Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Природа и сущность моделей реализации муниципальной власти 13
1.1. Модели реализации муниципальной власти: основные понятия и характеристики 13
1.2. Зарубежные модели осуществления муниципальной власти 36
ГЛАВА 2. Современные модели реализации муниципальной власти в Российской Федерации 63
2.1. Территориальные основы модели реализации муниципальной власти ..63
2.2. Организационно-структурная составляющая модели реализации муниципальной власти 88
2.3. Компетенционные основы моделей реализации муниципальной власти 129
Заключение 159
Список использованной литературы 168
- Модели реализации муниципальной власти: основные понятия и характеристики
- Зарубежные модели осуществления муниципальной власти
- Территориальные основы модели реализации муниципальной власти
- Компетенционные основы моделей реализации муниципальной власти
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В условиях осуществления реформ различных сфер общественной и государственной жизни местное самоуправление играет особую роль в реализации публичной власти. Становление местного самоуправления и системы органов государственного управления является определяющим в процессах формирования в России правового государства и демократического общества. Являясь двумя сторонами одного и того же процесса, становление правовой государственности и гражданского общества напрямую связано с развитием местного самоуправления, являющегося составляющей становления как правового государства, так и гражданского общества.
Местное самоуправление представляет собой процесс реализации муниципальной власти, являющейся нижним и наиболее приближенным непосредственно к населению уровнем публичной власти, которая обеспечивает более полный учет интересов местного сообщества. Его содержание представляет собой принятие и реализацию управленческих решений, направленных на решение вопросов местного значения.
В связи с этим проблемы регулирования общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления всегда были и остаются приоритетными для отечественной и зарубежной правовой теории.
Интерес к ним в России обусловлен не сколько ведущей ролью в них органов государственной власти, регулирующих общественные отношения в сфере развития местного самоуправления, а столько постепенным становлением новых моделей местного самоуправления, учитывающих российские условия и специфику.
Формирование современной системы местного самоуправления представляет собой очень важную задачу, решение которой является определен-
4 ным этапом развития в России современной системы реализации публичной власти.
Необходимость изучения общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления вызвана также и тем, что в условиях реализации норм и положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. процесс осуществления муниципальной власти в России вступил в новую фазу, характеризующейся новой ролью органов местного самоуправления в решении вопросов местного значения, которые призваны не только осуществить взаимодействие с органами государственной власти, но и обеспечить сотрудничество между собой в сфере собственной компетенции с целью решения вопросов местного значения.
Процессы функционирования новых моделей реализации муниципальной власти во многом связаны с формированием органов местного самоуправления, организацией их деятельности, взаимодействием в сфере собственной компетенции. Функционирование моделей реализации муниципальной власти зависит от уровня осуществления контроля местным сообществом над деятельностью органов муниципальной власти, их взаимодействия с целью решения вопросов местного значения.
Актуальность темы исследования обусловлена еще и тем, что органы муниципальной власти взаимодействуют не только между собой и с органами государственной власти, но также и с органами местного самоуправления другого уровня и иных муниципальных образований, гражданами, учреждениями, предприятиями и организациями различных форм собственности.
В данных многосторонних общественных отношениях ведущую роль играют правовые основы взаимодействия органов местного самоуправления, определяющие основы новых моделей местного самоуправления, что является важнейшим фактором, обусловливающим актуальность темы исследования.
Степень научной разработанности проблемы. Исследование основ местного самоуправления восходит к научному анализу проблем местного самоуправления и его основ, заложенных в XIX в. Одним из ключевых расхождений в интерпретации местного самоуправления является вопрос о месте института местного самоуправления в единой системе властеотношении, что обусловливает формирование следующих теорий местного самоуправления: 1) общественная; 2) государственная; 3) общественно-государственная или дуальная.
В России интерес к проблемам местного самоуправления возник в середине XIX в. в связи с реализуемыми муниципальными реформами. Имеющиеся работы были посвящены конкретно-историческому анализу местного самоуправления, теоретическому обоснованию роли земств в государственном устройстве, а также анализу сочетания государственного управления и общественного самоуправления, являющегося механизмом соединения государства и общества. В советской науке преобладало идеологизированное отношение к проблемам развития местного самоуправления, отдавалось предпочтение к советской модели организации муниципальной власти, являющейся, по сути, продолжением государственной власти. Заслуживает внимания вклад в разработку проблем осуществления муниципальной власти таких авторов, как С. Авакьян, Г. Барабашев, А. Велихов, О. Кутафин, К. Шеремет и др. Ими были подвергнуты анализу проблемы организации органов местной власти, проведено исследование зарубежного опыта местного самоуправления .
Комплексные проблемы развития местного самоуправления раскрываются в трудах С. Авакьяна, А. Автономова, А. Акмаловой, Н. Бондаря, В. Васильева, И. Выдрина, И. Гимаева, Ю. Дмитриева, Е. Ковешникова, А. Коко-това, М. Краснова, О. Кутафина, И. Овчинникова, А. Писарева, Н. Постового,
'Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов (конституционные основы, теория, практика). - М., 1980; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства (США, Великобритания). - М., 1971; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. - М., 1996; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных советов.-М., 1986.
В. Пылина, А. Саломаткина, С. Соловьева, В. Таболина, В. Фадеева, В. Чир-кина, А. Черкасова, Е. Шугриной и др.1
Исследованию территориальных основ местного самоуправления свой вклад внесли А. Акмалова, В. Васильев, В. Выдрин, А. Дементьев, А. Корнев, О. Кутафин, Н. Постовой, Л. Ревенко, В. Таболин, В. Фадеев, Е. Шугрина и
др.
Организационно-структурные особенности осуществления местного самоуправления рассматривались в трудах А. Алферова, И. Выдрина, А. Ко-котова, А. Константинова, А. Саломаткина, В. Пылина, Е. Шугриной и др.3
Авакьян С. А. Местное самоуправление в Российской Федерации: концепции и решения нового закона // Вест. Моск. ун-та. Сер. 11, Право. - 1996. - N 2. - С. 3-33; Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 2002; Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. - М., 2003; Бондарь Н.С. Гражданин и публичная власть: конституционное обеспечение прав и свобод в местном самоуправлении. - М., 2004; Бондарь Н.С, Авсеенко В.И., Бочаров С.Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2003; Васильев В.И. Местное самоуправление. М. 1999; Васильев В.И. «Вертикаль и «горизонталь». Правовые вопросы организации власти. - М., 2006; Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М.,2004; Выдрин И. В. Местное самоуправление в Российской Федерации: от идеи к практике: конституционно-правовой аспект. Екатеринбург, 1998; Гимаев И.Р. Местная власть в современной России: проблемы самоуправления и демократии: Монография. - М., 2002; Ковешников Е. М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М., 2002; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М., 2005; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. - М., 1993; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2002; Овчинников И.И. Теоретико-правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации: автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. - М., 2000; Соловьев С.Г. Муниципально-властные институты в местном самоуправлении Российской Федерации. - М., 2003; Муниципальное право / под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005; Нудненко Л. А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. - Барнаул, 2000; Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 1997; Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России: автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. - М., 2002; Пылин В.В. Проблемы теории и практики народовластия в процессе становления местного самоуправления в России: автореф. дис. ...д-ра юрид. наук. - М., 1999; Таболин В.В. Муниципальное городское право: правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления. - М., 2000; Фадеев В.И. Муниципальное право России. - М., 1994; Черкасов А. Сравнительное местное самоуправление: теория и практика. - М., 1998; Чиркин В.Е. Современные модели местного самоуправления // Рос. юрид. журн. - 1995. - № 3. - С. 58-67; Шугрина Е.С. Муниципальное право. - Новосибирск, 1995.
2См.: Акмалова А.А. Муниципальное право России. - М., 2002. - С. 127-139; Васильев В.И. Государственная власть и местное самоуправление: продолжение спора // Конституционные и правовые основы местного самоуправления в Российской Федерации / под. ред. А.В. Иванченко. - М., 2004. - С. 8-16; Выдрин В.И. Муниципальное право России. - М., 2004. - С. 111-134; Дементьев А. Установление границ территорий и преобразование муниципальных образований // Муниципальное право. - 2004 - № I. - С. 15 - 35; Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. - М., 2002. - С. 222-234, 284-312; Постовой Н.В. Муниципальное право России. - М., 2000. - С. 59-78; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. - М., 1999. - С. 59-74; Ревенко Л.А. Территориальные основы местного самоуправления. // Научные труды Московской академии экономики и права. - М., 2001. - С. 87-116; Таболин В.В., Корнев А.В. Муниципальное городское право: правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. - М., 2000. - С. 87-142; Шугрина Е.С. Муниципальное право. - М., 2004. - С. 103-143; Чиркин В.Е. Публичное управление: Учебник. - М., 2004.
3 Алферов А. Рекомендации по определению структуры и штатной численности местных администраций // Муниципальная власть. - 2006. - № 6. - С. 52-65; Выдрин И.В. Муниципальное право России. - М., 2004; Кокотов А.Н., Саломаткин А.С. Муниципальное право России. - М., 2006; Константинов, А. О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления» / А. Константинов // Муни-
Исследование сущности, содержания, способов установления и реализации компетенции государственных органов относится к числу актуальных и довольно разработанных проблем. Существенный вклад в разработку проблемы компетенции муниципальных образований и органов муниципальной власти внесли Т. Бялкина, О. Кутафин, К. Шеремет, Н. Постовой, И. Овчинников, Б. Лазарев и др. Компетенция органов местного самоуправления исследовалась преимущественно в комплексе с другими ее проблемами1.
Однако, несмотря на достаточную разработанность отдельных направлений правового обеспечения местного самоуправления, проблема комплексного анализа компетенции муниципальных образований, органов муниципальной власти, территориальных и структурных основ местного самоуправления остается недостаточно изученной. В теоретико-правовых разработках проблем регулирования общественных отношений в сфере реализации муниципальной власти доминируют исследования, посвященные анализу отдельных направлений и аспектов реализации муниципальной власти.
Сегодня недостаточным представляется анализ комплексных проблем осуществления местного самоуправления, остается не обобщенным современный опыт реформирования системы муниципальной власти, не выявлены и не изучены в полной мере противоречия и проблемы нынешнего этапа формирования местного самоуправления на основе реализации норм и положений Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г.
Проблемы правового обеспечения местного самоуправления требуют системного исследования, объединяющего все аспекты анализа правовых ос-
цип. право. - 2007. - № 1. - С. 2-7; Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - М., 2005; Шугрина Е.С. Муниципальное право: Учебник. - М., 2004.
'См.: Бялкина T.M. Проблемы компетенции органов местного самоуправления //Журнал российского права. -2006. -№10. -С. 4-51; Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. -М., 1982; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России. - М., 1999. - С. 248-289; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. - М., 1999. - С. 170-242; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М., 1972; Он же: Государственное управление на этапе перестройки. -М., 1988.
8 нов реализации муниципальной власти, что обусловливает особую значимость проблем взаимодействия ее органов, компетенционных и территориальных основ, являющихся основными элементами моделей реализации му-ниципальной власти, выстраиваемых в России.
Объект исследования представляет собой муниципальные публичные вла-стеотношения, возникающие в муниципальном образовании и характеризующиеся сущностными признаками осуществления местного самоуправления.
Предмет исследования - правовые основы моделей реализации муниципальной власти, направления и тенденции их дальнейшего развития.
Целью диссертационного исследования является комплексное конституционно-правовое исследование моделей реализации муниципальной власти, основных проблем, тенденций и особенностей их развития.
В соответствии с целью диссертационного исследования ставятся следующие задачи:
уточнить природу и сущность моделей реализации муниципальной власти, регулирующих общественные отношения в сфере осуществления местного самоуправления;
выявить основные характеристики моделей реализации муниципальной власти;
провести анализ территориальных основ моделей реализации муниципальной власти;
провести сравнительное исследование моделей реализации муниципальной власти по структуре органов местного самоуправления и их полномочиям;
уточнить основные характеристики моделей реализации муниципальной власти по предметам ведения местного самоуправления;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательного регулирования местного самоуправления.
Методологическую основу исследования составляют возможности современных методов познания, выявленные и разработанные юридической наукой и апробированные практикой. Были применены системный, струк-
9 турно-функциональный, исторический, формально-логический и сравнительно-правовой методы, которые позволили выявить основные характеристики моделей реализации муниципальной власти, тенденции их развития, определить их основные проблемы и предложить пути разрешения.
Их использование позволило сделать ряд выводов и заключений, обосновать некоторые рекомендации, которые являются основой совершенствования правовых основ местного самоуправления.
Сочетание этих подходов позволило рассмотреть предмет исследования в целостности и единстве всех его составляющих, что является основой реализации комплексного теоретико-прикладного подхода. Они стали основой проведения диссертационного исследования, обоснования выводов, которые сделаны в нем.
Аргументированность выводов диссертационного исследования базируется на использовании в нем достаточного количества монографической и иной специальной литературы, действующего законодательства и судебной практики. Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых и исследователей.
Теоретической базой диссертационного исследования являются основные положения, идеи, принципы и выводы, содержащиеся в результатах исследований, проведенных отечественными и зарубежными авторами для решения проблем местного самоуправления.
Теоретической основой исследования выступают также сложившиеся в отечественной юридической науке представления о местном самоуправлении в Российской Федерации, о месте и роли моделей реализации муниципальной власти.
Нормативную базу исследования составили общепризнанные международно-правовые нормы, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные и федеральные законы, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также конституции и уставы субъектов Российской
10 Федерации, их законы, уставы муниципальных образований, касающиеся основ регулирования общественных отношений в сфере осуществления местного самоуправления.
Научная новизна исследования состоит в том, что в нем рассматривается недостаточно исследованная отечественной правовой наукой и не нашедшая достаточного отражения в современной научной литературе теоретическая проблема моделей реализации муниципальной власти, которая представляется достаточно продуктивным направлением конституционно-правового анализа природы и сущности местного самоуправления.
На защиту выносятся следующие основные положения:
модели реализации муниципальной власти представляют собой определенный механизм осуществления местного самоуправления и решения вопросов местного значения, исполнения отдельных делегированных государственных полномочий с учетом местных особенностей и интересов;
с учетом норм и положений Федерального закона от 6 октября 2003 г. проанализированы территориальные основы моделей реализации муниципальной власти; они характеризуются тем, что в законодательстве не закреплен строгий механизм формирования территории муниципальных образований и сохраняются нестрогими территориальные основы моделей реализации муниципальной власти, что приводит к различным нарушениям права местного сообщества на осуществление местного самоуправления;
- выявлены основные характеристики моделей реализации муници
пальной власти, являющиеся проявлением структуры и полномочий органов
местного самоуправления; организационно-структурные основы моделей
реализации муниципальной власти характеризуются конкретизацией в зако
нодательстве их основных характеристик, что не позволяет учесть местные
особенности и специфику, волеизъявление местного сообщества при опреде
лении организационной структуры осуществления местного самоуправления,
моделей реализации муниципальной власти, а также полномочий ее органов;
определены главные направления совершенствования моделей реализации муниципальной власти на основе уточнения вопросов местного значения и оптимизации круга предметов их ведения; компетенционным основам моделей реализации муниципальной власти свойственны нестрогость определения перечня вопросов местного значения поселений, муниципальных районов и городских округов, что требует проведения работы по их уточнению, приведению их в соответствие с их полномочиями, а также с имуществом, являющимися основой решения вопросов местного значения.
оптимизация моделей реализации муниципальной власти связана с обеспечением более высокой роли представительных органов местного самоуправления, широким вовлечением местного населения в процессы осуществления муниципальной власти, осуществлением им эффективного контроля над деятельностью органов муниципальной власти;
модели реализации муниципальной власти зависят от политического, экономического и социального уровня развития местного сообщества, его традиций и правовой культуры, что обусловливает отсутствие моделей реализации муниципальной власти, которые однозначно являются идеально оптимальными в масштабах развития государства в разные периоды его исторического развития.
Теоретическая и практическая значимость исследования выражается в том, что сформулированные в работе теоретические положения и выводы, концептуальные методологические подходы по решению проблем реализации муниципальной власти позволяют более глубоко понять сущностные характеристики местного самоуправления, принципов и механизмов взаимодействия органов муниципальной власти, участия населения в решении вопросов местного значения. Анализ поставленных проблем может стать основой дальнейшего изучения процессов развития местного самоуправления в России, совершенствования методологии и подходов их исследований.
Содержащиеся в диссертационном исследовании предложения и выводы, концептуальные положения и подходы, по мнению автора, могут стать
12 базой дальнейшего совершенствования федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации,, актов местного самоуправления, деятельности органов государственной власти и местного самоуправления. Полученные результаты могут быть использованы в процессе преподавания учебного курса по муниципальному праву, подготовки, переподготовки и повышения квалификации специалистов по муниципальному праву и управлению, проведения научных и научно-практических конференций, издания научных и учебно-методических пособий.
Апробация результатов исследования. В процессе подготовки диссертационная работа обсуждалась и одобрена на кафедре государственного строительства и теории права Башкирской академии государственной службы и управления при Президенте Республики Башкортостан. Основные выводы и положения проведенных исследований нашли отражение в публикациях автора, получили апробацию на научно-практических конференциях, в ходе проведения научных экспертиз проектов арбитражных решений в Арбитражном суде Республики Башкортостан, анализа и обобщения решений, касающихся процессов осуществления местного самоуправления.
Структура диссертации обусловлена целью и задачами, является следствием логики раскрытия поставленных проблем. Данное диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, заключения и списка использованных нормативно-правовых источников и литературы.
Модели реализации муниципальной власти: основные понятия и характеристики
В современном государстве в силу доминирующего положения органов государственной власти в регулировании многосторонних общественных отношений сохраняются значительные проблемы самоуправленческой деятельности населения в сфере решения вопросов местного значения. Самоуправление представляет собой автономное функционирование структур общественной системы с целью решения ее внутренних проблем. Оно предполагает участие населения в работе органов управления, включение исполнителей в процесс подготовки, принятия и реализации решений1. Самоуправление системы определяется как ее способность самостоятельно установить основные параметры режима функционирования на основе формирования собственных управленческих структур и определения приоритетных направлений собственного развития.
В общественной системе ее самоуправление происходит прежде всего на основе деятельности органов государственной власти. Оно происходит также на основе формирования органов местного самоуправления, что обусловлено необходимостью решения многоаспектных общественных проблем, приближения центров принятия решений непосредственно к населению с учетом его интересов.
Местное самоуправление происходит на ограниченной территории и осуществляется на основе самоуправленческой деятельности местного сообщества, а также функционирования органов местного самоуправления. Оно сопряжено с выстраиванием взаимоотношений между структурами государственной власти и населением, переходом к децентрализованным началам организации жизни на местах, обеспечением подконтрольности и ответственности органов публичной власти перед народом, участием населения в осуществлении публичной власти.
Имеются различные подходы к определению понятия «власть». Она связана, прежде всего, с народом, который имеет неотъемлемые права на проявление своей воли. Понятие «власть народа» определяется как публичная власть1. Существует связь между понятиями «местное самоуправление» и «публичная власть», которая изучается также и правовой наукой. Если раньше к публичному праву относили преимущественно вопросы власти, отношения граждан и администрации и др., то сегодня публичное право охватывает и сферу местного самоуправления. В. Еремян, например, называет местное самоуправление «муниципальной публичной властью»2.
О. Кутафин и В. Фадеев отмечают, что местное самоуправление представляет собой форму самоорганизации населения для решения вопросов местного значения и осуществления публичной власти. Как муниципальная, так и государственная власть являются формами реализации публичной власти . Они выделяют институт муниципальной власти, рассматривают органы государственной власти и органы местного самоуправления как разных форм осуществления власти народа, а деятельность органов местного самоуправления как имеющей властный характер4. С. Соловьев муниципальную власть рассматривает как отдельный муниципальный публично-правовой институт, который не является абсолютно независимым от института государственной власти. Данный институт муниципального права обеспечивает нормативно регулирование процесса по решению вопросов как местного, так и государственного значения1.
Публичная власть представляет собой реальное выражение суверенности народа на различных уровнях территориальных публичных коллективов. На каждом уровне такая власть имеет свои полномочия2. По мнению К. Шеремета, органы местного самоуправления представляют собой органы власти и являются публично-правовыми учреждениями . И. Выдрин и А. Кокотов считают, что наряду с принципом горизонтального разделения власти (ст. 10 Конституции РФ) существует и принцип вертикального разделения (ст. 5, 11, 12 Конституции РФ). Е. Шугрина полагает, что в Российской Федерации существуют две равноправные разновидности публичной власти - государственная и муниципальная власти, которые обладают специфическими признаками. Органы государственной власти обеспечивают решение вопросов государственного значения, а органы местного самоуправления - вопросов местного значения5. Содержание муниципальной власти составляет решение вопросов местного значения, под которыми понимаются вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно6.
Муниципальная власть представляет собой разновидность публичной власти и реализуется в пределах территории муниципального образования. Она осуществляется населением, органами и должностными лицами местного самоуправления и базируется на нормах права. Муниципальная власть определяется как форма общественных отношений, где согласно нормам права, деятельность одних субъектов муниципально-правовых отношений оказывает воздействие на деятельность других субъектов в соответствии с целями, определенными в положениях законов и уставов муниципальных образований, в рамках единой общегосударственной политики и в интересах населения.
Муниципальная власть исходит от населения муниципального образования. Она является самостоятельной, подзаконной, осуществляется непрерывно и непосредственно населением и (или) опосредованно через специальные органы, наделяемые законом и уставом муниципального образования компетенцией по решению вопросов местного значения, а в случаях, установленных законом, - отдельных государственных полномочий и возможностью применения мер ответственности.
Российский народ осуществляет свою власть либо непосредственно, либо через органы местного самоуправления . Местное самоуправление осуществляется при непосредственном участии местного сообщества в процессе решения вопросов местного значения на основе проведения таких процедур выявления его интересов, как общие собрания, сходы, референдумы. Оно в целом обеспечивается на основе деятельности его органов, которые учреждаются на основе волеизъявления местного сообщества. В ст. 4 Европейской Хартии местного самоуправления закреплено, что осуществление публичных полномочий должно преимущественно возлагаться на органы публичной власти, наиболее близкие к гражданам. Передача функций между ними производится с учетом объема и характера конкретной задачи, а также требований эффективности и экономии.
Зарубежные модели осуществления муниципальной власти
Реализация муниципальной власти характеризуется разнообразием, что зависит от уровня социально-экономического развития государства, форм взаимодействия органов муниципальной власти, уровня государственно-правового развития. В зависимости от данных факторов можно выделить несколько моделей реализации муниципальной власти.
По уровню взаимодействия органов муниципальной власти с органами государственной власти традиционно выделяются различные модели реализации муниципальной власти: 1) континентальная (французская); 2) смешанная (германская); 3) англосаксонская; 4) советская.
Континентальная (французская) модель (Франция, Бельгия, Голландия, Испания, Италия, Португалия, франкофонная Африка, Ближний Восток, Латинская Америка) характеризуется высокой степенью влияния государства на деятельность по реализации муниципальной власти, наличием у государственных органов функций контроля, осуществлением надзора агентов государственной администрации над деятельностью органов муниципальной власти в отдельных административно-территориальных единицах, возможностью вмешательства в деятельность органов муниципальной власти, использованием различных форм и методов, ставящих целью подчинение деятельности органов муниципальной власти государственным органам (отставка, аннулирование, роспуск, приостановка, замещение и т. д.).
Система органов муниципальной власти выстраивается на основе административно-территориального деления. Их деятельность во Франции характеризуется реализацией правовой доктрины местного управления, согласно которой проводится различие между административно-территориальными единицами, созданными актами органов государственной власти, и «естественно» сложившимися образованиями, которые затем признаются государст 37 венными органами. Органы муниципальной власти создаются для удобства управления государством, т. к. на довольно обширной территории отказаться от их существования становится невозможным. При этом в управлении в целом должны преобладать государственные интересы, а интересы местного сообщества имеют подчиненный характер. Во французской юридической литературе и законодательстве не применяется термин «местное управление».
«Местное самоуправление» и процессы реализации муниципальной власти характеризуются понятиями «территориальная децентрализация», «муниципальная власть» и «территориальный коллектив», что обусловливает государственнический характер решения вопросов местного значения.
Территория Франции разделена на 22 региона, 96 департаментов (в т. ч. территория Бельфор со статусом департамента) и около 36 тыс. коммун. В состав Франции входят 5 заморских департаментов, одна территория с особым статусом и 4 заморские территории1. На территории кантонов и округов самоуправление отсутствует.
В ст. 72 Конституции Франции закреплено, что местными коллективами являются коммуны, департаменты, заморские территории. Любой иной местный коллектив создается законом. Основой управления являются коммуны.
В результате проведения реформ к числу территориальных коллективов отнесены регион, департамент (район), а также коммуна2. Территориальный коллектив представляет собой общественное юридическое лицо, имеющее свою территорию и право принятия административных решений, а также обладающее сравнительной автономией по отношению к органам государственной власти.
Регионы реализуют некоторые функции органов государственной власти, содействуют координации деятельности центральных и местных органов власти на своей территории. В число региональных органов власти относятся региональный совет, председатель совета, региональный комитет по займам, социально-экономический комитет и региональная счетная палата.
Региональный совет, являющийся представительным органом, избирается на 6 лет. Он возглавляется председателем, избранным из числа его членов, и который является главой исполнительной власти в регионе. Численность состава совета зависит от численности населения.
Региональный совет принимает решения по вопросам, отнесенным к компетенции региона. Надзор за законностью его решений осуществляется региональным префектом, который при получении в 15-дневный срок после принятия их советом, может передать в административный суд с целью аннулирования.
Председатель совета осуществляет руководство подготовкой его решений, их реализацией, созывает совет, председательствует на его заседаниях. Он руководит деятельностью региональной администрации, распоряжается кредитами, осуществляет руководство имуществом региона, решает кадровые вопросы. Высшим должностным лицом администрации является генеральный директор региональных служб, подчиняющийся непосредственно председателю совета.
В перерывах между сессиями совета его работу осуществляет постоянная комиссия, избираемая региональным советом. Последний может передать часть своих полномочий комиссии, за исключением решения финансовых вопросов. Председатель совета также может передать часть своих полномочий членам совета1.
Для решения социально-экономических вопросов в регионе формируется социально-экономический комитет. В его состав входят лица, назначаемые премьер-министром, и представители следующих групп: 1)различных общественных организаций, обществ защиты прав потребителей; 3) профсоюзных организаций; 4) предприятий и организаций.
Территориальные основы модели реализации муниципальной власти
Модели реализации муниципальной власти характеризуются деятельностью муниципальных органов, отличающихся между собой ролью в осуществлении местного самоуправления, компетенцией, функциями, которые закреплены в уставах муниципальных образований. Они различаются также по форме организации территории, где реализуется муниципальная власть. Ее территориальные основы включают территорию муниципального образования, порядок создания, преобразования, объединения и упразднения муниципального образования .
Территориальные основы муниципальной власти О. Кутафин и В. Фадеев рассматривают как совокупность муниципально-правовых норм, регулирующих территориальную организацию муниципальной власти: формирование и состав территории муниципального образования, границы, порядок их установления и изменения . Под территориальными основами муниципальной власти в правовом смысле понимается совокупность правовых норм, закрепляющих и регулирующих в установленных границах ее территориальную организацию.
Принятие Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. позволяет выделить территориальные основы моделей реализации муниципальной власти на новой основе (Далее, если не оговорено особо - Федеральный закон). В соответствии со ст. 4 Федерального закона правовую основу местного самоуправления составляют общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации, Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, вышеуказанный Федеральный закон, другие федеральные законы, иные нормативные правовые акты Российской Федерации, конституции и уставы субъектов Российской Федерации, их законы и иные нормативные правовые акты, уставы и решения принятые на референдумах, сходах граждан, иные муниципальные правовые акты.
В субъектах Российской Федерации в соответствии с нормами Конституции Российской Федерации, Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., их конституций и уставов, приняты законы о местном самоуправлении, уставы муниципальных образований. Например, в Республике Башкортостан приняты законы Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республики Башкортостан», «О порядке решения вопросов местного значения вновь образованных поселений в переходный период», «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан», «О наделении органов местного самоуправления городского округа город Уфа отдельными государственными полномочиями Республики Башкортостан в области социального обслуживания населения», «О муниципальной службе в Республике Башкортостан», «О реестре муниципальных должностей муниципальной службы в Республике Башкортостан», «О порядке исчисления стажа муниципальной службы в Республике Башкортостан», «О порядке проведения аттестации, квалификационного экзамена и присвоения квалификационных разрядов муниципальным служащим в Республике Башкортостан», «О предельных нормативах размера оплаты труда в органах местного самоуправления в Республике Башкортостан». Т.к. в Федеральном законе жестко определены основные параметры моделей муниципальной власти, нормативные правовые акты, принятые в субъектах Российской Федерации, не могут существенно дополнить характеристики моделей реализации муниципальной власти/
В силу того, что в Республике Башкортостан в помощь муниципальным образованиям органами государственной власти были подготовлены типовые документы муниципальных образований, в том числе типовые уставы, муниципальные уставы, которые были подготовлены на основе этих документов, в целом не отличаются между собой. Например, устав муниципального района «Уфимский район Республики Башкортостан» состоит из 9 глав, включающих несколько статей, раскрывающих их содержание: 1) «Общие положения»; 2) «Вопросы местного значения»; 3) «Форма, порядок и гарантии участия населения в решении вопросов местного значения»; 4) «Органы местного населения и должностные лица местного самоуправления»; 5) «Муниципальная служба»; 6) «Муниципальные правовые акты»; 7) «Экономическая основа местного самоуправления»; 8) «Ответственность органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления»; 9) «Заключительные и переходные положения». В него в дополнение к требованиям, установленным в Федеральном законе по отношении уставов муниципальных образований, включены дополнительные нормы, регулирующие экономические основы моделей реализации муниципальной власти.
Среди нормативных правовых актов, регулирующих территориальную организацию моделей реализации муниципальной власти, прежде всего можно выделить Конституцию Российской Федерации, Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. Конституция в ст. 131 определила общие положения, касающиеся территории местного самоуправления. Согласно ее нормам местное самоуправление осуществляется в городских, сельских поселениях и на других территориях с учетом исторических и иных местных традиций. В ней территориальная организация местного самоуправления не связана с административно-территориальным устройством. В ч. 2 ст. 131 Конституции Российской Федерации говорится не о составе, а лишь об изменении границ территорий местного самоуправления, которое допускается с учетом мнения населения соответствующих территорий, и не содержатся положения о системе административно-территориального деления субъектов Российской Федерации.
В законодательстве не были определены строгие критерии определения территории муниципального образования. В ст. 1 Федерального закона от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» муниципальное образование было определено как городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная этим законом, в пределах которых осуществляется местное самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления.
Компетенционные основы моделей реализации муниципальной власти
Деятельность органов муниципальной власти осуществляется на базе использования их полномочий для решения вопросов местного значения, которые представляют собой предметы ведения, являющихся вторым составным элементом компетенции. Под предметами ведения органа муниципальной власти понимаются вопросы местного значения, в которых действует юридически компетентный в них орган муниципальной власти. Предметы ведения местного самоуправления являются необходимым элементом правового статуса каждого муниципального образования, которые определяют сферу жизнедеятельности местного населения, на которую распространяется его юрисдикция1.
Под компетенцией местного самоуправления следует понимать закрепленные законодательством, иными нормативными правовыми актами бессрочно либо на определенный срок и обеспеченные необходимыми экономическими и финансовыми ресурсами (не ниже определенного в установленном порядке минимального уровня такой обеспеченности) права, обязанности и предметы ведения (вопросы местного значения) муниципальных образований, которые осуществляются населением, органами муниципальной власти и должностными лицами местного самоуправления на территории муниципального образования.
В развитие норм Конституции Российской Федерации о компетенции местного самоуправления в Федеральном законе от 6 октября 2003 г., применяются различные подходы: на основе установления прав граждан на реализацию местного самоуправления, закрепления предметов ведения (вопросов местного значения), перечисления исключительных полномочий представительного органа муниципального образования, закрепления полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения (ст. 17), а также принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления (ст. 18). Определение компетенции местного самоуправления, данное Федеральным законом от 28 августа 1995 г. в целом можно считать не совсем удачным. В нем вопросы местного значения были определены как вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией, Федеральным законом, законами субъектов Федерации. Также был закреплен перечень предметов ведения местного самоуправления, а в ст. 56 имелась отсылка к ст. 49-76 Закона Российской Федерации «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 г., в котором имелся раздел о компетенции органов местного самоуправления разных уровней, определяющий полномочия органов местного самоуправления.
При этом в его ст. 6 «Предметы ведения местного самоуправления» наряду с такими предметами ведения, как организация содержания и развитие муниципальных энерго-, газо-, тепло- и водоснабжения, благоустройство и озеленение территории муниципального образования, содержатся вполне конкретные полномочия - принятие и изменение уставов муниципальных образований, утверждение местного бюджета, установление местных налогов и сборов. Предметы ведения, составляющие укрупненные направления деятельности местного самоуправления, смешаны с его полномочиями.
В Федеральном законе от 6 октября 2003 г. осуществлен подход к определению собственной сферы деятельности местного самоуправления, который характеризуется изменением категориального аппарата, ее ограничением от деятельности органов государственной власти. В нем применяются категории «вопросы местного значения» и «полномочия органов местного самоуправления». Кроме того, сохранена укрупненная функциональная характеристика местного самоуправления, произошли некоторая ее конкрети 131 зация и закрепление ряда конкретных прав и обязанностей органов муниципальной власти, определение возможности установления других полномочий в соответствии с данным Федеральным законом и уставами муниципальных образований.
В соответствии со ст. 7 Закона Республики Башкортостан «О местном самоуправлении в Республике Башкортостан» от 18 марта 2005 г. № 162-з к j вопросам местного значения поселений, муниципальных районов, городских округов относятся вопросы, установленные Федеральным законом. В данном Федеральном законе уточнено понятие вопросов местного значения. В соответствии с его ст. 2 вопросы местного значения представляют собой вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, решение которых в соответствии с Конституцией Российской Федерации и данным Федеральным законом осуществляется населением и (или) органами местного самоуправления самостоятельно. Недостатки, характерные для Федерального закона 1995 г., и отмеченные как смешение полномочий и вопросов местного значения муниципальных образований, сохранились также и в новом Федеральном законе от 6 октября 2003 г.
Значительным в Федеральном законе от 6 октября 2003 г. в определении сферы деятельности органов муниципальной власти является определение вопросов местного значения применительно к муниципальным образованиям разного типа. Для всех муниципальных образований, принадлежащих одной модели реализации муниципальной власти, имеется один и тот же перечень вопросов местного значения, т. е. модель реализации муниципальной власти характеризуется своими вопросами местного значения.
