Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Правовые основы государственного управления в сфере регулирования семейных отношений, защиты семьи и реализации семейной политики 14
1.1 Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи 14
1.2 Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект 45
1.3 Акты государственного управления в системе правовых актов, направленных на регулирование семейных отношений и защиту семьи 81
Глава 2. Повышение эффективности и оптимизация деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 107
2.1 Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики 107
2.2 Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи 136
Заключение 163
Список использованных источников и литературы 166
Указатель принятых сокращений 184
- Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи
- Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект
- Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики
- Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящие сейчас в Российской Федерации серьезные социально-экономические изменения и преобразования затрагивают все стороны жизнедеятельности общества,
*
всех его членов и они самым тесным образом связаны с всесторонним
изменением института семьи. Семья, являясь одной из наиболее
древних форм социальной общности людей, представляет собой
специфический социальный институт, соединенный со всеми сферами
общественной жизни сложной системой связей, проявляющихся в
первую очередь через функции семьи. На протяжении XX века семья в
России пережила глубокие изменения. На ней сказались такие факторы,
как гражданская и Великая Отечественная войны, коллективизация,
период "застоя", почти полная занятость всех трудоспособных женщин
на производстве, постоянное преодоление материальных трудностей,
медленное решение жилищного вопроса, негативное действие
административно-бюрократического аппарата, проблемы в
межнациональных отношениях.
Обращаясь к статистике, сейчас можно говорить об уже начавшемся процессе депопуляции, возможность которой еще в 70-е годы отрицалась большинством ученых-демографов. Демографический кризис охватил все стороны воспроизводства населения. Начиная с 1992 года происходит уменьшение численности населения страны, обусловленное огромным отрицательным естественным приростом: превышение числа смертей над числом рождений составило в 1992 году 31 тыс. человек, в 1993 - 750 тыс., в 1994 - более 920 тыс. человек. В 1995 году наблюдалось некоторое снижение естественной убыли населения. Лишь благодаря резко возросшему положительному сальдо миграции абсолютное сокращение численности не было столь же
масштабным. По прогнозу Госкомстата РФ, за десятилетие, с 1995 по 2005 год общее сокращение численности населения страны составит 9 млн. человек за счет отрицательного естественного прироста.
В 1993-1994 гг. все показатели рождаемости достигли беспрецедентно низких значений. Причем проводимые ВЦИОМ мониторинги общественного мнения показывают непрерывное снижение ожидаемого числа детей в семьях, что говорит о неизбежном падении рождаемости в стране в обозримом будущем.
Сейчас все чаще говориться о семейной политике государства и
выделении ее из сферы социальной государственной политики, что как
раз и вызвано изменениями института семьи, которые
рассматриваются как социальные проблемы. Кроме снижения уровня рождаемости и размера семьи, это - снижение уровня браков; возрастание числа разводов и супругов, живущих отдельно; повышение численности фактических браков; увеличение числа детей, родившихся вне брака; рост числа семей с одним родителем, возглавляемых женщинами; изменение в распределении семейных обязанностей, обусловленное растущим вовлечением женщин в трудовую деятельность.
Расширяющийся круг проблем российской семьи включает в себя и рост числа отказов от детей, случаев инфантицида, галопирующую детскую и подростковую преступность, нарастание эмоционального отчуждения между супругами, между родителями и детьми, отчуждения, ведущего помимо прочего к росту детской депривации и безнадзорности. Растет семейная девиация: увеличивается распространенность злоупотребления алкоголем, наркотиками, учащаются случаи насилия в семье.
В настоящее время мы наблюдаем резкое и беспрецедентное нарастание степени экономической дифференциации, выражающейся в глубоком неравенстве доходов, собственности и стартовых
возможностей подростков, прав и контроля над капиталом, и грозящее принять катастрофический характер падение качества человеческого потенциала, выражающееся в ухудшении физического и психического здоровья населения, деградации общеобразовательной и профессиональной подготовки, девальвации ценностей образования, профессионального роста и эффективного производительного труда, в разрушении моральных и других ценностей, в нарастании социальной патологии.
Суперэтатизация (сверхогосударствление) всей социальной жизни ускорила наступление семейного кризиса, разрушительно сказалась на семье и семейных ценностях, независимо от того, в каких именно формах (насильственных, как в 20-е, 30-е гг., или более мягких, как в послевоенный период, и особенно в годы так называемого застоя) осуществлялось вмешательство государства в жизнь семьи.
Возникли эти проблемы не одномоментно. В
послереволюционное время Кодексами о браке и семье 1918 и 1926
годов фактически закреплялось почти полное отрицание брака и
семьи, половая "свобода" и "стопроцентное" равноправие женщины,
что создавало видимость нового статуса женщины,
несовершеннолетних детей, супружества. Но в этих и других нормативных актах того времени практически не существовало понятия "семья", так как государство, нацеленное на социализм и коммунизм, ставило в центр правовых решений семью не как индивидуально-личностную, а как общественную ячейку, намереваясь освободить ее от функций чисто бытовых. Пропагандировалась и частично проводилась в жизнь идея общественного воспитания детей начиная с самого раннего возраста, лишавшего семью ее основной функции, что по своей сути противоречило основным интересам родителей и детей, негативно воздействуя на семейные и родственные связи.
В течение многих лет существование семьи находилось в полной зависимости от государства, так как оно стремилось тотально регламентировать и контролировать супружеские отношения, идеологизировало воспитание детей, поощряло вмешательство государственных и даже общественных органов в разрешение семейных споров и конфликтов. Подобная направленность государственного управления в отношении семьи, выражавшаяся в принятии различных нормативных актов, в том числе актов управления не могла способствовать укреплению семьи и семейных отношений, что и явилось причиной некоторого изменения государственной политики в отношении семьи.
Закрепленный в ныне действующей Конституции Российской Федерации принцип защиты семьи государством, естественно предполагает наличие государственного механизма его реализации, предполагает эффективную деятельность соответствующих органов управления, главной функцией которой является законотворчество.
Учитывая все вышеизложенное представляется не просто актуальным, но и крайне необходимым изучение теоретических проблем государственного управления, объектом которого выступают специфические брачно-семейные отношения, охватываемые институтом семьи, разработка методологии управления в области реализации семейной политики и защиты семьи, а также поиск путей повышения эффективности и оптимизации механизмов реализации управленческой деятельности в данной сфере, что в конечном итоге должно послужить решению вышеобозначенных проблем, стоящих перед государством и обществом.
Состояние научной разработки темы. Проблемы
государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи, привлекают внимание не только ученых-юристов, но и социологов, демографов, экономистов, психологов, философов.
Методологически значимы труды ученых-юристов,
исследующих вопросы государственного управления и правового регулирования: А.П.Алехина, Г.В.Атаманчука, А.Я.Берченко, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, Р.Ф.Васильева, В.Г.Вишнякова, Ю.М.Козлова, Б.П.Курашвили, Б.Н.Габричидзе, Г.В.Мальцева и других.
Важные подходы к семейной политике и механизмам ее реализации сформированы такими учеными как А.И.Антонов, С.В.Дармодехин, В.Н.Иванов, Е.А.Козлов, М.С.Мацковский, В.М.Медков, Н.М.Римашевская, А.Б.Синельников и другими.
Вопросы исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений в России рассматривались в работах О.С.Иоффе, А.И.Загоровского, Г.К.Матвеева, А.М.Нечаевой, А.Г.Харчева, Н.А.Шебановой и еще ряда ученых.
В целях достижения комплексности в диссертации отражен современный опыт других стран в сфере правового регулирования семейных отношений и осуществления правовой защиты семьи. Автор использовал теоретические положения и выводы работ таких авторов как Барнз Д., Босанц М., Витек К., Грандке А., Дюги Л., Карлсон А., Попеное Д., Фидгор Г., а также других зарубежных исследователей.
Вместе с тем системные управленческо-правовые исследования в области реализации семейной политики практически не проводились. Не разработаны и разделы теории государственного управления применительно к данной специфической сфере, не найдены пока пути совершенствования управленческой деятельности, направленной на выведение института семьи из кризисного состояния. Обоснованию ряда идей и суждений по этим проблемам и посвящено данное исследование.
Объектом исследования является государственное управление в области реализации семейной политики, а также его место и роль в
практическом осуществлении конституционных положений о защите семьи.
Предмет исследования - общие принципы осуществления
управленческой деятельности, направленной на защиту, укрепление
семьи, регулирование брачно-семейных отношений в России, комплекс
факторов, оказывающих влияние на формирование механизма
реализации государственной семейной политики, эффективности
правовых средств, используемых государством для создания
нормальных условий создания семьи, осуществления ее
жизнедеятельности и выполнения ею всех своих функций.
Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы на основе сравнительно-правового и исторического анализа отечественной, а также зарубежной практики исследовать специфику государственного управления в области реализации семейной политики, определить место и роль управленческих механизмов в практическом осуществлении конституционного положения о правовой защите семьи и реализации государственной семейной политики.
Исходя из этого автор ставит перед собой следующие задачи: проанализировать сложившиеся в научной литературе представления об осуществлении управленческой деятельности, направленной на регулирование семейных отношений и реализацию конституционного принципа защиты семьи;
изучить правовую природу и особенности государственного управления в области реализации семейной политики, защиты семьи;
выявить специфику государственно-правового регулирования семейных отношений в процессе их исторического развития;
показать правовые основы возникновения и осуществления управленческой деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи;
исследовать специфику действия правовых норм в сфере государственного управления, направленного на реализацию семейной политики, регулирование семейных отношений и защиту семьи;
исследовать роль актов управления в механизме правового регулирования семейных отношений;
проанализировать систему правовых актов, в том числе актов управления, образующих механизм реализации государственной политики;
- выработать конкретные предложения по обеспечению
изменения нормативно-правовой базы государственного управления в
сфере реализации семейной политики;
Методологической и теоретической основой диссертации является диалектико-материалистическии метод познания социальных и правовых процессов и явлений, а также вытекающие из него конкретно-научные методы: системный подход, структурно-функцио-нальный анализ, сравнительный и социологический методы, единство конкретно-исторического и концептуального изучения явлений и процессов, а также социально-юридические методы анализа и толкования нормативных актов.
В диссертации использованы труды ученых-юристов, философов, социологов, демографов, экономистов, касающиеся проблем государственного управления, правового регулирования семейных отношений, осуществления государственной семейной политики.
Нормативную базу исследования составляют Конституция РФ, законы Российской Федерации, акты государственного управления, законодательство ряда зарубежных государств (в диссертации дается анализ нормативных актов по состоянию на 01 июля 1997 года).
Эмпирической базой исследования послужили материалы научных и научно-практических конференций, международных
конгрессов и семинаров по проблемам защиты и укрепления семьи,
совершенствования государственно-правового регулирования брачно-
семейных отношений (прошедших в России, Германии, Чехии в 1994-
1997 гг.), практика работы государственных органов управления и
местного самоуправления, материалы периодической печати, данные
Госкомстата РФ и зарубежной статистики, а также собственный опыт
работы автора в Комитете по делам женщин, семьи и молодежи
Государственной Думы Российской Федерации, в Благотворительном
фонде муниципального района "Дорогомилово" Западного
административного округа г.Москвы и сотрудничество с
общественными организациями, деятельность которых направлена на защиту и укрепление семьи.
Научная новизна диссертационной работы определяется тем, что она является одной из первых попыток комплексного исследования особенностей и проблем государственного управления в области реализации семейной политики, укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений в России, а также роли актов управления в системе правовых средств осуществления функций государственного управления по обеспечению правовой защиты семьи.
Новые или содержащие элемент новизны результаты состоят в следующем:
показаны особенности государственного управления в области реализации семейной политики как системы организационных, экономических и других взаимоотношений субъекта (государства) и объекта (комплекса специфических социальных отношений, охватываемых институтом семьи), которые целенаправленно опосредуются правом в интересах как общества , так и семьи;
обоснована необходимость совершенствования нормативно-правовой базы государственной семейной политики;
- намечены меры по совершенствованию управленческой
деятельности, направленной на защиту и укрепление семьи, создания
оптимальных условий для осуществления ею своих функций;
- обосновывается положение о том, что управленческие
процессы в сфере правовой защиты семьи - это не только реализация
определенных правовых норм, но и специфический инструмент
социального воздействия. Данное воздействие характеризуется как
сложная совокупность разнокачественных стимулов, ограничений,
дозволений, вводимых с учетом ситуационной динамики факторов
брачно-семейного поведения и реализуемых в правовой форме
(определение целей и программы правового воздействия, сбор,
обработка и оценка различных видов информации, подготовка и
принятие юридических решений, их реализация и т.д.).
В диссертации выражено авторское понимание содержания государственного управления, направленного на осуществление правовой и социальной защиты института семьи. Предпринята попытка дать более глубокое освещение проблем управления в сфере реализацию государственной семейной политики в России. В новом аспекте рассмотрена вся система правовых актов государства, направленная на осуществление социальной защиты граждан.
На защиту выносятся предложения и выводы, полученные в результате исследования, отражающие позицию автора по теоретическим и практическим проблемам государственного управления в области реализации семейной политики, а именно:
- вывод о том, что государственное управление в области
реализации семейной политики - это особый вид управленческой
деятельности, возникающий в процессе осуществления функций
государства, направленных на укрепление семьи как социального
института, создания оптимальных условий для обеспечения его
жизнедеятельности;
- вывод о том, что в условиях перехода к рыночным отношениям государственное управление в области реализации семейной политики, защиты семьи приобретает новые черты, следовательно требует глубокого изучения с целью его оптимизации и повышения эффективности.
Практическая значимость исследования состоит в том, что полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения способны обеспечить повышение научного уровня государственного управления в области реализации семейной политики; способствовать утверждению научно обоснованного подхода при разработке нормативно-правовой базы государственной семейной политики.
Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут, по мнению автора, создать определенную теоретико-методологическую базу нормотворческой деятельности органов государственной власти, действующих в сфере защиты и укрепления семьи, совершенствования действующего законодательства в сфере реализации семейной политики.
Апробация результатов исследования проводилась автором на проходившей в Москве 10-12 февраля 1997 года Международной конференции "Будущее России и новейшие социологические подходы" и Международном конгрессе семей в Праге 19-22 марта 1997 года.
Предложения диссертанта, касающиеся улучшения
организационно-правовой деятельности органов местного
самоуправления, направленной на оказание социальной поддержки семье, внедрены в практику Управления муниципального района "Дорогомилово" Западного административного округа г. Москвы.
Многие теоретические позиции диссертации апробировались в процессе чтения автором курса лекций для слушателей Российской академии государственной службы при Президенте Российской
Федерации, для студентов и аспирантов кафедры социологии семьи МГУ, для студентов Института бизнеса и политики г.Москвы.
Концепция диссертации обсуждена и поддержана на кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной службы.
Структура диссертации состоит из введения, двух глав, включающих пять параграфов, заключения, перечня использованных законодательных актов и научной литературы.
Особенности, понятие и сущность государственного управления в области реализации семейной политики и защиты семьи
Государственное управление - явление сложное ; оно имеет множество аспектов - правовые, политические, экономические, морально-этические, организационные, информационные и другие. По мнению одних ученых "интересы как более глубокого и всестороннего познания государственного управления, так и тем более его практического совершенствования... требуют целостного его познания"1. Они, отмечая комплексный, многоаспектный характер государственного управления, некоторые ученые в то же время полагают , что "ядром предмета теории государственного управления является его правовой аспект и соответственно урегулированные..., преимущественно административным правом управленческие отношения"
Но ведь государственное управление предполагает разнокачественное воздействие на управляемый объект, и трактовать его в рамках сугубо юридических его функций вряд ли верно. И нужно понимать, что "ядро предмета теории государственного управления" -это в сущьности сложная взаимосвязь разнокачественных воздействий государства и адекватный учет социально-политических и экономических ограничений. И эффективность государственно-властных решений зависит от правильного выбора в зависимости от определенных условий адекватной меры и формы воздействия.
Что иметь в виду под "государственным управлением"? По мнению одних ученых, государственное управление есть деятельность всех органов государства, включающая все виды деятельности: законодательную, правосудие, прокурорский надзор и т.д.1
Трактовка государственного управления как властного воздействия государства на общественную систему, довольно широко используется в литературе. Такая трактовка государственности и властный характер управления, их реальное проявление в целенаправленной деятельности государства, всей системы его органов по обеспечению социально-экономического прогресса в нашей стране. Однако, нужно избегать гипертрофированного понимания государственного управления , которое приводит к тому, что этот вид деятельности начинает отождествляться с деятельностью в целом. Перевод той или иной системы, выступающей в качестве объекта деятельности, в новое состояние - это результат всей человеческой деятельности, прежде всего того ее вида, который именуется предметной деятельностью. Если продуктом познания является знание, продуктом предметной деятельности - изменение объективной действительности, то продуктом управления - упорядоченность, достигаемая на основе знания. Управление может быть определено как сознательное упорядочение различных действий социальной системы, обеспечивающее достижение признанных этой системой целей .
Упорядочение (или согласование) совершаемых или намечаемых действий может сводиться счете либо к установлению между ними вертикальных связей, к подчинению одного интересам другого (субординация или, лучше, субординирование), либо к установлению между ними горизонтальных связей, к такому сочетанию двух и более одноуровневых с точки зрения определенного критерия действий, которое обеспечивает достижение желаемого результата. Но упорядочение может осуществляться и стимулированием возникновения относительно однонаправленных ориентации и т.п.
В литературе при характеристике государственного управления обращается внимание на целый ряд признаков. В частности, выделяются такие признаки, как целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия государства (через систему его органов) на общественные отношения и связи, государственно-властный характер управления, универсальность, практичность, общественная активность, разнообразие организационных форм осуществления государственного управления . Бесспорно, все эти черты характеризуют государственное управление в его широкой трактовке. В частности, целенаправленность, научная обоснованность, планомерность воздействия на общественные отношения и государственно-властный характер раскрывают специфику государственного управления как процесса реализации государственной власти. Естественно, указанные черты в одинаковой мере (хотя и с определенными особенностями их проявления) приемлемы для характеристики деятельности всех органов государства, поскольку все они осуществляют государственную власть, реализуют функции государственного управления обществом. И вполне справедливо, что при определении обобщающего понятия органа государства в научной литературе обращается внимание на такой его признак, как наличие у органа государственно-властных полномочий.
Институт семьи как объект государственно-правового регулирования. Историко-правовой аспект
Институт семьи всегда подвергался воздействию социума, являясь объектом правового регулирования практически с момента возникновения государства. Общество уже на самых ранних стадиях своего развития регулировало отношения между полами, родителями и детьми. Но прежде, чем рассматривать исторический аспект государственно-правового регулирования брачно-семейных отношений представляется необходимым определить его теоретическую основу.
Само понятие регулирования в праве подразумевает осуществляемое при помощи правовых средств результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Нужно учитывать, что правовое регулирование как специфическое воздействие - очень широкое понятие, которое характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и на функционировании права в качестве духовного фактора. Но правовому регулированию, в отличие от общего духовного идеологического воздействия права на общественную жизнь, присуще то, что оно всегда осуществляется посредством особого, свойственного только праву механизма, призванного юридически гарантировать достижение целей, которые ставил законодатель, издавая или санкционируя юридические нормы.
Предметом правового регулирования являются разнообразные отношения, которые могут поддаваться нормативно-органи-зационному воздействию и в данных социально-политических условиях требуют такого воздействия, осуществляемого при помощи юридических норм и всех иных юридических средств, образующих механизм правового регулирования. Непосредственно предметом правового регулирования выступает волевое поведение участников общественных отношений, поведение, через которое только и можно осуществить стимулирование и принуждение. Предмет семейно-правового регулирования - личные и связанные с ними имущественные отношения, возникающие из брака и принадлежности к семье.
Содержание и характер предмета во многом определяют содержание правового регулирования, что в принципе и предопределяет деление права на отрасли.
Что касается семейного права, то вопрос, является ли оно самостоятельной отраслью, трудно признать окончательно разрешенным. Российские ученые-фамилиаристы придерживаются на этот счет разных позиций. Одни считают, что нет оснований для отмежевания семейного права от гражданского, другие находят, что семейное право имеет собственный предмет регулирования, а поэтому является самостоятельной отраслью права. Но в ходе исторического развития государственно-правового регулирования брачно-семей-ных отношений сложилось так, что оно занимает отдельную нишу в структуре российской правовой системы. И такое положение связано со спецификой отношений в браке и семье.
Специфичность брачно-семейных отношений состоит в том, что они возникают не из обычных юридических фактов, характерных для гражданских правоотношений, а из своеобразных юридических фактов, как брак и родство, материнство и отцовство и т.д. Брачно-семейные отношения являются, как правило, длящимися и связывают между собой не посторонних (как в гражданском праве), а близких людей, между которыми возникают как личные, так и имущественные отношения. И к тому же преимущественно лично-правовые, а лишь затем имущественные, непосредственно с ними связанные. Так в отличие от гражданских прав, брачно-семейные права и обязанности, по общему правилу, являются неотчуждаемыми, т.е. непередаваемыми другим лицам. Причем неотчуждаемыми являются не только личные , но и имущественные права и обязанности.
Отличительной чертой правового регулирования является то, что оно имеет свой, специфический механизм. Он может быть определен как система правовых средств, обеспечивающая результативное правовое воздействие на регулируемые отношения. Права и обязанности являются первичными и необходимыми средствами и приобретают обязательный характер, когда они связаны с государственной властью и ее аппаратом.
Вообще, под способами правового регулирования следует понимать те пути юридического воздействия, которые выражены в юридических нормах, в других элементах правовой системы. Это: - дозволение - предоставление лицам права на свои собственные активные действия - запрет - возложение на лиц обязанности воздерживаться от совер шения действия определенного рода - позитивное обязывание - возложение на лиц обязанности к пози тивному и активному поведению Юридические дозволения являются основным элементом правового регулирования, определяющим правовое средство, призванное обеспечить социальную свободу, активность человека, людей, их коллективов, осуществление реальных прав человека, действительную демократию и созидательную деятельность людей. Юридические дозволения выражаются как в законах, так и в подзаконных нормативных актах.
Проблемы государственного управления в области реализации семейной политики
Несмотря на то , что в обществе возрастает понимание масштабов опасности негативных последствий, связанных с состоянием семьи, тем не менее приходиться констатировать факт отсутствия до сих пор в России четко выраженной государственной идеологии семейной политики, сформулированной и зафиксированной соответствующим образом в законодательстве. И хотя в практической деятельности государственных органов управления различные ведомства, регионы делают определенные попытки решить те или иные проблемы в сфере защиты семьи, они носят стихийный характер, в них отсутствует крупный государственный подход.
Управленческая деятельность государства в области реализации государственной семейной политики, направленная на защиту и укрепление семьи, создание условий для нормального ее функционирования крайне неэффективна. Меры, принимаемые государством направлены в основном только на отдельные категории семей, так называемые социально уязвимые семьи (многодетные, молодые, неполные семьи, семьи с нетрудоспособными членами), пытаясь обеспечить их выживание , главным образом осуществляя защиту отдельных ее членов, в первую очередь детей. Но меры эти не дают возможности родителям самим обеспечить нормальное существование всех членов семьи, а также они оставляют без внимания нормальные семьи, находящиеся также в крайне тяжелом положении и количественно значительно превышающие социально уязвимые семьи. Резкое снижение реальных доходов , экономическое расслоение населения привели к массовому обнищанию семей. Весьма негативно влияет на их положение безработица, в том числе в скрытых формах. По информации Федеральной службы занятости, в 1995 году в 702 тыс. семей с несовершеннолетними детьми один из родителей был безработным. При этом у более чем 70 тыс. безработных было трое или более детей. За годы реформирования страны лишь незначительной части семей удалось приспособиться к происходящим переменам и добиться определенного уровня благосостояния, психологического и нравственного комфорта. Большинство же из них находиться в состоянии неуверенности, не имеет жизненных стратегий, необходимой психологической и профессиональной подготовки для выживания в условиях конкуренции. Это приводит к усилению таких крайне среди детей и подростков:
Социальные психологи отмечают повышение агрессивности в семье, в отношениях мужа и жены, родителей и детей. На этом фоне возникают новые формы детской криминальности. Статистические данные констатируют более быстрый рост правонарушений по сравнению со взрослой средой примерно в 2 раза. Именно дети пополняют ряды организованной преступности.
Меры по поддержке семьи, принимаемые органами государственного управления, во многом носят характер "скорой помощи" социально уязвимым членам семей, они не встроены в систему перспективной управленческой деятельности в отношении семьи.
Кризисная экономическая ситуация существенно ослабляет позитивное воздействие данных правовых актов.
Проблемы бедности редко анализируются с точки зрения глобальных последствий психического и физического здоровья семей, их интеллектуального потенциала, нравственного состояния. Недоступность полноценного лечения и медикаментов, деформация питания большинства семей в ближайшие годы может привести к дальнейшему росту смертности, снижению продолжительности жизни. До критической отметки может упасть уровень культуры и интеллектуальный потенциал семьи.
Н.М. Римашевская отмечает, что "демографическое воспроизводство в России последних лет характеризуется не только прямой депопуляцией, уменьшением естественного прироста населения, но и снижением его качественных характеристик по всему кругу показателей"
Пути совершенствования деятельности органов государственного управления, направленной на защиту и укрепление семьи
Одобренная 12 мая 1993 года решением Национального Совета по подготовке и проведению Международного года семьи в России концепция государственной семейной политики Российской Федерации была первым документом, в котором определялись основные принципы, цели и план первоочередных мер органов законодательной и исполнительной власти и управлении по разработке и реализации государственной семейной политики. Затем, перспективные вопросы совершенствования государственной семейной политики были определены и в докладе 1994 года "О положении семей в Российской Федерации", подготовленном Национальным Советом по подготовке и проведению Международного года семьи в Российской Федерации и Комиссией по вопросам женщин, семьи и демографии при Президенте Российской Федерации.
Но не смотря на существование этих документов реформирование государственного управления в области защиты и укрепления семьи, регулирования брачно-семейных отношений, реализации семейной политики было крайне неэффективным. Но нельзя не учитывать то, что семья призвана сыграть исключительную роль в жизни общества, его стабилизации, снижении социальной напряженности. По своей природе и предназначению семья является союзником общества в решении таких важнейших проблем, как преодоление депопуляции, утверждение нравственных устоев, развитие культуры и экономики, семейного предпринимательства, а следовательно важнейшей задачей государственного управления в данной области является разработка нормативно-правовой базы, механизмов ее реализации, оптимизация и повышение эффективности управления, позволяющего активно использовать возможности семьи как социального института в решении сложных проблем нашего общества, главная из которых по словам Г.В.Атаманчука состоит в том: "... чтобы системой продуманных средств помочь самому человеку БЫТЬ ЧЕЛОВЕКОМ."1
Решение всех этих проблем возможно лишь при тесном взаимодействии данного института и общества. Но для того, чтобы это стало возможным необходимо выработать механизмы и технологии, позволяющие активно использовать потенциал семьи в решении сложцых проблем развития нашего общества.
В кратком обзоре политики в отношении семьи и проведения Международного года семьи в Российской Федерации, предоставленном на 49-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН, роль демократического государства в процессах развития семьи "должна состоять в проведении адекватно провозглашенным целям законодательного регулирования, распределении ресурсов, находящихся в его распоряжении, проведении политики экономического поощрения действий, направленных на цели социально-экономической поддержки семьи и женщины, принимаемых иными участниками процесса - предпринимателями, общественностью, частными лицами"2.
Необходимость разработки и принятия приоритетных направлений и принципов государственной семейной политики, их реализация, стала очевидной. И, наконец, Указом Президента Российской Федерации от 14 мая 1996 года № 712 были утверждены Основные направления государственной семейной политики.
Вместе с принятием этого документа государственное управление в области реализации семейной политики получило определенную правовую основу, на базе которой и должна осуществляться конкретно-практическая управленческая деятельность органов исполнительной власти. Но прежде чем дать оценку названного акта государственного управления и предложить концепцию организации управленческой деятельности, направленной на реализацию различных направлений семейной политики представляется необходимым уточнить, сторонником какой из существующих концепций семьи является автор, ибо это определит и объяснит содержание его концептуальных положений государственного управления в сфере защиты именно какой семьи.
У политиков, ученых, правительственных чиновников, впрочем как и каждого человека есть свое представление о семье и об ее "идеале", т.е. о том структурно-функциональном типе, представляющим, по его мнению, оптимальный ее вариант. В предыдущей главе автор рассматривая исторический аспект государственно-правового регулирования семейных отношений отмечал, что государство поддерживало в дореволюционный период традиционную семью, а после Октябрьской революции был взят курс на ее уничтожение. Затем государство сфокусировало свои усилия на оказании помощи многодетным семьям и одиноким родителям, практически оставляя без внимания наиболее распространенный ее тип -нуклеарную семью. Сейчас, когда происходит глубокая трансформация данного института, порождающая массу проблем, подробно изложенных в предыдущем параграфе, необходимо определить что должно стать главным для государства в организации управленческой деятельности, направленной на защиту семьи, сохранение и социальная поддержка и главным образом стимулирование какого ее типа позволит решить стоящие перед обществом вышеперечисленные проблемы. Точка зрения в этом вопросе естественно определит и концепцию государственной семейной политики.
