровней познания проблем муниципального управления современной Франции. Безусловно, главным для автора выступает теоретический анализ, изучением литературных источников многократно ускоряется и интенсифицируется многотрудный процесс продвижения к истине. Тем не менее, при раскрытии темы автор исходил из необходимости дополнения научно-теоретического анализа эмпирическим. Он учитывал, что последний обладает своими преимуществами. Их игнорирование, по мнению диссертанта, способно исказить представление о муниципальном управлении, привести исследователя к ошибочным заключениям. Становясь на эмпирический путь познания, автор «имел дело» уже не с идеальным объектом или, точнее, не с его идеальным образом, сформулированным в той или иной научной публикации, а с реальным объектом, выступающим необходимой составляющей самой действительности.
Диссертант учитывал, что на этой стадии познания реализуется возможность проверки и пополнения данных научно-теоретического анализа сведениями, представлениями и впечатлениями, которые он получил в процессе непосредственного изучения жизнедеятельности французских муниципалитетов, а именно: наблюдая за содержательной и организационной сторонами их деятельности, беседуя с депутатами муниципальных советов, сотрудниками
Министерства внутренних дел Франции, изучая различного рода нормативно-правовые документы и т.п. Кроме того, автору представилась уникальная возможность принять участие в совместном российско-французском проекте ТАСИС «Реформа регионального, административно-территориального устройства Ленинградской области».
Теоретической базой исследования являются труды ученых, принадлежащих к различным научным направлениям и школам: Ю.Е. Аврутина, С.С. Алексеева, Л.И. Антоновой, В.М. Баранова, М.И. Байтина, В.М. Боера, В.В. Бородина, Н.В. Витрука, СБ. Глушаченко, П.П. Глушенко, Ю.И. Гревцова, М.Ю. Гутмана, Х.С. Гуцериева, Н.Н. Жильского, А.В. Зиновьева, СВ. Игнатьевой, В.И Каинова, Г.Д. Ковалева, И.Ю. Козлихина, А.И. Королева, В.Н. Кудрявцева, Э.В. Кузнецова, Д.И. Луковской, В.В. Лысенко, B.C. Нерсесянца, Л.А. Николаевой, И.Ф. Покровского, Е.Д. Проценко, В.В.Пылина, Р.А. Ромашова, В.П.Сальникова, Л.И. Спиридонова, Н.А. Синькевича, В.Д. Сорокина, Н.И. Уткина, В.П. Федорова, Е.Н. Щендригина, Н.Г. Янгола, Ю.В. Ячменёваидр.
Научная новизна исследования.
Диссертация является первым комплексным, логически завершенным, монографическим исследованием теории и практики муниципального управления французской государственности. В работе проанализированы сущностные и содержательные аспекты муниципального управления Франции, нормативное, организационно-правовое и структурно-функциональное обеспечение муниципальной системы. В контексте исторического генезиса основных тенденций эволюции данной организации показаны особенности ее структурирования и функционирования в процессе развития французского государства.
Данное исследование представляет собой новое перспективное научное направление в изучении вопросов местного управления и статуса муниципальных территориальных образований, которое существенно
расширяет теоретико-методологическую базу конституционного права и муниципального права в их междисциплинарных связях.
Муниципальное управление Франции прошло длительный путь развития, на протяжении которого постоянно ощущалось противостояние общественных и государственных институтов. Вместе с тем, данный процесс был отмечен неизменным поиском компромисса в согласовании интересов государства и общества (в лице муниципалитетов). С этой точки зрения проведенный автором анализ возникновения и эволюции французского муниципального управления позволил сделать вывод о том, что современное муниципальное управление Франции можно рассматривать как отработанный веками механизм взаимодействия государства и местных органов, предназначенный для согласования соответствующих интересов.
В результате углубленного изучения данной проблематики у диссертанта сложилось концептуальное представление о модели (типе) муниципального управления, стержневым основанием которой выступает компромисс центральной власти и муниципальной власти, эффективно обеспечивающий соотношение равновесия между единым государством и территориальным представительством интересов местного населения.
Основные положения исследования, выносимые на защиту:
1. В начале XII века решением французских королей передать некоторым городам право создавать самоуправляемые коммуны (представлявшие, в идеале, общие интересы их жителей), были положены юридические истоки самоуправляемым территориальным образованиям во Франции.
Период зарождения местного управления является, прежде всего, этапом разнообразия: статусов, способов функционирования, властных отношений между различными составляющими политико-административной системы. Он отмечается борьбой двух тенденций. С одной стороны, городская буржуазия -коммерсанты, жаждавшие захвата власти, или, по крайней мере, желавшие
добиться свобод в сфере финансов, правосудия, то есть принять участие в управлении городом. С другой - им противостояли светские и духовные феодалы, а затем, и король, стремившийся играть роль арбитра, и не допустить окончательной победы одной из сторон.
2. Историческое становление местного управления было связано с процессами
перехода от сословного общества к индустриальному. Оплотом нарождавшейся
буржуазии явились малые и большие города, требовавшие все большей
самостоятельности в управлении местными делами, свободы городского самоуправления
от надзора и вмешательства со стороны центральных органов государственной власти.
При этом практически на всех этапах эволюции французского муниципального управления прослеживаются два базовых принципа: а) признание естественного и правомерного существования обьединений жителей определенной территории с целью решеїшя общих для них проблем; б) централизация государственного управления (явно доминирующего над самоуправлением), выражающееся в создании многоуровневой системы правительственной адмиїшстрации, отчасти дублирующей, отчасти контролирующей местное самоуправление.
3. В современном виде система местных органов власти во Франции сложилась, в
основном, в результате муниципальных реформ XVTIT-XIX вв. Для модели
децеїпрализации времен Третьей Республики оказалось характерным своеобразное
равновесное соотношение между единым государством и политическим
представительством местного населения. В результате произошло тесное переплетение
двух систем территориальной организации и взаимодействие между префектом и
народными избранниками. Последующие реформы до 30-х годов XX столетия в сфере
муниципального управления сводились к ослаблению административной опеки и
расширению полномочий местных органов (финансовый режим департаментов, влияние
территориальных коллективов в вопросах фадостроительства и др.). Названные реформы
дальнейшего развития не получили, но явились ориентиром в определении направления
повышения эффективности местного управления.
Тенденциозным явлением проводимого реформирования и современного состояния муниципального управления во Франции выступает, по определению диссертанта, компромисс между центральной властью и местными органами управления.
3. С позиций институциональной системы и рассмотрения местного управления
как части целого (с учетом взаимодействия и соотношеїшя друг с другом разных органов
управления, вьшолняемых ими функции), муниципальное управление во Франции
относится к моноцешрическому типу распределения функций, ориентированному на
концентрацию в пользу единоличной власти политической по природе.
Значительная часть этих функций сконцентрирована в рамках одного органа управления (юры коммун, председатели генеральных и региональных советов), остальные оказываются производными (зависимыми) от него либо подчиненными ему и могут превратиться в крайних ситуациях в передаточные механизмы, не играющие самостоятельной роли в принятии решений.
Муіпщипальная служба Франции относится к одному из видов публичной деятельности (службе), в частности, к так называемым службам обеспечения суверенитета в децеїпрализованном их варианте, то есть функциоїшрующими от имени местных коллективов, а не государства в целом. Публичные службы этой категории руководствуются в первую очередь нормами административного права. Чаще всего они действуют посредством односторонних актов, то есть постановлений, обязательных для исполнения субъектами подведомственной территории. Финансирование этих служб производится за счет налогообложения. Вместе с тем, муниципальная служба подчинена таким общим принципам функционирования публичной службы, как непрерывность, равенство, нейтральность и способность к адаптации; и отвечает общим признакам публичной службы: представляет собой определенную деятельность, осуществляется в интересах всего общества, взята под эгиду органа государственной власти, подчиняется специальному правовому режиму.
Классическая схема «представительная власть - исполнительная власть» не отражает в полной мере всей сложности территориальной организации существующей
системы муішципального управления Франции. Территориальные сообщества разного уровня могут формировать объединения для совместного выполнения тех или иных компетенций. Во Франции под выражением межмуниципальное взаимодействие поішмаются, прежде всего, различные формы сотрудничества, которые существуют между коммунами.
Межмуниципальное взаимодействие позволяет коммунам объединяться в одно общественное предприятие, либо для обеспечения некоторых услуг либо для разработки проектов экономического развития, благоустройства или градостроения. При этом в отличие от территориальных образований, структуры межмуішципального взаимодействия имеют ограниченные полномочия (принцип специализации - только те полномочия, которые переданы коммунами). Коммуны передают им необходимые полномочия для исполнения своих задач и наделяются вместо них полномочиями принимать и исполнять решения (принцип исключительной компетенции - компетенция, переданная сообществу, изымается из списка компетенции коммуны и любая попытка вмешательства со стороны коммуны в данную компетенцию является незаконной).
Кроме того, сотрудничество между территориальными коллективами не заканчивается их объединением, существуют также и другие формы взаимодействия, где в качестве партнеров выступают либо территориальные коллективы разных уровней, либо департаменты или регионы.
Однако возникающие таким образом объединения не имеют статуса самоуправляющихся сообществ, это объединение компетенции, но не территории.
6. Во Франции наряду с формальным принципом общей компетенции существует сфера фактически выполняемой компетенции, содержание которой варьируется между разными уровнями власти вследствие разницы финансовых и организационных возможностей.
С формальной точки зрения реформа по децентрализации осуществила не перераспределение компетенций, а распределение тех компетенций, которые переданы местной власти государством. Реформаторы исходили из двух
основных посылок: во-первых, необходимо передать каждому уровню власти те полномочия, которые максимально соответствуют (и могут быть эффективно организованы) именно этому уровню. Во-вторых, компетенции должны быть объединены в блоки, с тем, чтобы обеспечить их сравнительную однородность и сгруппированность, а также минимум ясности в разграничении сфер деятельности.
Наряду с компетенциями, переданными государством в рамках децентрализации, местные органы власти продолжают подчиняться действию принципа общей компетенции. Его реальное применение ограничивается определенной подчиненностью и обладает рядом характерных черт.
7. Деятельность любого органа власти в рамках принципа общей
компетенции не может затрагивать сферы полномочий, законодательно
закрепленные за другим уровнем власти, будь то местное сообщество или
государство. Ряд компетенций, прежде всего переданные государством,
являются обязательными для выполнения, и, следовательно, должны
обязательно присутствовать в бюджете и отражаться в структуре
административных служб местного сообщества. Наконец, некоторые
компетенции могут быть законодательно признаны факультативными
компетенциями местной власти. Законодательное признание в данном случае не
носит разрешительного характера, поскольку эти и другие компетенции
теоретически считаются дозволенными, не будучи запрещенными. Однако,
юридическое оформление любой компетенции регламентирует ее, устанавливая
границы дозволенного. С другой стороны, при выполнении предписанных
нормативным актом условий местное сообщество может рассчитывать на
организационную, информационную и финансовую поддержку государства в
данной области.
8. Финансово-экономическая составляющая муниципального управления во
Франции характеризуется следующими особенностями: высокая зависимость
состояния местных бюджетов от экономических условий; высокая финансовая гибкость местных бюджетов (даже в условиях постепенного уменьшения возможностей маневрирования доходной частью); значительная самостоятельность в области управления бюджетами; стабильная, предсказуемая политика в отношении привлечения инвестиций, а также наличие встроенных механизмов контроля, снижающих риск низкого качества управления.
Финансовая самостоятельность французских муниципалитетов, выражающаяся в отсутствии ограничений на заимствования, в наличии достаточно стабильных и предсказуемых государственных трансфертов, сочетается с бюджетным контролем за территориальными образованиями, осуществляемым префектами и региональными счетными палатами.
9. Носителями полицейской власти в системе французского
муниципального управления являются мэр, председатель генерального совета и
префект, каждый из которых обладает строго определенным в законе кругом
полномочий в полицейской сфере.
Муниципальная полиция во Франции представляет собой деятельность, осуществляемую в рамках коммун с численностью населения менее 10 тысяч жителей, направленную на обеспечение общественного порядка, спокойствия и безопасности в строго определенных законом формах, финансируемую за счет средств местного бюджета, подчиненную мэру и являющуюся резервом Национальной полиции и Национальной жандармерии Франции в контексте осуществления функций уголовной полиции.
10. Франция принадлежит к числу государств, внесших особенно весомый
вклад в развитие местного самоуправления, в его теорию и практику. Принцип
«правления народа, через народ и для народа» основной принцип Французской
Республики. Многовековые традиции франко-русского сотрудничества в
различных сферах общественной жизни, схожесть некоторых этапов
исторического развития и правовых систем, близость основополагающих
принципов конституционного строя обоих государств, наметившаяся в России тенденция обеспечить единство власти на основе децентрализации, - все это, несомненно, служит объективными предпосылками использования в России французского опыта взаимоотношений между властными структурами, в том числе, и в сфере муниципального управления.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы, обладая элементами научной новизны, развивают и дополняют многие разделы муниципального права, конституционного права, административного права, истории государства и права. В рамках разработанной автором концепции, определенным образом систематизированные и взаимосвязанные тезисы определяют возможность их использования в дальнейших научных изысканиях в сфере муниципального управления.
Кроме того, определенной степенью научной новизны обладают рекомендации, связанные с проблемами адаптации французского опыта муниципального управления к современным российским реалиям местного самоуправления.
Практическая значимость диссертационного использования заключается в том, что основные его положения и выводы могут найти применение:
- в отраслевых научных исследованиях, связанных с изучением проблем
правового регулирования местного управления и самоуправления;
-в процессе преподавания конституционного (государственного) права, муниципального права, истории государства и права, административного права и др.;
при разработке спецкурса по муниципальному праву зарубежных стран;
в практической деятельности, направленной на совершенствование правового и организационного обеспечения функционирования местного самоуправления в России;
- при работе российских специалистов в общеевропейских организациях, представляющих интересы местных органов власти.
Апробация результатов исследования. Рукопись диссертации обсуждалась и была одобрена на заседании кафедры конституционного права Санкт-Петербургского университета МВД России.
Результаты диссертационного исследования использовались в учебном процессе, а также были апробированы в выступлениях автора с докладами и сообщениями: на международном научно-практическом семинаре «Права человека и насилие в быту» (Санкт-Петербург, 13-17 октября 2003); международной научно-практической конференции «Современное состояние и перспективы развития криминалистики и судебной экспертизы» (Санкт-Петербург, 10 декабря 2004); кафедральной научно-практической конференции «Реформа местного самоуправления в Российской Федерации» (Санкт-Петербург, 27 апреля 2004 г.); региональном семинаре «Выявление, раскрытие и расследование преступлений в сфере экономики» (Санкт-Петербург, 27 мая 2005 г.); международном семинаре «Образование для всех» (Санкт-Петербург, 25-29 июня 2005 г.); международном семинаре «Межмуниципальное взаимодействие во Франции и в России. Опыт и перспективы» (Санкт-Петербург, 30 марта 2006 г.); международном семинаре «Выборный процесс: правовые основы и процедуры» (4 апреля 2006 г.) и др.
Кроме того, основные положения диссертации нашли отражение в опубликованных научных работах соискателя.
Становление и развитие французского муниципального управления
История Франции свидетельствует, что потребовалось почти целое тысячелетие, насыщенное жестокими войнами и многочисленными брачными союзами, чтобы из разрозненных земель (княжеств, герцогств и графств) составилось единое Французское государство в его современных границах.
Относительный мир, наступивший в Европе на рубеже X-XI вв. после затянувшихся нашествий и разграблений, способствовал возрождению торговли и быстрому развитию городов, которые большей частью формировались вокруг двух градостроительных и социальных полюсов: монастырской церкви и рыночной площади1.
В XI в. гордые и богатые феодалы Франции смотрели на своего короля как на бедного второстепенного властителя, поставленного во главе страны по их воле и от них же зависящего. Герцоги и графы, а также все остальные прямые вассалы короля вели себя как самостоятельные правители своих владений. Все горожане были противниками внутренних феодальных войн, сопровождавшихся разбоем. Более того, города были опутаны многочисленными поборами и повинностями в пользу феодалов. В таких условиях города начали все более решительно выступать против произвола сеньоров за городское самоуправление - коммуну. В свою очередь, желая найти противовес феодальной системе и всемогуществу Церкви, возглавляемой папой, короли в начале XII в. решили передать некоторым городам право создавать самоуправляемые коммуны, представлявшие - в идеале - общие интересы их жителей. Так, например, в 1128 году Людовик VI Толстый подписал в Лаоне (северная провинция Пикардия) хартию, которая гарантировала гражданам города некоторые свободы, включая право избирать мэра и назначать судей. Граф Фландрии Вильгельм, сюзереном которого был Людовик VI Толстый даровал хартию горожанам Сент-Омера «...предоставив им на вечные времена права и обычаи», связанные с освобождением от подушного оброка, от пошлины в порту и другие налоговые льготы, а также предписывая «...чтобы коммуна их, которую они создали на присяге, продолжала существовать и дальше, и никому не позволю распустить ее, а также жалую им всякие права и правосудие по лучшим образцам того, как обстоит дело в моей земле, то есть во Фландрии...»1.
Коммуны добивались права иметь свою вооруженную силу - городское ополчение. Защищаясь от нападения чужих и «своих» сеньоров, города опоясались мощными городскими стенами. В конце XII и в XIII столетиях, при Людовике VII и Филиппе II Августе, короли уже увидели в независимых городах - коммунах надежных союзников против своеволия и заговоров крупных феодалов и могучих епископов. Кроме того, короли были заинтересованы в городах и по той причине, что последние давали им деньги, современное вооружение и дополнительную военную силу. Освобождающиеся коммуны получали от своих сеньоров хартии и, несмотря на крайнее разнообразие форм городских учреждений, имели в своей организации некоторые общие черты. Во главе управления стояли выборные городские советы. Такая коммуна, возникшая в условиях феодальных отношений, рассматривалась как коллективная сеньория, обладающая правами феодала: правом войны и мира, судебными функциями.
Признавая необходимость дальнейшего развития городских коммун -союзников своей власти, король не упускал из виду и другую цель: расширение своего домена, где эти коммуны приходилось ограничивать. Филиппу II Августу удалось присоединить немало земель, благодаря браку с Изабеллой Геннегауской в 1180 году он получил в качестве приданого провинции Артуа и Фландрию: местные коммуны доставили затем французским монархам массу хлопот. В завещании Филиппа II Августа, составленном в 1190 году, довольно подробно говорится о городских коммунах и их правах. В частности, «городские коммуны и даже города, не имеющие прав коммун, а также простой народ должны охраняться законами таким образом, чтобы никто их не обидел и чтобы они никого не смогли обидеть. Коммунальные хартии должны храниться как доказательство привилегий... По новым правилам по Франции ни один город не может стать коммуной без разрешения короля...Каждый сеньор, имеющий в своей власти город-коммуну, должен ежегодно узнавать, а каком состоянии находится город и как им управляют мэры...» .
Таким образом, указанный этап зарождения местного управления отмечен борьбой двух тенденций. Городская буржуазия - коммерсанты -стремились захватить власть или, по крайней мере, добиться свобод в сфере финансов, правосудия, то есть принять участие в управлении городом. Им противостоял сеньор - епископ или граф, а затем - и король, стремившийся играть роль арбитра и не допустить окончательной победы одной из сторон.
Система и правовой статус органов и должностных лиц муниципального управления
Франция является децентрализованным унитарным государством. Правом принятия законов на уровне Нации обладает только парламент, правом проведения политики Республики - только правительство1. Децентрализация не привела к передаче на местный уровень законодательных или правительственных полномочий (во Франции - в отличие, например, от земель Германии - не существует ни «региональных» парламентов, ни «региональных» правительств).
Следует согласиться с мнением А.М.Арбузкина, что система организации власти в административно-территориальных единицах во Франции относится к континентальной модели, которая характеризуется сочетанием в органах на местах функций местного самоуправления и функций государственной власти2.
Образующими элементами местного коллектива являются: определенная территория и определенное население; наличие выборного органа и исполнительной власти: члены выборного органа избираются всеобщим прямым голосованием и выбирают из своего состава председателя, осуществляющего полномочия исполнительной власти; определенные полномочия, установленные законом, который распределяет их между местными коллективами трех уровней и государством; наличие юридического лица, обладающего правом заключения договоров и участия в судопроизводстве в качестве истца или ответчика; полная автономия в сфере руководства и управления, ограниченная только рамками закона, то есть отсутствие какой бы то ни было опеки со стороны государства или зависимости от других местных коллективов;
наличие собственных гарантированных источников финансовых средств: фискальные сборы (4 вида местных налогов, размер которых определяется самими коллективами и которые собираются и в дальнейшем перераспределяются государством); государственные субсидии (размер государственного субсидирования устанавливается таким образом, чтобы устранить диспропорции в развитии местных коллективов и обеспечить для них равные условия); заемные средства (местные коллективы могут свободно брать займы); собственные доходы1;
автономная администрация и территориальные службы, штаты, полномочия, степень независимости и стабильность которых определяются статусом местного коллектива. При этом закон о территориальных государственных служащих полностью идентичен закону о государственных служащих центральных учреждений (набор чиновников по конкурсу и т. д.).
Систему органов муниципального управления целесообразно рассматривать применительно к различным территориальным образованиям, перекрывающим друг друга: регионам, департаментам и коммунам.
Как уже указывалось выше, регион - это территориальная структура, в состав которой в метрополии входит от 2 до 8 департаментов. Что касается заморских департаментов (Гийана, Реюньон, Мартиника и Гваделупа), то каждый из них образует отдельный регион. Созданные в качестве административных единиц в 1961 году регионы приобрели позднее статус публично-правовой структуры (1972 год), а затем с 1982 года - статус местного коллектива, управляемого выборным органом - региональным советом, во главе которого стоит председатель. Одновременно с этим регион представляет собой административную единицу, возглавляемую префектом региона. Большинство правил, определяющих правовой статус регионов содержится в части 4 Кодекса об административно-территориальных образованиях1.
Несмотря на сравнительно недавнее создание регионов, последние приобретают все большее значение в системе управления и самоуправления. Это связано с двумя характеристиками регионального уровня: расширенными компетенциями в области экономического планирования и регулирования и статусом региона как основного партнера органов Европейского Союза на инфранациональном уровне2.
Основным органом управления на уровне региона является региональный совет, который избирается всеобщим прямым голосованием.
До 1982 года региональные советы формировались путем всеобщих косвенных выборов. В коллегию выборщиков входили депутаты Национального собрания от этого региона, мэры крупных городов и представители, назначенные остальными мэрами и генеральными советами
Способы определения и проблемы реализации полномочий территориальными коллективами в образовательной, медико-социальной, градостроительной, жилищной, природоохранной и транспортной сферах
Просвещение во Франции имеет древнюю и богатую историю. Это легко понять, если посмотреть на даты создания основных государственных Французских университетов: крупнейший университет - Парижский (Сорбонна) основан в 12 веке; университет в Монпелье - основан 1180 году; в Гренобле в 1339 году и т.д1.
Эти исторические традиции до сих пор определяют высокий уровень французского образования, которое и в наше время высоко ценится не только во Франции, но и во всём мире.
Управление народным образованием во Франции строго централизовано. Большинство учебных заведений системы начального и среднего общего образования, значительная часть профессиональных школ, университеты и другие национальные учебные заведения находятся в ведении министерства народного образования.
Франция разделена на 17 учебных округов, называемых академиями, которые подведомственны министерству народного образования
Учебный округ возглавляет ректор, назначаемый правительством. Руководство всеми государственными учебными заведениями в каждом из департаментов возложено на инспектора академии. В каждом департаменте имеется генеральный совет департамента, ведающий начальными школами департамента. Вся эта система управления находится в строгом иерархическом подчинении министру народного образования.
Некоторые учебные заведения профессионального типа находятся в ведении министерств, ведающих той или иной специальной отраслью производства.
Наряду с государственными учебными заведениями существуют частные, составляющие значительный процент числа учебных заведений Франции. Многие из частных школ принадлежит религиозным организациям.
Первой ступенью системы образования во Франции являются так называемые «материнские» школы воспитательные учреждения, для детей в возрасте от 2 до 6 лет. Государственные «материнские» школы бесплатные. Следующей ступенью французской системы образования являются начальные школы.
Обязательное бесплатное начальное обучение детей в возрасте 6-12 лет, было введено во Франции ещё в 1882 году, а в 1936 году оно было распространено на детей в возврате от 6 до 14 лет1.
Французская государственная школа является светской. По закону от 9 декабря 1905 года религия не преподаётся во французской школе, но религиозное воспитание вне школы разрешается. Чтобы дать родителям возможность осуществлять религиозное воспитание детей, школа, помимо воскресенья, раз в неделю (в четверг) не работает, и дети могут в этот день изучать «закон божий» у священника.
По окончании пяти лет обучения в начальной школе в 11-летнем возрасте, учащиеся сдают вступительный экзамен в класс первого года обучения в средней школе, так называемый 6-й класс.
Промежуточным звеном между начальной и средней школой являются четырёхгодичные дополнительные курсы, организуемые при больших начальных школах. На дополнительных курсах учащиеся получают или общее образование, соответствующее первому циклу (4 классам) средней школы, или общее и профессиональное образование.
Курсы подготавливают к вступительным экзаменам во второй цикл средней школы, главным образом к поступлению в «нормальные» школы, готовящие учителей начальных школ, и в технические учебные заведения.
Среднее образование дают лицеи и колледжи, в которых проходят обучение дети в возрасте с 11 до 18 лет. Срок обучения в них семь лет. Первые 4 года - 1-й цикл, последние 3 года - 2-й цикл.
Лицеи основаны государством и содержатся на государственные средства, некоторые технические колледжи содержатся частично государством, частично коммунами или департаментами.
Колледжи дают реальное образование. Лицеи делятся на классические и реальные. С 1933 года обучение в средних школах, так же как в начальных, является бесплатным1.
Наряду с государственными лицеями и коллежами существует много частных средних учебных заведений (типа лицеев и коллежей).
Средние школы готовят учащихся к поступлению в высшие учебные заведения. Право поступления в высшие учебные заведения учащиеся средних школ приобретают только при сдаче экзамена на степень бакалавра. Экзамены проводятся вне школы перед правительственной комиссией.
Профессиональное образование осуществляется через специальные школы и курсы. В государственную систему образования низшее профессиональное образование было включено в 1880 году, когда был издан закон о ремесленных школах. Большое значение для развития профессионального образования во Франции имел закон Астье принятый 25 июля 1919 года, по которому система технического образования была реорганизована и передана в ведение министерства народного образования
Объективные предпосылки использования французского опыта организации муниципального управления в России
Можно согласиться с мнением Е.М.Ковешникова, что становление местного самоуправления находится на самом начальном этапе современного переходного периода состояния российского общества. Еще не отработаны концепции и правовые установления местного самоуправления, не накоплен достаточный опыт его организации и функционирования, не выработаны теоретические научно обоснованные подходы к определению места и роли местного самоуправления в российском обществе и государстве1.
Процесс формирования местного самоуправления требует системного подхода к решению комплекса проблем, связанных с порядком формирования, организации деятельности, определения объема полномочий его структур, а также вопросов правового регулировании взаимоотношений с центральными государственными органами, органами субъектов федерации, правоохранительными органами. Решить эти и многие задачи государственно-правового строительства в России невозможно без учета как положительного, так и отрицательного опыта зарубежных стран.
Особую ценность сегодня представляет опыт западноевропейских государств. Во-первых, Россия с 1996 года стала членом Совета Европы и подписала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Во-вторых, правовая система России входит в романо-германскую систему права, и ее законодательство имеет значительное сходство с законодательствами европейских стран. Правовые системы Романо-германской группы различаются в связи с особенностями политических систем и степени централизации систем управления. Соответственно различаются и структуры органов местного самоуправления, а также их правовая база1.
Франция является самой крупной страной Западной Европы. История французской государственности насчитывает уже более полутора тысячелетий. От образования Франкского королевства (конец V в.), достигшего расцвета при Карле Великом (конец VIII - начало IX вв.), превратившегося в мощную державу при Короле-Солнце Людовике XIV, а затем, после Великой французской революции, - в империю, заставившую содрогнуться всю Европу, и до современной Пятой Республики наших дней. В настоящее время Францию можно считать второй страной в Европе и третьей в мире (после США и Польши), где были приняты первые конституции в их современной форме.
Историки и юристы нередко говорят о тысячелетнем франко-российском плодотворном сотрудничестве2. Действительно, начало общения между Францией и Россией было положено много столетий назад. Выдающиеся российские ученые Н.М.Карамзин и С.М.Соловьев говорили о зарождении дружественных связей почти тысячу лет назад, когда еще не было ни русского, ни французского единого государства во время первых Капетингов во Франции и Рюриковичей в Киевской Руси.
Как отмечал С.М.Соловьев, в это время важной формой укрепления политических отношений выступают брачные союзы3. «Есть более или менее вероятные известия,- писал Соловьев,- о брачных союзах Ярославова семейства». Великий князь Киевский Ярослав Мудрый широко использовал в своей внешней политике укрепление семейных связей. Среди его членов семьи Соловьев упоминает дочь Анну, которая стала французской королевой.
Эту историю так описывает Н.М. Карамзин: «Вторая княжна, Анна, сочеталась браком с Генрихом I, королем Франции Франция, еще бедная и слабая, могла гордиться союзом с Россией, возвеличенной завоеваниями Олега и великих его преемников»1.
Действительно, Генрих I владел тогда только небольшим доменом, а Киевская Русь находилась в расцвете своего могущества, была самым крупным государством тогдашней Европы. К тому же уровень грамотности ее населения был значительно выше, чем у подданных Генриха I. Говорят, что новая королева была чуть ли не единственным человеком среди придворных, свободно владевшим несколькими языками, удивлявшим своей начитанностью. В 1053 г. Анна родила наследника, будущего Филиппа I. По мнению Карамзина, сын Анны, «Филипп I царствовал во Франции, имея столь великое уважение к матери, что на всех бумагах государственных Анна вместе с ним подписывала имя свое»2. Так и вошла она в историю как «Анна Русская, королева Франции».
Дружественные связи между Францией и Русью, установленные в результате брака Анны Ярославны и Генриха I вскоре оборвались. Этому способствовала феодальная раздробленность, раскол христианской церкви на католическую и православную. А в XIII в. татаро-монгольское завоевание почти полностью изолировало Русь от Западной Европы.
