Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Конституционные законы как элемент системы законодательства и системы источников права 15
1.1. Понятие закона, его политико-правовая природа 15
1.2. Особенности и роль конституционных законов в системе российского законодательства 32
1.3. Конституционные законы в зарубежной конституционной практике .. 50
ГЛАВА II. Федеральные конституционные законы в российской федерации: классификация и их характеристика 74
2.1. Становление конституционных законов в Российской Федерации ... 74
2.2. Процедура принятия федеральных конституционных законов 97
2.3. Проблемы совершенствования системы конституционных законов в России 115
Заключение 144
Библиографический список литературы 151
Приложение № 1 168
Приложение № 2 175
Приложение №3 196
Приложение №4 200
- Особенности и роль конституционных законов в системе российского законодательства
- Конституционные законы в зарубежной конституционной практике
- Становление конституционных законов в Российской Федерации
- Проблемы совершенствования системы конституционных законов в России
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Важнейшей основой функционирования государства является единое правовое пространство, которое обеспечивается верховенством закона и, прежде всего, конституционным законодательством.
Конституционное законодательство в ведущей отрасли российского права выражено в системе особых правовых источников, которые содержат нормы, регулирующие основы конституционного строя РФ, правовое положение человека и гражданина, федеративное устройство, организацию и функционирование органов государственной власти и местного самоуправления. Несмотря на очевидную и общепризнанную роль конституционного законодательства, как интегративной основы всей правовой системы, многие вопросы, в частности, : структура конституционного законодательства, место в ней федеральных конституционных законов и законов о поправках к Конституции, состав объектов регулирования различных источников конституционного права и ряд других вопросов являются предметом многих научных исследований.
Ведущая роль конституционного права как отрасли, обеспечивающей регулирование наиболее существенных отношений в сфере установления и реализации основ государственности, предопределяет особый интерес к характеру ее форм выражения. Сложившаяся в последние годы тенденция к преимущественному регламентированию конституционно-правовых отношений в форме федеральных конституционных законов, обусловливает их значимость в целях обеспечения единства и стабильности отечественной системы законодательства, ее гармоничности и непротиворечивости.
Актуализирует исследуемую тему и развернувшаяся в последние годы дискуссия о необходимости пересмотра текста Конституции Российской Федерации. Оценка Конституции 1993 г. как в отечественной, так и
зарубежной науке неоднозначна. Вместе с тем, действующая российская Конституция стала первым в истории России документом, определившим такие ценности и ориентиры политического и социально-экономического развития, в центре которых стоят основные права и свободы человека, стала важнейшим инструментом проведения политических и экономических реформ, создания гражданского общества, рыночной экономики.
Высокая оценка действующей на сегодняшний момент системы конституционного законодательства отнюдь не означает признания ее «неприкосновенности», многие его элементы, в том числе и конституционные законы, представляют собой особую группу элементов системы законодательства и источников конституционного права, которые также нуждаются в совершенствовании.
Многообразие подходов к пониманию конституционного закона обусловлено тем, что в каждой правовой системе существует большое разнообразие форм или источников права, которые имеют различную значимость и выполняют разную регулятивную роль. В этой связи важное значение приобретают определение места конституционных1 законов в системе источников конституционного права, анализ их роли и функций, уточнение объектов регулирования, выявление основных направлений их развития в общей системе конституционного законодательства. Названные аспекты в науке конституционного права исследованы недостаточно полно, более того, общая конструкция правовых актов, развивающих, дополняющих или изменяющих текст Основного закона, как представляется автору, пока еще далека от совершенства.
И хотя в последнее время все чаще стали высказываться мнения о том, что закон перестал быть единственным выражением и воплощением права, и не только законодательство может рассматриваться в качестве источника права, нельзя отрицать очевидного стремления законодателя ряд конституционных сфер закрепить конституционными законами.
Степень научной разработанности темы. Сложное и многогранное явление - конституционный закон - не является совершенно чем-то новым для современного отечественного правоведения, поскольку проблема источников права (а конституционный закон является одним из них) привлекала внимание исследователей, рассматривающих это сложное и многогранное явление в общетеоретическом и отраслевом планах
Система источников права в целом и специфика отдельных из них являлись предметом исследования в работах Н.Г. Александрова, С.С.Алексеева, С.Н. Братуся, В.М. Баранова, А.И. Васильева, И.В. Воронкова, В.Б. Исакова, ДА. Керимова, С.Ф. Кечекьяна, В.Н. Кудрявцева, В.В. Лазарева, Н.И. Матузова, А.С. Пиголкина, СВ. Полениной, И.Н. Сенякина, В.Н. Синюкова, Н.Н. Разумовича и других.
Большой вклад в разработку данной тематики внесли труды С.А. Авакьяна, М.В. Баглая, Р.С. Байниязова, А.А. Белкина, А.А. Бланкенагеля, А.Б. Венгерова, Р.Ф. Васильева, В.В.Гошуляк, Т.Д. Зражевской, Д.Л. Златопольского, Д.А. Ковачева, Е.И. Козловой, В.Л. Кулапова, О.Е. Кутафина, Ф.И. Калинычева, М.Г. Кириченко, А.Н. Кокотова, Е.В. Колесникова, И.В. Котелевской, В.Ф. Котока, И.Н. Кузнецова, В.В. Лазарева, В.Д. Ломовского, Е.А.Лукьяновой, В.О. Лучина, В.А. Лебедева, А.И. Лепешкина, М.Н.Марченко, О.В. Мартышина, О.О.Миронова, М.А. Митюкова, И.В. Мухачева, В.В. Маклакова, Л.А. Морозовой, Г.И. Муромцева, Н.А. Михалевой, Е.Е. Никитиновой, СВ. Полениной, В.А. Пертцика, И.М.Степанова, Б.А.Страшун, Ю.А.Тихомирова, Б.Н. Топорнина, Н.П. Фарберова, И.Е. Фарбера, Т.Я. Хабриевой, В.Н. Хропанюк, В.Е.Чиркина, В.И. Чехариной, Б.С. Эбзеева, Ю.А. Юдина и др.
Значительный интерес представляют исследования зарубежных авторов Р.Давида, К.Дейси, М.Джанино, Л.Дюги, Л.Фридмэна, А.Хейманна.
В то же время, ряд важных общетеоретических и конституционно-правовых аспектов понимания конституционного закона как элемента
системы законодательства, несмотря на их первостепенную методологическую и политическую значимость, исследован недостаточно.
Вместе с тем, отсутствие комплексного монографического исследования, посвященного роли и месту конституционных законов в системе российского законодательства, обуславливает необходимость более детального изучения этой группы источников конституционного права.
Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, связанные с формированием и выражением норм российского конституционного права в форме федерального конституционного закона, с определением его места и роли в правовой системе Российской Федерации и выявлением оптимального предмета законодательного регулирования,
Предметом исследования выступают федеральные конституционные законы как элементы системы российского законодательства, их сущностные, содержательные, формально-юридические особенности и перспективы развития.
Цель диссертационной работы заключается в общетеоретическом и конституционно-правовом исследовании федеральных конституционных законов в системе российского законодательства, выяснение их сущности, специфических признаков, разработка рекомендаций и предложений по разрешению существующих проблем в области определения пределов законодательного регулирования.
Для достижения поставленной цели были определены следующие научные задачи:
- исследовать эволюцию понятия «закон», политико-правовую
природу, сущность и специфику закона как источника права и элемента
системы законодательства;
- проанализировать сущностно-содержательное понятие дефиниции
«конституционный закон», особенности и место конституционных законов в
различных правовых системах;
- систематизировать зарубежную практику формирования общей
конструкции источников конституционного права, дополняющих,
развивающих и изменяющих текст Конституции РФ;
- рассмотреть процесс становления системы конституционных законов
в Российской Федерации, исследовать сферу регулирования
конституционных законов;
- провести анализ отдельных аспектов процедуры принятия
федеральных конституционных законов и федеральных законов о поправках
к Конституции РФ;
- сформулировать конкретные предложения по совершенствованию
системы конституционных законов как ключевого инструмента
совершенствования и развития конституционно-правовых норм в системе
российского законодательства.
Методологическую основу исследования составили современные методы познания, выявленные наукой и апробированные практикой: диалектический, формально-логический, социологический, сравнительно-правовой, специально-юридический, позволяющие отразить взаимосвязь теории и практики, формы и содержания предмета исследования, процессы развития и качественные изменения в ходе реализации конституционного законодательства.
В работе использовались и такие методы как: историко-генетический, системно-структурный, статистический и другие, которые позволили обобщить некоторые важные аспекты правовой действительности, изучить специфику конституционного закона и его взаимодействие с иными источниками права и элементами системы законодательства.
Теоретическая основа исследования. Для обоснования сформулированных в диссертации положений использовались труды представителей различных отраслей отечественного правоведения, в которых рассматривались относящиеся к теме работы вопросы теории права,
источников конституционного права, правотворчества и законодательного процесса.
Дня формулировки собственных научных положений и выводов автор опирался на труды ученых-юристов, что способствовало системному изучению внешних форм выражения конституционных законов и конституционного права в целом. Принимая во внимание необходимость учета зарубежного опыта, были привлечены работы некоторых зарубежных юристов-правоведов.
Нормативную основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Совета Федерации и Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, Конституционного Суда Российской Федерации и Правительства Российской Федерации
Научная новизна исследования состоит в том, что в ней впервые осуществлено комплексное конституционно-правовое исследования категории «федеральный конституционный закон» в системе российского законодательства.
Научная новизна диссертации состоит также в системном
исследовании группы источников конституционного права, объединенных в
рамках дефиниции «конституционный закон», проведении сравнительного
анализа российских и международных принципов их систематизации,
выработке концептуального подхода к определению их места и роли в
системе законодательства и правовой системе государства в целом. В этих
целях исследована эволюция понятия «закон», его политико-правовая
природа, сущность и специфика как источника права и элемента системы
законодательства; проанализирована сущностно-содержательная
формулировка дефиниции «конституционный закон», ее особенности и место в различных правовых системах; систематизирована зарубежная практика
формирования общей конструкции источников конституционного права, дополняющих, развивающих и изменяющих текст Конституции; рассмотрен процесс становления системы конституционных законов в Российской Федерации и исследована сфера регулирования конституционных законов; проведен анализ отдельных аспектов процедуры принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов о поправках к Конституции РФ; сформулированы конкретные предложения по совершенствованию системы конституционных законов, как ключевого инструмента совершенствования и развития конституционно-правовых норм. В результате научного исследования обоснованы следующие положения, которые выносятся на защиту:
Закон как нормативно-правовой акт составляет основу системы источников конституционного права и элемента системы российского законодательства, принимаемого Парламентом и всенародным голосованием на референдуме, регулирующего наиболее значимые общественные отношения: вносит поправки в текст Конституции Российской Федерации, имеет особый статус, является «органическим» продолжением Конституции РФ, отражает высшую форму выражения государственной воли народа, непосредственное воплощение его суверенитета, демократических ценностей, является инструментом государственного управления и обладает высшей юридической силой.
При определении места и роли федерального конституционного закона следует исходить из системы построения конституционного законодательства как единой иерархичной вертикали всех нормативно-правовых актов, которая связана с «недооценкой» роли конституционных законов в общей системе законодательства и обусловлена следующими обстоятельствами: в российском законодательстве отсутствует единая трактовка понятия «федеральный конституционный закон»; в Конституции отсутствует четкий критерий разграничения сферы регулирования
конституционного и обычного федерального закона; Конституция содержит слишком мало бланкетных ссылок на федеральные конституционные законы, при этом системное представление о сферах, где необходимо принятие федерального конституционного закона, до сих пор не выработано.
Признаками федерального конституционного закона как элемента российского законодательства следует признать следующее: конституционный закон имеет особую процедуру принятия - двумя третями голосов от общего числа депутатов Государственной Думы и тремя четвертями голосов от общего числа членов Совета Федерации; в отношении этого вида законов, принимаемых в рамках парламентских процедур, Президент России не наделен правом использовать абсолютное или относительное вето; конституционные законы могут быть приняты только по предметам ведения России, и одним из его формальных критериев является закрепление перечня вопросов, подлежащих регулированию в тексте Конституции РФ; федеральные конституционные законы обладают более высокой юридической силой, чем ординарные федеральные законы текущего законодательства, но меньшей, чем Конституция России и законы о поправках к ней.
В тексте Конституции Российской Федерации содержится 11 бланкетных ссылок на федеральные конституционные законы. На основе анализа содержания Конституции и принятых федеральных конституционных законов их следует классифицировать:
- статутные законы - акты о статусе важнейших государственных органов и институтов («О Правительстве Российской Федерации», «О Конституционном Суде Российской Федерации», «О Военных судах Российской Федерации», «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации», «Об Арбитражных судах в Российской Федерации», «О судебной системе в Российской Федерации»);
федеральные конституционные законы, устанавливающие государственную символику и государственный суверенитет («О государственном флаге Российской Федерации», «О государственном гербе Российской Федерации», «О государственном гимне Российской Федерации»);
- о важнейших демократических процедурах («О референдуме Рос
сийской Федерации»);
законы, определяющие различные государственно-правовые состояния (федеральные конституционные законы о чрезвычайном положении, о военном положении);
- конституционные законы, касающиеся вопросов изменения состава
Федерации («О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в
ее составе нового субъекта Российской Федерации»).
5. Решением проблемы закрепления перечня вопросов, подлежащих
регулированию конституционными законами, может стать принятие
специального закона о нормативных правовых актах, поскольку
законодательное закрепление перечня вопросов, которые могут быть
предметом регламентирования конституционного закона, - это, по сути, не
нивелирование субъективного фактора разграничения предмета
регулирования конституционного закона, федерального законами предмета
регулирования подзаконного акта, а возведение этого фактора с помощью
позитивного права в ранг общего правила.
6. В действующей модели законотворческого процесса практически
исключена возможность влияния общественного фактора, иначе говоря,
законотворчество превратилось во «внутренний процесс» государственно-
политической элиты без учета процедуры принятия их на референдуме.
Важным шагом на пути повышения влияния общественно-социальной среды на законотворческий процесс стало учреждение Общественной палаты. Вместе с тем, правом законодательной инициативы Общественная
палата не наделена. Включение Палаты в число субъектов права законодательной инициативы сформирует недостающее звено между обществом, государством и политическими органами в таком важнейшем процессе как законотворчество, в первую очередь, по конституционно-правовым вопросам.
7. Существующая система источников конституционного права,
объединенная общей дефиницией «конституционные законы», не
представляет собой цельной конструкции. Несмотря на то, что в целом
система конституционного законодательства, сформированная в Российской
Федерации на настоящий момент времени, соответствует общепринятым
нормам, ряд проблем, в частности, отсутствие системности в определении
сферы регулирования конституционных законов требуют своего решения.
Развитие системы конституционных законов должно идти в полном
соответствии с текстом Конституции, так как они являются приоритетными в
правовом пространстве России.
В этой связи необходимо законодательно закрепить следующую дефиницию федерального конституционного закона: «федеральный конституционный закон является нормативным правовым актом, разрабатываемым и принимаемым в целях развития основополагающих конституционных положений по вопросам, предусмотренным Конституцией Российской Федерации и федеральным законом.«О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов». При этом необходимо точно определить перечень вопросов, по которым законодатель должен принять или имеет право принимать федеральные конституционные законы.
8. В Конституции Российской Федерации на основе общего принципа
определения предмета законодательного регулирования конституционными
законами, объективно востребованных и самодостаточных, должны
регулироваться только те общественные отношения, которые не могут
эффективно функционировать в иной правовой форме, т.е. не могут быть урегулированы средствами федеральных законов текущего законодательства и подзаконными нормативными правовыми актами. К ним следует отнести федеральные законы: о политических партиях, о выборах Президента РФ, о порядке формирования Совета Федерации и выборах депутатов Государственной Думы, о Совете безопасности, об институте полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах, о полномочиях Общественной палаты, о Конституционном Собрании и ряд др.
Научно-теоретическая значимость диссертационного исследования определяется чрезвычайной важностью и актуальностью исследованных в диссертационной работе проблем и степенью обоснования содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций. А также в том, что положения, выносимые на защиту, содержат новые подходы в исследовании теоретико-правовых основ понятия и сущности конституционного закона в системе российского законодательства, вносит существенный вклад в развитие теории науки конституционного права России.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что полученные в диссертации результаты могут быть использованы в правореализационной деятельности, а также в научных и учебных целях. Сделанные выводы и рекомендации могут быть применены в практической деятельности по совершенствованию правового регулирования порядка разработки и принятия федеральных конституционных законов в Российской Федерации. Материалы диссертации и выработанные в ней выводы и предложения могут быть использованы при разработке и преподавании учебных курсов по дисциплинам «Конституционное право России», «Парламентское право» и специальных курсов «Законодательный процесс», а также для подготовки учебных и рабочих программ и методических рекомендаций к ним, учебных пособий и т.д.
Апробация диссертационного исследования. Основные результаты диссертационного исследования нашли апробацию в публикациях по теме исследования, в процессе обсуждения диссертации на кафедре конституционного и муниципального права Кубанского государственного университета, в выступлении на Общероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы российского права» в 2006 году.
Структура диссертационной работы состоит из введения, двух глав, включающих 6 параграфов, заключения, списка нормативных источников и библиографического списка использованной литературы.
Особенности и роль конституционных законов в системе российского законодательства
Для правового развития России на современном этапе характерны тенденции развития системы законодательства. С одной стороны, политические и экономические преобразования в обществе привели к бурному разрастанию правового массива» с другой, накопление нормативно -правового материала сопровождается ухудшением его качества и ослаблением эффективности действия законов и других нормативно-правовых актов. Поэтому теоретические исследования системы законодательства, связанные с поиском путей его совершенствования, по-прежнему имеют особую теоретическую и практическую значимость.
Переход России в конце прошлого столетия к демократическим, правовым и федеративным началам повлеки за собой целый комплекс различных по своему характеру трансформаций системы законодательства. Среди них наиболее заметной является усиление частноправовых начал в регулировании общественных отношений, повлекшее возникновение новых и стремительное развитие имеющихся комплексных образований системы российского законодательства. Можно констатировать, что появление федеральных конституционных законов становится одной из ведущих тенденций современного развития российской системы законодательства. Более того, исчерпывающее разрешение определенных жизненных ситуации, эффективное решение практических задач на отдельных участках государственного управления требует одновременного или последовательного применения норм не только Конституции России и законов текущего законодательства, но и норм федеральных конституционных законов ставших определенным продолжением Конституции РФ,
Однако проблемам места и роли федеральных конституционных законов в системе российского законодательства специального внимания почти не уделялось. В результате многие аспекты рассматриваемой проблемы, в частности, исследование факторов, обусловливающих формирование комплексных образований, классификация комплексных образований, их место в системе законодательства в соотношении с системой права и некоторые другие до настоящего времени остаются малоизученными.
Все эти обстоятельства определяют необходимость специального теоретическою исследования проблем формирования комплексных образований в виде конституционных законов в системе российского законодательства, что, в свою очередь, предопределило выбор темы диссертационного исследования.
Произошедшие изменения государственного устройства Российской Федерации, принятие новой Конституции Российской Федерации в 1993 года значительно обновили законодательство России, что привело к изменению всей его системы.
В доктриналыюм понимании системы законодательства как таковой в советский период развития государственности в России не существовало. Так, Конституция Российской Федерации впервые устанавливает систему конституционных законов- Эта система включает в себя федеральные конституционные законы, определяющие принципы и устанавливающие общие положения системы законодательства в целом и издаваемых в соответствии с ними федеральных законов и подзаконных актов.
Существенное увеличение и развитие системы законодательства, бесспорно, требует упорадочивания во всех видах нормативно-правовых актов являющихся ее составляющими элементами, при этом особое значение в данном процессе занимают конституционные законы, так как сфера регулирования данных элементов системы законодательства нашла свое отражение в Конституции России как основном законе государства и общества. При этом не следует считать, что конституционные законы связаны исключительно с особой сферой общественных отношений, что объясняет их привилегированное место в системе российского законодательства- Таким образом, формирование системы конституционных законов является закономерной тенденцией развития системы законодательства России в целом.
В соответствии со ст. 15 Конституции Российской Федерации, она, как правовой акт, имеет высшую юридическую силу, прямое действие и применяется на всей территории Российской Федерации, при этом федеральные конституционные законы, принимаемые в сфере указанной в Конституции РФ должны обладать таким же юридическим свойством, при условии соответствия нормам самой Конституции России, Конституция формирует и закрепляет правовую систему и основные принципы правового регулирования, служит базой для всего законодательства, обладает верховенством над законами и иными правовыми актами.
Российская Федерация согласно Конституции принимает федеральные конституционные законы и федеральные законы по предметам ведения, отнесенным к ее компетенции Конституцией РФ,
По многим из предметов ведения Российской Федерации принимаются или уже приняты федеральные законы, входящие в систему законодательства, однако определенная часть отведена для сферы регулирования федеральных конституционных законов, которые, в свою очередь, отличаются по юридической силе от федеральных законов и, несмотря на их конституционное закрепление, не отличаются полнотой перечня уже принятых при условии практически пятнадцати летнего периода построения российского конституционализма.
Частью 4 ст. 15 Конституции Российской Федерации установлено, что общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если национальное законодательство вступает в противоречие с положениями международного договора, в котором участвует Российская Федерация или же с общепризнанными принципами и нормами международного права, то применяются правила, установленные этими нормами или договором. Таким образом, общепризнанные принципы и нормы международного права по вопросам сферы регулирования федеральных конституционных законов являются частью системы законодательства России, несмотря на специфику общественных отношений регулируемых конституционными законами.
Конституционные законы в зарубежной конституционной практике
Как уже отмечалось, в международной практике широко распространены законодательные акты, дополняющие и изменяющие текст Основного закона. Вопрос внесения изменений в конституцию решается в зависимости от способа ее изменения. По способу изменения, внесения поправок и дополнений Конституции делятся на два вида гибкие и жесткие.
Гибкие конституции изменяются и дополняются в том же порядке, что и обычные законы. Никаких особых процедур дня этого не предусмотрено. Так изменяются частично писаные конституции Великобритании и Новой Зеландии, отдельные части Конституции Индии. Жесткие конституции изменяются и дополняются в более сложном порядке по сравнению с принятием обычного закона. Такие изменения могут требовать: - утверждения поправок на референдуме (Конституция Франции1); - одобрения поправок частью или всеми субъектами федерации (Конституция США , Конституция Австралии ); - утверждения поправок квалифицированным большинством в палате или палатах парламента; - утверждения изменений повторным голосованием парламентом того же созыва через определенный срок (Конституция Болгарии 1991г.4); - утверждения путем повторного принятия поправок парламентом следующего созыва (Конституция Греции 1975г, в редакции 2001г.1); утверждения путем последовательных обсуждений с промежутками/перерывами (Конституция Италии 1947г.); - утверждения путем созыва специального органа (ст. 158 Конституции Болгарии 1991г.3), Так, в соответствии с Основным законом Франции инициатива пересмотра Конституции принадлежит Президенту Республики, действующему по предложению Премьер-министра, и членам Парламента. Процедура пересмотра включает два этапа» На первом этапе проект или предложение о пересмотре Конституции должны быть приняты обеими палатами в идентичной редакции. Пересмотр является окончательным после одобрения его референдумом. Однако проект пересмотра не передается на референдум, если Президент решит передать его на рассмотрение Парламента, созванного в качестве Конгресса; в этом случае проект пересмотра считается одобренным, если он получает большинство в три пятых поданных голосов. В качестве бюро Конгресса выступает бюро Национального собрания, при этом никакая процедура пересмотра Конституции не может быть начата или продолжена при наличии посягательств на целостность территории. Также не может быть предметом пересмотра Республиканская форма правления4.
Несмотря на то, что «нормой» процедуры изменения Конституции, согласно смыслу абз. 2 и 3 ст. 89 Конституции Французской Республики, начиная с 1958 г, практика ратификации в Конгрессе стала основной процедурой. За время действия Конституции, поправки в нее вносились неоднократно, причем все они были приняты по инициативе Правительства. Некоторые из поправок внесли глубокие изменения в отношения между органами государственной власти и в основы политической системы. Предметом этих поправок были: - изменение порядка избрания Президента республики путем всеобщих выборов (закон № 62-192 от 6 ноября 1962 г.); - расширение права запроса Конституционного совета (закон № 93-952 от 29 октября 1974 г.); - включение в Конституцию норм Маастрихского договора (закон № 92-554 от 25 июня 1992 г.) и Амстердамского договора (закон № 99-49 от 25 января 1999 г.). Предмет других поправок носил скорее технический характер: - предоставление возможности африканским государствам бывшим французским колониям - оставаться членами Сообщества (закон от 4 июня 1960 г.); - совмещение парламентских каникул со школьными и в связи с этим изменение сроков проведения сессий парламента (закон от 30 декабря 1963 г.); - регулирование процедуры избрания Президента республики в связи со смертью кандидатов во время избирательной кампании (закон от 18 июня 1976 г.) и др. В то же время не удалась реформа Конституции в 1969 г., направленная на упразднение Сената и учреждение регионов (на референдуме был отвергнут проект Ш. де Голля); в 1973 г. Президентом республики был предложен пятилетний срок пребывания главы государства в должности вместо семилетнего (проект реформы ст. б был одобрен палатами Парламента, но не передан на ратификацию); в 1974 г. Президентом страны был предложен проект пересмотра ст. 23 Основного закона, согласно которому бывшие министры после ухода в отставку могли бы возвращаться на свои места в парламенте, И этот проект был принят палатами, но не передан на ратификацию в Конгресс. В 1984 г. опять-таки главой государства была предложена новая редакция ст. 11 Конституции о возможностях проведения референдума в отношении гарантий прав и свобод и о публичных свободах. Проект был отклонен Сенатом 8 августа 1984 г., одобрен Национальным собранием 23 августа 1984 г. и снова отклонен Сенатом 5 сентября того же года. В 1990 г. Президент республики предложил изменить ст. 61-63 Конституции, с тем, чтобы позволить обращаться в Конституционный совет по поводу рассматриваемых в судах дел, связанных с осуществлением основных прав и свобод. Проект был принят Национальным собранием 306 голосами против 246, но изменен Сенатом 228 голосами против 17 и 73 воздержавшихся; в результате Правительство отказалось реализовать этот проект1.
На практике процедура пересмотра Основного закона до сих пор всегда начиналась по инициативе Правительства. Это не означает, что парламентарии не предпринимают никаких усилий для того, чтобы изменить Конституцию: с начала ее действия по 31 декабря 1995 г. ими было внесено 290 предложений о его пересмотре, в каждом из которых предлагалось изменить от одной до семнадцати статей. С наиболее кардинальной реформой выступил 2 ноября 1962 г. депутат от фракции Демократического центра Кост-Флоре (он предложил изменить 17 статей и ввести президентскую форму правления).
Становление конституционных законов в Российской Федерации
Как уже упоминалось ранее, с принятием Конституции Российской Федерации 1993 года начался этап формирования системы конституционных законов. Закрепление данной категории законов на уровне Конституции России не было предрешенным делом, в частности, неоднократно вызывало большую полемику среди участников Конституционного совещания в 1993 году. Так, Б.Н. Топорнин высказывался за то, чтобы «убрать эту категорию из проекта Конституции», так как, по его мнению «она вставлена туда искусственно и насильно»1. По мнению Л.Н. Завадской было опасно вводить понятие «конституционный закон» «в условиях, когда такая дестабилизация, правовая система изначально асимметрична, складывается асимметричная правовая система и в различных субъектах Федерации»2.
Существовали разные подходы и у сторонников нововведения по поводу предмета регулирования, процедуры и наименования (включая «органический закон», в частности, по предложению Б.А. Страшуна) такого вида законов3.
Во многом в этой дискуссии присутствовали отголоски тех исключительно теоретических споров по поводу конституционных законов (хотя предпринимались попытки доказать их существование на практике) в юридической науке в советский период. Интересно заметить, что определенный «прототип» конституционных законов выделялся еще дореволюционными исследователями. Так, М.М. Сперанский в планах государственного преобразования (введение к уложению государственных законов 1809 г,) выделял наряду с законами государственными также коренные государственные законы. К их основному предмету были отнесено три элемента: I. Права державной власти; II. Закон, возникающий из прав державной власти; III Права подданных. Конечно, нельзя причислять коренные законы к конституционным, поскольку конституции в тот период еще не было, но принцип разделения законодательных актов схож с современным. В числе сторонников формирования системы конституционных законов в советскую эпоху были такие известные правоведы, как H.IL Иванищева, ЮЛ. Еременко, Д.Л. Златопольский, М.Г.Кириченко, А.Е. Козлова, В.В. Копейчиков, Н.А. Кудинов, СХО.Миронов, А.В. Мицкевич» ЛА.Морозова, Ю.А.Тихомиров и др. Выдвигая концепцию конституционных законов, указанные авторы утверждали, что в системе советских нормативных актов решающую роль играет так называемое «конституционное» или «детерминированное конституцией» законодательство. По вопросу о критериях, в соответствии с которыми тот или иной закон можно было бы отнести к разряду конституционных, существовало множество точек зрения. Так, предлагалось признать конституционными «законы, вносящие изменения и дополнения в конституцию, либо являющиеся ее неотъемлемой частью» .
По мнению Е.А. Лукьяновой, конституционными являются законы, которые принимаются на различных этапах государственного строительства во время крупных социальных преобразований, влекущих за собой изменение законодательства и играющих определенную роль при создании и корректировке основных законов государств2. Особое внимание уделяла Е.А. Лукьянова роли конституционных законов, как «предшественников» конституции: «. „будучи базой для создания Конституции, либо изменяя и дополняя основной закон, они (конституционные законы) регулируют основополагающие общественные отношения» . Подобный вывод делался на основании анализа конституций социалистических государств Европы » где в ряде случаев созданию новых конституций предшествовало принятие конституционных по своему характеру законов. Ю.А. Тихомиров в работе «Теория закона» утверждал, что «роль конституционных законов в системе законодательств очевидна и предопределена необходимостью специальных средств непосредственного действия конституционных положений и их изменения в условиях общественного развития» . Тем не менее, в советский период преобладала иная точка зрения: считалось, что более рационально непосредственно вносить изменения в Конституцию, так как раздельное существование конституционных законов затрудняет пользование нормами Конституции1. Что же касается законов, дополняющих отдельные положения Конституции (в Конституции СССР 1977 г. более чем в 30 статьях имелись прямые отсылки к законодательству, причем в десяти случаях давалось точное наименование законов), то считалось, что с позиции самой Конституции они являются обычными и не выполняют иных, не присущих другим законам функций . Что же касается бланкетных ссылок в Конституции СССР 1977 г., по мнению Е,А.Лукьяновой, «восемь законов на момент принятия и вступления в действие Основного Закона просто не существовали, а два -требовали кардинальной переработки. Таким образом, точно поименовав в своем тексте десять законов, Конституция сыграла роль плана неотложных законодательных работ. Указания Конституции нашли отражение в постановлении Президиума Верховного Совета СССР от 12 декабря 1977 г. «Об организации работы по приведению законодательства Союза ССР в соответствие с Конституцией СССР»4,
Проблемы совершенствования системы конституционных законов в России
Как показало проведенное исследование, совершенствование института конституционных законов в ближайшие годы может стать одним из главных направлений конституционно-правового развития. Именно с помощью этой формы источников права можно обеспечить поступательное развитие отраслевого законодательства; реальность воздействия конституционных норм на развитие государства, общества, экономической и политической системы; защищенность прав и свобод человека и гражданина; создание гарантий общественной безопасности и общественного порядка; формировать политико-правовую культуру российского общества; повысить степень авторитетности системы конституционно-правовых гарантий.
Развитие института конституционных законов, уточнение сферы их регулирования и полнота охвата тех положений Конституции, которые нуждаются в дополнительном развитии федеральными конституционными законами, позволят упрочить правовой фундамент российской государственности. Важной вехой на пути формирования полноценной системы конституционных (дополняющих текст конституции) законов должно стать принятие федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации», Еще известный русский правовед Ф.Ф.Кокошин утверждал: «...Самый факт издания закона предполагает существование предшествующих закону юридических норм, регулирующих порядок законодательства»1. Проблему необходимости издания комплексного «закона о законах» неоднократно озвучивали А.В. Мицкевич, СВ. Поленина, И.С. Самощенко, Д. А. Ковачев, Ю.А. Тихомиров, А.С. Пиголкин, И.Ф. Казьмин и другие ученые . Так, еще в конце 90-х гг. Ю.А, Тихомиров писал: «Действующее законодательство России не является системным» оно хаотично. Здесь не всегда согласованно действуют акты бывшего СССР, Российской Федерации и международно-правовые. По-прежнему «сталкиваются» акты разного уровня....Не обеспечивается строгое соблюдение принципов построения системы права, что ведет к нарушению «внутренней логики» отраслей законодательства. Большое число противоречий, несогласованностей внутри единой системы российского законодательства даже при регулировании однородных вопросов снижает его эффективность и авторитет»3
Сегодня необходимость издания подобного закона еще более очевидна; фактически нигде и никем не установлена иерархия действующих нормативных актов, не определен исчерпывающий список их видов для различных нормотворческих органов, наблюдается тенденция подмены законов подзаконными актами, с одной стороны, и подмена предмета закона предметом подзаконного акта - с другой. Не случайно Е.А. Лукьянова утверждает, что «принятие закона о нормативных правовых актах не просто желательно и научно обосновано, но и остро необходимо»1. При этом можно опираться не только на отечественные научные наработки, но и на достаточно богатый опыт зарубежных стран Впервые законопроект «О нормативных правовых актах Российской Федерации» был внесен депутатами Государственной Думы ФС РФ -членами Комитета по законодательству и судебно-правовой реформе в 1996 г. В первом варианте законопроекта была сделана попытка установить единые требования к законам и иным нормативным правовым актам Российской Федерации, их подготовке, внесению, рассмотрению, принятию, опубликованию, толкованию и систематизации, правила законодательной техники, а также определить способы разрешения юридических коллизий (противоречий между правовыми актами). В течение девяти лет этот законопроект рассматривался в Государственной Думе4 и в результате был отклонен. В заключении Правового управления Аппарата ГД ФС РФ № 2.2-1/1469 утверждалось, что проект нуждается в юридико-технической доработке в соответствии с Методическими рекомендациями по юридико-техническому оформлению законопроектов, рекомендованными Советом Государственной Думы (протокол № 187 от 20.11.03, пункт 3 6) для использования при осуществлении законопроектной деятельности.
Новая редакция законопроекта была представлена в 2006 г.1 Основная идея закона «О нормативных правовых актах в Российской Федерации» заключается в создании законодательной основы правовой системы Российской Федерации (статья 15 Конституции Российской Федерации), законодательном оформлении принципов и процессуальных правил деятельности субъектов государственной власти и местного самоуправления в Российской Федерации, реализующих полномочия в сфере нормотворчества; упорядочении нормативных правовых актов, издаваемых в Российской Федерации. В проекте закона, впервые в отечественной практике дается нормативное определение таких понятий, как «законодательная деятельность» (принятие закона по установленной процедуре уполномоченными органами, а так же его регистрация и опубликование); «законодательный процесс» (процесс принятия закона органом законодательной власти (Федеральным Собранием Российской Федерации или законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации); «законодательство Российской Федерации» (совокупность нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровня (устойчивый нормотворческий оборот); «нормативный правовой акт (направленный на установление, изменение, прекращение правоотношений, рассчитанный на многократное применение в соответствии с уровнем правового регулирования неопределенным кругом лиц, разработанный в установленном порядке, принятый уполномоченным органом и официально опубликованный письменный документ установленной формы, обеспеченный властным механизмом реализации) и др. понятия.
