Контроль в системе советского государственного управления Климко Михаил Иосифович

Содержание к диссертации

Введение

Глава I. Сущность и назначение контроля в системе советского государственного управления 11-78

1. Понятие, виды и роль контроля в советском государственном управлении 11-45

2. Принципы контроля: основания классификации и характерные черты 46-78

Глава II. Повышение эффективности контроля в советском государственном управлении 79-145

1. Эффективность контроля: критерии и факторы повышения 79-110

2. Пути совершенствования механизма контроля 110-I45

Заключшие 146-150

Список использованных источников и литературы 151-167

• Понятие, виды и роль контроля в советском государственном управлении
• Принципы контроля: основания классификации и характерные черты
• Эффективность контроля: критерии и факторы повышения
• Пути совершенствования механизма контроля

Введение к работе

Актуальность исследования. В марксистско-ленинской теории управления социалистическим обществом на том его этапе, который определен партией как этап совершенствования развитого социализма, важная роль принадлежит контролю. "Всякому ясно: общество, в природу которого заложено не стихийное, а плановое, организованное начало, - отмечалось на Всесоюзном совещании народных контролеров, - такое общество не далеко бы ушло без систематической проверки того, как на деле осуществляются намеченные им цели" .

Развернутая программа конкретных мер всестороннего раз*-вития и повышения уровня организации контроля в системе со*-ветского государственного управления содержится в материалах ХХУІ съезда партии и последующих пленумов ее Центрального Комитета, в постановлении ЦК КПСС "О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений ХХУІ съезда КПСС", других партийных и государственных документах.

Актуальность проблематики, охватываемой в диссертации, особенно усиливается в связи с разработкой программы комплексного совершенствования всего механизма управления, намеченной декабрьским (1983 г.) Пленумом ЦК КПСС. Коммунистическая партия и Советское государство рассматривают контроль как неотъемлемую составную часть организаторской работы, надежное средство улучшения деятельности партийных, советских и хозяйственных организаций, укрепления организованности и дисциплины во всех звеньях аппарата, повышения ответственности кадров за

I. Высокий гражданский долг народного контролера: Материалы Всесоюзного совещания народных контролеров, окт.1984 г. -М.: Политиздат, 1984, с.7.

порученное дело .

Дальнейшее исследование проблем контроля определяется и рядом других причин: социальными « изменением условий контрольной деятельности; гносеологическими - необходимостью теоретического выявления специфики контроля на современном этапе; практическими - возрастанием требований к его эффективности.

Одновременно с увеличением объема контрольной функции, осуществляемой в различных сферах экономического, социально-культурного и административно-политического строительства, большой интерес приобретают вопросы формирования концепции прогностического (опережающего) контроля, ее общетеоретических и методологических основ, а также обоснование конкретных предложений по дальнейшему органиаационно-правовому совершенствованию механизма контроля в системе управления и его законодательному урегулированию.

Уровень научной разработки проблемы. Исследованию социалистического контроля в его многообразных аспектах и проявлениях посвящена обширная научная литература. Б трудах советских историков глубоко и всесторонне раскрывается значение ленинских идей о контроле, содержится ценный материал о деятельности В.И.Ленина, КПСС по созданию и руководству контрольными органами, об их роли в борьбе за упрочение социализма, прослеживается история зарождения и развития различных видов контроля. В экономических работах обстоятельно анализируется место и роль контроля в системе управления производством.

Внимание представителей юридической науки в значительной мере сосредоточено на выявлении специфики контроля как функции

I. См.: О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений ХХУІ съезда КПСС¹': Пост .ЦК КПСС II авг. 1981 г. - В кн.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. - М.: Политиздат, 1982, т.14, с.441-442, 444.

~ 5 -

руководства и управления, формы развития социалистической демократии, средства укрепления законности и дисциплины. В исследованиях общесоциологического характера отражаются свойства социального контроля как регулятора общественной жизнедеятельности. Заметный вклад в разработку этих вопросов внесли Н.А.Ве-селов, Э.А.Вознесенский, Н.А.Воскресенская, В.И.Залужшй, С.Н. Иконников, А.В.Краснов, Е.А.Кочергин, Б.М.Макаров, В.В.Мальков, С.II.Мезенцев, Н.Г.Салищева, М.С.Студеникина, Е.Н.Тагунов, В.И. Туранов, В.И.Туровцев, А.ИЛугунов, Г.Х.Шахназаров, Е.В.Шорина и другие ученые.

Важное значение для изучения проблем контроля в системе советского государственного управления имеют монографические работы советских теоретиков в области управления Л.И.Абалкина, Г.В.Атаманчука, В.Г.Афанасьева, Д.Н.Бахраха, И.Л.Бачило, А.И. Берга, Р.А.Белоусова, А.К.Белых, Д.М.Гвишиани, А.А.Годунова, И.Я.Дюрягина, Д.А.Керимова, Т.В.Керимовой, Ю.М.Козлова, Б.М. Лазарева, А.Е.Лунева, А.М.Омарова, В.С.Основина, М.И.Пискотина, Г.И.Петрова, Г.Х.Попова, В.С.Прониной, Р.А.Сафарова, В.Д.Сорокина, Ю.А.Тихомирова, Ц.А.Ямпольской.

Определенный научный и практический интерес представляют исследования зарубежных специалистов в области управления и контроля: А.Ангелова, П.Ганчева, Б.Гурнея, Д.Димитрова, Я.Зе-леневского, В.Кинга, У.Кинга, К.Киялена, Д.Клияанда, СКова-левски, Г.Кунца, Д.Махалъц-Урбан, М.Маркова, Д.Моррисея, С.О'Доннела, Е.Старосьцяка, Я.Щепаньского.

Выполненные за последние годы представителями различных отраслей научного знания обобщающие работы, однако, не снижают актуальности дальнейшего анализа общетеоретических и специальных проблем контроля в управленческой сфере. Тем более, что организация контроля именно в системе советского государствен-

_м б —

ного управления на современном этапе еще не стала предметом самостоятельного исследования. Недостаточно разработан и соответствующий понятийный аппарат, который является средством познания сложных контрольных взаимосвязей в государственном управлении.

Цели и предмет диссертационного исследования.

Предметом диссертации являются деятельность и отношения, складывающиеся в процессе контроля в системе советского государственного управления. Цель работы состоит в:

раскрытии сущности и специфики контроля в системе государственного управления;

формулировании оснований выявления и классификации принципов контроля, анализе и описании их характерных черт;

дальнейшем теоретическом осмыслении структуры эффективности контроля, ее критериев и показателей, факторов повышения;

выработке практических рекомендаций по комплексному совершенствованию механизма контроля.

Методологическую и теоретическую основу диссертационного исследования составляют произведения основоположников научного коммунизма о закономерностях развития общественных явлений, решения съездов партии и пленумов ее Центрального Комитета, труды руководителей Коммунистической партии и Советского государства, содержащие исходные положения и выводы в области теории и практики контроля.

Особую роль в расширении и обогащении научного знания о контроле имеют работы В.И.Ленина по данному вопросу¹, а также партийные и государственные документы, свидетельствующие о не-

1 I I' ^»^Hf' *
-- ч

I. Следует отметить, что известно свыше 150 произведений В. И Л е-нина, в которых содержатся теоретические положения и указания о месте, роли и значении контроля в строительстве нового общества.

устанной деятельности КПСС и Советского государства по воплощению в жизнь ленинского учения о контроле, его принципах, формах и методах .

Нормативная база включает в себя Конституции СССР и союзных республик, законодательство, а также целый ряд подзаконных актов, регламентирующих контрольную деятельность. В диссертации, с учетом профиля исследования, использованы достижения в области общественных наук: философии, политической .экономии, социологии, истории КПСС, выводы марксистско-ленинской теории государства и права, отраслевых правовых наук.

В процессе разработки проблемы наряду с диалектико-мате-риалястическим методом применялись формально-логический, комплексный, системно-структурный, функциональный, сравнительный и иные методы познания.

Научная новизна и практическая значимость исследования состоят в том, что в нем предпринята попытка комплексно проанализировать место и роль контроля в системе советского государственного управления, охарактеризовать механизм его практического осуществления, определить меры по повышению эффективности организации и функционирования данного механизма.

На защиту выносится ряд теоретических положений и выводов о сущности и содержании прогностического (опережающего) контроля в системе государственного управления, о принципах его осуществления и закономерностях развития, а также практические рекомендации по улучшению нормативно-правового регулирования

порядка проведения контроля, укреплению организационно-право-

і і

I. См.: Ленин В.И- 0 партийном, государственном и общественном контроле. Изд. 2-е, доп. -М.: Политиздат, 1971; Образова-

ие и развитие органов социалистического контроля в СССР 1917-1975). Сборник документов и материалов. -М.: Политиздат, 1975; В.И.Ленин, КПСС о контроле и проверке исполнения: В 2-х т. - М.: Политиздат, I980-I98I.

вых гарантий более полного использования контролирующими органами предоставленных им прав.

Основные элементы научной новизны и выдвигаемых на защиту положений заключаются в следующем:

-охарактеризованы регулирующее, отрицающее (санкционное), кибернетическое (информационное), наблюдательное,институциональное (профессиональное) и функциональное понимание контроля. На основе анализа интегративных свойств и элементов исследуемого явления предложено социально-правовое определение контроля;

раскрываются сущность и специфика контроля в системе государственного управления, как интегрирующей составляющей, обеспечивающей реализацию всего комплекса управленческих функций; обосновываются теоретические и методологические предпосылки выявления и классификации принципов контроля;

аргументируются содержание и практическое значение концепции прогностического (опережающего) контроля. В свете высказанных в научной литературе суждений уточнено содержание и объем ключевых для теории контроля понятий эффективности и механизма контроля, координации контрольной деятельности, действенности.зі воздействия и некоторых других;

выявляются структура и элементы эффективности контроля -познавательный, регулирующий и воспитательный эффекты, анализируются их характерные черты и внутренние взаимосвязи. Делается вывод о контрольной деятельности, как виде производства особой социальной информации; разграничены критерии и показатели эффективности, исследованы организационно-правовые факторы ее повышения. Высказы-

ваются рекомендации по более широкому использованию в контрольной практике современных методов, форм и технических средств контроля, предложена модель методики контроля;

показана необходимость разработки и осуществления программы комплексного совершенствования всех элементов механизма контроля, рассмотрены некоторые общетеоретические положения и гипотетические меры одного из возможных вариантов преобразования посредством объединения ряда контрольных органов, систематизации нормативно-правового материала, укрепления исполнительской дисциплины в аппарате управления;

на основе обобщения опыта форм координации между сложившимися структурно и функционально обособленными контрольными подсистемами и органами сформулированы предложения по улучшению координационной работы и ее нормативно-правовому урегулированию, созданию единых координационных методических центров.

Теоретический анализ направлен прежде всего на организационно-правовое совершенствование механизма контроля в системе государственного управления, повышение эффективности его функционирования и усиление контрольного воздействия в указанной системе.

Практическая ценность выводов и предложений, сформулированных в диссертации, состоит в том, что они могут быть использованы в процессе дальнейшей разработки и систематизации законодательства, уточнения содержания действующих нормативных актов; создания методики контроля; при подготовке методических пособий и рекомендаций для практических работников контрольных органов и их обучении.

- 10 -Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения и практические выводы диссертации изложены в опубликованных работах автора, обсуждены на методологических семинарах кафедры советского государственного строительства и права Академии общественных наук при ЦК КПОС.

Отдельные положения диссертационной работы нашли отражение в докладах на пленумах Калининградского обкома КПСС по вопросам совершенствования контроля и проверки исполнения, улучшения руководства органами народного контроля, выступлениях автора на городских и районных научно-практических конференциях по проблемам совершенствования стиля и методов деятельности партийного и советского аппарата, в лекциях,на семинарских занятиях, проводимых диссертантом, на областных постоянно действующих курсах повышения квалификации партийных и советских работников.

- II -

Г_л а в a I

СУЩНОСТЬ И НАЗНАЧЕНИЕ КОНТРОЛЯ Б СИСТЕМЕ СОВЕТСКОГО ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ

I. Понятие, виды и роль контроля в советском государственном управлении

Исходной, методологической основой исследования проблем контроля в системе советского государственного управления является учение марксизма-ленинизма о закономерностях развития социальных явлений, в котором теоретически обоснованы место и роль контроля в общественной и государственно-управленческой жизни, его цели и задачи, значение для построения социализма.

Основоположники научного коммунизма глубоко и всесторонне раскрыли закономерный характер контроля как функции, без которой не может обойтись ни одно общество, и которая обусловлена всем содержанием социальной практики, прежде всего природой общественного производства - основой человеческой жизнедеятельности. Характеризуя социальную природу контроля как функции, связанной с обобществлением производства, К.Маркс отмечал: "Труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей #

Выделясь из общего трудового процесса в связи с потребностями общественного развития, контроль по мере расширения производства и усложнения социальных отношении играет все большую роль в жизни общества, оказывает активное воздействие на все процессы, протекающие в системе управления им. Особую значимость он приобретает в условиях социализма, выдвигаясь наряду

I. Маркс К. -Капитал. - Маркс К., Энгельс Ф. Соч., 2-е изд., т.2Ь, Ч.І, с.422.

- 12 -с учетом,по определению В.ИЛенина "во главу угла всего государственного управления".

В изданной за последние годы в нашей стране и за рубежом научной литературе понятие контроля трактуется не однозначно. Исследуя одну и ту же объективную реальность, а чаще всего оперируя единым термином "контроль", многие советские и зарубежные ученые исходят из различного его понимания, допускают значительные расхождения во взглядах по вопросу о сущности и содержании контроля.

В самом общем этимологическом смысле контроль означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, государственного управления или поведения граждан. Под контролем принято также понимать проверку исполнения принятых решений либо обязанностей, возложенных государством и обществом на предприятия, учреждения, организации, должностных лиц и граждан, соблюдения политических принципов, правовых и иных социальных

норм, ликвидацию отклонений от намеченных программ деятельнос-

ти и нормативных требований .

В большинстве работ общесоциологического характера преобладает регулирующее и отрицающее (санкцшнное) понимание контроля, при которых последний нередко обусловливается существованием недостатков и выполняет роль регулятора общественных отношений, происходящих в социальной системе процессов,

1. Ленин В.И. Первоначальный вариант статьи "Очередные задачи Советской власти". - Поли.собр.соч., т.36, с.133.

2. См.: Большая Советская Энциклопедия (в 30 томах). Гл.ред. А.М.Прохоров. Изд.3-е. - М»: Советская энциклопедия, 1973, тЛЗ, с.70; Ожегов СИ. Словарь русского языка. Изд.12-е, стереотип. - М>: Русский язык, 1978, с.268; Органы народного контроля/Под ред. М.И.Лагира. - Минск: Беларусь, 1982, с.21; Климов В.А., Листвин В.Ф. Научное управление социалистическим обществом и социальный контроль. Под ред. канд. философских наук Г.В.Дыльнова. - Саратов: йзд-во Саратовского ун-та, 1983, с.4.

- ІЗ -

а также фактора выявления и устранения отклонений, поддержания с помощью разнообразных санкций господствующих в ней правил и норм%

В экономической науке прочно установившимся является взгляд на контроль, как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными².

Рассмотрение контроля в кибернетическом аспекте, возможность получения с его помощью информации, необходимой дяя поддержания динамического равновесия системы управления, предопределили появление кибернетического (или информационного) определения контроля в качестве механизма обратной связи, обес-печиващего выполнение команд управляющего органа, и позволяющего проверить насколько точно соблюдаются заданные параметры на пути к цели .

Весьма распространено наблюдательное понимание контроля, при котором основной его целью является наблюдение, констатация фактического положения дел и информирование компетентных

1. См.: Щепаньский Я. Элементарные понятия социологии/Пер.

с польск. -М.: Прогресс, 1969, G.10M08; Философская энциклопедия} Глав.ред. Ф.Б.Константинов. -М.: 1970, т.5, с83-84; Управление, социология, право. Отв.ред. И.В.Павлов, В.П.Казимирчук. -М.: Юрид.лит., 1971, С.ІІ5; Право и социология. - М.: Наука, 1973, с.93; Социология и проблемы социального развития. -М.: Наука, 1978, с.376; Боб-нева М.Н. Социальные нормы и регуляция поведения. - М.: Наука, 1978, с.63-65; Игошев К.Е., Шмаров И.В. Социальные аспекты предупреждения правонарушений: (проблемы социального контроля). - М.: Юрид.лит., 1980, с.9-10; Социальный контроль в СССР. Учеб.пособ. -Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та,1981,с.5-7; Социалният контрол и поведението на лич-ността. - София: Партиздат, 1981, с.19-26; Рабочая книга социолога. 2-е изд., перераб.и доп. - М.: Наука, 1983, с.14-15, 24 и др.работы.

2. См.: Кочергин Е.А. Контроль в системе управления социалистическим производством. Вопросы теории и практики. - М.: Экономика, 1982, с.II. ,

3. См.: Годунов А.А. Введение в теорию управления. (Система промышленного производства). -М.: Экономика,1967,с.83; Большая Советская Энциклопедия,т.24,кн.1,с.»48; Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надве-домственного контроля). - М.: Юрид.лит., 1974, с.12.

— 14 — органов об этих наблюдениях, однако без права принятия контролирующими соответствующих решений об изменении деятельности проверяемых объектов .

В литературе по научному управлению обществом, сформули*-рованное В.Г.Афанасьевым функциональное понимание контроля, которое сегодня почти общепризнано, сводится к системе наблюдения и проверки соответствия деятельности объекта принятым управленческим решениям, выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корригированию . Довольно близкую к указанной позицию занимает ряд советских и болгарских административистов . В частности, М.С.Студеникина полагает, что с точки зрения управленческого подхода сущность контроля, где бы он не осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые, он, т.е. объект, получил от управляющего звена - органа, должностного лица. В процессе такого наблюдения происходит анализ фактического положения дел, сопоставление истинного положения с намеченными целями, оценка контролируемой деятельности и определение путей устранения вскрытых

недостатков .

В исследованиях юристов контроль определяется так же как способ обеспечения законности и дисциплины в государственном управлении, функция руководства, форма социалистической демо-

1. См.: Старосьцяк Е. Элементы науки управления. Пер. с польск. - М-: Прогресс, 1965, с.199; Анисимов А.А. Финансовый контроль в капиталистических странах. - М.: Финансы, 1966, с.З.

2. См.: Афанасьев В.Г. Человек -в управлении обществом. -М.: Политиздат, 1977, с.125.

3. См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР. -М.: Наука, 1981, с.21-22; Димитров Д. Методологические проблемы контроля в социалистическом обществе. -В сб.: Марксистско-ленинская концепция политической системы советского общества. - М.: АОН при

ЦК КПСС, 1982, с.168.

4. См.: Советское административное право: Учебник. Под ред.

В.И.Поповой, М.С.Студеникиной. -М.: Юрид.лит,,1982,0.96-97.

« 15 — кратии, метод управления, элемент властеотношения, специфическая разновидность юридического процесса, правовая форма деятельности органов Советского государства и т.д. Кроме того, широко распространенным является институциональное (профессиональное) понимание контроля, определение его в качестве последней фазы, стадии управленческого процесса*.

Такая многоплановая интерпретация контроля обусловлена многогранностью самого объекта исследования и естественным стремлением специалистов разных отраслей науки отобразить в определении специфику своей сферы познавательной деятельности. Вместе с тем за обилием приведенных формул нельзя не видеть то главное, что цементирует понятие контроля в его универсальном, социально-правовом смысле.

Это главное состоит в понимании контроля, как определенного рода системы действий по наблюдению, проверке, сравнению и оценке, протекающих в обществе, государстве, коллективах людей единых процессов или результатов с предварительно установленными нормами, целями, стандартами и т.д., по выявлению фактического положения дел, эффективности управляющего воздействия. Осуществляя защиту конкретных ценностей и общественных

I, См.: Государственный и общественный контроль в СССР. Под
ред. В.И.Туровцева. -М.: Наука, 1970, с.18; Вознесенский
Э.А. Финансовый контроль в СССР. ~ М.: Юрид.лит., 1973,
с.6; Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия. Некото
рые вопросы теории. Изд. 2-е, доп. ~ М.: Политиздат, 1974,
с.175-197; Лунев А.К. Теоретические проблемы государствен
ного управления. -М.: Наука, 1974, с.156; Шнейдер Х.Х.
Контроль в советском государственном управлении (по мате
риалам Эстонской ССР). Автореф. докт.дис. - Тарту: 1974,
с.36-50; Макаров Б.М. Народный контроль: органы и правовые
формы деятельности. ~М.: Юрид.лит., 1975, с.27~29; Совет
ское административное право. Методы и формы государствен
ного управления. - М.: Юрид. лит., 1977, с.172-196; Тихоми
ров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом
обществе. -М.: Наука, 1978, с.315-318; Мула г а. Teorie
коп1;го1у.-рг.'^оЪоаа,1979, є. 35-38* Дюрягин И.Я. Право

и управление. - М.: Юрид.лит., 1981, с.65; Туранов В.й- Народный контроль в СССР. Учебное пособие. -Куйбышев: 1982, с.9-Ю и др.работы.

отношений, контроль помогает их сохранению и прогрессивному изменению, утверждению и развитию достигнутых положительных результатов, преодолению отрицательных отклонений от требуемого поведения и деятельности, воспитанию должностных лиц в духе высокой ответственности за порученное дело, соблюдение законности и дисциплины, способствует улучшению работы как объекта контроля, так и субъекта управления.

Социальная природа контроля определяет его политико-правовую форму. Контроль и проверка исполнения в системе государственного управления всегда носят политический характер уже потому, что в той или иной мере, прямо или косвенно, нацелены на осуществление генеральной линии партии и государст-ва, на решение стратегических и тактических задач . Одновременно контроль неразрывно связан не только с политикой, но и с правом, как средством реализации этой политики. Даже при самой обобщенной характеристике контроля, с одной стороны, и права - с другой, нетрудно заметить определенную функциональную близость данных социальных институтов, вытекающую из общности их объективно обусловленного целевого назначения в государственной и общественной жизнедеятельности. Это проявляется, по крайней мере, в следующем.

Право выступает важнейшим организатором, регулятором, координатором и гарантом контроля. Основные политические, организационные и функциональные аспекты контроля в Советском государстве и системе государственного управления закреплены

4. О соотношении понятий контроля и проверки исполнения см.: Ыорина Е.В. Контроль и проверка исполнения - важные средства укрепления государственной дисциплины. - М.: Знание, 1978, с.15-16.

5. См.: О дальнейшем совершенствовании контроля и проверки исполнения в свете решений ХХУІ съезда КПСС*. Пост. ЦК КПСС

II августа 1981 г. - В кн.: КПСС в резолюциях и решениях съездов, конференций и пленумов ЦК. Изд. 8-е, доп., - М.: Политиздат, І982, т.II, с.441.

- 17 -на конституционном уровне. О его роли во всех областях государственной и общественной жизни говорится в 19 статьях Конституции СССР 1977 года, тогда как в Конституции РСФСР 1918 г. речь шла лишь в 6, в Конституциях СССР 1924 и 1936 гг. соответственно - в 7 и 4-х статьях . Уже сам по себе этот факт свидетельствует о том огромном, все возрастающем значении, которое придается контролю в упорядочении общественных отношений на этапе зрелого социализма.

Но если право выступает в роли средства, способа наибо-// лее эффективного осуществления контроля в системе управления, а сам он получает таким образом правовую характеристику, то в силу правового регулирования контроля, последний оказывается существенным и неотъемлемым фактором реализации правовых норм, обеспечения их точного и неуклонного исполнения. На ХХУІ съезде КПСС отмечалось, что любой закон живет только тогда, когда

он выполняется - выполняется всеми и повсеместно . Можно утвер«

ждать, что контроль служит своего рода защитным инструментом права, фактором правовой защиты.

И нормы права, и контроль выступают средствами регулирования поведения людей. Однако если социалистическое право, по определению Д.А.Керимова, есть государственная воля руководимо-го рабочим классом всего трудящегося народа , то в отличие от права контроль является средством выявления и обеспечения соответствия поведения людей этой воле. Нормы права выступают & образцами, масштабами поведения, призванными программировать,

6. См.: Максимовский В.И. Конституция СССР о контроле. -В кн.: Проблемы совершенствования советского законодательства. -М.: ВНИИСЗ, 1979, \% 16, с.З.

7. См.: ХХУІ съезд Коммунистической партии Советского Союза, 23 февр. - 3 марта 1981 г. Стеногр.отчет. - М.: Политиздат, 1981, т.1, с.83.

8. См.:- Керимов Д.А. Сущность социалистического права. - В кн.: Советское государственное строительство и право: Курс лекций. - М.: Мысль, 1982, с.98.

формировать поведение людей в направлении, угодном государству. Контроль в свою очередь обеспечивает поведение людей в соответствий с правовыми предписаниями.

В процессе теоретического исследования понятия контроля в системе советского государственного управления особенно важно рассмотреть соотношения между управлением и контролем. Как целостное социальное явление, государственное управление представляет собой сложную систему, урегулированную правом. Б каждом управленческом действии, акте, отношении эта системам объективно обусловливает и предполагает присутствие трех элементов: субъекта управления или его отдельного управляющего

компонента; создаваемого и реализуемого им управляющего воз-

т действия и объектов воздействия . При этом Г.В.Атаманчуком

обоснованно подмечено, что в социальном механизме формировав ния и реализации государственного управления воздействия охватывают звенья "решения-действия". Сами же государственно-управлящие воздействия в единстве их направленности, содер-жания и формы выступают в качестве функций управления'¹'. Однако все еще недостаточно исследованным остается вопрос о правомерности отнесения контроля к общим управленческим функциям, а также о его месте и роли в общей структуре воздействия⁰.

Удовлетворительному разрешению данной проблемы во многом мешает различный подход к пониманию функций управления, осно-

9. См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления. - М.: Юрид.лит., 1980, с.25-26, 30-31.

10. См.: Там же, с.106.

11. Поскольку исследование функций управления, как видов труда, элементов управленческого процесса, в других аспектах раскрывает государственное управление главным образом лишь в аспекте внутреннего функционирования государственных органов и не отражает их организующее и регулирукщее влияние друг на друга, особенно на управляемые объекты, то под функциями государственного управления нами понимаются объективно обусловленные виды властных, планово-регулирую-щих воздействий Советского государства.

- 19 -ваниям их классификацшг. В зависимости от рассмотрения функ-

ций, как стадий управления ряд авторов считает, что контроль

возникает лишь на определенном этапе управления и предназна-

чен главным образом для обслуживания остальных управленческих функций, играя по отношению к ним вспомогательную роль . В такой трактовке контроль нередко относится к некой "вторичной", "несамостоятельной деятельности". Так, по мнению И.М.Сыроежина "контроль всегда является подсистемой, зависящей от функции системы, В идеальном случае система сконструирована так, что она не нуждается в контроле, затраты на контроль равны нулю" . На наш взгляд, подобный вариант возможен только теоретически. Как в сфере производства, так и в системе управления на осуществление планов, решений и т.д. влияют самые разнообразные факторы. Даже при оптимальных условиях, когда управляющая и управляемая подсистемы стремятся к максимальному соответствию принятых решений научно обоснованным требованиям общест-

1. Подробно по этим вопросам см*: Козлов Ю.М. Управление на
родным хозяйством в СССР: В 2-х ч. - М.: Изд-во Моск.ун-та,І96Ї
ч.І, с.94-96; Черноголовкин Н.В. Теория функций социалисти
ческого государства. -М.: Юр ид. лит., 1970; Основин B.C. Ос
новы науки социального управления. -Воронеж: 1971, с.51-71,
162-172; Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. - М.:
Юрид.лит., 1972, с.30-38; Петров Г.Й. Основы советского со
циального управления. -Л.: 1974, с47-51; Попов Г.Х. Проб
лемы теории управления. Изд.2-^, доп. и перер. -М.: Эконо
мика, 1974, с.128-134; Бачило и.Л. Функции органов управле
ния. -М.: Юрид.лит., 1976, с.23-^44; Афанасьев В.Г. Человек

в управлении обществом, с.125; Бахрах д.Н. Основные понятия социального управления. Учебное пособие по спецкурсу. -Пермь: Пермский ун-т, 1978, с.63-65; Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики. - М.: Мысль, 1980, с.99-126; Дюрягин И.Я. Право и управление, с.66-91 и др.работы.

2. См.: Тихомиров Ю.А. Механизм управления в развитом социалистическом обществе, с.317«318; Организация управления общественным производством. Учебник, под ред. Г.лЛІопова, Ю.И. Краснопояса. 2-е изд. - М.: Изд-во МГУ, 1984, с.144.

3. См»: Стражев В.И. Оперативное управление предприятием, проблемы учета и анализа. - Минск: Наука и техника, 1973,с.23.

4. Экономическая кибернетика. Учеб.пособие. (Отв.ред. И.М.
Сыроежин). -Л.: ЛФЭИ, 1976, ч.ІУ, с.51.

венного развития, даже тогда в силу особой сложности действия экономических и социальных законов могут возникнуть и на практике нередко возникают существенные расхождения между намеченными целями и достигнутыми результатами. И без контроля, позволяющего своевременно выявлять факторы, препятствующие достижению этих целей, получать объективную информацию, необходимую для проведения соответствующих корректирующих воздействий в других функциях управления, не обойтись.

Наряду с организацией, осуществлением кадровой политики, планированием, координацией, регулированием и учетом контроль имеет место практически в любом управленческом взаимодействии государственных органов между собой и управляемыми объектами, характерен для функционирования всех компонентов субъекта советского государственного управления¹. Это дает основания полагать, что контроль относится к числу важнейших и неотъемлемых функций государственного управления и взаимодействуя с

ними, оказывает существенное влияние на сохранение либо преоб-

разование общественных отношений .

Осуществляя сознательное воздействие на управляемые объекты с тем, чтобы обеспечить их целенаправленное функционирование, достижение определенных программ и целей, субъект управления использует весь имеющийся в его распоряжении инструментарий, все функции: планирование, регулирование, координацию и т.д. Каждая из них характеризуется особой направленностью, специфическими методами осуществления и на различных временных

1. См.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного
управления, с.121.

2. 0 взаимосвязи и взаимодействии контроля с иными функциями
государственного управления, отличии от них см.: Студеники-

на М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомственного контроля), с.5-9; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР, с.22-24.

- 21 -этапах формирования и реализации государственного управления играет неодинаковую по своей значимости роль./ Если на этапе выработки и принятия управленческих решений определякщее значение имеют функции организации, планирования, то в последующем все большую роль приобретает контроль оперативного выполнения этих решений, обеспечения их адекватности намеченным целям.

Занимая среди управленческих функций свое, особое место и выполняя свойственные ему одному задачи, контроль интегрирует, пронизывает все звенья цепи формирования и реализации государственно-управляющих воздействий: от подготовки и принятия решений до их полного осуществления. В этом функциональном предназначении контроль позволяет выверить общий курс управления на пути к цели, соответствие ему остальных управленческих функции и их направленность на достижение намеченного, оценить деятельность контролируемых объектов и должностных лиц. Отсутствие последнего либо его недооценка приводят к иллюзии целенаправленного воздействия, формализму и другим негативным проявлениям. С помощью контроля субъект управления познает объективную реальность и оценивает ее, расширяет положительные тенденции и устраняет отрицательные, обеспечивает динамическое равновесие, идентичность между существующим и требуемым состоянием системы.

Для того, чтобы полнее охарактеризовать контроль в качестве функции государственного управления, целесообразно рассмотреть его внутреннюю структуру, основные элементы позволяющие проследить содержание и сущностные проявления контрольной функции, технологию ее осуществления. В юридической науке задача определения (дефиниции), как логической операции над понятиями, заключается в том, чтобы раскрыть содержание этих

понятии путем указания на основные, существенные признаки изучаемого предмета, которые отличают его от других общественных явлении и выделяют из числа правовых. В данном случае такими признаками выступают элементы контроля. Ш. всесторонняя и углуб*-ленная характеристика представляет также важную метододогиче*-скую основу на пути создания и внедрения в управленческую практику целостной концепции прогностического (опережающего) контроля, как одного из важнейших условий совершенствования контрольного механизма и повышения эффективности его функциониро-

1 BaHm,_j

Прелще чем приступить к непосредственной характеристике этих элементов необходимо отметить, что в советской и зарубежной научной литературе в качестве составляющих структуры функции контроля чаще всего рассматриваются следующие в определенной очередности друг за другом стадии, фазы, этапы и процедуры, которые образуют в совокупности замкнутый цикл - контрольный процесс. Их число варьируется, как правило, от двух до пяти . Более детализированную схему предлагает болгарский ученый П.Ган-чев, утверждая, что процесс контроля складывается из восьми этапов и процедур . И только американский специалист в области управления К.Киллен придерживается категорического мнения, что единственным полноправным этапом контроля является сопоставле-

,. Е '' 11**^и^»|1 I I ' II I И

1. См., например: Макаров Б.М. Народный контроль: органы и
правовые формы деятельности, с.ЗЗ; Селивон Н.Ф. Контроль'-
ная функция местных Советов народных депутатов. - Киев:
Наукова думка, 1980, с.49-50; Социальный контроль в СССР,
с.9-І0;Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов госу
дарственного управления в СССР, с.23; Органы народного конт
роля, с.23-24; Кочергин Е.А. Контроль в системе управления
социалистическим производством, с.119-120; Климов В.А.,
Листвин В.Ф. Научное управление социалистическим обществом

и социальный контроль, с.15; Актуални проблеми на дърнавния и народная, контрол. -София: Партиздат, 1984, с,44.

2. См.: Ганчев П. Общество и контрол. - София: Партиздат, 1978,
с. І5І-І52.

ние фактических нормативов работ с планомЧ

При этом многие авторы ограничиваются лишь перечислением тех или иных стадий, не приводят достаточных теоретических обоснований для их вычленения, что затрудняет выяснение сути этих стадий. Б одних исследованиях упускается выбор оптимальной стратегии и тактики контроля, в частности, объектов проверки, в других - определения и применения мер воздействия,

в-<гретьих - наблюдается излишняя детализация, либо сужение

стадий контроля до информационного и регулирующего этапов .

Но наиболее существенным недостатком имеющихся в литературе по этому вопросу точек зрения как в теоретическом, так и прикладном аспектах, на наш взгляд, является недооценка влияния контроля на процесс подготовки и принятия управленческих решений, выбор наиболее оптимальных, установление количественных и качественных параметров для измерения и оценки их реализации.

1 Между тем обладая широким спектром действия во времени '

и пространстве, контроль как функция управления, во многом способствует повышению обоснованности принимаемых решений, их направленности на обеспечение приоритета общегосударственных интересов. Одновременно он побуждает к установлению точных и обязательных для исполнения контролируемыми объектами параметров, поскольку отсутствие таковых не только затрудняет контроль, но и лишает содержания весь процесс управленческого воздействия. Следовательно, предварительная оценка управленческих решений с точки зрения их обоснованности, соответствия потреб-

1. См.: Киллен К. Вопросы управления: Сокр.пер. с англ. /Под ред. й.М.Верещагина. -М.: Экономика, 1981, с.101.

2. См., например: Константинов й-Ф. Народный контроль как функция социалистического управления. Автореф.дисс.на соиск. учен.степени канд.филос.наук. -Л.: 1969, с.7; Социальный контроль в СССР, с.10.

ностям общественного развития выступает в качестве неотъемлемой стадии контроля.

Если стадии, фазы, этапы и процедуры характеризуют последовательность совершаемых во времени операций, контрольных действий, то элементы отражают сущностные черты контроля как управленческой функции. На основании изучения контрольной практики представляется правомерным выделить и обосновать следующие элементы контроля: выбор объекта для контроля и воз- v действия; наблюдение и проверка с целью установления фактического положения дел; сопоставление (сравнение) прогнозируемых либо достигнутых результатов с запланированными, оценка деятельности контролируемых объектов; применение мер воздействия.. Рассмотрим эти элементы подробнее.

Действующий механизм контроля в системе советского госу
дарственного управления построен с расчетом охвата им всех
сфер экономического, социально-культурного и административно-
политического строительства. Он базируется на научно обосно
ванных принципах, в том числе повсеместности и систематичности
контроля. Это, однако, вовсе не означает, что в каждый конкрет
ный момент требуется осуществлять повсеместный контроль, про
верять любой объект любого вида деятельности. На практике перед
субъектом контроля всегда стоит задача выбрать именно те, про
верка которых социально оправдана и целесообразна. Такими объек
тами должны становиться области, сферы и отрасли системы управ
ления, которые в данный период имеют решающее значение для осу
ществления стратегических и тактических целей и задач, стоящих
перед партией и государством. _,

Выбор объектов сопряжен с выявлением проблемных ситуаций, появившихся на этих объектах . Проблемная ситуация становится

I. Под проблемной ситуацией нами понимается ситуация, характеризующаяся таким различием между необходимым (желаемым) и

— 25 — предметом анализа субъекта контроля вследствие решения либо его самого, либо вышестоящих партийных и государственных орга-нов, сигналов со стороны средств массовой информации, трудящих-ся. Но во всех случаях преобладает выборочный подход.

Определение объектов контроля завершается планированием контрольных действий. В планах предусматривается не только пе-речень проблем и конкретных объектов, подлежащих проверке, но и силы, которые будут использованы для этой цели, формы контроля, другие мероприятия, обеспечивающие комплексность его проведения, максимальную объективность и действенность.

Следующим элементом контроля является наблюдение и проверка с целью установления ожидаемого или фактического положения дел на контролируемых объектах. Дале самые обоснованные и подкрепленные в материально-техническом и организационном отношениях управленческие решения не могут быть выполнены ПОЛ-| ностью, если не вести постоянного наблюдения и проверки, насколько сделанное соответствует установленным параметрам либо намеченным целям. Без наличия достоверной информации не может быть и речи о целостном, неискаженном понимании процессов, происходящих на контролируемых объектах, тем более конструктивных выводов и предложений для проведения корректирующих воздействий .

На первый взгляд наиболее оптимальным путем получения такой информации является увеличение количества проверок, что вместе с тем создавало бы реальные предпосылки для предотвращения возможных отклонений. Однако в силу целого ряда объек-

(продолж.сн.) существующим состоянием управляемой подсистемы, которое препятствует ее нормальному функционированию или развитию.

I. Под корригирующими или корректирующими воздействиями в работе понимаются необходимые изменения в других функциях управления с тем, чтобы обеспечить достижение намеченных целей и задач.

*- 26 — тивных причин управляющая система не в состоянии наращивать их численность. Это выдвигает в ряд первоочередных проблем создание такой системы сбора, обработки количественной и качественной информации, которая позволяла бы с наименьшими затратами времени и сил, точно устанавливать статику и динамику управляемой подсистемы в определенный период, ее ожидаемое развитие, прогнозировала возможные отклонения и своевременно сигнализировала о юс появлении.

Третьим элементом, сердцевиной контроля выступает сопоставление (сравнение) прогнозируемых результатов с предварительно установленными, анализ допущенных отклонений и нарушений, оценка деятельности контролируемых объектов. Здесь полнее всего отражаются истинная сущность и конечная цель контроля, которые заключаются не столько в констатации недостатков, сколько в заблаговременном их предотвращении и определении причин, предупреждении возможных срывов, выявлении неиспользованных резервов и возможностей для достижения намеченного.

Широко распространенное в экономической и административно-правовой литературе представление, что контроль заключается лишь в сравнении фактических результатов с планируемыми и установлении различных нарушений является узким и малоперспективным¹. Когда фактические результаты становятся известными по истечении сроков реализации намеченного либо незадолго до их наступления, то поздно предпринимать какие-либо меры для исправления положения дел. Если, например, в декабре 1983 г. выяснилось, что половина предприятий министерств машинострое-

I. См. подробнее по этому вопросу: Ковалевски С. Научные основы административного управления: Пер.с польск. Под ред. Л.Н.Качалиной. -М.: Экономика, 1979, с.179; Кочергин Е.А. Контроль в системе управления производством. Вопросы теории и практики, с.II.

- 27 -ния недовыполнила договорные обязательства по поставкам продукции, то время для контрольного воздействия уже прошло¹.

Очевидна необходимость внедрения в управленческую практику опережающего, прогностического контроля, который позволял бы предвидеть возникновение нежелательных явлений на возможно более раннем этапе управленческой деятельности и проводить необходимые преобразования в других функциях с целью предотвращения и своевременного устранения этих явлений.

Не меньшую значимость на стадии сопоставления (сравнения) имеет анализ факторов, которые привели к отклонениям. К сожалению, в реальной действительности нередко преобладают констатация и описание отклонений, но не анализ причин и условий их породивших. Поэтому главная задача сравнительного анализа состоит в обобщении, группировке наиболее устойчивых, типичных, повторяющихся фактов и негативных проявлений, их последствий, причин и закономерностей возникновения, установлении причинно-следственных связей между ними, а также влиянием внешних и внутренних, объективных и субъективных факторов, вызвавших нежелательные отклонения и приведших к неисполнению, либо ненадлежащему исполнению принятых решений.

Анализ причинных связей окажется неполным, если факты, явления и следствия не будут увязываться с действиями или бездействиями должностных лиц с точки зрения того, все ли и надлежащим образом были использованы предоставленные нормами права средства и возможности для достижения намеченных целей.

Сопоставление достижений и отклонений, анализ последних завершается оценкой деятельности контролируемых объектов. Она позволяет ответить на'следующие_f наиболее существенные вопросы

I. См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 26-27 декабря 1983 г. -М.: Политиздат, 1983, с.13.

канов характер, размер и степень отклонений от нормативно установленных, кто виноват и какова может быть ответственность эа них. Вместе с тем умение отделить главные, повторяющиеся закономерности от случайностей создает предпосылки для корректировки процесса управления, предотвращения принятия в будущем

неэффективных решений.

Й, наконец, завершающим элементом контроля является применение мер воздействия. Он включает в себя действия, направленные на стимулирование позитивных и пресечение нежелательных отклонений в функционировании контролируемых объектов. Оценив объективно их состояние, определив положительные достижения, степень отклонений и причины последних, субъект контроля должен предпринять определенные корректирующие действия в других функциях управления. Кроме того он применяет определенные санкции в отношении должностных лиц. В противном случае контроль потеряет свой основной смысл и целенаправленность, превратится в формальную процедуру сбора, констатации и сигнализации о недостатках.

Понятие контроля будет неполным, если не рассмотреть цели и задачи данного явления. Поскольку контроль является неотъемлемой функцией государственного управления, он не может иметь иных целей и задач кроме тех, которые стоят перед системой управления в целом. Цели, к достижению которых стремится система управления, включая контроль, не являются однопорядковыми (или одноуровневыми). Существуют цели первичные (в смысле конечные, исходные, стратегические) и цели непосредственные (текущие, тактические). Осуществление непосредственных целей слу- , жит средством достижения первичных целей, поскольку любая отдаленная цель, чтобы быть реализованной, должна быть конкретизирована в виде определенного набора более узких, конкретных

- 29 -целей (подцелей). Цели контроля можно классифицировать по их содержанию, временному горизонту и уровню. По содержанию их можно разделить на экономические, социальные, научно-технические и т.д. По временному горизонту - стратегические, перспективные и непосредственные, ближайшие. По уровню - цели вышестоящего уровня контролирующих органов и нижестоящего.

Непосредственная цель контроля состоит в том, чтобы обеспечить единство решения и исполнения, успешное осуществление задач, а также предупредить возможные ошибки и недоработки. По задачам и текущему целевому назначению контрольная деятельность призвана решить широкий круг вопросов: установить фактическое исполнение принятого управленческого решения контролируемыми объектами; дать правильную (объективную) общественно-политическую и юридическую оценку; способствовать принятию эффективных решений по совершенствованию деятельности подконтрольных объектов, а в случае обнаружения неправомерного поведения и деятельности, привести в действие соответствующих правоохранительные средства; принять профилактические меры по предупреждению в бу~ дущем отмеченных нарушений; добиться оперативного, наиболее полного и качественного исполнения управленческого решения; оказать воспитательное воздействие. Уже одним фактом своего существования контроль воздействует на поведение подконтрольных должностных лиц, побуждая их придерживаться установленных правил.

Таким образом, независимо от терминологических оттенков, которые вкладывают различные авторы при определении понятия контроля, данное понятие имеет строго определенные сущность и содержание, вытекающие из природы и функции контроля в системе советского государственного управления и ее целевого назначения. Иными словами, оно отражает: во-первых, специфику контроля

- зо -

как управленческой функции; во-вторых, элементы контроля, составляющие целостное содержание данной функции; в-<гретьих, ее цели и задачи.

Все это дает основания сделать вывод, что под контролем в системе советского государственного управления понимается наблюдение, проверка, сравнение и оценка субъектом управления контролируемых параметров с нормативно -установленными, осуществлен ние планомерного систематического воздействия на управляемые ~~ объекты с тем, чтобы предупредить либо Своевременно выявить и устранить отклонения и нарушения в их функционировании, обеспечить дальнейшее прогрессивное развитие, постижение поставленных социально-экономических и воспитательных целей и задач*

Принимая во внимание условность и недостаточность различных понятий в отражении тех или иных социальных явлений, хотелось бы обратить внимание на несколько аспектов предлагаемого определения, расширяющего, по нашему мнению, представление о контроле в системе советского государственного управления.

Презде всего оно исходит из растущей потребности такой организации контроля, которая была бы направлена на диагностику, прогнозирование, упреждение возможных недостатков и нарушений, развитие позитивных процессов в управленческой деятельности. Одновременно данное определение позволяет перейти от анализа структуры контрольного процесса и описания места контроля в общем управленческом цикле, на что больше всего обращалось внимание в административно-правовой литературе последних лет, к углубленной характеристике сущностных проявлений, элементов и признаков контрольной функции, ее интегративных свойств.

Являя собой общесоциологическую закономерность, имманентно присущую управленческой деятельности в любом обществе, контроль в системе советского государственного управления коренным

- аг -

образом отличается от контроля в управлении буржуазным государством. Подходя к вшіснению понятия "контроль", а также вопроса о том, кто и когда будет осуществлять этот контроль, В.И.Ленин учил ни на минуту не упускать из виду классовый характер государства, особо подчеркивая, что в сущности говоря, весь вопрос о контроле сводится к тому, кто кого контролирует, т.е. какой класс является контролирующим и какой контролируемым .

Эти методологические положения имеют непреходящую ценность и применительно к характеристике контроля в современном капиталистическом государстве. Закрепляя обязанности управления, властвования за одними, и повиновения за другими, буржуазное государство и его аппарат стремятся посредством контроля подчинить поведение большинства членов общества интересам сохранения и укрепления существующего общественного строя, воле господствующего класса - монополистической буржуазии.

Право собственности порождает право на управление и на контроль. Примечательна в этом отношении трансформация, которую претерпел термин "контроль". Если в одном из своих первоначальных значений ему придавался смысл сличения счетов, отчетности, проверки чего-либо, то в новейших работах буржуазных авторов и словарях контроль уже определяется как подчинение, господство одного лица над другим, либо сознательное влияние группы лиц на поведение другой группы в целях достижения "всеобщей гармонии интересов" .

1. См.: Ленин В.И. Доклад о текущем моменте 2А апреля (7 мая)-
Полн.собр.соч., т.31, с.345-346; Речь на I Петроградской
конференции фабрично-заводских комитетов 31 мая (13 июня
1917 г.) Краткий газетный отчет. - Поли.собр.соч., т.32,

с.239-340; Грозящая катастрофа и как с ней бороться. - Поли. собр.соч., т.34, с.175.

2. См.: Tannenbaum A.S. Control in Organisation, - McGraw-Hill,..
Hew York, 1968, p.5; Селиванов B.H. Менеджеризм ~ апо
логетика современного капитализма (Политико-правовой анализ З.
Киев: Наукова думка, 1977, с.144; Мюллер В.К. Англо-русский
словарь: 53 тыс.слов. - 10-е изд., стереотип. -М.: Рус.яз.,
1981, с.166.

Анализ буржуазной литературы показывает, что некоторые теоретики современного менеджмента высказывают ряд рациональных идей по вопросам о принципах, функциональной структуре, управления и т.д. Однако обоснованно выделяя в качестве управленческих функций такие наиболее общие проявления властноорга-низущего воздействия, как планирование, организация, подбор кадров, контроль, буржуазные ученые рассматривают их односторонне, вне связи с объективной природой управления, содержание которого в целом и каждой функции в отдельности детерминированы закономерностями существующего типа собственности на орудия и средства производства, классовым характером капиталистического общества¹.

Всемерно маскируя классовую сущность контроля, пороченную отношениями собственности, сторонники так называемой правовой его доктрины пытаются доказать, что контроль выполняет задачу обеспечения законности в государственном управлении современного капитализма. Основываясь на наличии различных организационных форм контроля, они твердят о функционировании наряду с законодательной, исполнительной и судебной властью некой "четвертой власти". Последняя, будучи якобы независимой от остальных властей, вносит законность и порядок в их деятельность. Утверждается также, что без того контроля, который существует в капиталистических государствах, "демократия превра-тилась бы в диктатуру'"". Эта теория не нуждается в развернутом опровержении, поскольку и право, и "четыре власти", и "демокра-

3. См.: например: Моррисей Дж. Целевое управление организаций: Пер.с англ. /Под ред. Й.М.Верещагина. - М.: Сов.радио", 1979; Киллен К. Вопросы управления; КунцГ., О'Доннел С. Управление: системный и ситуационный анализ управленческих функций: в 2-х т., Пер.с англ. /Общ.ред. Д.М.Гвишиани. -М.: Прогресс, 1981 и др. работы.

4. См.: Анисимов А.А. Финансовый контроль в капиталистических странах, с.7-8.

- 33 -тия", и контроль являются порождением реакционной надстройки в лице буржуазной государственной машины.

В условиях расширения масштабов научно-технической революции и ее воздействия на все стороны общественной жизни в системе органов управления ряда развитых капиталистических стран сложился целый комплекс специализированных контрольных подразделений, призванных осуществлять контроль в жизненно, важных для трудящихся сферах и областях; за окружающей средой, техникой безопасности и охраной здоровья, качеством продовольствия и медикаментов и т.д. . Их целесообразность несомненна. Однако деятельность этих подразделений парализуется монополис-тическим капиталом, который в погоне за сверхприбылями престу -

пает любые нормы и предписания, игнорирует и обходит все формы

р контроля ,

Глубокое, всестороннее познание контроля в системе советского государственного управления, как подлинно народного по своей классовой сущности, направленности на обеспечение интересов всех трудящихся предполагает рассмотрение вопроса о классификации его видов. Кроме того, недостаточное осмысление этой проблемы порождает порой путаницу между формами и методами контроля⁰, а также нечеткость представлений о количестве органов и организаций, обладающих контрольными полномочиями. Например, по подсчетам й.А.Усатова в стране имеется более 100 таких государственных организаций . По мнению Н.Е.Белогорцева правом

5. См.: Гурней Б. Введение в науку управления. Пер.с фран. Г.С.Яковлева. -М.: Прогресс, 19Ь9, с.131 и ел.; Центральный аппарат государственного управления капиталистических стран. - М., Наука, 1984, с.69 и ел.; Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.: Прогресс, 1984, с.29-30.

6. См. об этом: Социальный контроль в СССР, с.41 и ел.

7. См. об этом: Журко В.Я., Ястребов В.Б. Внутриведомственный ч контроль и социалистическая собственность. -М.: Финансы, 1980, СІ00-ІІЗ.

8. См.: Усатов И.А. Ленинские принципы контроля в действии. -Бухгалтерский учет, 1977, № И, с.57.

контроля в настоящее время пользуется около 30 государственных и общественных организаций. Основываясь на произведенные А.Д. Берензоном и В.Г.Мелкумовым подсчеты количества контрольных органов, Е.Б.Шорина и ряд других исследователей придерживаются

точки зрения, что в государственном управлении насчитывается

130 видов органов только внешнего контроля .

Длительный период сохраняется различный подход к классификации видов контроля, в том числе государственного. По органам, его осуществляющим, А.Е.Лунев подразделяет контроль на

государственный и внутриведомственный . Характеризуя систему государственного контроля, И.СДрейслер выделяет в ней контроль, проводимый по линии Советов народных депутатов всех ступеней, как представительных органов государственной власти, а также подведомственный и внутриведомственный контроль . Между тем внутриведомственный контроль составляет неотъемлемую часть государственного контроля, а контроль Советов в зависимости от организационных взаимосвязей с проверяемыми объектами может быть как внешним (надведомственным), так и внутренним (внутриведомственным).

Учитывая, что обоснованная классификация является базой разработки обобщающих выводов, исходным пунктом применения ре-

9. См.: Белогорцев Н.Е. Партийный контроль деятельности аппарата министерств и ведомств. -М.: Московский рабочий, 1983, с.131.

10. См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР, с.189; іуранов В.И., Чам-кин И.Д. Совершенствовать законодательство о контроле. -

В кн.: Проблемы эффективности правового регулирования: Меж-вуз.сборник. - Куйбышев: Куйбышевский гос. ун-«-т, 1977, о.ЗО.

3. См.: Административное право (Общая и Особенная части). -М.: Юрид.лит., 1970, с.231.

4. Дрейслер И.С. 0 дальнейшем совершенствовании общественного контроля. -В кн.: Проблемы социалистической законности: Республиканский междувед. науч. сборник, - Харьков: Харьковский юрид.ин-т, 1983, Вып.II, с.49-50.

зультатов научных исследований в целях удовлетворения социальных потребностей, представляется целесообразным высказать следующие соображения по вопросу о субъектах и видах социалистического контроля вообще и в системе государственного управления в особенности.

Во-первых, в советском общенародном государстве, выражающем волю и интересы всего народа, право контроля принадлежит самому народу, как единственному и полноправному хозяину своей страны. Конституционная формула "Вся власть в СССР принадлежит народу"¹ предопределяет, что народ является не только высшим субъектом власти и управления, но и контроля.

Во-вторых, в зависимости от научных и практических задач в основу классификации видов контроля могут быть положены самые разнообразные критерии: природа субъектов контроля, их задачи, содержание контрольной деятельности, характер контрольных полномочий, юридические последствия . контроля и т.д.

Советский народ осуществляет народный по своей классовой сущности контроль через различные звенья структуры политической системы общества: государство и его органы, общественные (в том числе самодеятельные) организации, трудовые коллективы, а также непосредственно. Исходя из конституционного определения этой структуры, действующая система социалистического контроля включает в себя: партийный контроль; государственный контроль; контроль со стороны органов народного контроля (ст.92, 126 Конституции СССР); общественный контроль, проводимый общественными организациями, трудовыми коллективами; непосредственный контроль граждан.

Применительно же к органам, осуществляющим контроль не-

I. См.: ст.2 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик. -М.: Юрид.лит., 1984, с.5.

- 36 -посредственно в системе советского государственного управления в широком ее понимании¹, можно выделить: контроль со стороны представительных органов государственной власти - Советов народных депутатов всех ступеней; органов народного контроля; исполнительно-распорядительных органов - Советов Министров СССР, союзных и автономных республик, министерств и ведомств, исполкомов местных Советов (их отделов и управлений); органов арбитража, суда и прокуратуры.

В зависимости от характера организационных отношений меж-' ду субъектами и объектами контроль бывает внутренним (внутриведомственным) и внешним (надведомственным). Внутренний - ве-\ дется за органами одной подсистемы, внешний - в отношении op- \ ганизационно неподчиненных объектов.

Исходя из объема контрольной деятельности, можно утверк- * дать о наличии общего, частичного и специализированного контроля. Общий - проводится в отношении целого объекта либо процесса; частичный - некоторой части данного объекта или процесса; специализированный - по определенному кругу вопросов различных объектов независимо от их ведомственной подчиненности.

По времени осуществления относительно проверяемых дейст- / вий различают предварительный, промежуточный (текущий) и по- ( следующий (окончательный) контроль. Предварительный - проводится до принятия решений по проблеме в целях предупреждения неверных или необоснованных решений; промежуточный (текущий) -

I. В юридической литературе сложилось двоякое понимание советского государственного управления. Одна группа ученых трактует советское государственное управление, как деятельность всех государственных органов, в том числе представительных органов государственной власти. Другая группа по традиции считает, что советское государственное управление есть исполнительная и распорядительная деятельность только органов государственного управления. В зависимости от необходимости решения поставленных задач в диссертации будут использоваться оба подхода, поскольку имеются достаточные основания для существования как одного, так и другого.

- 37 -б процессе исполнения, когда еще не достигнуты намеченные ре**

зультаты. При последующем (окончательном) контроле проверяется, насколько правильно исполнены решения, устанавливается, какие были при этом допущены отклонения, их причины и виновники, а также обоснованность самих решений. По временному горизонту следует также выделять разовый и постоянный контроль.

Классифицировать виды контроля можно и по другим основа
ниям. Однако главным критерием их классификации в системе со
ветского государственного управления следует считать правовое
положение, место органа, осуществляющего контрольные полномо
чия, в общей системе управления. По отношению к этому основ
ному критерию все остальные имеют вспомогательное значение,
хотя ж позволяют глубже исследовать контроль как общественное⁷
явление, квалифицированнее осуществлять его. /

Важнейшее место среди всех видов и разновидностей государственного контроля, действующего в системе управления, принадлежит контролю Советов народных депутатов. Этот контроль выступает одним из проявлений ведущей роли Советов в системе государственных органов, их верховенства во всей государственно-управленческой жизнедеятельности. Руководя всеми областями жизни общества, Советы принимают решения, обеспечивают их исполнение , осуществляют контроль за их проведением в жизнь во всех отраслях государственного, хозяйственного и социально-культурного строительства .

Функция контроля в широком объеме присуща исполнительно-распорядительным органам как общей, так отраслевой и межотраслевой компетенций: Совету Министров СССР, Советам Министров

I. Подробнее о контроле Советов народных депутатов за деятельностью органов управления см.: Советы народных депутатов (конституционные основы организации деятельности). -М.: Наука, 1981, с.88-302; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР.

союзных и автономных республик¹, министерствам и ведомствам^, исполкомам местных Советов. Поскольку на долю министерств и ведомств падает основной объем работы по оперативному управлению хозяйственным, социально-культурным строительством и другими сторонами общественной жизни, то они располагают значительной сетью специализированных контрольных органов - государственных инспекций, контрольно-ревизионных отделов, управлений, групп и других служб, для которых функция контроля является основной.

На этапе совершенствования развитого социализма, отмечалось на Всесоюзном совещании народных контролеров, значительно расширяются права и возможности органов народного контро-ля . Они проверяют выполнение государственных планов и заданий, ведут борьбу с нарушениями государственной дисциплины, проявлениями местничества, ведомственного подхода к делу, с бесхозяйственностью и расточительством, волокитой и бюрократизмом, способствуют совершенствованию работы государственного аппарата и т.д. . Все это ощутимо и плодотворно воздействует на повседневную государственно-управленческую практику, делает народный контроль неотъемлемой, ничем не заменимой частью системы управления обществом.

Как особая разновидность контроля, выполняющего в системе

1. См.: О Совете Министров СССР. Закон СССР от 5 июля 1978 г. -
Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 38, ст.436; 0 Со
вете Министров РСФСР. Закон РСФСР от 3 августа 1979 г. -
Ведомости Верховного Совета РСФСР, 1979, № 32, ст.783.

2. . Об особенностях контрольной деятельности государствен
ных комитетов СССР см.: Пронина B.C. Конституционный ста
тус органов межотраслевого управления. -М.: КЬид.лит.,
1981, с.103-120.

5. См.: Высокий гражданский долг народного контролера: Материалы Всесоюзного совещания народных контролеров, окт.1984г., с.7.

6. См.: 0 народном контроле в СССР. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. - Ведомости Верховного Совета СССР, 197. № 49, ст.840.

-39 -государственного управления сугубо специфические задачи по

укреплению социалистической законности, правопорядка и дисциплины, рассматривается в юридической литературе судебный и арбитражный контроль, прокурорский надзор . Так, органы арбитража призваны активно воздействовать на предприятия, учреждения и организации в целях соблюдения ими социалистической законности, выполнения плановых заданий и договорных обязательств; бороться с проявлениями местничества и ведомственности; обеспечивать единообразное и правильное применение законодательства при разрешении хозяйственных споров; разрабатывать предложения и осуществлять меры по совершенствованию правового регу-лированин хозяйственной деятельности .

С осмыслением понятия и видов контроля неразрывно связано выяснение его роли и значения в системе советского государственного управления. (Эти роль и значение на различных этапах (/ развития государства и управления социалистическим обществом не остаются неизменными, а неуклонно возрастают по мере усложнения задач, которые решает государственно-управлящая система, а также повышения требований к ней . Между тем это обстоятельство не всегда учитывается в научной литературе, посвященной изучению проблем контроля. Так, в исследованиях административно-правового характера контроль устойчиво рассматривается лишь как способ обеспечения законности и дисциплины в государствен-

1. См.: Боннер А.Т., Квиткин В.Т. Судебный контроль в области государственного управления. Учеб.пособие. -М.: Изд-во МГУ, 1973; Николаева Л.А. Общий надзор прокуратуры в советском государственном управлении. Учеб. пособие. -Л.: Изд-во ЛТУ, 1979; Арбитраж в СССР: Учеб.пособие для вузов по специальности "Правоведение". -М-: Юрид.лит., 1981.

2. См.: О государственном арбитраже в СССР. Закон СССР от

30 ноября 1979 г. -Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49, ст.844.

3. См. подробнее: Атаманчук Г.В. Сущность советского государст
венного управления, с210-223; Проблемы общей теории социа
листического государственного управления. -М.: Наука,1981,
с.3-14.

ном управлении^

При таком подходе акцент юридической трактовки вопросов контроля неизбежно падает на правомочия субъектов контроля по его реализации и применению санкции в отношении виновных лиц. На втором плане оказывается профилактическое, воспитательное

значение контроля, положительно воздействующее на проверяемые

объекты и субъекты управления . То, что одно из предназначений

контроля состоит в преодолении всего тормозящего развитие системы, вовсе не означает, что его основной смысл заключается в борьбе с негативными проявлениями. Контроль в системе госу-\ дарственного управления должен быть также позитивным фактором, \ призванным углублять и расширять положительные начала, передо- /' вой опыт, обеспечивая тем самым преемственность развития и прогрессивный характер функционирования контролируемых объектов и указанной системы в целом.

По мере углубления общественного разделения труда, дифференциации отраслей управления, растет число органов государственно-управляющей системы. Ныне государственное управление с точки зрения его организационной структуры включает в себя 36 Советов Министров, 1300 министерств, государственных комитетов и ведомств СССР, союзных и автономных республик, свыше 51,7 тыс. исполкомов местных Советов. Эта система органично дополняется администрацией 44,6 тыс. производственных, научно-производственных объединений и предприятий, находящихся на самостоятельном балансе, 21,6 тыс.совхозов, широкой сети пред-

3. См.: Советское административное право. Методы и формы государственного управления, с.173 ж ел.; Гавриленко Д.А. Дисциплина в советском государственном аппарате и организационно-правовые средства ее обеспечения. - Минск: Наука и техника, IS79, С.Ї00-ІЇЗ и др. работы.

4. См.: Димитров Д. Методологические проблемы контроля в социалистическом обществе. -Б кн.: Марксистско-ленинская концепция политической системы социалистического общества, с.176-177.

- 41 -приятии и организаций транспорта, строек,- торговли и бытового обслуживания, учреждений здравоохранения, образования, культуры и других .

Контроль является одним из средств обеспечения слаженной, оперативной и целеустремленной деятельности "машины советской администрации". Хотя эта "машина" коренным образом отличается от буржуазной, но и она не застрахована от бюрократической деформации. С помощью контроля изживаются элементы бюрократизма в системе управления, развивается ее демократизм, создаются условия для все более полного проявления прав и свобод граждан.

Значение и ценность контроля состоят в том, что он служит источником получения достоверной информации о действительном состоянии дел в системе управления, о процессах, происходящих в ее объектах и субъектах. Если исходящие по каналам прямой связи потоки информации несут ее объектам директивные указания, различные плановые задания, то восходящие по каналам обратной связи - обеспечивают управляющую подсистему данными о состоянии управляемой с целью формирования корригирующих воздействий и перевода последней в более организованное состояние. Без наличия таких данных невозможно установить степень воздействия на управляемые объекты, выявить отклонения , своевременно повлиять на них и изменить существующую ситуацию в требуемом направлении.

С помощью специальных органов, осуществляющих функцию

I. См.: ХХУ съезд КПСС и вопросы государства и права. - М.: Наука, 197-8, с.210-211; Тихомиров Ю.В. Механизм управления в развитом социалистическом обществе, с.92; Демократия в действии: Некоторые данные, характеризующие организационную работу местных Советов народных депутатов в 1983 году. -Советы народных депутатов, 1984, Ш 5, с.79; Шмелев Д. План, дисциплина, контроль. -Вопросы экономики, 1983, № 10, с. 27.

~ 42 -

контроля, совершенствуется организационная структура управле~ нив, достигается ее упрощение путем упразднения многоступенчатости и устаревших структур, устранения параллелизма и дублирования в работе отдельных звеньев, сокращения административно-управленческого аппарата и расходов на его содержание. Например, в І98Ї году только по предложениям органов финансового контроля было ликвидировано 208 предприятий и организаций, сокращен штат на II тыс. единиц, экономия средств на содержание аппарата управления составила 20,7 млн.рублей . Одновременно посредством укрепления исполнительской дисциплины, внедрения автоматизированных систем контроля, сбора и обработки информации и т.д. решается поставленная партией задача повышения эффективности и качества управленческой деятельности, ее направленности на достижение высоких конечных результатов.

Усиление контроля за реализацией этой задачи приобретает все большую значимость в связи с тем, что рост объема необходимой обществу управленческой деятельности сопровождался до сих пор не за счет ее интенсификации, а главным образом путем увеличения штатной численности аппарата. Б последние годы в сфере управления насчитывалось 18,6 млн.человек (в том числе в сфере хозяйственного управления - 15,3 млн. человек), или более 15% общей численности занятого населения. Только за период с 1975 по 1983 гг. управленческий персонал в стране уве-личился на 3 млн. человек . Между тем этот рост в ряде случаев не привел к положительным сдвигам в повышении уровня руководства

5. См.: Кожевников М.А. Некоторые вопросы совершенствования организационной структуры управления, - Финансы СССР, 1983, № 4, с.16.

6. См.: Симчера В. Подбор, расстановка и использование кадров управления. -Вопросы экономики, 1977, № 2, с.95; Аграновский А. Сокращение аппарата. - Известия, 1984, 12 мая.

- 43 -и управления¹. По подсчетам экономистов, с начала века производительность труда в промышленности в целом по стране возросла почти в 60 раз, тогда как в сфере управления - лишь в 2,5².

Необходимость в повышении роли и значения контроля вытекает и из качественно новых задач, которые решает под руководством КПСС система государственного управления по созданию адекватной зрелому социализму материально-технической базы, преобразованию производительных сил. В последние годы все более последовательно проводятся меры по переводу экономики на интенсивный путь развития. Ускоряются темпы научно-технического прогресса. Значительно шире используются целевые комплексные программы. Создаются территориально-производственные комплексы и агропромышленные объединения. Ведутся активные поиски и эксперименты по оптимальному сочетанию отраслевого и территориального управления, расширению и укреплению самостоятельности: предприятий при повышении их ответственности за конечные результаты работы. Растет значение фактора времени, что требует сокращения сроков решения возникающих проблем. Перед контролем как функцией государственного управления стоит задача присущими ему формами и методами способствовать осуществлению этого стратегического курса Коммунистической партии и Советского государства.

В условиях нынешней системы отраслевого управления, характеризующейся узкой специализацией, многочисленностью и искусственной обособленностью ведомственно-отраслевых хозяйствен-

1. См., например; Парфенов В. Управленцы. -Правда, 1983,

26 декабря; Кожевников М.А. Некоторые вопросы совершенствования организационной структуры управления. - Финансы СССР, 1983, № 4, с. 15; Новиков И. , Симуров А. Выверенным курсом. -Правда, 1984, 22 февраля.

2. См.;Дорофеева В., Доройеев В. Коллегия. - Литературная га
зета, 1983, 27 апреля/

ных подсистем, контроль выступает в качестве важного инструмента преодоления ведомственной разобщенности, обеспечения единства действий министерств, ведомств, предприятий, учреждений и организаций при решении вопросов, имеющих общегосударственное значение. Преодоление такой разобщенности предполагает прежде всего совершенствование самой "сетки" центральных органов системы управления , всего управленческого механизма, "который должен полностью отвечать экономике развитого социализма и характеру решаемых задач" . С другой стороны, намного возрастает роль межотраслевых органов системы управления и государственных инспекций, осуществляющих функцию надведомственного контроля с целью обеспечения приоритета общегосударственных интересов.

Одновременно и взаимосвязано с повышением роли контроля в системе управления народным.хозяйством усиливается его воздействие и на общественные отношения, складывакщиеся в системе управления социальной сферой, в процессе формирования нового человека. В общенародном государстве, как и в любом социальном организме, идет борьба нового со старым, действуют не только созидательные, но и негативные тенденции. В настоящее время существуют конкретно-исторические причины, которые усложняют борьбу против отрицательных проявлений в сознании и поведении граждан. Контроль в системе управления данной сферой призван не просто противостоять отрицательным процессам и явлениям, ограничивать область их действия, а активно участвовать в выявлении и разрешении социальных противоречий, способствовать

7. См. подробнее: ХХУ съезд КПСС и развитие Советского государства и права. -М.: Юрид. лит., 1982, с.96-97; Советское административное право: Управление отраслями народного хозяйства. -М.: Юрид.лит., 1982, с.10-13.

8. Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС, 26-27 декабря 1983 г. -М.: Политиздат, 1983, с.21-22.

- 45 ~

неукоснительному соблюдению социальной справедливости, воспитанию граждан в духе строгого исполнения установленных норм и правил, единства прав, свобод и обязанностей.

у Контроль является эффективным средством подбора, расстановки и воспитания кадров системы управления. С его помощью изучаются деловые и политические качества государственных служащих, обеспечиваются национальное равноправие и демократизм в решении кадровых вопросов, плановость подготовки административно-управленческого персонала, повышается ответственность кадров за порученное дело. Практика показывает, что факты недобросовестного отношения к своим обязанностям со стороны отдельных должностных лиц, обмана государства, злоупотребления служебным положением становятся возможными прежде всего там, где отсутствует надлежащий контроль за их деятельностью и поведением . Он также активно содействует выработке такого стиля работы служащих аппарата управления, в котором "органически сочетались бы исполнительность, дисциплинированность со смелой инициативой и предприимчивостью. Практичность и деловитость - с устремленностью к большим целям. Критическое отношение к недостаткам - с незыблемой уверенностью в историчесгшх

преимуществах избранного нами пути" .

Могут быть приведены также другие факторы,, обусловливающие повышение роли контроля в системе советского государственного управления. Но и уже названные показывают, насколько возрастают в современный период требования к улучшению его организации как к действенному инструменту обеспечения гармоничного и целеустремленного функционирования данной системы. При

9. См., например: Крюков М. Будем взыскательны. - Правда, 1984, 9 июня.

10. ХХУІ съезд Коммунистической партии Советского Союза, 23 йевр. - 3 марта 1981 г. Стеногр.отчет, т.1, с.69.

этом эффективность контроля во многом определяется лежащими в его основе принципами, всестороннее исследование и последовательное применение которых составляет незыблемый фундамент успешного развития теории и непрерывного совершенствования практики контрольной деятельности.

2. Принципы контроля: основания классификации и характерные черты

Б анализе и научном описании сущности контроля в системе советского государственного управления важная роль принадлежит его принципам - определенным понятиям, посредством которых фиксируются различные объективные государственно-управлен-ческие закономерности, взаимосвязи и отношения.

Учение о принципах занимает одно из центральных мест в понятийной системе тех разделов марксистско-ленинского общест-вознания, которые изучают функционирование политико-управляю-щей системы нашего общества, а также контроля и активно разрабатывается представителями различных областей научного знания.

При этом в большинстве работ исходной посылкой при исследовании принципов государственного управления выступает широко принятое в науке, в частности философской, представление о принципах, как об основополагающем первоначале, основном положении', исходном пункте, предпосылке какой-либо теории, концепции, руководящей идее, основном правиле поведения¹. Отчасти поэтому к принципам управления относят множество различных положений, идей, правил, имеющих место или возможных в управленческой реальности, а количество этих принципов и основания их классификации настолько разноречивы, что свести их в научно-аргументированную систему, адекватную определенному критерию

I. См.; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления, с.162-163.

- 47 -или критериям, не удается по существу ни одному автору .

Недостаточная разработка теоретических и методологических основ выделения и систематизации принципов советского государ-ственного управления сказывается и на исследовании принципов контроля. Одни авторы подчеркивают мысль о том, что основополагающие начала контроля производш от принципов советского

государственного управления и тесно связаны с ними . Другие

полностью отождествляют принципи контроля с принципами государственного управления либо с принципами организации и дея-тельности органов народного контроля⁰. Третьи при вычленении принципов контроля исходят из принципов социального управления и в этой связи подразделяют первые на общие сущностные, организационно-политические и частные . В историка-партийной и экономической литературе, работах по советскому строитель" ству чаще всего выделяются специфические принципы контроля, такие как: массовость, гласность, постоянность и повсеместность, объективность, точность и непредвзятость и Т.Д. .

11. Подробный разбор имеющихся в научной литературе точек зрения относительно природы принципов, основании их выделения и классификации см.: Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления, с.163-168; Омаров A.M. Социальное управление: Некоторые вопросы теории и практики, с.55-62.

12. См.: Юсупов В.А. Право ж советское государственное управление (административно-правовой аспект проблемы). -Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1976, с.206.

13. См.: Государственный и общественный контроль в СССР, с.35-47; Органы народного контроля, с.38-55; Туранов В.И. Народный контроль в СССР, C.II-I6.

14. См.: Социальный контроль в СССР, 0,25-31.

15. См.: Селивон Н.Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов, с.87-90; Партийное строительство. Учеб. пособие /Н.А.Петровичев, Н.Ф.Кузьмин, Ф.Ф.Петренко и др. -6-е „изд., доп. - М.: Политиздат, 1981, с.305-308; Управление социальными процессами в социалистическом обществе. Учеб.-метод.пособие для высших партийных школ. /Акад.общественных наук при ЦК КПСС. - 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Мысль, 1983, с.81; Штейнман М.Я. Внутрихозяйственный контроль в сельскохозяйственных предприятиях. - М.: Финансы и статистика, 1983, с.7-8; Лазарев Б.М. Ленинские принципы контроля. - Советы народных депутатов, 1983, Й 4, о.15-23; Морозов Л.Ф., Портнов В.П. Социалистический контроль в СССР. Ист.очерк. -М.: Политиздат, 1984, с.4-5.

Активные поиски более глубокой и всесторонней характерне-тики принципов контроля и их классификации ведутся ж в зарубежной литературе. Так, автор одной из немногочисленных в социалистических странах работ по теории контроля чехословацкий исследователь А.Минарж делит принципы контроля, равно как и управления, на методологические и организационные. К методологическим принципам контроля он относит: программность; комплексность; гибкость; превентивность; научность; объективность; оптимальность; действенность; общественную эффективность; стимулирование выполнения контрольных обязанностей. В числе организационных этим автором вычленяются: ведущая роль рабочего класса и его авангарда - марксистско-ленинской партии; демократизм; централизация; организованность; сочетание контроля сверху и снизу; участие народных масс в контроле сверху; гласность; оптимум контрольных границ; организационная несовместимость; ответственность за выполнение контрольных обязанностей ..

Характерно, что в большинстве работ упор делается на применении принципов контроля, т.е. на раскрытии их методолог-иче-ской значимости. Вопросы же природы, механизма генезиса (воспроизведения из объективной ' реальности), анализа тех закономерностей, отношений и проявлений контроля, которые могут и должны быть отражены через понятие "принципы", остаются вне поля зрения исследователей. Между тем для науки и практики одинаково важное значение имеют как выявление условий и способов применения принципов контроля, так и анализ механизма их выделения, определение их адекватности отражаемым объективным закономерностям, отношениям и явлениям. Только научно обоснованный, соответствующий объективным процессам принцип контроля может приобретать эффективную реализацию в практической

I. См.: Myn^r A. Teorie kontroly. - Fr.: Svobofla,1979, s.155-167.

- 49 -деятельности.

Рассматривая проблему выявления и классификации принципов контроля следует преда всего отметить, что эти принципы вытекают из сущности социалистического общества и государства, из природы присущих им объективных закономерностей. Как и многие другие понятия, понятие "принципы контроля" является определенной ступенью абстракции. Оно призвано вначале в научной, а затем и в правовой форме отразить объективно существующие закономерности, на которых строится и функционирует контроль в системе государственного управления. Основным путем выявления и формулирования принципов контроля выступает путь восхождения от конкретного к абстрактному, формирование теоретических положений на базе анализа реальных проблем контроля, взаимосвязей последнего с государственным управлением, изучения закономерностей, имеющих особое значение для раскрытия социальной природы контроля, а также для осуществления контрольной деятельности.

Одним из характернейших-признаков понятия принципа контроля является нормативность как в общесоциологическом смысле, так и с точки зрения закрепления в праве. Нормативное закрепление принципов контроля вносит большую конкретность и устойчивость в контрольные отношения, позволяет вернее судить о том, кто и что конкретно должен сделать для реализации этих принципов, гарантирует строгое соблюдение их. В то же время, как известно, контроль осуществляется не только в правовых, но и в организационных формах. Поэтому одна часть принципов может получить правовое оформление, а другая может быть и не закреплена в нормативных актах, иметь доктринальный характер, опосредованно влияя на правовую регламентацию контроля и играя роль

правообразующих факторов¹.

Следовательно, при определении понятия принципа контроля, равно как и при их выявлении, обосновании классификации, требуется: во-первых, исходить из соотношения управления и контроля, как целого и части, т.е. из функциональной принадлежности последнего к системе советского государственного управления; во-вторых, учитывать наиболее важные, объективно необходимые проявления контроля, отражающие его социальную природу и направленность, специфику как относительно самостоятельного социального образования; в-третьих, воспроизводить такие закономерности, методологические требования, которые постоянно проявляются и используются в процессе проведения контроля, способствуют на практике повышению его результативности. С этих позиций под принципами контроля можно понимать выраженные в виде определенных научных положений и закрепленные в той или иной мере действующим правом объективные закономерности, которые характеризуют социальную природу контроля, лежат в основе осуществления контрольной деятельности в системе советского государственного управления и предопределяют ее эффективность,.

Функциональный характер и природа контроля, с одной стороны, совокупность закономерностей, представляющих особое значение для организации контрольной деятельности, с другой -позволяют подразделить принципы контроля на две группы: общие и специфические. Поскольку контроль является неотъемлемой функцией государственного управления, на него распространяются об-

щие принципы управления обществом и государством . Они сформу-

16. См.: Яковлев Г.С. Аппарат управления: принципы организации. -М.: Юрид.лит., 1974, с. 16-17.

17. См.: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР, с.61.

- 51 -лированы и теоретически обоснованы в трудах В.Й.Ленина, получили развитие во многих партийных и государственных решениях. Основные принципы советского государственного управления закреплены в Конституции СССР.

Вместе с ''тем, представляя собой особое государственно-управленческое явление, специфический вид социальной деятельности, контроль характеризуется своими, свойственными только ему принципами, отражающими его специфику и являющимися результатом дифференциации и конкретизации общих основ. Если первая группа принципов непосредственно отражает общественно-политические качества и свойства контроля, которые указывают в гене- тическом плане на его принадлежность к государственному управ- ,' лению, то вторая - преимущественно связана с качественной ха- , рактеристикой самого контроля, как относительно самостоятель- \

него явления. Эта группа отражает объективные закономерности 1 функционирования контроля, показывает, на основе каких методо- ! логических требований должна строиться контрольная деятельность' в системе управления, чтобы добиться максимально эффективного выполнения поставленных целей и задач, обеспечить единство решения и исполнения. При этом обе группы принципов взаимосвяза- ' ны и взаимообусловлены, а количество последних не остается неизменным. С углублением научного знания о принципах выкри-.' стажизовываются новые, которые раньше не могли быть подняты до их уровня.

Общеизвестность в юридической литературе традиционно выделяемых общих (организационно-политических, социально-политических, общественно-политических, политико-юридических)

принципов, а также их характерных черт позволяет ограничиться лишь перечислением и некоторыми уточнениями данной группы

принципов . Это такие принципы, как партийность (см. преамбулу, ст.6 Конституции СССР), социалистический демократизм (ст. ст.2, 5, 7, 8, 48, 58, 49 Конституции СССР), равноправие национальностей (ст. ст. I, 34, 36, 76-88 и др. Конституции СССР), гласность и учет общественного мнения (ст.9 Конституции СССР, ст.З Совета Министров СССР), плановость (ст.16 Конституции СССР, ст.2 и др. Закона о Совете Министров СССР), научность (ст.ст.6, 18, 21 Конституции СССР), социалистическая законность (ст-4 Конституции СССР, ст.2 Закона о Совете Министров СССР), демократический централизм (ст.З Конституции СССР,ст.З Закона о Совете Министров СССР).

\/Правомерным применительно к контролю представляется вклкн чение в данную группу принципов ^шан^во^т^ї^научноати Последней присущи все признаки, характеризующие те или иные свойства как принципа: научность определяет организационные и правовые методы и формы контроля, его основные направления; отражает тот факт, что контрольная деятельность по своему характеру является близкой к исследовательской, в определенной степени аналогичной научной работе; находит существенное выражение при формировании контрольных подсистем; абсолютно необходима для правильного, научно обоснованного разграничения их компетенции, совершенствования взаимодействия, внедрения научной организации труда в органах, осуществляющих контрольную функцию; определения оптимального привлечения к контролю широких масс трудящихся. Она широким "фронтом" воздействует на эффективность контроля, приобретая, таким образом, значение одного из основных его общих принципов.

I. См.: Советское административное право. Государственное управление и административное право. -М.: Юрид.лит.,1978, с.40-59; Атаманчук Г.В. Сущность советского государственного управления, с. 162-187; Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР,с.62-77.

- 53 -V Плановость, как принцип контроля, предопределена самой природой Советского государства, является основой целевой ориентации и содержания социалистической государственности. Она отражает широкий круг закономерностей организации контроля, придает ему системный и комплексный характер.На плановой основе строится деятельность всех подсистем и субъектов контроля, исключая непосредственный контроль граждан. Исключительная роль данного принципа определяется,с одной стороны,сложностью задач и развет-вленностью экономических связей в народном хозяйстве и,с другой -необходимостью охвата контролем всех сфер экономического,социально-культурного и административно-политического строительства*

Объективную основу плановости контроля образует система государственной организации планового управления народным хозяйством страны, получившая законодательное закрепление в Конституции СССР. "Экономика СССР, - указывается в ст.16 Конституции, - составляет единый народнохозяйственный комплекс, охватывающий все звенья общественного производства, распределения и обмена на территории страны.

Руководство экономикой осуществляется на основе государственных планов экономического и социального развития...".

у Планирование контрольной деятельности на практике выполняет несколько основных задач* Оно способствует правильному выбору направлений контроля, обеспечению его предупредительности, рациональному использованию сил различных контрольных подсистем, играет мобилизующую роль, придает целенаправленность я организованность в осуществлении проверок. Посредством плановых начал определяются цели и задачи контроля, вопросы и явления, которые надлежит изучать и анализировать, объекты, подлежащие проверке, формы, методы и организация работы на них.начало и место реализации результатов проверок, сроки осуществления

отдельных этапов и т.д.

Следует отметить, что применение общих (организационно-политических, социально-политических, общественно-политических, политию-юридических) принципов управления в сфере контроля имеет свои особенности. Они заключаются не в механическом пе~ реносе этих принципов на контроль, а в их опосредовании, специфическом переломлений и трансформации сообразно к контролю как особому социальному явлению. Проследим это применительно к принципу гласности.

Расширение гласности рассматривается в ст.9 Конституции СССР в качестве одного из основных направлений дальнейшего развертывания социалистической демократии. Это полностью отвечает ленинской постановке вопроса о взаимосвязи гласности и демократии¹. Одновременно сам контроль является элементом социалистической демократии, фактором ее развития и углубления. Широкая гласность создает условия для вовлечения трудящихся в контроль, а через него - в управление государственными делами. "Гласность в работе партийных и государственных органов, -отмечает М.С.Горбачев, - является действенным средством борьбы с бюрократическими извращениями, обязывает более вдумчиво подходить к принятию решений и организации контроля над их выпол-

нением, исправлению недостатков и упущений .

\ /Будучи одним из важнейших общих принципов, гласность по-особому преломляется в сфере контроля и выполняет свое, специфическое предназначение: является коллективным информатором и коллективным организатором общественного мнения. Эти две задачи

18. См.: Ленин В.И. Что делать? Наболевшие вопросы нашего движения. - Полн.собр.соч., т.6, с.138.

19. Горбачев М.С. Живое творчество народа: Доклад на Всесоюз. науч.-практ. конф. "Совершенствование развитого социализма

и идеолог, работа партии в свете решений июньского (1983 г.) Пленума ЦК КПСС" 10 дек. 1984 г. -М.: Политиздат, 1984,с.30.

- 55 — взаимно предполагают и обусловливают друг друга. В зависимости от тех проблем, которые требуется решать с помощью гласности определяющей является задача коллективного информатора либо коллективного организатора. Роль гласности состоит не в том, чтобы просто сигнализировать о нерешенных проблемах и недостатках в системе управления, а что гораздо важнее - оказывать необходимое общественное воздействие на профилактику недостатков]/ и нарушений, мобилизовывать и организовывать трудящихся на І своевременное разрешение существующих проблем, пропагандировать передовой опыт.

В системе государственного управления принцип гласности контроля подчинен решению и ряда других задач. С его помощью отражаются итоги деятельности контролируемых объектов. Одновременно сама гласность является результатом функционирования различных подсистем контроля, ее отдельных звеньев. Рассматривать значение гласности можно в двух направлениях - по отношению к субъекту и объекту контроля. В первом случае гласность является предпосылкой успешного осуществления процесса контроля, во-втором - реализации его результатов. Первое направление гласности обеспечивает условия, чтобы к планированию, подготовке и совершению контрольных действий привлекались широкие слои трудящихся. С точки зрения этого ее предназначения определяющей является роль гласности контроля как коллективного организатора. Второе "направление формирует общественное мнение, оценку достижений и недостатков.

Гласность нужна для создания информационных по своему характеру связей между контролем и социальной средой, частью которой является он сам. Прежде всего это связь с соответствующими органами, через которые обеспечивается руководство процессом формирования целей и задач контроля и подкрепляется их ре-

шение. Она выступает в качестве предпосылки успешного взаимодействия всех видов контроля между собой, а также с источниками социальной информации, имеет существенное значение для усиления превентивной роли контроля в системе государственного управления, повышения его эффективности.

Если к настоящему времени в научной литературе сформировалось более или менее целостное представление об общих принципах контроля, то по отношению к специфическим - их система у каждого автора приобретает свой характер. Неодинаково и наименование этих принципов.

V/ С учетом высказанных ранее соображений, по нашему мнению, имеются достаточные научные основания для выделения в данной группе следующих принципов контроля: всеобъемлющий, систематический и комплексный характер контрольных действий; массовость; объективность и точность; единство проверки, предупреждения и исправления недостатков; принцип контроля по критическим точкам; сочетание государственных и общественных начал; экономичность.

В действующей подсистеме специфических принципов контроля в первую очередь следует выделить всеобъемлющий, систематический и комплексный характер контрольных действий. Он предопределен экономическими отношениями социализма, при которых объективно возникает необходимость охвата контролем всех сфер экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. Всеобъемлющий характер контроля организационно и правовым образом обеспечивается в трех направлениях охвата - содержания, времени и объектов и отражает широкий круг закономерностей, связанных с проверкой выполнения целей и задач, стоящих перед контролируемыми объектами, всех видов деятельное*-ти на них, принимаемых актов, распорядительных действий, их за-

- 57 -конность и целесообразность и т.д. При этом законность и целесообразность в процессе контроля не противопоставляются друг другу, а выступают в диалектическом единстве, поскольку, как обоснованно отмечает Д.А.Керимов, "законность возникает на почве целесообразности, целесообразность основывается на законности"¹.

Всеобъемлемость контроля неразрывно связана с систематичностью, т.е. проведением его в такой последовательности, при которой достигается высокая эффективность контрольных действий. Контроль, осуществляемый эпизодично, бессистемно, не может дать желаемых результатов. Но систематичность вовсе не означает непрерывности контрольных действий, а периодичность таковых в соответствии с характером подлежащих проверке вопросов. О систематичности контроля можно говорить тогда, когда он периодически программирован, ведется до окончательного выполнения поставленных в решениях целей и задач. Такая организация контроля вызвана необходимостью обеспечивать планомерное воздействие на контролируемые объекты. С помощью систематичности достигаются получение своевременной и достоверной информации, предупредительность контроля, корригирование отклонений.

Существенной и неотъемлемой предпосылкой организации всеобъемлющего, систематического контроля является комплексность. Необходимость комплексного подхода к проведению контрольных действий обусловлена характером решаемых социалистическим государством социально-экономических проблем. В ст.7 Закона о Совете Министров СССР говорится, что Правительство СССР обеспечивает развитие экономики как единого народнохозяйственного

I. Керимов Д.А. Философские проблемы права. -М., Мысль, 1972, с. 384.

- 58 ~ .комплекса на основе государственных планов экономического и социального развития, с учетом отраслевого и территориального принципов, при сочетании централизованного управления с хозяйственной самостоятельностью и инициативой предприятий, объедине-ний и других организаций¹.

Обязанность обеспечения комплексного экономического и социального развития своих территорий возложена также на местные органы государственной власти и управления в пределах, предоставленных им полномочий^. Понятно, что эффективно содействовать реализации этих задач может лишь такой контроль, который носит не только всеобъемлющий, систематический, но и комплексный характер.

Как проявление всеобщности и систематичности, комплексность требует, чтобы органы, осуществляющие контрольную функцию, всесторонне, комплексно изучали (выявляли) все обстоятельства, процессы, факты и явления на проверяемых объектах, устанавливали причинно-следственные связи между этими фактами и явлениями, увязывали их с действиями или бездействиями соответствующих должностных лиц, а также объединяли свои усилия при проведении проверок.

Принцип всеобъемлющего, систематического и комплексного характера контрольных действий получил реальное закрепление в целом ряде нормативно-правовых актов. В преамбуле Закона о народном контроле в СССР указывается, что контроль распространяется на хозяйственную жизнь и социально-культурное строительство, на область производства и распределения, на деятель-

20. См.: О Совете Министров СССР. Закон СССР от 5 июля 1978 г. -Ведомости Верховного Совета СССР, 1978, № 28, ст.436.

21. См.: Об основных полномочиях краевых, областных Советов народных депутатов, Советов народных депутатов автономных областей и автономных округов. Закон СССР от 25 июня 1980 г. -Ведомости Верховного Совета СССР, 1980, № 27, ст.526.

- 59 ~

ность государственного аппарата, т.е. носит всеобъемлщий характер. Статья 3 указанного Закона определяет обязанность органов народного контроля вести систематическую проверку выполнения директив партии, советских законов и решений Правительства¹ .

Установив общее правило, согласно которому Советам народных депутатов подотчетны и подконтрольны все другие государственные органы, Конституция СССР закрепила положение о проведении регулярных отчетов исполнительных органов перед образовав*-

шими их Советами как одной из наиболее действенных форм сие-

тематического контроля деятельности исполкомов . Б 1983 г.,

например, на сессиях местных Советов народных депутатов были заслушаны отчеты 51528 исполкомов, или 99,5 процента их общей численности .

Все большую правовую регламентацию приобретает этот принцип и в той его части, которая касается комплексности контрольных действий. Например, Положением о ведомственном контроле за финансово-хозяйственной деятельностью объединений, предприятий, организаций и учреждений предусмотрено, что проверки тех из них, которые находятся на хозяйственном расчете, производятся комплексно один раз в год, остальных ~ один раз в два

года .

Следует отметить, что несмотря на прямое текстуальное закрепление принципа всеобъемлющего, систематического и комплексного характера контрольных действий в формулах конкретных пра-

22. См.: О народном контроле в СССР. Закон СССР от 30 ноября 1979 г. - Ведомости Верховного Совета СССР, 1979,№ 49,ст.840.

23. См.: ст.ст.94,130,149,150 Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик. - М.: Юрид.лит., 1984.

24. См.: Демократия в действии: Некоторые данные, характеризующие организационную работу местных Советов народных депутатов в 1983 году. -Советы народных депутатов,1984,№ 5,с.80.

25. См.: СП СССР, Ї98І, отдел I, № 15, ст.89.

вовых норм, его общеобязательность достигается не всегда. В 1981 году, например, в целом по народному хозяйству страны внутриведомственный контроль не проводился в установленные сроки более чем на 20 тыс.предприятиях . В этом же году конторо льно-ревизиоиными управлениями (отделами) министерств и ве-домств РСФСР проведено лишь 62,8% комплексных проверок и ревизий на предприятиях и в объединениях, что приводит порой к

серьезным нарушениям государственной, плановой и финансовой

дисциплины . Так, несоблюдение ведомственными контролерами

требований комплексности в части правильного расходования средств на содержание аппарата управления привело к тому, что свыше 30 процентов проверенных органами финансового контроля предприятий и организаций республики допустили нарушения штат-но-сметной дисциплины; около 18 тысяч - перерасходования предельных ассигнований на заработную плату управленческого алпа« рата в сумме 96 млн.рублей. В ходе проверок выявлено 75 тысяч сверхштатных работников аппарата и другие недостатки³.

Осуществление на практике всеобъемлющего, систематического и комплексного контроля требует наличия соответствующего механизма, организационно обеспечивающего такую его постановку. Этот механизм складывается из различных подсистем контроля и зиждется на массовом привлечении к нему трудящихся.

Принцип массовости (см.преамбулу, ст.6, 19, 21 Закона о народном контроле в СССР) органически дополняет всеобщность, систематичность и комплексность контроля. В массовости полнее всего отражается сущность социалистического контроля, как дела

26. См.: Устинюк СМ. Контроль - на уровень современных требований. - Бухгалтерский ..учет, 1983, № 3, с.7.

27. См.: Лукошков Л.Е. Ведомственный контроль. Каким ему быть? -Бухгалтерский учет, 1982, J6 9, с.7.

28. См.: Кожевников М.А. Некоторые вопросы совершенствования организационной структуры управления. - Финансы СССР, 1983, № 4, с.15.

всего народа - носителя власти и контрольных полномочий во всей их полноте и всеохватности. Совершенно очевидно, что какой бы ни был штат контролеров, он не в состоянии охватить все сферы экономического, социально-культурного и административно-политического строительства. Этого можно достичь только посредством максимально широкого, по-настоящему делового участия трудящихся в контроле, расширения и углубления взаимосвязей общих и специализированных контрольных органов с трудовыми коллективами, общественными организациями, постоянной опоры на них (ст.ст. 5, 7, 10 Закона о народном контроле в СССР).

\/Немаловажное значение для понимания и характеристики контроля в системе управления имеет принцип объективности и точности. Строгое следование данному принципу позволяет субъекту контроля обладать полной и точной информацией о состоянии проверяемых объектов, дает возможность принимать объективные решения. Объективность и точность находятся во взаимосвязи, что обусловливает необходимость их общего рассмотрения. Точность является непременным условием достижения объективности, а в единстве они гарантируют правильность и обоснованность выводов и оценок о деятельности проверяемых объектов.

\уВ общенаучном понимании объективность представляет собой свойство познания, которое состоит в адекватном отражении существующих закономерностей действительности. Применительно к контролю объективность можно определить как принцип, который обеспечивает познание истины, закономерностей, раскрывающих сущность, внутренние взаимосвязи и обусловленность фактов и явлений в их единстве. Объективность контроля означает умение тщательно, всесторонне проверять все факты, нарушения, внимательно анализировать обстоятельства, избегать односторонних и поверхностных оценок и выводов.

В свою очередь точность сопутствует всему процессу контроля - от подготовки проверки до реализации ее результатов. Но особенно она необходима при сборе и анализе фактов и явлений, установлении характера и степени отклонений от нормативных, оценке деятельности проверяемых объектов и должностных лиц, виновности последних. В контрольной практике данные, используемые для квалификации отклонений, обоснования выводов, оценок, для определения вины и применения санкций должны исключительно точно отражать действительность и иметь строго выраженные количественные и качественные параметры.

\ /Принцип объективности и точности требует также всестороннего исследования и установления причинных зависимостей между явлениями. Как нет и не может быть явлений, которые бы не имели своих причин, так и нет явлений, не имеющих определенных последствий. Это налагает обязанность на субъекта контроля объективно и точно изучать все нарушения и недостатки, глубоко анализировать причины, которые их породили и их последствия.

В числе предпосылок обеспечения объективности и точности контроля значительную роль играют обоснованность, непосредственность и компетентность. Обоснованность имеет две характерные черты - правовую и фактическую. Первая относится к доказыванию и обоснованию отклонений и отрицательных тенденций от их правовой определенности. Посредством правовой квалификации дается оценка констатируемым фактам - действиям или бездействиям. Фактическая обоснованность выражается в полном соответствии констатируемых и отраженных в заключительных документах по итогам контроля отклонений и тенденций с действительным состоянием проверяемых объектов, документировании установленным порядком этих отклонений.

Непосредственность выражается в обязательном личном учас-

~ 63 -

тип руководителей органов системы государственного управления в осуществлении контроля. В ряде постановлений ЦК КПСС содержится прямое указание о том, что личную ответственность за организацию систематического контроля исполнения заданий ди- . рективных органов, а также решений, принимаемых самими министерствами и ведомствами, несут министры и руководители соответствующих ведомств .

В реальной действительности непосредственность наглядно проявляется в правиле; доверяй, но проверяй, которое вовсе не означает недоверия к тем, чья деятельность проверяется, а имеет правовое значение и глубокий смысл при осуществлении контроля. Особенно важно соблюдение этого правила при проверках статистических, финансовых, плановых и других документов, наличия денежных и материальных ценностей, изучении технологии управленческих процессов, общении с должностными лицами, получении от них письменных и устных объяснений по вопросам, возникающим в ходе проверок, а также при формулировании оценок и выводов.

Объективность этих оценок и выводов, выработка научно обоснованных решений по итогам проверок во многом зависят от компетентности кадров контроля. По мере дифференциации отраслей государственного управления, усложнения экономических связей, развития научно-технического прогресса, специализации и концентрации производства все большее число проверок приобретает характер социологических исследований. Это требует, чтобы служащие специализированных контрольных органов и подразделений обладали высокой профессиональной подготовкой и практи-

*' " '

I. См.: О мерах по улучшению в министерствах и ведомствах работы по контролю за выполнением постановлений директивных органов, а также решений, принимаемых самими министерствами и ведомствами: Пост.ЦК КПСС 2 июля 1975 г. - В кн.: В.И.Ленин, КПСС о работе партийного и государственного аппарата. 2-е изд., доп. -М.: Политиздат, 1980, с.602.

ческим опытом, хорошо знали науку управления, нормативные документы, теорию и практику контроля, систематически пополняли свои знания, совершенствовали профессиональное мастерство.

Большое значение также имеет идейно-политическая подготовка специалистов, работающих в контрольных органах и подразделениях. Без глубокого овладения марксистско-ленинской теорией, знания законов развития социалистического общества и государства, политики партии, ее директив, невозможно рассчитывать на должную компетентность кадров контроля, полную убежденность в правильности сделанных голи оценок и выводов в отношении проверяемых объектов и должностных лиц.

Объективный, беспристрастный подход к проведению контроля достигается не только высокой компетентностью и принципиальностью осуществляющих его лиц, но и независимостью этих лиц от ведомственных влияний, от тех систем, деятельность которых подлежит контролю. Б известном смысле принцип объективности и точности отражает растущую потребность в укреплении организационной самостоятельности контрольных органов и подразделений, установлении прочных гарантий объективности их деятельности. В качестве примера можно привести ныне действующую организацию контроля в области охраны природы.

Большинство контрольно-надзорных органов¹ находятся в структуре министерств и ведомств, занимающихся эксплуатацией" природных богатств. В силу этого их контрольно-надзорная активность и принципиальность в борьбе с нарушениями природоохранительных работ и правил нередко парализуется чисто экономически потребительскими интересами данных ведомств.

Например, землеустроительные службы, наделенные правом

I. О сущности и соотношении понятий контроля и надзора см.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления (Проблемы надведомствеиного контроля), с.17-20.

- 65 -контроля, подчиняются системе Министерства сельского хозяйства СССР; органы охраны лесов и рыбных запасов организационно объединены с аппаратом, ведающим заготовками древесины, добычей рыбы и морского зверя и т.д. Господствующее положение экономических задач, нацеленных на потребление природных ресурсов, превуаяирует над функцией контроля их рационального использования, в значительной мере ослабляет эффективность деятельности контрольных органов, слабо согласуется с объективностью осу-ществления ими своих правомочий.

^Исключительное значение в контрольной практике имеет принцип единства проверки, предупреждения и исправления недостатков. Он по существу не выделяется в юридической литературе, хо<~ тя обладает глубоким содержанием, отражая общественную потребность в такой организации контроля, при котором последний велся бы вслед за принятием управленческих решений, органически сливался с практической работой по их реализации, сопровождался конкретной помощью в осуществлении намеченного. \) Известно, что в реальной действительности проверкой исполнения принимаемых решений нередко занимаются лишь тогда, когда уже выявились определенные просчеты и недостатки. Такой контроль сводится к запоздалой констатации, фиксированию негативных явлений, в лучшем случае к поискам виновных должностных лиц. Между тем главный смысл контроля и проверки исполнения как одной из его форм состоит в том, чтобы обеспечить единство решения и исполнения, помочь успешному претворению поставленных задач, предупредить возможные ошибки и недостатки. Эти установки содержатся во многих партийных директивах, нормативных документах, определяющих назначение и задачи органов, осуществляющих контрольную функцию. "Сила и успех контроля, - подчеркивается, в частности, в постановлении ЦК КПСС по министерству

— 66 *-*

нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР, -в его массовости, объективности, широкой гласности, в обеспечении органического единства решения и исполнения" .

Последовательное проведение в жизнь единства проверки, предупреждения и исправления недостатков достигается в первую очередь превентивностью, предупредительностью контроля. Б широком смысле этого слова предупредительность выступает как предохраняющая (предотвращающая) деятельность, которая призвана специфическими формами и методами содействовать осуществлению принятых управленческих решений, предотвращать нарушения государственной дисциплины, требования советского законодательства.

Предупредительность охватывает процесс подготовки и принятия управленческих решений, ход их реализации, достижение намеченных целей и задач и т.д. В повседневной деятельности она проявляется в четырех основных направлениях: а) содействует повышению обоснованности и точному исполнению решений; б) предотвращает нарушения государственной дисциплины и требования советского законодательства; в) предохраняет должностных лиц от недостатков и злоупотреблений; г) поправляет, приводит деятельность органов системы управления и должностных лиц в соответствие с нормативными требованиями. Вычленение этих направлений носит условный и далеко неполный характер. Но и оно позволяет отчетливее уяснить, что без усиления предупредительных начал вряд ли возможно обеспечить высокую эффективность контроля.

На Всесоюзном совещании народных контролеров отмечалось, что в современных условиях "работа контроля не может исчерпы-

I. О состоянии контроля и проверки исполнения в Министерстве нефтеперерабатывающей и нефтехимической промышленности СССР: Пост. ЦК КПСС 2L мая 1980 г. - В кн.: КПСС в резолюциях и решениях..., т.ІЗ, 1981, с.621-622.

ваться тем, чтобы выявлять большие и малые огрехи в нашей жизни и не давать спуска виновным, Ленин, как все мы помним, подчеркивал, что контроль призван "не только и даже не столько "ловить", "изобличать"... - сколько уметь поправить", "вовремя провести необходимые практические изменения, осуществить их на деле"¹. Своевременно замечать упущения, предупреждать их перерастание в крупные срывы - вот что особенно важно. Упор надо делать на то, чтобы самым тщательным образом изучать причины неполадок, злоупотреблений. Изучать и на этой основе коллективно добиваться мэр, способных предотвратить негативные явления. И, конечно, всякую проверку следует непременно доводить до конца, не отступать, пока положение не исправлено. Значит, в работе народного контроля должны быть слиты воедино

проверка, предупреждение и исправление недостатков .

Практика знает немало случаев, когда контроль в системе государственного управления преврацается в формальную процедуру сбора и констатации недостатков потому, что нарушается принцип единства проверки, предупреждения и исправления недостатков, не устраняются социальные корни тех или иных явлений. На протяжении последних лет остро стоят, например, вопросы улучшения качества продукции. В 1982 г. на базах торговых организаций насчитывалось неходовых и залежалых изделий на 150 млн. рублей, произведенных в I98I-I982 гг. . В течение года органами Государственной инспекции по качеству товаров народного потребления и торговле РСФСР с предприятий, выпускающих негодную продукцию, взыскано почти 90 млн. рублей -

29. Ленин В.И. К вопросу о задачах Рабкрина, их понимании и их исполнении. - Полн.собр.соч., т.44, с.127.

30. Высокий гражданский долг народного контролера: Материалы Всесоюзного совещания народных контролеров, окт.1984 г., с. 11-12.

31. См.: Кондратов П. Ради показателя или покупателя? - Правда, 1983, 16 марта.

- 68 -стоимость забракованных и готовых изделии в оптовых ценах. Около ТОО млн. рублей составили штрафы, которые были взысканы торговыми организациями республики.

Однако применение указанных санкций не оказало заметного воздействия на улучшение качественных показателей выпускаемых изделий. Число предприятий, поставляющих бракованную продукцию, растет. Если десять лет назад такие крайние меры, как введение особого режима приемки изделий, либо даже полное ее прекращение были применены к I тысяче предприятий, то в 1982 году - уже к 2300^і. На оптовой ярмарке изделий культурно-бытового и хозяйственного назначения, предназначенных для продажи в 1984 году из-за несоответствия качества и ассортимента покупательскому спросу, торгующие организации отказались закупить 500 тыс. телевизоров, ЇІ5 тыс. радиоприемников, почти 250 тыс. фотоаппаратов, 1,5 млн.часов, 160 тыс.холодильников и ряд дру-гих товаров .

Очевидно, что для решения такой важной народнохозяйственной и политической задачи как повышение качества продукции, требуется осуществить целый комплекс мер экономического, организационного, правового и воспитательного характера, которые стимулировали и побуждали бы коллективы предприятий к выпуску изделий, соответствующих лучшим зарубежным и отечественным аналогам. Одновременно назрела необходимость создания более совершенного, по сравнению с действующим, контрольного механизма, способного квалифицированно предупреждать, выявлять и пресекать факты недоброкачественного производства изделий, а также обеспечивать неотвратимость наказания конкретных виновных

32. См.: Садиков И. Почему бракоделу не стыдно. - Правда,1983, & фезраля.

33. См.: Материалы Пленума Центрального Комитета КПСС 26-27 декабря 1983 г., с.19.

- 69 -должностных лиц.

Как в рассмотренном случае с повышением качества продукции, так и во всех других, принцип единства проверки, предупреждения и исправления недостатков наглядно подтверждает незыблемость правила, что контроль эффективен лишь тогда, когда выявленные с его помощью отклонения подвергаются корректировке, т.е. требуют изменений, совершения определенных дополнительных действий в других функциях управления с целью исправления создавшегося положения.

Единство проверки, предупреждения и исправления недостатков во многом обеспечивается своевременным выявлением "узких мест", тех участков управленческой деятельности, где наметилось отставание и где особенно необходим контроль. Нельзя оспаривать тот факт, что чем больше внимание управляющей подсистемы будет концентрироваться на тех факторах, которые являются критическими для оценки степени; реализации намеченного, на узловых позициях, от которых в решающей степени зависит выполнение поставленных целей и задач, тем эффективнее будет ее воздействие и результаты контроля.

Сущность принципа контроля по критическим точкам состоит в следующем: чтобы иметь точное представление о качестве управления (или деятельности) вовсе не обязательно (да и неэкономично) осуществление сплошного контроля. Достаточно охватить им определенные параметры, точки, наблюдая за которыми субъект контроля в состоянии своевременно определить: возникли ли отклонения и в каких именно точках они носят критический характер с позиций достижения запланированных результатов и обеспечения приоритета общегосударственных интересов.

Изучение контрольной практики в системе государственного управления показывает, что чаще всего такие точки возникают на

- 70 -"стыках" отраслей управления: добывающих и перерабатывающих производств, при комплексном использовании сырьевых ресурсов, проведении работ по созданию и внедрению новой техники и технологии и т.д. Например, в разработке новых высокоавтоматизированных технологических процессов для литейного производства участвовало 127 организаций 29 министерств и ведомств; новых продуктов тонкого органического синтеза - 154 организации 30 министерств и ведомств; в создании и освоении общепромышленных приборов и средств автоматизации систем управления принимало участие 12 министерств, 38 НИИ и конструкторских бюро, 45 всесоюзных производственных объединений .

В осуществлении такой общегосударственной комплексной программы, как развитие сельского хозяйства Нечерноземной зоны РСФСР, участвуют Госплан СССР, Госстрой СССР, Госснаб СССР, министерства: сельского хозяйства, заготовок, мелиорации ж вод-

ного хозяйства, более 20 промышленных министерств . При этом в большинстве случаев основные трудности и критические точки возникают именно на межорганизационных стыках, разрешение которых требует особо жесткого контроля со стороны межотраслевых органов управления: государственных комитетов и инспекций.

Неуклонное следование принципу контроля по критическим точкам оправдано тем более, что оно не только требует меньших затрат, но и ограждает субъекта контроля от ненужной информации, обеспечивает рациональную расстановку сил проверяющих и их оптимальное использование. Как отмечают специалисты, сплошной контроль неизбежно порождает такую обстановку, когда испол-

34. См.: Балагуров В., Кирьянович И. Вопросы программного планирования развития науки и техники. - Плановое хозяйство, 1978,' J 12, 0.73; Петрова В., Видяпин В. Реализация целевых комплексных научно-технических программ. - Вопросы экономики, 1983, № I, с.28.

35. См.: Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. -М.: Юрид.лит., 1981, с.12.

- ?I ~

нители стремятся в какой-то мере уйти от него. Когда же контролируются критические точки, возрастает роль неформального контроля, основанного в значительной степени на доверии к исполнителям, что обеспечивает большие результаты.

Именно поэтому разумно применение такого подхода везде, где это возможно и где субъект контроля в состоянии вычленить критические точки. Вместе с тем при практической реализации данного принципа выявляются определенные трудности и недостатки, В их числе: развитие у должностных лиц формализованного подхода к контролю; его применение требует исключительно надежных и точных данных; он предполагает неестественную для управленческой деятельности стабильность; может породить у субъекта контроля обманчивое чувство самоуспокоенности, если не будут обнаружены критические точки.

Объективная возможность эффективного осуществления контроля во многом определяется лежащим в его основе принципом сочетания государственных и общественных начал. Диалектика этого сочетания такова, что, с одной стороны, контроль осуществляется от имени государства и обеспечивается силой закона; с другой стороны, он совершается от имени народа, которому принадлежит право контроля и подкрепляется мерами общественного воздействия. Тем самым достигается всеобщность контроля, его реальное сочетание сверху и снизу, укрепляется как правовая, так и морально-политическая, этическая основа, усиливается его предупредительная направленность.

Соединение контроля, осуществляемого государственными органами, с контролем, проводимым трудящимися, их общественными организациями, обусловлено демократической природой социалистического государства. В условиях социализма существует принципиально новое соотношение общества, государства и личности,

при котором трудящиеся, их общественные организации и государственные органы не противостоят друг другу. Они неразрывно связаны между собой общностью целей и задач в построении коммунистического общества, единством экономической, политической и идейной основы, руководящей и направляющей ролью Коммунистической партии в политической системе социалистического общества.

На различных этапах развития Советского государства организационные формы сочетания государственных и общественных начал контроля не оставались неизменными. Партия и государство на основе учета конкретно-исторической обстановки и, исходя из характера решаемых задач, творчески искали и находили новые, наиболее целесообразные формы реализации данного принципа. Наиболее полное практическое осуществление он находит в организации и деятельности органов народного контроля, что нашло отражение в ст.92 Конституции СССР и ряде статей Закона о народном контроле в СССР¹.

Было бы, однако, неверным полагать, что сочетание государственных и общественных начал материализуется лишь в органах народного контроля. Практически на каждом уровне, во всех подсистемах общего и специализированного, внешнего и внутреннего контроля предусмотрены различные формы и способы привлечения к нему трудящихся. Представители трудовых коллективов и общественных организаций входят в состав коллегий контрольных органов, комиссий и штабов, являются внештатными работниками и активистами.

Важной формой контроля снизу являются письма, заявления и жалобы граждан, в которых нередко содержатся критические за-

I. См.: Конституция (Основной Закон) Союза Советских Социалистических Республик. - М-: Юрид.лит., 1984, с.26; 0 народном контроле в СССР. Закон СССР от 30 ноября 1979 года. - Ведомости Верховного Совета СССР, 1979, № 49, ст.840.

-73 -мечания и предложения по улучшению деятельности органов системы государственного управления и должностных лиц. Например, за время между ХХУ и ХХУІ съездами партии в ЦК КПСС поступило свыше 3 млн.писем. За тот же период местными партийными органами рассмотрено 15 млн. письменных и устных обращений граждан¹. С учетом поднятых в них вопросов только за последнее время ЦК КПСС и Советом Министров СССР были приняты постановления по вопросам дальнейшего улучшения медицинского обслуживания, жилищного строительства, социального обеспечения, рабо-

ты железнодорожного транспорта . Все более действенной разновидностью контроля, отражающего потребности и запросы снизу, становятся публикации и выступления в печати, по телевидению и радиовещанию.

Принцип экономичности контроля находит свое проявление при формировании контрольных подсистем. Он основывается на всеобщем законе экономии времени. Контроль не представляет собой деятельности по непосредственной организации общественных отношений в том смысле, что не создает материальных ценностей. Эта функция непроизводительная - она не вносит прямого вклада в конечный результат. Хотя она и составляет существенную часть управления, время и усилия, затраченные служащими аппарата управления на контроль, уже не могут быть использованы для "производительной работы". В то же время контроль необходим для обеспечения эффективного функционирования системы государственного управления.

Следовательно, вопрос о структуре, численности органов служащих контрольного аппарата - это вопрос о рациональных, научно обоснованных пропорциях распределения рабочей силы между

36. См.: Сафаров Р. Общественное мнение: изучение и действенность. -Правда, 1981, 25 сентября.

37. См.: Яковлев Б. Опыт и поиск. - Правда, 1984, 3 февраля.

различными сферами общественного труда. В органах контроля должно быть занято столько людей, сколько нужно для оптималь-. ного содействия выполнению стоящих перед системой управления задач. Объективно обусловленный рост задач и функций управления вовсе не означает и не должен вести к автоматическому увеличению численности контрольного аппарата.

Контроль, как и управление в целом, должны исходить из "наибольшей экономии сил и наиболее производительного применения народного труда"¹. Общество и государство не могут позволить себе организовать такую сеть специальных контрольных звеньев, которая охватывала бы действия всех органов системы управления и их должностных лиц. Это можно достичь не путем расширения штатного состава служащих контроля или создания его новых структур, а за счет интенсификации, совершенствования и улучшения деятельности уже существующих органов и единиц. Ведь численность только государственных инспекций в 1982 году по

сравнению с 1965 годом возросла почти в два раза *- с 22 до 40 . В крае, области, крупном городе действует в общей сложности до 50 и свыше контрольных органов⁰.

Увеличивается количество ведомственных контрольно-ревизионных подразделений. Так, после принятия постановления Совета Министров СССР "0 мерах по улучшению контрольно-ревизионной работы в министерствах, ведомствах и других органах управления"⁴, общая численность ведомственных контрольно-ревизионных служб в органах управления РСФСР возросла более чем на 2 тыс. еди-

I. Ленин В.И. Набросок правил об управлении советскими учреж-

ениями. - Поли.собр.соч., т.37, с.367. м.: Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления, с.86; Советское административное право. Учебник/Под ред. В.Й.Пошвой, М.С.Студеникиной, с.102).

3. См.: Авакьян С. Контрольная функция Советов. - Советы народных депутатов, 1982, № 3, с.25.

4. См.: СП СССР, 1981, отдел I, №15, ст.89.

ниц . За десятую пятилетку в системе ряда министерств и ведомств республики штатная численность ревизоров увеличилась

на 17 процентов . В целом по данным Комитета народного контроля СССР в органах внутриведомственного и надведомственного контроля занято свыше 450 тысяч человек.

Проведенные в Брянской области исследования показали, что в 65 из 70 имеющихся контрольных организациях занято около 13 тыс. служащих без учета вспомогательного персонала. Только на выплату им заработной платы екегодно расходуется свыше 23 млн. рублей. Если присовокупить сюда затраты на помещения, командировки, канцелярские расходы, а также затраты рабочего времени лиц, привлекаемых к проверкам и обслуживанию их на проверяемых объектах, то становится очевидным, что контроль становится все более дорогостоящим занятием. Зачастую затраты на контроль превышают полученную от него пользу и потому, что в органах системы управления прочно укоренилась практика сбора и подготовки различных сведений "на случай контроля" со стороны вышестоящих инстанций. В таких случаях контроль из средства, ведущего к определенным целям, становится самоцелью, т.к. сальдо его пользы и вызванных им затрат не оправдывает себя.

При этом практика показывает, что рост численности специализированных органов контроля не всегда сопровождаема повышением эффективности и качества контрольной работы в системе управления. Чаще всего такой рост приводит к одностороннему стремлению поднять эффективность путем увеличения количества проверок и обследований, что в свою очередь отвлекает руково-

I t '

1. См.: Лукошков Л.Б. Выше уровень ведомственного контроля. -Бухгалтерский учет, 1984, № 3, с.З.

2. См.: Лукошков JT.E. Ведомственный контроль. Каким ему быть? -Бухгалтерский учет, 1982, № 9, с.4.

- 76 -дителей и специалистов от выполнения непосредственных обязанностей, снижает их ответственность за порученное дело, сковывает инициативу и самостоятельность, мешает правильному воспитанию кадров . Поэтому заботясь о том, чтобы развитие контроля в системе советского государственного управления полнее отвечало поставленных задачам, следует одновременно помнить, что он должен быть экономичным, поглощать как можно меньше людских и материальных ресурсов,

В конечном Счете экономичен и эффективен такой контроль, который обеспечивает необходимую и своевременную оценку состояния дел при минимальных затратах времени, средств и усилий. Ключевыми здесь являются термины: "необходимую", "своевременную" и "при минимальных затратах". "Необходимую" - минимальную по объему исходных данных для оценки современного состояния контролируемых параметров; "своевременную" - значит, что эту оценку нужно получить с упреждением по времени, достаточным для проведения соответствующих корректирущих мероприятий; "при минимальных затратах" - подчеркивает то обстоятельство, что необходимые данные для контроля должны быть получены способом, требующим минимального отвлечения средств и сил от выполнения производительных работ. Анализ соотношения затрат и выгод в равной степени обязателен как для системы управления в целом, так и для контроля, как одной из ее функций.

Некоторые исследователи относят к числу принципов контроля его действенность, подразумевая под последней быстрое проведение контрольных действий по соответствующим сигналам, предупреждение или выявление нарушении и способствующих им

I. См.: О партийном руководстве органами народного контроля в Латвийской ССР: Пост. ЦК КПСС 12 августа 1у75 г. - В кн.: КПСС в резолюциях и решениях..., т.12,1978, с.44.

- 77 -причин, своевременное принятие мер по юс устранению . В качестве принципа действенность определяется так же как конэч-ный результат контроля: в какой мере он воздействует на укрепление правовых и нравственных устоев нашего общества, создает атмосферу неотвратимости разоблачения и привлечения к ' ответственности всех нарушителей норм советского права и правил со-

циалистического общежития .

Однако действенность контроля - понятие более обширное, чем принцип.

Действенность нельзя также отождествлять с эффективностью контроля, хотя эти понятия имеют много общих или равнозначных признаков. Действенность есть деятельность, которая выражается в выборе и применении средств максимального воздействия в процессе проведения контроля, тогда как эффективность является совокупностью положительных изменений, последовавших за его осуществлением. Действенность проявляется не как цель и не результат, о чем пишет ряд авторов , а скорее всего как один из критериев оценки эффективности. Для достижения последней необходимо соблюдение многих условий и принципов, которые в комплексе обеспечивают высокую эффективность контроля.

Будучи одним из критериев эффективности, действенность контроля неразрывно связана с воздействием. Но это не тождественные, а соотносшлые понятия. Фактически воздействие является измерителем действенности контрольной деятельности. Это две взаимно обусловленные стороны указанной деятельности, КОНеЧ-I. См.: Советское административное право (Общая и Особенная части), с.262.

2. См.: Туранов В.И. Народный контроль в СССР, с.14; см.также: Сёливон Н.Ф. Контрольная функция местных Советов народных депутатов, с.90; Советское административное право: Учебник/Под ред. В.И.Поповой, М.С.Студеникиной, с.98 и др.ра*-боты.

3. См. об этом: Шорина Е.В. Контроль за деятельностью органов государственного управления в СССР, с.77.

-78 -ная цель которых состоит в воздействии управляющей подсистемы на управляемую для обеспечения четкого и точного выполнения поставленных в решениях задач. От целеустремленности контрольных действий в значительной степени зависит и воздействие, которое применяется и которое определяет в конечном счете действенный характер контроля. Так, многим предстоящим проверкам предшествует предварительная гласность с целью воздействия на соответствуЕхцие органы системы государственного управления для принятия ими необходимых мер к срочному исполнению задач, предотвращению неблагополучных отклонений. В ходе проверок также оказывается непрерывное воздействие. Главное воздействие, однако, заложено в соответствующих решениях, принимаемых по результатам контроля.

Таковыми представляются, на наш взгляд, принципы контроля в системе советского государственного управления. Будучи объективной закономерностью, они познаются людьми и через их деятельность воплощаются в жизнь с помощью организационных и правовых форм. Как общие, так и специфические принципы контроля находятся в тесной взаимосвязи и взаимной обусловленности, функционируют и реализуются в единстве. Разумеется, предлагаемая их классификация и характерные черты не бесспорны уже по-

/

тому, что "все грани и в природе и в обществе подвижны и до I известной степени условны"¹. Это положение материалистической і диалектики полностью применимо и к рассматриваемой проблеме. Принципы контроля, особенно их специфическая подгруппа, нуждаются в дальнейших исследованиях и аргументации, поскольку неуклонное следование им выступает одной из важнейших предпосылок повышения эффективности контроля в системе советского государственного управления.

I. Ленин В.И. Детская болезнь "левизны" в коммунизме. - Поли, собр. соч., т.41, с.53.

~ 79 -

Понятие, виды и роль контроля в советском государственном управлении

Исходной, методологической основой исследования проблем контроля в системе советского государственного управления является учение марксизма-ленинизма о закономерностях развития социальных явлений, в котором теоретически обоснованы место и роль контроля в общественной и государственно-управленческой жизни, его цели и задачи, значение для построения социализма.

Основоположники научного коммунизма глубоко и всесторонне раскрыли закономерный характер контроля как функции, без которой не может обойтись ни одно общество, и которая обусловлена всем содержанием социальной практики, прежде всего природой общественного производства - основой человеческой жизнедеятельности. Характеризуя социальную природу контроля как функции, связанной с обобществлением производства, К.Маркс отмечал: "Труд по надзору и управлению необходимо возникает всюду, где непосредственный процесс производства имеет вид общественно-комбинированного процесса, а не является разъединенным трудом самостоятельных производителей #

Выделясь из общего трудового процесса в связи с потребностями общественного развития, контроль по мере расширения производства и усложнения социальных отношении играет все большую роль в жизни общества, оказывает активное воздействие на все процессы, протекающие в системе управления им. Особую значимость он приобретает в условиях социализма, выдвигаясь наряду с учетом,по определению В.ИЛенина "во главу угла всего государственного управления".

В изданной за последние годы в нашей стране и за рубежом научной литературе понятие контроля трактуется не однозначно. Исследуя одну и ту же объективную реальность, а чаще всего оперируя единым термином "контроль", многие советские и зарубежные ученые исходят из различного его понимания, допускают значительные расхождения во взглядах по вопросу о сущности и содержании контроля.

В самом общем этимологическом смысле контроль означает наблюдение, надсмотр над чем-либо с целью проверки правильности тех или иных действий в области производства, государственного управления или поведения граждан. Под контролем принято также понимать проверку исполнения принятых решений либо обязанностей, возложенных государством и обществом на предприятия, учреждения, организации, должностных лиц и граждан, соблюдения политических принципов, правовых и иных социальных норм, ликвидацию отклонений от намеченных программ деятельности и нормативных требований .

В большинстве работ общесоциологического характера преобладает регулирующее и отрицающее (санкцшнное) понимание контроля, при которых последний нередко обусловливается существованием недостатков и выполняет роль регулятора общественных отношений, происходящих в социальной системе процессов, а также фактора выявления и устранения отклонений, поддержания с помощью разнообразных санкций господствующих в ней правил и норм%

В экономической науке прочно установившимся является взгляд на контроль, как на завершающий этап управленческой деятельности, позволяющий сопоставить достигнутые результаты с запланированными2.

Рассмотрение контроля в кибернетическом аспекте, возможность получения с его помощью информации, необходимой дяя поддержания динамического равновесия системы управления, предопределили появление кибернетического (или информационного) определения контроля в качестве механизма обратной связи, обес-печиващего выполнение команд управляющего органа, и позволяющего проверить насколько точно соблюдаются заданные параметры на пути к цели .

Весьма распространено наблюдательное понимание контроля, при котором основной его целью является наблюдение, констатация фактического положения дел и информирование компетентных органов об этих наблюдениях, однако без права принятия контролирующими соответствующих решений об изменении деятельности проверяемых объектов .

В литературе по научному управлению обществом, сформули -рованное В.Г.Афанасьевым функциональное понимание контроля, которое сегодня почти общепризнано, сводится к системе наблюдения и проверки соответствия деятельности объекта принятым управленческим решениям, выявлению результатов воздействия субъекта на объект, допущенных отклонений, корригированию . Довольно близкую к указанной позицию занимает ряд советских и болгарских административистов . В частности, М.С.Студеникина полагает, что с точки зрения управленческого подхода сущность контроля, где бы он не осуществлялся, состоит в наблюдении за соответствием деятельности подконтрольного объекта тем предписаниям, которые, он, т.е. объект, получил от управляющего звена - органа, должностного лица. В процессе такого наблюдения происходит анализ фактического положения дел, сопоставление истинного положения с намеченными целями, оценка контролируемой деятельности и определение путей устранения вскрытых недостатков .

Принципы контроля: основания классификации и характерные черты

Осуществляемые Коммунистической партией и Советским государством меры по планомерному и всестороннему совершенство -ванию развитого социализма, приведению в соответствие с требованиями времени всех элементов» образующих систему управления обществом, объективно вызывают необходимость более четкой организации контроля.

Будучи важнейшей и неотъемлемой функцией государственного управления, контроль призван активно содействовать претворению в жизнь политики партии и государства, принимаемых решений, усиливать воздействие на повышение эффективности и качества управленческой деятельности. Это актуализирует исследования, связанные как с толкованием понятия, структуры эффективности контроля, так и с разработкой методики выявления и формирования механизма ее критериев, показателей, факторов повышения.

Анализ и оценка эффективности контроля представляют весьма сложную задачу и пока остаются наименее исследованными в советской административно-правовой науке. Целесообразно поэтому прежде всего определить применительно к контрольной деятельности смысл понятия "эффективность", раскрыть его этимологическое значение и служебную роль. Как правило, при использовании указанного понятия в него вкладывается различное смысловое содержание, что порождает терминологическую путаницу.

Наиболее распространенное понимание эффективности связано с действиями, приводящими к нужным результатам. Отсюда эффективность - результативность, результат, следствие каких-либо причин, сил, действий . Весьма обстоятельное толкование этого понятия дала экономическая наука. Она же достаточно четко определила и основные факторы повышения эффективности применительно к управлению общественным производством, хотя и в ней пони-мание эффективности весьма неодинаково .

В последние годы термин "э#ективность" все шире используется в юридической литературе для оценки деятельности управленческих органов, механизма управления, государственных реше-ний, правовых норм, а также контроля. При этом в самом общем виде эффективность определяется как степень соотношения между целью и полученными результатами , к которым порой присовокупляются затраты материальных средств, человеческой энэргии и времени . Определить эффективность контроля, по мнению Е.В.Шо-риной, можно исходя из соотношения достигнутого контролирующим органом или лицом результата и стоящей перед ними цели, дости-жения этой цели с наименьшими затратами времени, сил и средств.

Аналогичную позицию применительно к социальному контролю занимает Б.С.Основин, понимающий под эффективностью системы социального контроля такое ее состояние, которое обеспечивало бы при наименьших финансовых, материальных, организационных, временных затратах получение наилучших результатов в достижении поставленных целей .

В качестве оценочного показателя результативности контроля, равно как и деятельности специализированных контрольных органов, предлагается формула актуальности контрольного вмешательства, представлящая собой соотношение мелщу количеством проверок, проведенных органами контроля, числом поручений, данных им директивными инстанциями и количеством решений, принятых этими инстанциями по материалам проверок. На практике эффективность контроля чаще всего отождествляется с конкретными экономическими результатами деятельности проверяемых объектов.

В то же время почти не анализируются социальные, воспитательные последствия контрольного воздействия . Для того, чтобы определить эффективность контроля, необходимо рассмотреть ее внутреннюю структуру, выявить ее неотъемлемые элементы и их взаимосвязь.

Главным элементом структуры эффективности контроля, как справедливо отмечается в литературе, является цель0. В ней отражается будущий результат контрольной деятельности, а через него - уровень удовлетворения социальной потребности, вызвавшей постановку конкретной цели. Приоритет цели при определении эффективности несомненен. Более того, само это определение имеет смысл лишь при условии достижения цели. Если цель не достигнута, контрольная деятельность должна быть признана неэффективной.

Цель материализуется в результатах контроля, которые выступают в качестве второго элемента структуры эффективности, и представляют собой позитивные изменения социально-экономиче -ского и воспитательного характера в деятельности проверяемых объектов и должностных лиц. Следует подчеркнуть, что результатом контроля являются не все достижения, положительные изменения, а лишь те из них, которые последовали именно после контрольных действий.

Третьим элементом структуры эффективности контроля служат средства, с помощью которых может быть достигнута намеченная цель. Не подлежит сомнению, что степень эффективности контрольного воздействия тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительных изменений в функционировании проверяемых объектов.

И все же перечисленные три элемента не исчерпывают структуру эффективности контроля. Они характеризуют ее, как уже отмечалось, лишь в самой общей форме, поскольку не раскрывают качественную определенность и предназначение контроля. Важно поэтому выявить и другие составляющие эффективности применительно к данному явлению.

Эффективность контроля: критерии и факторы повышения

Аналогичную позицию применительно к социальному контролю занимает Б.С.Основин, понимающий под эффективностью системы социального контроля такое ее состояние, которое обеспечивало бы при наименьших финансовых, материальных, организационных, временных затратах получение наилучших результатов в достижении поставленных целей .

В качестве оценочного показателя результативности контроля, равно как и деятельности специализированных контрольных органов, предлагается формула актуальности контрольного вмешательства, представлящая собой соотношение мелщу количеством проверок, проведенных органами контроля, числом поручений, данных им директивными инстанциями и количеством решений, принятых этими инстанциями по материалам проверок. На практике эффективность контроля чаще всего отождествляется с конкретными экономическими результатами деятельности проверяемых объектов.

В то же время почти не анализируются социальные, воспитательные последствия контрольного воздействия . Для того, чтобы определить эффективность контроля, необходимо рассмотреть ее внутреннюю структуру, выявить ее неотъемлемые элементы и их взаимосвязь.

Главным элементом структуры эффективности контроля, как справедливо отмечается в литературе, является цель0. В ней отражается будущий результат контрольной деятельности, а через него - уровень удовлетворения социальной потребности, вызвавшей постановку конкретной цели. Приоритет цели при определении эффективности несомненен. Более того, само это определение имеет смысл лишь при условии достижения цели. Если цель не достигнута, контрольная деятельность должна быть признана неэффективной.

Цель материализуется в результатах контроля, которые выступают в качестве второго элемента структуры эффективности, и представляют собой позитивные изменения социально-экономиче -ского и воспитательного характера в деятельности проверяемых объектов и должностных лиц. Следует подчеркнуть, что результатом контроля являются не все достижения, положительные изменения, а лишь те из них, которые последовали именно после контрольных действий.

Третьим элементом структуры эффективности контроля служат средства, с помощью которых может быть достигнута намеченная цель. Не подлежит сомнению, что степень эффективности контрольного воздействия тем выше, чем меньше усилий и средств затрачивается на достижение положительных изменений в функционировании проверяемых объектов.

И все же перечисленные три элемента не исчерпывают структуру эффективности контроля. Они характеризуют ее, как уже отмечалось, лишь в самой общей форме, поскольку не раскрывают качественную определенность и предназначение контроля. Важно поэтому выявить и другие составляющие эффективности применительно к данному явлению.

Достижение максимальных результатов при минимальных расходах времени и сил - этот открытый К.Марксом и сформулированный им закон экономии времени при применении в сфере социалистического контроля вообще и системе государственного управления в частности неразрывно связан со специфическими элементами структуры контрольной деятельности и присушим ей социально-не - 83 обходимым эффектом. Эти элементы являются объективно обусловленными и относительно неизменными. Они предопределяются сообразно с целями и задачами контроля, его ролью и назначением.

Роль контроля в системе государственного управления, как явствует из предшествующего хода исследования, проявляется главным образом в следующих основных направлениях. Он необходим в качестве: неотъемлемой функции государственного управления, формы развития его демократизма; обратной связи, посредством которой достигается своевременная и достоверная информация о фактическом исполнении управленческих решений; эффективного способа (или средства) воздействия на контролируемые объекты с целью оптимизации их деятельности, укрепления государственной дисциплины и социалистической законности фактора воспитания должностных лиц, формирования и утверждения в их сознании чувства ответственности за выполнение возложенных обязанностей.

В соответствии с указанными основными направлениями эффективность контрольной деятельности независимо от того, где она осуществляется, проявляется превд всего как познавательная, регулирующая и воспитательная, имеет системный и комплексный характер. Отдельные ее эффекты наряду с рассмотренными . выше целью, результатами, необходимым временем и затратами на реализацию являются элементами эффективности контроля.

Пути совершенствования механизма контроля

Обеспечение непрерывного, планомерного и целеустремленного воздействия контроля в системе советского государственного управления предполагает наличие комплекса элементов организационного и правового порядка: разветвленной сети органов и подразделений, осуществляющих контрольные функции; правовых норм, регулирующихих деятельность и полномочия; организационно-правовых форм и методов функционирования этих органов и подразделений, а также мер воздействия, применяемых для достижения поставленных целей и задач. В совокупности эти элементы образуют чрезвычайно сложный, целостный механизм контроля.Понятие механизма контроля пока не получило "права гражданства" в советской науке. В юридической литературе им чаще всего охватываются различные подсистемы и системы государственного и общественного контроля, системы контрольных органов1.

Исследуемые преимущественно в организационно-структурном плане , последние акцентируют в основном внимание на построении субъекта контроля, но не отражают в полном объеме всех аспектов внутренних связей между ним и средой, саму динамику контрольного процесса и воздействия на контролируемые объекты.

Между тем очевидно, что система органов и подразделений контроля наряду о нормативно-правовыми установлениями о них являются лишь элементами статистики контрольного механизма. Для приведения его в действие нужен элемент динамики, в качестве которого выступает процесс контроля, т.е. осуществлен ние его в определенных организационно-правовых формах и методах с применением соответствующих мер воздействия. Именно процесс соединяет систему контрольных органов с правовыми нормами и посредством применения указанных мер придает контролю постоянно действующий характер. Таким образом, механизм конт ]золя можно определить как действующую на основе норм права совокупность органов и подразделений, осуществляющих в определенных формах и методах контрольную функцию для . предотвращения и устранения недостатков в деятельности системы государственного управления, достижения стоящих перед ней целей и задач. Опираясь на выводы теории системного анализа, можно глубже уяснить строение, назначение и действие механизма контроля, а также возможные пути совершенствования его функционирования. В отличие от понимания структуры как внутренней организации системы, характеризущейся упорядоченностью ее элементов, способных взаимодействовать лишь между собой, не выходя за пределы система, понятие механизма придает ей целенаправленность, динамичность, раскрывая функциональную роль структурированной системы и ее элементов, их связь с другими, лежащими вне системы объекташг. Иными словами, если структура отражает внутреннее строение, "скелет системы", то механизм - действие данной системы, процесс, ее функционирования, взаимосвязи и взаимодействия с внешней средой.

Существующий ныне в управлении механизм контроля складывался постепенно, совершенствуясь в частностях, на протяжении всей истории Советского государства. В условиях огромных качественных изменений, которые произошли в системе государственного управления на этапе зрелого социализма, возросших требований к повышению эффективности и качества управленческой деятельности этот механизм стал недостаточно действенным, превратился в одно из ослабленных звеньев системы, ее напряженный узел.

Практика управления все более настоятельно диктует необходимость дальнейшего развития и совершенствования контроля сверху и снизу, создания такой его системы, при которой невыполнение принятых решений стало бы невозможным.

Осуществляемая в настоящее время партией на основе решений декабрьского (1983 г.) и последующих пленумов ЦК КПСС разработка программы комплексного совершенствования всей системы управления требует одновременного глубокого осмысления, поиска и создания таких организационных структур контроля, форм и методов его проведения, такого правового обеспечения, которые, с одной стороны, наиболее адекватно отвечали бы характеру и сложности решаемых системой управления задач. С другой - создавали реальные предпосылки для согласованных действий управтики, отвечающей общепартийным, общегосударственным интересам. Не менее важной остается задача решительного противодействия местническим и ведомственным устремлениям, обеспечения жесткого контроля на стыках управления, где особенно остро сказываются ведомственные барьеры и их последствия. А это возможно лишь на основе комплексного, взаимоувязанного подхода к совершенствованию всех элементов механизма контроля, критического анализа накопленного опыта, отказа от ряда сложившихся на предшествующих этапах привычных представлений.

Постановка вопроса о разработке и осуществлении комплекса мероприятий по совершенствованию механизма контроля предполагает прежде всего создание и внедрение в повседневную управленческую деятельность единой, целостной концепции прогностического (опережающего) контроля, нацеленной в будущее.

В осуществлении контроля в системе государственного управления, на наш взгляд, наблюдается существенное расхождение между теорией и практикой. В то время как заложенная еще В.И. Лениным доктрина социалистического контроля настойчиво ориентирует контрольные органы на предотвращение, упреждение и своевременное исправление недостатков, практика чаще всего идет путем регистрации этих недостатков и нарушений, выявления их виновников.

Похожие диссертации на Контроль в системе советского государственного управления

Государственное управление уголовно-исполнительной системой и пути ее реформированияПетров, Семен Михайлович

Контроль в управлении государством (Конституционно-правовые проблемы) Акопов Леонид Владимирович

Институционализация муниципального контроля в системе местного самоуправления в Российской ФедерацииПашков, Олег Валерьевич

Конституционный институт Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации в системе государственного контроля Российской ФедерацииГаляутдинов Булат Салаватович

Прокуратура в системе государственного контроля Российской ФедерацииБессарабов Владимир Григорьевич

Иммиграционный контроль в системе функций органов внутренних дел России Харламов Сергей Олегович

Контроль в системе управления таможенным делом в Российской Федерации Новиков Андрей Борисович

Российская и американская системы конституционного судебного контроля (Сравнительно-правовое исследование) Ломовцева Марина Львовна

Организационно-правовое обеспечение информации в системе органов народного контроля (на опыте Грузинской ССР) Мелкадзе Отари Валерианович

Обеспечение эффективности механизма государственного контроля и надзора в системе местного самоуправленияЧуманова Валерия Валерьевна