Содержание к диссертации
Введение
Глава I Социальная сущность и политико-правовая роль партий в избирательном процессе 17
1. Конституционные основы становления многопартийности в Российской Федерации 17
2. Участие в выборах - важнейшая конституционная функция политических партий 50
Глава II Конституционно-правовое регулирование участия политических партии в российском избирательном процессе 67
1. Политические партии - организационно-коллективные субъекты избирательного процесса 67
2. Порядок выдвижения и регистрации партийных кандидатов 87
3. Предвыборная агитация политических партий и их кандидатов: правовое регулирование и финансово-организационное обеспечение
4. Установление результатов выборов и конституционно-правовое закрепление определённого вида избирательной системы 131
Глава III. Многопартийные выборы - институт конституционного строя Российской Федерации 150
1. Конституционные основы взаимосвязи избирательной и партийной систем 150
2. Роль и место многопартийных выборов в становлении конституционного строя России 167
Заключение 182
Список использованной литературы 187
- Конституционные основы становления многопартийности в Российской Федерации
- Участие в выборах - важнейшая конституционная функция политических партий
- Политические партии - организационно-коллективные субъекты избирательного процесса
- Конституционные основы взаимосвязи избирательной и партийной систем
Введение к работе
fc Актуальность темы диссертационного исследования определяется тем,
что многопартийные выборы стали значимым фактором современного конститу-
4b ционного развития России. Весь ход многовековой истории нашей страны, особен-
но ХХ-го столетия, привел не только к провозглашению на конституционно-
правовом уровне, но и к реальному воплощению таких неотъемлемых основ кон
ституционного строя, как народовластие, республиканская форма правления,
идеологический и политический плюрализм, многопартийность, которые наиболее
^ всего находят свой совместное проявление в состязательных "перманентных" вы-
борах органов государственной власти и местного самоуправления.
Российское общество и государство никогда, в принципе, не знало консти
туционного строя, не было ориентировано на его общепризнанные в мире фунда-
! ментальные ценности, первейшей из которых выступает - верховенство прав и
& свобод человека, а также, помимо названных: верховенство права, разделение вла-
| стей, местное самоуправление, многообразие форм собственности и экономиче-
| ской деятельности. Вместе с тем, они являются, наряду с принципом федерализма
и безусловным укреплением государственного суверенитета, мировоззренческой основой, условием практического осуществления идеи гражданского общества и правового государства, которые нашли свое" закрепление в Конституции Российской Федерации 1993 года.
Глобальное системное переустройство не должно вести к идеологическому
вакууму. Различие между идеологическим плюрализмом и монизмом состоит в
том, что первый создает совершенно иную "атмосферу общества", когда человек
обязан следовать официальным постулатам, оформленным в виде правовых норм,
прежде всего конституционных, но может не соглашаться с ними, проповедуя дру-
>; гие взгляды, т.е. самовыражаться, в том числе путем объединения со своими еди-
номышленниками в различные организации с целью борьбы за возобладание опре-
' делённого мнения1. Однако, эта борьба не должна выходить за мирные демократа-
jji
і1" ' См.: Авакьян С.А. Политический плюрализм и общественные объединения в Российской Федерации: конститу-
li ционно-правовме основы. М., 1% С.10-11.
ческие рамки, установленные Конституцией.
Самая острая конкуренция мнений, идей, воззрений по поводу общезначимых средств, путей преобразования общественной и государственной жизни про* исходит в сфере формирования и осуществления политической власти. Именно власть дает возможность не только открыто публично высказывать свои взгляды, но и воплощать их в конкретных делах, реализуя таким образом сугубо личный эгоистический или общественный интерес.
Согласно ст.З Конституции Российской Федерации основой демократического политического процесса является - народный суверенитет, народовластие. "В формировании гражданского общества и правовой государственности, - пишет В.Т.Кабышев, - доминантой всегда выступает воля народа на выборах. ... Сегодня ни одно государство мира не может обойтись без института выборов - этого института демократии, тысячекратно оправдавшего себя в мировой политической истории"1. Организациями же, участвующими в борьбе за власть, традиционно стали во многих странах политические партии. Это их главная функция, осуществляемая в демократическом обществе только легальным путем - посредством выборов.
К сожалению, из-за многочисленных социально-экономических проблем, политических конфронтации положение ст.1 Конституции Российской Федерации
0 том, что Россия - демократическое правовое государство, по большому счету, -
не реалия настоящего времени, а программа на будущее в процессе ее* воплоще
ния. Отсюда не следует делать поспешный вывод о фиктивности конституционных
норм и декоративности закрепленных в них ценностей. Парадокс конституционно
го развития нашей страны заключается в том, что, двигаясь долгие столетия по пу
ти укрепления, усиления государства в противовес свободе человека и самостоя
тельности общества, мы всё-таки пришли к необходимости последнего. Данный
факт неоспорим в силу своей действительности, но одновременно его можно легко
подвергнуть сомнению, ссылаясь на разнообразные, хотя и объективно-
эволюционные трудности становления конституционно-демократических институ
тов.
1 Кабышев B.T. Выборы и избирательное право в Российской Федерации: тенденции развития и совершенствова
ния // Реализация Конституция России. Межвуз. науч, сб. - Саратов, 1994. С.3-4.
"Сегодня на российском предвыборном поле действуют более 140 партий н движений. Если в выборах 1993 года участвовало 14 блоков, то в 1995 году избиратель держал в руках бюллетень уже со списком из 43 общественно-политических объединений. Предстоящие выборы, очевидно, не станут исключением"1, - отмечается в Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. В ходе избирательной кампании 1999 года в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации за депутатские мандаты в день голосования боролись 26 избирательных объединений и блоков2.
Исходя из приведенных данных, можно констатировать: у многопартийных выборов в России есть будущее. Это одна из демократических тенденций ее" конституционного развития. Другая - негативная явно прослеживается в том, что участие большого количества объединений в избирательном процессе ещв не свидетельствует о наличии действительно многопартийных выборов. Вместе с тем, по большому счбту, в отечественной истории были две реальные попытки открыть двери конституционализма: первая - в начале XX века и вторая - сегодня на пороге третьего тысячелетия. И оба раза они ознаменовались всплеском участия идеологически разнообразных, многочисленных политических объединений: партий, движений, союзов и т.п. в выборах органов власти. Поэтому можно с уверенностью сказать, что многопартийные выборы - не только результат исторически-объективного хода конституционного развития России, но и показатель становления действительно конституционного строя; даже более того - катализатор указанного процесса, условие политического структурирования общества как гарантия его самостоятельности и самоуправляемости, конституирования представительной демократии.
Выборы в современной российской конституционно-политической практике выступают универсальным демократическим способом реформирования системы власти. Об этом свидетельствует также обширность конституционно-правового ре-
1 Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох" (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). М., 1999. С.68.
3 См.: Общие итоги выборов депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации третьего созыва по федеральному избирательному округу, утвержденные постановлением Центральной избирательной комиссии Российской Федерации от 29 декабря 1999г. №65/764-3 // Российская газета. 1999. 31 дек.
б гулирования избирательных отношений в виде общепризнанных норм и принципов
международного права, федерального законодательства, актов Президента Российской Федерации и Правительства Российской Федерации1, нормативно-правовых актов субъектов Федерации, местного самоуправления, избирательных комиссий. Важное значение имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации, особенно по вопросу о виде избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации2. Данный спор в итоге выступает своеобразной кульминацией общего направления научно-теоретической полемики относительно места и роли политических партий в российском избирательном процессе. Одновременно, это объект политической борьбы.
Веб вышесказанное диктует необходимость комплексного исследования прежде всего конституционных основ участия политических партий в российском избирательном процессе: правовых и фактических - не только в современном, но и в историко-ретроспективном разрезе, чтобы выявить те сущностные стороны и базовые элементы отечественного конституционализма, которые позволяют считать многопартийные выборы, как выражение указанных основ, не временным явлением, а значимой тенденцией конституционного развития России. В свою очередь, это требует провести глубокий всесторонний анализ избирательного законодательства, других актов (касающихся не только выборов), научно-теоретическое обобщение избирательной практики, а также детальное изучение участия партий на различных стадиях избирательного процесса и выработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования в данной области.
В этом заключена актуальность и практическая значимость диссертационного исследования.
1 См., например: Постановление Правительства Российской Федерации от 25 августа 1999 года J6 937 "О содей
ствии избирательным комиссиям в организации подготовки и проведения выборов депутатов Государственной
Думы Федерального Собрания Российской Федерации" // Российская газета. 1999. 31 августа; Постановление
Правительства Российской Федерации от 13 января 2000 г. №32 "О содействии избирательным комиссиям в ор
ганизации подготовки и проведения выборов Президента Российской Федерации" // Там же. 2000.19 янв.
2 См.: Информация о "круглом столе" по вопросам применения избирательными комиссиями решений Конститу
ционного Суда Российской Федерации // Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации.
1998. № 3(57). С.84-95; Решения Конституционного Суда Российской Федерации в правоприменительной дея
тельности избирательных комиссий. Доклад Центральной избирательной комиссии Российской Федерации на
заседании "круглого стола" 25 февраля 1998 года // Там же. С.96-115.
Степень разработанности темы и круг источников. Тема диссертационной работы носит комплексный, многоплановый характер. Её специфика заключена в необходимости изучения широкого спектра взаимоотношений человека, общества и государства, их влияния друг на друга, выявления тенденций их совместного развития в конституционно-политическом процессе. Формирование органов власти путбм выборов пронизывает практически всю социальную систему, связывает ее" в единое целое. Исходя из этого, источниковедческую основу диссертационного исследования составила как специальная юридическая литература, так и труды в области философии, политологии, социологии, истории и других наук.
Разносторонние аспекты, актуальные проблемы избирательного права, участия политических партий в выборах, народовластия в целом нашли свое* наиболее глубокое отражение в работах следующих отечественных ученых: С.А. Авакьяна, А.А. Белкина, Р.Т. Биктагирова, О.Н. Кулакова, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, В.Я. Гельмана, В.Н. Даниленко, Ю.А. Дмитриева, O.K. Застрож-ной, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, В.Т. Кабышева, Н.М. Касаткиной, А.И. Кима, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, А.Б. Козлова, Б.И. Колюшина, Е.Ф. Кузьминского, М.И. Кукушкина, О.Е. Кутафина, В.В. Лапаевой, В.И. Лысенко, В.В. Маклако-ва, М.С. Матейковича, И.Б. Михайловской, А.А. Мишина, В.Д. Мостовщикова, В.И. Наумова, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, В.А. Туманова, Е.Н. Хрусталбва, В.А. Четвернина, Н.В. Шелютго, Ю.А. Юдина, и др.
Основополагающее значение для раскрытия темы диссертации также имеют исследования: А.С. Автономова, Ф.М. Бурлацкого, В.Н. Даниленко, И.П. Ильинского, А.П. Косарева, М.Н. Марченко, Б.А. Стародубского, Ю.А. Тихомирова, М.Х. Фарукшина, В.Е. Чиркина, О.Ф. Шаброва, ВЛ. Энтина, Л.М. Энтина, Ю.А. Юдина и др., посвящбнные вопросам политической, партийной системы; в том числе и - специальные: С.А. Авакьяна, А.Р. Байрамова, Н.С. Бондаря, В.И. Гавриленко, К. Гаджиева, Л.А. Кельник, Е.В. Колесникова, Н.И. Матузова, В.И. Русино-ва, К.К. Токмакова, А.В. Цветнова, З.М. Черниловского и др., касающиеся взаимоотношений общественных объединений, в первую очередь партий, с государством и гражданами, проблем становления гражданского общества, идеологического и политического плюрализма в России.
Особое наше внимание обращено к понятию и сущности конституции, конституционного строя, в разработку которых существенный вклад внесли: А.А. Белкин, ЮЛ. Еременко, В.Т. Кабышев, О.Е. Кутафин, В.О. Лучин, Т.М. Пряхина, В.А. Ржевский, О.Г. Румянцев, И.М. Степанов, И.Е. Фарбер, Т.Я. Хабриева, Б.С. Эбзеевидр.
Не остались без рассмотрения работы А.И. Щиглика и Ц.А. Ямпольской по теории общественных организаций.
В диссертации достаточно широко использованы достижения исторической науки. Это прежде всего фундаментальное исследование В.В. Леонтовича1, а также монографии по истории политических партий Т.Е. Бекназар-Юзбашева, А.Ф. Би-чехвоста, О.Н. Знаменского, Л.М. Спирина и др.
Сознавая насущную необходимость восстановления преемственности отечественной конституционно-правовой мысли мы приоткрыли огромный пласт работ отечественных ученых-правоведов конца ХГХ-начала XX веков: А.С. Алексеева, В.И. Герье, В.М. Гессена, А.М. Горовцсва, Н.П. Дружинина, В.В. Ивановского, И.А. Ильина, Н.М. Коркунова, Н.И. Лазаревского, А.С. Новикова, М.И. Свешникова, В.М. Хвостова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и др.
В диссертационном исследовании достойное место заняли труды великих мыслителей прошлого: Г.В.Ф. Гегеля, Н. Макиавелли, Дж.Ст. Милля, Ж.-Ж. Руссо.
Россия является неотъемлемой частью мирового конституционного процесса. Познать опыт конституционного развития других стран помогли исследования зарубежных ученых различных времен и научных отраслей (юриспруденции, философии, политологии, социологии): М Амеллера, Б. Багдикяна, П. Бромхеда, Л. Войтасика, В.Ш. Глезера, Ф. Гольцендорфа, А. Демишеля, Ф. Демишеля, Э. Кисе, Ф.Х. Лассаля, Г. Майера, В. Орландо, М. Пикемаля, А. Реймона, Ф. Тохяна, С. Фиша, К. Фузаро, К. Хессе, С. Холмса и др.
Тем не менее, несмотря на приведенный выше обширный круг источников, в том числе по проблемам отечественного избирательного права, становления мно-
1 См.: Леонгович В.В. История либерализма в России 1762-1914. М., 1995.
гопартийности в России, в конституционно-правовой науке отсутствует единый комплексный труд, подробно охватывающий участие политических партий на разных стадиях избирательного процесса в нашей стране. Представленная диссертационная работа призвана восполнить указанный пробел и, кроме того, выявить роль и место института многопартийных выборов в конституционном развитии России: в его прошлом, настоящем и будущем. Это обусловлено также большим объемом часто обновляемого избирательного законодательства: как федерального, так и субъектов Федерации, местного самоуправления; других актов, особенно -Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и Конституционного Суда Российской Федерации. Нормативно-правовую основу диссертации, кроме названных, составили и не действующие ныне источники отечественного права, имеющие большое конституционно-историческое значение, а также законодательство зарубежных стран. Веб это многообразие изучалось сквозь призму норм, принципов Конституции Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследовании, Основной целью диссертации, исходя из актуальности ее* темы, выступает выявление конституционных основ участия политических партий в российском избирательном процессе. Она достигается путем изучения истории становления многопартийных выборов сквозь призму закрепления в России институтов конституционно-демократического строя, определения тенденций их развития и выработки, в связи с этим, предложений по совершенствованию правового регулирования данной области общественных отношений. Указанная цель также достигается посредством анализа прежде всего сущности и содержания избирательного законодательства, практики его применения, перспектив развития фактических отношений складывающейся отечественной партийной системы. Согласно сказанному, ставятся конкретные задачи диссертационной работы, составившие основу структуры ее" содержания:
- обобщить и проанализировать в целом многовековой опыт конституционного развития российского общества и государства, становления различных конституционно-демократических институтов в нашей стране, а именно: парламентаризма, многопартийности, народовластия в единстве его прямой и представительной форм - как единый неразрывный процесс;
доказать с помощью философско-правового обоснования, руководствуясь общемировой практикой многопартийных выборов, что участие в избирательном процессе является - важнейшей конституционной функцией политических партий;
исследовать реальное положение вещей, тенденции в динамике социально-политического структурирования российского общества посредством анализа участия различных объединений в многочисленных избирательных кампаниях;
детально проследить конституционно-правовое закрепление многопартийного характера выборов в Российской Федерации, его проявление на отдельных стадиях избирательного процесса;
изучить различные точки зрения по поводу реформирования отечественной избирательной системы, в частности, об конкретного вида при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации и изложить свое мнение на этот счет, исходя из общей концепции нашей работы;
раскрыть конституционные основы соотношения, взаимосвязи, совместного развития избирательной и партийной систем в механизме народовластия;
обобщить нормы международного права, закрепляющие свободный многопартийный характер избирательного процесса, проследить насколько соответствуют им и Конституции Российской Федерации постоянно изменяющееся российское избирательное законодательство, и смежное с ним, с точки зрения реального воплощения важнейших конституционных принципов избирательного права как гарантии обеспечения действительного выражения в представительных органах власти волеизъявления граждан, сделанного в ходе выборов;
разработать и предложить конкретные практические рекомендации по совершенствованию конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу формирования органов власти путем выборов, с целью их дальнейшей демократизации и стимулирования формирования многопартийности в Российской Федерации.
Методологическая основа исследовании. При написании диссертационной работы, для достижения еб цели и решения поставленных задач, использовались разнообразные методы познания. Среди них определяющее значение имели общенаучные методы: диалектический (для изучения взаимоотношений общества, его
11
объединений с государством, тенденций их взаимного развития), системно-
структурный (при исследовании партийной и избирательной систем). Самостоя-
k тельную важную роль сыграли частные методы: исторический, социологический,
функциональный, сравнительно-правовой, а также специальный - формально-
ж юридический, который с помощью правил юридической техники и формальной
логики позволил не только детально проанализировать и обобщить богатый правовой материал, но и сформулировать собственные законодательные дефиниции (например, понятие политической партии и др.).
Научная новизна диссертации состоит в комплексном исследовании ряда центральных проблем, тенденций конституционного развития России, фрагментарно изученных отечественной конституционно-правовой наукой. Автор впервые предпринял целостную попытку обобщить ход становления института многопартийных выборов, определить их место и роль в формировании конституционного
*! социально-полнтического структурирования российского общества, траисформа-
ции его в гражданское путем учреждения подлинно представительных органов Ji власти через участие политических партий в избирательном процессе.
Кардинально новое соотношение социально-политических сил в конце XX века, стремительный поворот к новым ценностям нашли свое адекватное закрепление в действующей Конституции Российской Федерации. Идеологический и политический плюрализм, многопартийность, свободные состязательные периодиче-ские выборы выступают объективной потребностью общества и государства, обусловленной всем течением отечественной истории. Диссертантом делается вывод, что становление многопартийности неразрывно связано с воплощением в российской конституционно-политической практике института выборов.
Участие в избирательном процессе является важнейшей конституционной
А функцией политических партий, которая представляет собой концентрированное
выражение их социальной сущности и политико-правовой роли в механизме осу
ществления народовластия. Партии призваны выявлять и аккумулировать те об-
I щественные интересы, которые имеют наиболее насущную необходимость в прак-
тической реализации при осуществлении политической власти. Это достигается
главным образом с помощью выборов как универсального способа конституиро-вания представительной демократии, средства политической институционализации гражданского общества.
Политические партии должны быть признаны организационно-коллективными субъектами российского избирательного процесса. Для этого прежде всего требуется принять Федеральный закон "О политических партиях*', в котором следует закрепить условия приобретения каким-либо объединением статуса партии, а значит - избирательной правосубъектности, поскольку участие в выборах - одновременно конституционное право и обязанность данных организаций (наличие минимального количества индивидуальных членов, региональных и местных структур, устава и программы; обязанность регистрации за 1,5-2 года до дня голосования, постоянного участия в избирательных кампаниях; существенная поддержка избирателей и т.п.).
Ключевое значение для выполнения политической партией вышеназванной функции имеют такие стадии избирательного процесса, как: выдвижение кандидатов и их регистрация, предвыборная агитация, финансирование. Автором высказывается ряд предложений по совершенствованию конституционно-правового регулирования указанных действий и процедур с целью стимулирования формирования многопартийной системы, демократизации выборов: тайность голосования при выдвижении кандидатов и их отзыве на съезде, конференции, собрании партии; обязанность для объединений и кандидатов уделять большую часть времени своей предвыборной агитации освещению собственной политической программы; специальное государственное финансирование партий в избирательном процессе должно осуществляться дифференцированно в зависимости от их электоральной активности и поддержки избирателей, позволяющее, тем не менее, участвовать в выборах орпшизационно-политическим аутсайдерам.
В работе излагается позиция диссертанта по реформированию избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: сокращение объема пропорционального представительства, смягчение 5-процентного барьера; запрещение двойного выдвижения партийных кандидатов, правила об обязательном образовании одного избиратель-
ного округа в субъекте Федерации, численность избирателей которого меньше единой нормы представительства - как нарушающие принцип равенства избирательных прав.
В диссертации исследуется взаимосвязь избирательной и партийной систем. Она состоит, по мнению автора, во взаимном, обоюдостороннем влиянии их друг на друга и находит свое* выражение в многопартийных выборах - институте конституционного строя Российской Федерации, являющимся действенным способом достижения социально-политического компромисса.
Ни занрггу выиосатси следующие осиовиые наложения и выводы:
Многопартийные выборы - наиболее наглядный, значимый результат всей многовековой истории конституционного развития России, возникновения и закрепления в ев общественнс^политической практике идеи народного представительства, самоуправляемого самостоятельного общества, его фактического структурирования в виде различных многочисленных объединений политического характера. Выборы выступают катализатором данного процесса, а следовательно -становления конституционного строя в нашей стране.
Участие в выборах - важнейшая конституционная функция политических партий, которая является одновременно их правом и обязанностью как субъектов публично-правовых отношений. Они есть социально-политические посредники, связующее звено между обществом и государством, представляют собой обоюдосторонний коммуникативный канал, их соединяющий.
Политические партии должны быть юридически признаны организационно-коллективными субъектами российского избирательного процесса. Это проистекает из ряда негативных моментов настоящей практики проведения избирательных кампаний, фактических изменений в сфере отношений, оформления субьект-ности партийной системы переходного характера. В первую очередь, таким образом, наряду с применением других правовых средств, следует защитить формирующееся гражданское общество от его чрезмерной политизации, а избирательный процесс и власть от криминала и коммерциализации из-за участия в выборах многочисленных сиюминутных узкокорпоративных неполитических объединений.
Необходимо срочно принять Федеральный закон "О политических партиях", в котором прежде всего нужно закрепить жесткие условия приобретения объединением» желающим участвовать в выборах, статуса партии и его утраты в случае их нарушения (наличие идеологической программы и программы действий, минимальная численность, свидетельствующая об общественной роли объединения, фиксированное членство, обязательное участие в периодических выборах и запись об этом в уставе объединения, уровень избирательной поддержки и т.д.).
Указанные положения Федерального закона "О политических партиях" должны находить свод адекватное отражение в избирательном законодательстве. Особенно это касается таких стадий избирательного процесса, в которых наиболее всего проявляется важнейшая конституционная функция политических партий, а именно: выдвижение и регистрация кандидатов, предвыборная агитация и обеспечение еб финансирования. Главным критерием необходимо считать уровень общественной поддержки тех или иных объединений по результатам проводимых выборов при обеспечении равных возможностей участия данных субъектов в борьбе за власть.
Установление итогов выборов как заключительная стадия избирательного процесса имеет самостоятельное политико-правовое значение в качестве определенного вида избирательной системы (в узком смысле), которая представляет собой концентрированное выражение, результат всей правовой организации избирательного процесса. Весьма актуальным остается спор относительно вида избирательной системы при выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. По мнению диссертанта, она должна оставаться смешанной, но 8 необходимо существенно модернизировать (уменьшить объем пропорционального представительства, но сохранить его фиксированное число, запретить так называемое двойное выдвижение партийных кандидатов, как нарушающее принцип равенства избирательных прав, установить "плавающий" характер 5-процентного барьера и др.).
Избирательная система (в узком и широком понимании) и партийная система теснейшим образом взаимосвязаны между собой в процессе своего становления в рамках конституционного развития той или иной страны. Данная взаимо-
связь заключена в обоюдостороннем влиянии друг на друга рассматриваемых институтов, в их неразрывном единстве в механизме народовластия.
Роль и место многопартийных выборов в становлении конституционного строя России состоит в том, что они являются: во-первых, гарантией от узурпации политической власти кем бы то ни было пугбм периодического ее" обновления; во-вторых, ведущим элементом механизма народовластия, с помощью которого достигается адекватное воплощение в органах власти наиболее важных общественно-политических интересов; в-третьих, стимулирующим средством формирования самостоятельного самоуправляемого гражданского общества; в-четвертых, - способом достижения компромисса в обществе и государстве, введения острых социально-политических конфликтов в ковституцнонно-правовые рамки.
Главный вывод диссертационного исследования заключается в следующем: многопартийные выборы - неотъемлемый институт конституционного строя Российской Федерации.
Практическая значимость диссергамдщ определяется необходимостью постоянного совершенствования конституционно-правового регулирования общественных отношений, возникающих по поводу формирования органов власти путем выборов, закрепления демократических тенденций развития партийной системы Российской Федерации, стремительностью преобразований в фактической конституции страны.
Практические предложения по этим направлениям, основанные на теоретических положениях и выводах диссертационного исследования могут быть использованы прежде всего в правотворческой деятельности по внесению изменений и дополнений в действующее избирательное законодательство, являющееся на сегодняшний день исходной правовой базой избирательной системы России для его дальнейшей модификации; а также - по разработке и принятию новых нормативно-правовых актов, прежде всего Федерального закона "О политических партиях".
Отдельные рекомендации и комментарии часто обновляемого избирательного законодательства помогут должной реализации его норм в правоприменительной практике, в частности, с целью предотвращения и недопущения различных ошибок и нарушений.
16 Научно-практические разработки диссертационной работы могут быть использованы в учебном процессе при преподавании конституционного права, спе-
t циального учебного курса: "Избирательное право Российской Федерации", состав-
лении различных учебно-методических пособий.
Ф Адробадиа результатов исследования была обеспечена изложением ос-
новных теоретических положений и практических предложений в тезисах выступлений на научных конференциях: заседании "круглого стола", проводимого журналом "Правоведение" в Саратовской государственной академии права по теме: "Приоритеты правовой политики в современной России" (Саратов, 1997); научно-практической конференции "Законотворческая деятельность субъектов Российской Федерации" (Саратов, 1997); научно-практической конференции "Актуальные проблемы совершенствования деятельности правоохранительных органов" (Саратов, 1997); международной научно-практической конференции "Права человека: пути их реализации" (Саратов, 1998).
# Главные выводы диссертационной работы были представлены на областной
конкурс, проводимый Избирательной комиссией Саратовской области в 1998/99 году, на лучшую научную работу по вопросам избирательного права и законодательства о референдуме (автор занял первое место) и на аналогичный всероссийский конкурс, организованный Центральной избирательной комиссией Российской Федерации в 1998/99 году, объявленный ев Постановлением от 22 сентября 1998 года № 152/1062-П (автор занял одно из двух первых мест). По результатам последнего опубликована статья в журнале "Вестник Центральной избирательной комиссии Российской Федерации" (1999 год, № 9(75).
По теме диссертации также опубликована статья в научно-популярном журнале "Вестник Саратовской государственной академии права" (1998 год, №3(14>).
Конституционные основы становления многопартийности в Российской Федерации
Сегодня можно с уверенностью констатировать: XX век стал для Российского государства важным этапом его конституционного развития. Вся сложность и уникальность этого процесса характеризуется тем, что именно в 90-е годы двадцатого столетия в России впервые в еб тысячелетней истории нашли свое действительное общественное признание и реальное конституционно-правовое закрепление такие либерально-демократические ценности; как: народовластие, верховенство права, разделение властей, республиканская форма правления, многопартийность, незыблемой основой которых является самая высшая ценность - человек, его права и свободы. Однако они еще недостаточно прочно закрепились в российском обществе, не вросли в наше сознание: не восприняты нами именно в качестве конститушіонно-демократических ценностей, а не голых лозунгов и постулатов очередных политических "вождей". Это долгий, эволюционный путь.
Вся многовековая история России - история укрепления еб государственного единства, верховенства и единства государственной власти - результат продолжительных внутренних смут и войн с внешними врагами. Как писал известный русский ученый-правовед, философ конца ХГХ - начала XX веков Б.Н.Чичерин: Те великие достоинства русского народа, которые сделали Россию одной из первенствующих европейских держав, несокрушимое терпение, безропотное перенесение всевозможных лишений и тяжестей, готовность всем жертвовать для царя и отечества - прямо противоположны духу свободы"1. Огромное влияние на формирование такой психологии народа, каждого человека, оказал, безусловно, и советский период в истории страны. Действительно, "в нашем сознании слишком укоренились догмы о примате ... государства над человеком. ... практика реального социализма в сущности на первое место ставила интересы государства, его могущество, богатство, величие"1.
Тем не менее, конституционно-либеральные идеи и их практическое воплощение имеют весьма глубокие корни в нашей истории. Конституционно-правовое закрепление принципа многопартийности, неразрывно связанного с древней идеей народного представительства, а следовательно - конституционного государства, имеющего своей необходимой основой гражданское общество - есть, несомненно, один из важных результатов конституционного развития России.
Но, действительно ли народное представительство является неотъемлемым элементом конституционного государства?
Еще на заре ХХ-го столетия русские ученые отмечали, что "под конституционным правом разумеются основные законы лишь тех государств, в организацию верховной власти которых входит общественный элемент. ... выражение "конституционный" обозначает собою основанный на участии народа..." .
Исходя из этого, необходимо обратиться к общим историческим причинам возникновения конституций, их сущности. Она заключена, по нашему мнению, в двух основных аспектах: 1) закрепление в Основных Законах прав и свобод человека и гражданина и 2) установление в них ведущих принципов формирования и осуществления власти в государстве и обществе. Оба положения тесно взаимосвязаны друг с другом и не могут быть разведены. Тем не менее, как справедливо замечает В.Т.Кабышсв:"... главный смысл учреждения конституций и состоял в том, чтобы гарантировать человеку защиту от произвола государственной власти"1; то есть первое место в сущностном содержании Основного закона занимают права и свободы.
Уже в средние века впервые появляется представление о таких законах, как о писаных постановлениях, возникающих в силу компромисса. Например, средневековые хартии, которые выдавались городским общинам в целях защиты их от феодальных притеснений. Ими устанавливались городские вольности, права и привилегии городов. По мнению В.В.Ивановского: "В этом первом представлении о конституционном праве преобладает ... мысль о политической независимости и, в особенности, мысль о гарантии прав ...н2.
Вместе с тем, дарованные монархом либо князем гражданские права и свободы не могли быть полностью гарантированы от нарушений, исходящих прежде всего с их стороны. Поэтому в Западной Европе возрождается идея о полновластии народа. Бб конституционно-правовое закрепление изначально преследовало главную цель обеспечения наиболее полной защиты и реализации прав и свобод человека и гражданина посредством ограничения государственной власти, основанного на принципе разделения властей. В ст. 16 знаменитой французской Декларации прав человека и гражданина от 26 августа 1789 года закреплено: "Всякое общество, в котором не обеспечено пользование правами и не проведено разделение властей, не имеет Конституции 3.
Участие в выборах - важнейшая конституционная функция политических партий
Главной особенностью конституционного развития России и причиной многих трудностей является стремительный переход от однопартийного правления к многопартийному. Поэтому следует помнить, что "многопартийность означает не только право на инакомыслие, но и определенную ответственность за будущее страны, которая ложится на все политические партии 1. В связи с этим возникает вопрос: сможет ли институт политических партий в России взять на себя такую ответственность или превратится в ненужную декорацию, или исчезнет совсем? И вообще, необходимы ли партии нашему обществу и государству или наоборот -чужды им, препятствуют их нормальному конституционному развитию?
В принципе, вся наша работа посвящена ответу на данные вопросы. Начнем с последнего, следуя простой логике вещей: если партии в России не нужны, то и не о какой их позитивной роли не имеет смысла рассуждать, а лишь - о перспективах исчезновения этих объединений и всевозможных гарантиях от последствий их негативной деятельности.
Споры о мере полезности политических партий идут с незапамятных времен. "Вряд ли можно назвать другой такой политический принцип или феномен, -пишет Т.Б.Бекназар-Юзбашев, - который на всем протяжении своей исторической эволюции встречал бы столь единодушную атаку" и со стороны философских традиций античного периода (Аристотель, Платон, Фукидид), и со стороны теологических концепций общественного устройства эпохи раннего феодализма (Августин Блаженный, Фома Аквннскнй), и со стороны средневековых государственных воззрений периода феодальных сословных и абсолютных монархий (Н.Макиавелли, Ф.Бэкон, Т.Гоббс), а также - раннелиберальной буржуазно-демократической теории (Ш.Монтескье, Ж.-Ж.Руссо) и политических мыслителей XIX века (Але Ток-внль, Дж.Ст.Милль) н др.
Например, Ж.-Ж.Руссо, исходя из концепции общественного договора, рассуждая об общей воле как неотъемлемой сущности государства, весьма отрицательно отзывался о различных партийных группировках, выражающих частные интересы и тем самым разрушающих государственный механизм и общую волю. Он, в частности, писал: "Очень важно ... для того, чтобы получить проявление общей воли, чтобы в государстве не было частичных обществ и чтобы каждый гражданин решал только по своему усмотрению"1. Наличие же партий, по его мнению, приводит к долгим дебатам, разногласиям, шуму в общественно-политической жизни, которые, "указывают на преобладание частных интересов и на упадок государства"2.
Никколо Макиавелли, в свою очередь, считал, что "одни разделения вредят, а другие - полезны республикам: вредны те, которые сопровождаются сектами и партиями; а полезны, которые держатся без партий и сект. Поэтому основатель республики, не будучи в силах предупредить в ней проявления вражды, должен по крайней мере предупредить в ней образование сект".
Наше время не является исключением из подобного отношения к политическим партиям. Известный писатель А.И.Солженицин придерживается следующего мнения: "Каждая партия старается прежде всего не для своей нации, а для себя и своих. Национальный интерес затмевается партийными целями "
Но, тем не менее, существование политических партий, других общественных объединений, массовых движений есть социологический факт, результат объективного исторического развития; и ответ на вопрос: зло это или благо - может дать лишь сама жизнь3. Действительно, не только политические партии, но и любые другие политические институты "могут искажать и подрывать демократию, даже сохраняя и укрепляя ее.
В современной же России, исходя из ее" недавнего советского прошлого, ценность многопартийности бесспорна. Развитие и укрепление конституционных основ организации и деятельности различных политических партий в нашей стране должны служить прежде всего препятствием установлению господства власти одной партии или одного лица с превознесением своей собственной идеологии в ранг госуддрственноч)бязательіюй, безал Государство и общество в принципе не могут функционировать без опоры на определенные идеологические установки. Провозглашенная в Конституции Российской Федерации 1993 года система демократических ценностей на самом деле представляет собой официальное государственное выражение известных взглядов, идей, воззрений. Однако, их обязательное конституционно-правовое закрепление не исключает, а, наоборот, допускает и делает необходимым существование альтернативных убеждений, прогавоположных идеологических позиций. Чем и отличается истинный демократический режим от однопартийно-авторитарного.
Но, так как любое государство, его органы и должностные лица в своей деятельности руководствуются по сути привычными, устоявшимися, неизменными взглядами (конечно, может - неоднородными и меняющимися в зависимости от тех или иных обстоятельств, но преимущественно в одних и тех же идеологических рамках), то должны быть какие-то общественно-политические институты, способные обеспечивать периодическую ротацию, обновление идеологических установок непосредственных носителей государственной власти. "При идеологическом многообразии, - пишет С.А.Авакьян, - предполагается возможность перехода от самовыражения отдельного индивида к организационным формам выражения, проповедования, защиты взглядов. Здесь как бы перебрасывается мост к политическому плюрализму в виде не только свободы высказываний, но и совокупности юридически допускаемых организаций для представления различных мнений в качестве идеологических течений".
Такими исторически сложившимися организациями являются именно политические партии. Они призваны разрабатывать и предоставлять на суд народа различные "варианты наиболее оптимальных, по их мнению, решений проблем общественного развития"1. Иначе - политических программ, основанных на интересах если не всего народа, то какой-либо его значительной части (и значительной не только по объвму).
В этом и состоит одна из сущностных сторон конституционной формулы современной российской демократии, что "носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является еб многонациональный народ", а также идеи гражданского общества и правового государства, формирование которых провозглашено в России.
Вместе с тем, наличие нескольких политических партий ещб не означает, что их идеи и концепции будут восприняты государством. Сами по себе партии не осуществляют государственную власть, они - негосударственный институт. "... Цель партии - не реализация власти, а участие в реализации"2, - точно подметил Реймон Арон. Не партии целиком должны входить в государственный аппарат, сливаться с ним, а их программы должны быть в него привнесены. Для этого необходим определенный конституционный механизм. В качестве такого механизма выступают свободные выборы - как один из высших непосредственных выражений власти народа.
Выборы - неотъемлемый институт современной демократии, ядро механизма осуществления власти народа, "исходный принцип организации системы органов государственной власти и местного самоуправления"3. Свободные выборы выступают обязательным атрибутом реального народовластия, они обеспечивают фактическое, активное и постоянное политическое и юридическое участие граждан в решении всех важнейших вопросов жизни общества4.
Политические партии - организационно-коллективные субъекты избирательного процесса
Партии - не единственные субъекты избирательного процесса в Российской Федерации. В такой роли они выступают наравне с гражданами, а также - другими объединениями: как политическими, так и неполитическими. Однако, по нашему мнению, только партии являются главными органнзационно-коллектнвнымк субъектами в ходе выборов. Они - наиболее действенное, надежное средство передвижения общих интересов для интеграции их во власти. Партия - такой "структурный элемент демократической политической системы и институт, посредством которого главным образом и происходит в современных государствах формирование и выражение политической воли граждан"1.
На данном этапе в Российской Федерации правовая институционализация данных объединений, то есть "процесс превращения их в правовой институт"2 происходит очень медленно, практически не двигаясь с места.
Конституционно-правовое регулирование участия партий в избирательном процессе неизменно осуществляется путем включения в него такого коллективного субъекта, как избирательное объединение, впервые закреплённое в Положении о выборах депутатов Государственной Думы в 1993 г.3. За последнее время эта избирательно-правовая категория претерпела ряд модификаций.
Согласно п.2 ст.5 указанного Положения, в качестве избирательного объединения признавались общефедеральные партии, политические движения, устав которых зарегистрирован Министерством юстиции Российской Федерации, или блок таких общественных объединений. В состав блока могли входить другие общественные объединения, если участие в выборах в федеральный законодательный орган предусмотрено в их уставах. Здесь четко прослеживается возможность участия в выборах как политических, так и неполитических объединений: соответствующая запись в уставе еще" не является достаточным критерием для признания того или иного объединения политическим.
Предоставление права на осуществление избирательной функции субъектам не предназначенным по своей природе для еб реализации - дань советской конституционной традиции, когда политической правосубъектностью наделялись практически все общественные организации (от профсоюзов и кооперативов до объединений ветеранов; научных, творческих союзов и т.д.). Они имели возможность избирать своих представителей как по избирательным округам, так и изолированно на своих съездах и конференциях. В Федеральном законе Российской Федерации от 6 декабря 1994г. "Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации" (далее в работе - Закон об основных гарантиях 1994г.) превалирующая роль на выборах, закрепленная в 1993 году за политическими партиями и движениями, была сведена на нет2. Политизированность неразвитого гражданского общества достигла своей кульминации. В ходе избирательной кампании в Государственную Думу Федерального Собрания Российской Федерации (далее в работе - Государственная Дума РФ) в 1995 году из 273, зарегистрированных Министерством юстиции Российской Федерации общественных объединений, уставы которых предусматривали участие в выборах, в избирательный марафон включились 111 объединений. Центризбирком тогда зарегистрировал 43 избирательные объединения и блока.
По мнению В.В.Лалаевой: "... чрезмерная политизация гражданского общества (опасная сама по себе) привела к значительному расширению каналов давления со стороны бизнеса на сферу политической и государственной жизни, усилению криминализации и коррумпированности государственного аппарата"1. Кроме того, законодательное закрепление "вмешательства" в избирательный процесс многочисленных сиюминутных корпоративных групп, зачастую созданных ради удовлетворения амбиций отдельных личностей - препятствует выражению общей воли, общих интересов народа, формированию действительного представительства. Они распыляют голоса избирателей, поощряя атомизацию общества в противовес его структурированности. В связи с чем имеет место скорее фиктивность, чем реальность основы конституционного строя - народовластия. Российское общество сегодня не способно в полной мере реализовать потенциал конституционного механизма влияния на принятие политических решений.
Некоторые позитивные моменты, направленные на исправление такого положения содержит Федеральный закон Российской Федерации от 19 сентября 1997г. "Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации"2 (далее в работе - Закон об основных гарантиях 1997г.)- Согласно его ст.2, конституционно-правовое содержание понятия "избирательное объединение" сведено к политическому общественному объединению трех видов: политической партии, политической организации, политическому движению. Причбм, по смыслу ст.2 и 30 рассматриваемого акта, избирательные блоки образуются только вышеуказанными субъектами.
Соответствующие положения вскоре появились в Федеральном законе Российской Федерации "Об общественных объединениях"3: в него была включена ст. 12і "Политические общественные объединения", а также - внесены ряд других дополнений и изменений1. Однако, имелось существенное, на наш взгляд, расхождение между исследуемыми нормами этих двух законов.
Противоречие, вернее недоработка законодателя, касалась определения организационно-правовых форм политических объединений. Так, по совокупному толкованию ч.2 ст.4, ч.1,2 ст.7 и ст.8 Закона "Об общественных объединениях" политическая партия подпадает под категорию "политическая организация", которая, в свою очередь, охватывается понятием "общественная организация". В избирательном же законе политическая партия и политическая организация (единичное и видовое, родовое понятие - общественная организация) рассматривались как два однопорядковых вида одного уровня классификации. Укатанные недочеты на практике могут весьма затруднить правовую идентификацию политических общественных объединений.
Данное положение сегодня исправлено Федеральным законом от 30 марта 1999г.2 Теперь, согласно новой редакции абз.11 ст.2 Закона об основных гарантиях 1997г., избирательное объединение представляет собой политическое общественное объединение в виде политической партии, мной политической организации, политического движения.
Конституционные основы взаимосвязи избирательной и партийной систем
Одним из положительных факторов юинсіиіущюнного развития России является прочное эахренление в качестве ведущего механизма политического процесса - периодических, состязательных выборов на многопартнйной основе. Однако, именно необходимые частые выборы органов власти н должностных лиц при одновременном ухудшении личною благосостояния большинства людей подрывают доверие общества к государству. Тлаввая причина неэффективности власти, утверждается в Послании Президента Российской Федерации от б марта 1997 года, - несоответствие между новой конституционной организацией пх дарс новыми задачами, которые должна решать власть и во многом сохранившимися старыми подходами, структурами, методами управления"1. Общество не желает вступать в диалог с беспомощной властью, что ведет к отчуждению государства от общества. В условиях их фактической разобщенности, считакиниеся демократическими институты формирования и ротации власти оборачиваются своей недемократической стороной. Как верно пилит Ю.А.Веденеев: "Сменяемая путем демократических выборов государственная власть остается скорее желаемым или пропагандистским образом, чем политической реальностью"2.
Тем не менее, решение сугубо экономических, социальных проблем невозможно без механизмов. Не авторитарная, а - сильная государственная власть, опирающаяся на волю народа, в том числе путем несения перед ним реальной политиконюридической ответственности вот сегодня главная цель кояститушмошю-правового регулирования российского избирательного процесса.
Россия постепенно, сложно, противоречиво интегрируется в мировое демократическое сообщество, имея полное право сознавать себя и быть признанной его неотъемлемой частью, благодаря прежде всего великим историческим подвигам её многонационального народа, не раз защитившего мир от угрозы всеобщего тоталитаризма. Конституция Российской Федерации содержит юридически-императивные основы для воплощения позитивного мирового конституционного опыта в деле дальнейшей демократизации отечественной избирательной системы1. Многопартийные выборы - ценность общечеловеческая, что подтверждается основными международно-правовыми документами в данной области.
В первую очередь, - это Всеобщая Декларация прав человека от 10 декабря 1948 г.2: ей ст.21, закрепляет, в частности, как институт осуществления народовластия свободные, всеобщие, равные, тайные, периодические, нефальсифицированные выборы; ст.1, 2, 7 содержат общие принципы свободы и равенства людей; преамбула, ст. 18 и 19 - свобода мысли и убеждений; ст.20 - свобода ассоциаций.
В Международном пакте о гражданских и политических правах от 16 декабря 1966 г. также установлено, что "каждый гражданин должен иметь без какой бы то ни было дискриминации... право и возможность... голосовать и быть избранным на подлинных периодических выборах, производимых на основе всеобщего и равного избирательного права при тайном голосовании и обеспечивающих свободное волеизъявление избирателей"3. Многопартийный же, плюральный характер избирательной системы заключён в ст. 18, 19 - свобода мысли, выражения своего мнения; и в ст.22 - право на свободу ассоциаций. Подобные положения содержатся в Конвенции о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 г.4: ст.9, 10, 11 (свобода мысли, выражения мнения, ассоциаций), позже дополненные ст.З (свободные, периодические, тайные выборы) Протокола №1 от 20 марта 1952 г.3.
Более обширное международно-правовое признание многопартийные выборы нашли в Документе Копенгагенского совещания Конференции по человеческому измерению СБСЕ от 29 июня 1990 г., в котором, в частности, провозглашены "приверженность идеалам демократии и политическому плюрализму", а так же "решимость строить демократические общества на основе свободных выборов и верховенства закона"1.
И, наконец, специальная Декларация о критериях свободных и справедливых выборов, принятая Советом Межпарламентского союза на 154-й сессии 26 марта 1994 г. закрепляет, что "государства должны... способствовать становлению и свободной деятельности политических партий, ... обеспечивать разделение партии и государства, устанавливать равные условия для соперничества в ходе выборов"2.
Конституция Российской Федерации впитала в себя эти и другие либерально-демократические принципы: ч.1 ст.1; ст.2, 3, ч.2 ст.6, ст.13, 16, 17, 18, 19, 29-32 и многое другое.
Таким образом, налицо теснейшая конституционная взаимосвязь международно-правовых норм и высшего правового регулирования многопартийной избирательной системы Российской Федерации.3 В этом заключены одна из сторон, результат развития конституционализма в России, основанного как на собственной истории, так и на влиянии на него демократических традиций, принципов, ценностей общемирового конституционного процесса.
"... Без многопартийности сложно говорить о реальных демократических выборах"4, - справедливо отмечает В.И.Лысенко. Поэтому обозначим, в принципе, единственный главный общий вывод нашей работы: многопартийные выборы -неотъемлемый институт конституционного строя Российской Федерации. Это современный итог его метрически долгого и весьма сложного становления, не прекращающегося и по сей день, в котором заключено веб множество проявлений конституционной взаимосвязи избирательной и партийной систем России.
Категория "конституционный строй" представляет собой новое явление и в отечественной науке конституционного права, и в - конституционной практике. Ранее в советской науке конституционного (государственного) права основное внимание уделялось таким базовым понятиям, как "общественное устройство", "общественный или общественно-политический строй". Наиболее фундаментальной в этой области является работа В.А.Ржевского, в которой он под общественным (общественно-политическим) строем понимал закреплённую государством в его конституции систему основ господствующих социально-экономических и политических отношений, юридически оформленную в виде важнейших конституционно-правовых институтов1. Другую позицию занимал О.Е.Кутафин: "Поскольку ... общественный строй включает всю систему общественных отношений, складывающихся в ... обществе, в закреплении и регулировании различных его сторон участвуют не отдельные правовые нормы и даже не отдельные отрасли права и законодательства, а все отрасли ... права и законодательства"2. Подобную точку зрения разделял А.И.Ким. По его мнению, общественный строй - это система общественных отношений, в которые вступают люди в повседневной жизни и основу которых составляют экономические, производственные отношения, обуславливающие социальные, политические и духовные процессы жизни в данном обществе3.
