Содержание к диссертации
Введение
Глава I Конституционно-правовое положение политических партий в политической системе Российской Федерации 16
1 Конституционные нормы, регламентирующие политическое многообразие и многопартийность 16
2- Юридическое определение понятия «политическая партия» , 37
3. Роль политических партий в становлении современного конституционализма в России 65
Глава II Правовое регулирование участия российских политических партий в выборах 81
1. Правовой статус политических партий по российскому избирательному законодательству 81
2. Организационно-правовой механизм реализации правомочий политических партий в выборах 109
3. Участие политических партий в формировании органов государственной власти в субъектах Российской Федерации 165
Заключение 183
Литература 188
Приложение 209
- Конституционные нормы, регламентирующие политическое многообразие и многопартийность
- Роль политических партий в становлении современного конституционализма в России
- Правовой статус политических партий по российскому избирательному законодательству
- Участие политических партий в формировании органов государственной власти в субъектах Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Выбор темы исследования обусловлен тем, что основой конституционной формулы современной российской демократии является то, что носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, а также идеи гражданского общества и правового государства, формирование которых провозглашено в России. Как утверждает Н.С- Бондарь, реальный демократизм гражданского общества как основы обеспечения действительной свободы личности становится возможным именно тогда, когда общество, приобретая качества гражданского, правового, вырабатывает свои собственные, негосударственные общественно-политические механизмы саморегуляции и самоорганизации, В соответствии с этим происходит политическая институциализация гражданского общества.1 Благодаря совершающимся изменениям во всех сферах общественной жизни в России появляется широкий спектр политических сил. Одной из таких сил являются политические партии.
Конституционное признание политических партий является одной из форм их правовой институционализации, которая обусловлена возрастанием роли партий в жизни современных демократических государств и потребностями правовой государственности. Как отмечает Ю.А. Юдин, бесспорно, что ни одна современная конституция не может исключить из предмета своего регулирования политические партии, не рискуя оказаться в значительной своей части фиктивной- И хотя впервые конституционные положения о партиях появились в советских конституциях, только Конституция Российской
Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации: Диссертация . ,-докт. юрид. наук.— Ростов-на-Дону, 1997.— С. 54.
2 Юдин Ю.А, Политические партии и право в современном государстве / Ю.А. Юдин. -М.: ФОРУМ-ИНФРА-М, 1998.-С. 24.
Федерации 1993 года закрепила демократический принцип политического многообразия и многопартийности.
Однако Российская Конституция не использует в полной мере наработанный конституционный опыт, говоря только об общественных объединениях, не выделяя из них политические партии» и тем самым преуменьшает особую роль политических партий в жизни общества. Ведь по законам многих демократических стран только партии (объединения политического характера), а не общественные организации в целом, могут заниматься политической деятельностью и, прежде всего, выдвигать кандидатов на выборах и участвовать в избирательном процессе. Через участие политических партий в формировании и функционировании выборных представительных и исполнительных государственных институтов возможно преодоление анонимного характера и порядка принятия политических решений. Так как именно партии непосредственно заинтересованы в общественном признании и поддержке гражданами, и чья политическая судьба поставлена в зависимость от волеизъявления граждан на периодических проводимых выборах-1
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 года повлекло за собой принципиальное обновление правовой базы выборов. Были приняты федеральные законы «Об основных гарантиях избирательных прав граждан Российской Федерации» 1994 года; «О выборах,Президента Российской Федерации» 1995 года; «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» 1995 года, которые далее непрерывно совершенствовались, вследствие чего и избирательный процесс с этого времени последовательно претерпевал все новые и новые качественные перемены.
В современных политико-правовых условиях порядок организации и проведения свободных, справедливых, периодических выборов приобретает
Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. - 1995- - № 7. - С. 20.
особую значимость, прежде всего в качестве одного из инструментов обеспечения реализации и защиты конституционного права граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы государственной власти и органы местного самоуправления, построения системы органов государственной власти. Реформирование всей системы органов государственной власти и местного самоуправления вызвало объективную необходимость периодического проведения выборов на федеральном и региональном уровне. Вследствие этого выборы, как социальное явление, прочно вошли в наш обиход, стали привычным атрибутом жизни россиян. Рассматривая российское общество, как единое и целостное образование, и учитывая разнообразие проводимых выборов, можно утверждать, что избирательный процесс в российском обществе практически не прекращается.
Не преувеличивая роль партийного компонента в процессе организации и проведения выборов, нужно признать, что ценность многопартийных выборов, как принципа конституционного строя, определяется той ролью, которая объективно им отведена в стремительном динамичном процессе конституционного развития России. В первую очередь, они призваны обеспечить сближение, взаимодействие общества и государства, без чего, в принципе, невозможно формирование подлинного самоуправляемого гражданского общества и правового государства. Именно поэтому мы видим такой пристальный интерес к роли политических партий в организации и функционировании государственной власти и к законодательным основам их жизнедеятельности. Конечно, справедливо замечание Ю.А. Веденеева о том, что на тему о «роли и функциях партий в политическом, избирательном процессах если не тонны, то центнеры бумаги исписаны». Однако мы считаем, что эта тема особенно актуальна в настоящее время, так как именно сейчас российские политические партии наконец-то получили признание де-юре: законодатель-Веденеев Ю_А. Политические партии в избирательном процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. —1995. - № 1. - С. 22.
но закреплен их правовой статус, который нуждается в проверке и совершенствовании.
Объектом настоящего исследования являются общественные отношения, носящие многоаспектный и комплексный характер, складывающийся между обществом, политическими партиями и государством по поводу демократизации политической системы и выражения политической воли граждан.
Главная цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе важнейших теоретических и практических проблем конституционно-правового регулирования организации и деятельности российских политических партий применительно к их участию в выборах различного уровня; в разработке рекомендаций и предложений по разрешению существующих проблем в области избирательных правоотношений с участием политических партий, совершенствованию избирательных процедур,
В соответствии с поставленной целью определен круг взаимосвязанных задач, теоретическое решение которых составляет предмет диссертационного исследования.
Перед диссертантом стояли следующие конкретные исследовательские задачи:
исследовать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих правовые основы деятельности российских политических партий, организацию и проведение федеральных и региональных выборов;
раскрыть сущность, конституционно-правовую природу и юридические признаки института «политические партии»;
определить роль политических партий в становлении современного российского конституционализма;
проанализировать опыт участия, правовой статус и организационно-правовой механизм реализации правомочий политических партий в избирательном процессе на федеральном и региональном уровне;
выработать предложения по совершенствованию законодательства о партиях и избирательного законодательства, прежде всего в части определения прав и обязанностей политических партий на различных стадиях избирательного процесса.
Теоретической основой диссертационного исследования явились труды видных российских ученых и практиков С.А. Авакьяна, А.С. Автономова» В.В. Альхименко, Е,Г. Андрющенко, М.В. Баглая, Г .В. Барабашева, Р.Т Бик-тагирова, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, ИЛ. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, И.В. Гранкина, 3-М, Зотовой, A3. Иванченко, А.И. Ким, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, А.Н. Кокотова, И.А. Кравца, О.Е-Кутафина, В.В. Лапаевой, В А. Лебедева, В.И Лысенко, В.О. Лучина, Ю.А. Новикова, А.Е. Постникова, А.С. Саломаткина, Б.А. Страшуна, Д.Л. Суркова, Ю.А Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.Е. Чиркина, Б. В. Щетинина, Б.С. Эб-зеева, Ю.А. Юдина и других ученых, внесших значительный вклад в дело рассмотрения и анализа проблем становления и развития российского конституционализма, вопросов становления и развития российского парламентаризма, анализа новейшего избирательного законодательства и практики его применения, проблемы теории и практики правовых основ организации и деятельности российских политических партий, их участия в избирательном процессе на современном этапе, рассмотрения проблем организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации
Так, проблемам науки конституционного права, реализации принципов конституции в контексте российских реалий политико-правового развития, вопросам становления и развития российского парламентаризма посвящены исследования СА. Авакьяна, MB. Баглая, И.В. Гранкина, В.Д. Горобец, А.Н. Кокотова, Е.И. Козловой, О.Е. Кутафина, И,А. Кравца, B.C. Нерсесянца, NLC-Салигава, Б.С. Эбзеева.
Теория и практика становления и развития российской избирательной системы, избирательного права, в том числе выборов в органы государственной власти субъектов Российской Федерации и участия политических партий в них рассматривается в исследованиях С.А. Авакьяна, В.И. Васильева, И,В> Выдрина, А.В. Зиновьева, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, М.С. Матейковича, А.Е. Постникова. Анализом этапов трансформации государственного строя России, теоретическими основами российского конституционализма, обще' ственных отношений, складывающихся в процессе выборов, через призму исторического развития законодательства и практики его применения занимались А.В. Иванченко, И А. Кравец, Ю ,А. Новиков-Исследованию и обобщению мирового опыта правового регулирования всего комплекса отношений, связанных с приобретением и утратой политическими партиями легального статуса, посвящена работа Ю.А. Юдина. Анализ актуальных проблем правового регулирования процессов становления многопартийности в постсоветской России, особенностей российского пути к парламентаризму и многопартийности, рассмотрение сущности, функций и роли партий как посредника между властью и обществом проведен в работа* 3-М, Зотовой, В.В. Лапаевой.
Конституционные основы и особенности формирования органов законодательной власти субъектов Российской Федерации, конституционно-правовой аспект организации местного самоуправления анализируют в своих трудах Н.С. Бондарь, KB- Выдрин, ДЛ. Златопольский, С.Д. Князев, А.Н> Кокотов, В.А. Лебедев, И.А. Умнова. Попытка выделить общее и особенное в проведении выборных кампаний в российской провинции, определить динамику деятельности политических партий в предвыборный период в Уральском регионе, том числе в Челябинской облает^ была сделана И.В. Выдри-ным, АД. Кирилловым и Б.А, Кирилловым, А.Н. Кокотовым, А.В. Пацулой, А.С. Саломаткиным,
Процессу превращения политических партий в нормативно-правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с их образованием, организацией и деятельностью в юридической науке посвятили свои исследования такие зарубежные ученые как П. Аврил, К. Вуйтович, Г. Еллинек, К, Дженда, М Дюверже, Г, Кельзен, К. Кольяр, Дж, Лапаломбра и Mt Вайнер, А, Пошталек, К, Хайдер, К. Хессе.
Проблемы, связанные с конституционно-правовым статусом политических партий и их роли в избирательном процессе, привлекают внимание не только юристов, но и социологов, политологов, философов, которые отдают приоритет социально-психологическому, политологическому, историческому анализу исследуемого процесса, его влиянию на вектор общественного развития страны. Рассмотрению избирательных технологий, стратегий во время проведения выборов всех уровней в странах СНГ, обобщению исследовательских программ, осуществленных в целях социологического обеспечения избирательного процесса^посвящены работы ЮЛ. Аверина, ЮА Веденеева и В.В. Смирнова, О.Н. Каюнова, А.А. Максимова, Э.М. Розенталя, И.М Сле-пенькова, Б-Ф, Усманова.
Разработкам выше обозначенных ученых и практиков, методологии, понятийно-категориальному аппарату их исследований мы уделяем особое внимание, полагая, что многие теоретические выводы не утратили своей актуальности и сегодня.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс общенаучных и специальных методов познания общественно-политической и правовой действительности. В работе наиболее полно использованы системный, нормативно-логический, историко-юридический, сравнительно-правовой методы. Общенаучные методы использовались при рассмотрении и анализе понятий «политические партии», «выборы», «избирательный процесс», «избирательные объединения», их политико-правовой природы, раскрытия их сущности. Нормативи о-логический и сравнительно-
правовой методы применялись в процессе анализа федерального и регионального законодательства, конституций и избирательных законов стран СНГ и Балтии.
Эмпирическую базу исследования представляют материалы практического применения действующего законодательства в области избирательного права, в том числе материалы и документы Конституционного и Верховного Судов Российской Федерации; Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, избирательных комиссий субъектов федерации, входящих в Уральский федеральный округ; газетно-журнальные публикации последних лет, отразившие проблемы борьбы политических партий за власть в ходе избирательных кампаний 1993-2002 годов; данные политологических и социологических исследований проблем представительной демократии и электорально-правовой культуры, а также личные наблюдения автора, касающиеся современных событий в Российской Федерации и Челябинской области.
Научная новизна исследования. Выборы, как демократический принцип организации общественной жизни, сложный конституционно-правовой институт, а также правовые основы организации и деятельности российских политических партий и их участие в избирательном процессе неоднократно рассматривались учеными-юристами в монографиях1, статьях2, диссертаци-ях3. В нашей работе на основе новейших федеральных законов «О политиче-
См.: Авакьян С.А., Прохоров М_В. Избирательный процесс и общественные объединения: К выборам депутатов Государственной думы / С.А. Авакьян, М.В. Прохоров. - М., 1999.; Лапаева В.В. Право и многопартийность в современной России. Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации /В.В. Лалаева, - М: Норма, 1999.
2 См., например, Заславский СЕ. Правовые формы организации политических партий в
России // Адвокат. 1997. № 1-2; Веденеев Ю.А. Политические партии в избирательном
процессе: правовые иллюзии и юридическая реальность // Государство и право. 1995. № 7.
3 См., например: Теперик А.В. Конституционные основы участия политических партий в
российском избирательном процессе: Дисс. ... канд. юрид. наук. - Саратов, 2000; Русинов
В.И. Конституционное право граждан на объединение в политические партии в Россий
ской Федерации (проблемы теории и практики): Автореферат ... канд. юрид. наук. — Ека
теринбург, 1997.
ских партиях» , «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» , «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» , «О выборах Президента Российской Федерации» впервые предпринята попытка комплексного теоретического исследования этой многогранной и многосторонней проблемы, с учетом современных тенденций и стандартов публичного участия партий в избирательном процессе, на всех его стадиях. Это позволило сформулировать ряд конкретных выводов и предложений, направленных на дальнейшее совершенствование правового регулирования деятельности политических партий и их статуса в избирательном процессе. Положения диссертации, выносимые на защиту:
Конституционный статус партий - это важнейшая гарантия существования и функционирования политических партий, которая призвана защищать партии от произвола государства, и является одной их форм их правовой институционализации.
Специфика правовой институционализации российских политических партий заключается в том, правовое закрепление статуса партий проходило поэтапно: первоначально правовой статус партий регулировался законодательством об общественных объединениях. Затем, учитывая, что процесс формирования российских политических партий тесно связан с выборами, и партии в избирательном процессе выступают как избирательные объединения, правовой статус партий определяется законодательством о выборах.
1 О политических партиях: Федеральный закон от 13 июня 2001 г. // Собр. законодательства Российской Федерации. -2001.— №29. — Ст. 2950.
Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации: Федеральный закон от 12 июня 2002 г. // Собрн законодательства Российской Федерации. - 2002. - № 24. - Ст. 2253.
О выборах Депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: Федеральный закон от 20 декабря 2002 г. // Российская газета. - 2002 г. — 25 декабря.
4 О выборах Президента Российской Федерации: Федеральный закон от 10 января 2003 г. //Российская газета. — 2003 г.— 16 января.
С принятием Федерального закона «О политических партиях» правовая ин-ституционализация партий получает свое логическое завершение. Данный закон можно охарактеризовать, как комплексный, распространяющийся на все аспекты деятельности партий, в том числе в сфере выборов. А поскольку статус партий в сфере выборов в настоящее время определяет и законодательство о партиях, и законодательство о выборах, то встает проблема согласования этих разделов законодательства и их оптимальной специализации.
3. Общими, отличающими политические партии и выделяющими их в
совокупности общественных объединений, являются следующие признаки:
партия - особый вид общественного объединения граждан;
особая целевая ориентация политической партии;
партия — носитель идеологии, которая заявлена в программе партии; - партия - объединение, имеющее постоянную организационную структуру, основанную на фиксированном индивидуальном членстве.
Дефиниция Федерального закона «О политических партиях» (п. 4 ст. 3), которая закрепляет одну из основных целей политических партий, требует уточнения и дополнения, потому что делает акцент на участии партий только в некоторых выборах. Это противоречит Конституции Российской Федерации* в которой закреплен принцип разделения властей и закреплено право граждан на участие в выборах президента. Данную цель политических партий предлагаем сформулировать следующим образом: «выдвижение кандидатов на выборах в органы государственной власти и представительные органы местного самоуправления, участие в выборах в указанные органы и в их работе». Это определение максимально отражает целевую направленность политических партий.
Оценка деятельности политических партий в становлении современного конституционализма в России должна стать одним из стимулирующих факторов для устранения всех противоречий и издержек современного этапа формирования многопартийности в нашей стране и дальнейшего активного
участия политических партий в политических преобразованиях, обеспечении прав и свобод граждан, в становлении правового государства и гражданского общества.
6. Структура избирательного процесса, характеризующая действия по
литических партий в нем должна быть следующей:
Основные стадии: формирование избирательных комиссий; выдвижение и
регистрация кандидатов (списков кандидатов); агитационная деятель
ность; краткосрочное и долгосрочное наблюдение за ходом выборов;
* Стадия, имеющая обслуживающий характер - финансирование избира
тельной кампании, и поэтому осуществляется, начиная со стадии выдви
жения и регистрации кандидата, и продолжается вплоть до окончания вы
боров.
7. Участие в выборах — это не только право партий, но их конституи
рующий признак, а, следовательно, и их обязанность перед обществом под
тверждать свой статус путем обязательного участия в выборах. Поэтому по
литические партии - основные участники избирательного процесса на всех
его стадиях, чей объем правомочий различается в зависимости от конкретной
стадии избирательного процесса.
8- Определение понятия «избирательный блок» в трактовке диссертанта -это «добровольный союз двух и более политических партий» а также добровольный союз одной или нескольких политических партий с одним или несколькими общероссийскими политическими общественными объединениями, создаваемый в порядке, предусмотренном федеральными конституционными законами, федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации. При этом в избирательный блок вправе вступать до 6 политических партий и общероссийских политических общественных объединений». Данное определение позволит четко выделить основные структурные элементы избирательного блока и увеличить его вариативность.
9. Конституционные принципы организации избирательного процесса
как руководящие и направляющие начала организации и проведения выборов
в рамках соответствующей избирательной системы, должны быть нацелены
на конституционное равноправие граждан и их права избирать и быть из
бранными в органы государственной власти. Поэтому на современном этапе
развития избирательного законодательства следует в соответствие с Консти
туцией Российской Федерации отменить преимущества политических пар
тий, предоставляемые им избирательным законодательством,
10. Региональные выборы направлены на упрочение стабильности в
обществе, на умножение результативности работы властных структур и уси
ление значимости субъектов Российской Федерации. Поэтому, участвуя в из
бирательных кампаниях субъектов Российской Федерации политические
партии, в условиях усиливающейся регионализации, становятся элементом,
который связывает как граждан и органы власти, так и федеральный Центр и
регионы.
Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем выводы и рекомендации могут быть полезны для дальнейшего совершенствования правового регулирования деятельности политических партий, их участия в избирательном процессе, организации и проведения выборов в целом.
Содержащиеся в работе наблюдения, обобщения, теоретические выводы и предложения могут представлять интерес для представителей политических партий, так как в работе показано как, соблюдая все нормы закона, используя все права и выполняя все обязанности, можно подготовить и провести избирательные кампании.
Прикладное значение материалов диссертации состоит также в том, что они могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного и избирательного права, подготовки учебных программ, методиче-
ских рекомендаций, способствовать повышению уровня электорально-правовой культуры участников избирательного процесса.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, нашли свое отражение в научных публикациях автора в «Южно-Уральском юридическом вестнике», «Вестнике Челябинского государственного университета», тезисах всероссийской научно-практической конференции «Состояние и перспектива развития правового государства в Российской Федерации».
Ряд выводов основан на собственном опыте работы наблюдателя на выборах депутатов Законодательного собрания Челябинской области 2000 года.
Конституционные нормы, регламентирующие политическое многообразие и многопартийность
Современное конституционное развитие России с его трудностями и противоречиями продолжает правовую и политическую модернизацию страны. Политическое многообразие и многопартийность уже стали неотъемлемой частью общественной жизни нашего государства. Закрепление этого положения в Конституции означает необратимость процесса становления гражданского общества, в котором партии играют роль посредника между гражданским обществом и государством. И, как верно отмечает российский госу-дарствовед Б.Н. Топорнин, это важное условие демократизации политической жизни в России предопределено ее собственным опытом, показавшим, что монопольное положение одной партии, не допускавшей и мысли об открытом политическом соперничестве, сыграло пагубную роль в истории страны.1
Одним из ключевых, управляющих центров политической системы является правовая система, которая оказывает важное влияние на характер изменений в обществе, особенно, если эти изменения осуществляются через целенаправленное реформаторское воздействие, предполагающее использование право-законодательных программ и средств, и в первую очередь конституционных норм, регламентирующих, в том числе политическое многообразие и многопартийность. Статус субъектов политической системы;- их организационно-правовые формы; права и обязанности в сфере общественно-политической жизни -относится к предмету конституционного права. А институционализация политической системы —задача именно конституционно-правового регулирования.1
Степень развития политической системы, политического многообразия и формирования многопартийности в конституционном устройстве даст представление о социально-политических силах как носителях различных идеологий, которые активно действуют в политической сфере, осуществляя борьбу за власть. Такой силой, выражающей и воплощающей различные политические идеи и взгляды, могут быть, как указывает профессор С.А. Авакьян, партии, которые должны действовать на основе (т. е, в рамках, с соблюдением) закона и быть равны перед законом.2
Рассмотрим некоторые факторы легализации российских политических партий в качестве конституционно-правового института более подробно.
Процесс превращения политических партий в правовой институт путем все более широкого регулирования правом комплекса отношений, связанных с их образованием, организацией и деятельность в юридической науке понимается как правовая институционализация политических партий. Многочисленные определения, данные в научной литературе, различаясь в деталях, сходны по своей сути: речь идет о признании политических партий де-юре, о закреплении их правового статуса.3 Так, институционализация политических партий определяется как «регламентация их порядка образования и деятельности в качестве особого правового института», как признание их институтом де-юре и правовое закрепление «их места не только в политической системе, но и в государственной структуре».5 Поддерживая общепринятую как в отечественной, так и зарубежной науке точку зрения, мы считаем, что инсти-туционализация основных элементов политической системы и политических партий, в частности - это задача именно конституционно-правового регулирования.
Включение в конституции норм о политических партиях и их роли в обществе и государстве означает, что позитивное право признает их как институт, деятельность которого необходима для функционирования не только гражданского общества, но и всего государственного механизма. Однако в некоторых демократических странах политические партии длительное время считались, а в некоторых из них и сейчас считаются частным делом, своего рода клубом по интересам, В отдельных странах такая трактовка к политическим партиям применяется до сих пор. В конституциях нет упоминаний о партиях, то есть партии «действуют в полном конституционном вакууме».1 Такой подход теоретически обосновывался взглядом на политические партии как на чисто общественные образования. Например, немецкий государство-вед Г. Еллинек указывал, что партии должны рассматриваться как общественные образования, а потому «в государственном строе понятию партии как таковому нет места». И этх несмотря на то, что, уже давко появились крупные научные исследования о политических партиях, была показана их решающая роль в деятельности современного государственного механизма, эти идеи не были воспроизведены в нормах конституционного права.
Впервые конституционные положения о партиях появились в советских конституциях. Например, в условиях тоталитарного социализма в нашей стране, начиная с Конституции СССР 1936 года, нормы, относящиеся к партиям, присутствовали в основных законах. Правда, как отмечает В.Е. Чиркин, они имели односторонний характер, так как речь шла по существу об одной партии - ВКП(б) (с октября 1952 года - КПСС), ее руководящей и направляющей роли в государстве и закреплении за коммунистической партией роли ядра всех общественных и государственных организаций. И хотя толкование ст. 126 Конституции СССР 1936 г. теоретически не исключало существование других партий, провозглашавшаяся свобода объединения устанавливала, что передовые граждане страны объединяются в коммунистическую партию, а не передовые граждане и менее сознательные» по идее, могут создавать другие партии. Положения о руководящей роли коммунистической партии были повторены в конституциях РСФСР вплоть до кардинальных изменений Основного закона России в конце 80-х — начале 90-х годов.
В других странах тоталитарного социализма были аналогичные конституционные нормы. Последующие социалистические конституции, например, Болгарии, Польши, Чехословакии говорили о существовании других партий, нередко перечисляя их, но на самом деле закрепляли ограниченную партийную систему, так как действовал, правда, незафиксированный в большинстве конституций принцип: другие партии могли быть лишь союзными с коммунистической партией, но не оппозиционными.
Роль политических партий в становлении современного конституционализма в России
Политико-правовая система конституционализма, являясь важной институциональной и процедурной гарантией становления, развития и функционирования институтов гражданского общества, выступает как условие построения правового государства в России.1 В современных дискуссиях о путях и судьбах российского конституционализма высказываются различные точки зрения. Например, B.C. Нерсесянц предлагает утвердить конституционализм как общегосударственную, надпартийную идеологию и интегратив-ную общенациональную идею.
Возможно, что подобная позиция заслуживает внимания, но мы придерживаемся той ТОЧКИ зрения, что принцип политического многообразия имеет важное конституционно-правовое значение и поэтому определять конституционализм как надпартийную идеологию не совсем верно. Представляется, что более точно суть современного российского конституционализма выразил профессор С.А. Авакьян. Конституционализм, по его мнению, выражается в том что посредством Конституции закрепляет набор конституционно-правовых институтов, в которых отражаются демократическое общество и государство; свобода личности, демократические права и свободы граждан; инструменты власти, сочетающие прямое народовластие, и органы, формирующие необходимые полномочия и средства воздействия друг на друга; избирательная система, основанная на всеобщности, свободе и состязательности выборов; политический плюрализм и многопартийность. Вследствие этого одной из предпосылок формирования современного конституционализма в России является участие политических партий в свободных демократических выборах. Поэтому одной из важнейших и в то же время наиболее дискуссионных тем, обсуждаемых правящей элитой и юридической общественностью страны, является тема о роли политических партий в становлении современного конституционализма в России, в общем, и в выборах в органы государственной власти в частности.
Большинство авторов современных конституционно-правовых исследований, специалистов избирательного права, экспертов критически относятся к одной из составляющих существующей системы выборов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации, а точнее к применению голосования по партийным спискам и предлагают различные варианты избирательных систем.
Например, в последнее время в российском обществе все чаще высказывались мнения о том, что если настоящие партии у нас не сложились, то нужно избирать в представительные органы государственной власти просто порядочных людей, способных с умом выполнять возложенные на них функции, а выборы по партийным спискам нужно изменить или отменить, И такая идея многими авторами представляется весьма привлекательной. Таї А.А. Котенков поставил вопрос о необходимости кардинально изменить структуру и содержание самой избирательной системы. По мнению автора, смешанная избирательная система, используемая в действующем законе, не обеспечивает представительский характер нижней палаты парламента. Он предложил применить мажоритарно-пропорциональную систему, при которой политические партии получают право выдвигать своих кандидатов по всем 225 одномандатным избирательным округам. Выигравший в округе кандидат автоматически получает депутатский мандат. Но при этом голоса, поданные за кандидатов, заявленных от политических партий, независимо от занятого ими места суммируются в целом по территории Российской Федерации. В этом случае 225 мандатов распределяются пропорционально набранному конкретными кандидатами числу голосов в целом по партийному списку. При таких условиях политическая партия, набравшая более 5 процентов голосов, участвует в распределении депутатских мандатов.
Другие авторы предлагают конституционно закрепить порядок, согласно которому 300 депутатов нижней палаты избираются по территориальным одномандатным избирательным округам, а остальные 150 — по спискам политических партий, избирательных объединений и блоков- Третьи же считают, что нужно вообще отменить выборы по общефедеральному округу и избирать только 225 депутатов по мажоритарной системе, так как только это приблизит наших избранников к нуждам и проблемам людей, живущих в одномандатных округах.
Есть и более радикальные взгляды, например, В.В. Жириновский, высказывался за то, чтобы выборы в Государственную Думу осуществлялись «только по пропорциональной системе, по партийным спискам».4
Нам представляется, что каждое из приведенных высказываний не может быть признано абсолютно верным, потому что, как справедливо отмечает профессор С.А. Авакьян? известно, что идеальных избирательных систем нет. Поэтому отдавать предпочтение той или другой надо, как по ее преимуществам перед недостатками, так и с учетом реальных плодов от применения соответствующей системы-5 Например, общим недостатком- как мажоритарной избирательной системы, так и пропорционального представительства является большое число «потерянных» голосов избирателей (почти каждый второй). Такое количество «потраченных впустую» голосов противоречит главной цели всей системы пропорционального представительства, которая призвана максимально отражать мнение избирателей, ограничивать влияние региональных интересов и сводить к минимуму «потерянные голоса». Какое решение может быть в создавшейся ситуации?
Например, К, Надо предлагает обратить внимание на удачный опыт Германии и Новой Зеландии, где избирательные системы стремятся установить связь между избирателями и членами парламента, которых они выбирают. Обе страны имеют смешанную мажоритарно-пропорциональную избирательную систему и применяют формальный квалификационный порог в 5 процентов (как и в России до выборов 2007 года ). Однако и Германия, и Новая Зеландия предоставляют «запасной маршрут» партиям, которые не смогли преодолеть заградительный порог, В Германии партии, кандидаты которые победили в трех одномандатных округах» имеют право на распределение мандатов посредством пропорционального представительства, несмотря на то, что они не набрали пяти процентов голосов на федеральном уровне. А в Новой Зеландии, то же правило применяется для партий, которым удалось «провести» хотя бы одного кандидата по одномандатным округам.
Правовой статус политических партий по российскому избирательному законодательству
Выборы как динамичная и последовательная смена организационно-правовых мероприятий представляют собой достаточно сложный, хронологический и логически структурированный мобильный процесс, который в новейшем законодательстве получил наименование избирательный процесс.
Подобное мнение высказывают И.В. Выдрин и А.Н. Кокотов, которые определяют выборы как многопрофильное понятие, обозначающее: наиболее распространенную форму непосредственной демократии; способ формирования представительных органов государственной власти и местного самоуправления; порядок замещения выборных должностей государственных и муниципальных служащих; избирательный процесс, включающий несколько следующих друг за другом этапов; совокупность организационно-правовых мероприятий по избранию депутатского состава законодательных органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц государства и местного самоуправления,2
С учетом сложившейся общественно-политической ситуации в России, рассмотрим современное научное определение понятия избирательного процесса как сложное политическое и правовое явление и статус в нем политических партий.
Избирательный процесс, как форма реализации норм избирательного права, выражает динамику и структуру участия граждан в осуществлении власти. Это политико-правовая основа функционирования институтов системы представительной и выборной демократии. Поэтому избирательный процесс представляет собой довольно-таки сложное социальное явление, одну из разновидностей человеческой деятельности и является по своему содержанию и объему более широким понятием» включая, наряду с организационно-техническими и информационно-финансовыми аспектами, некоторые новые аспекты, отражающие современные социально-политические и социокультурные основания и условия осуществления избирательных действий и процедур.
Вместе с тем некоторые авторы считают, что избирательный процесс -это только технология подготовки, организации и проведения голосования на выборах, а не сложный комплекс общественных отношений, составляющих совокупность принципов, правил и механизмов непосредственной реализации народом своей суверенной политической воли по управлению государственными и другими жизненно важными делами.1
Трудно согласиться с подобным мнением, так как в этом случае понятие «избирательный процесс» трактуется несколько односторонне ограниченно. В данном случае мы поддерживаем точку зрения А.Ю Веденеева и В.И. Лысенко, которые отмечают, что современное избирательное право состоит не только в содержании материальных, процедурных и процессуальных норм и юридических институтов, но и в понимании политико-правовой природы избирательного процесса как способа обеспечения реализации и защиты активного и пассивного избирательного права граждан Российской Федерации. Поэтому избирательный процесс в этом смысле - не только и не столько преимущественно административный технологический процесс, сколько публичный конкурентный политический процесс, в рамках которого разворачивается политическая правосубъектность граждан-избирателей и посредством их волеизъявления воспроизводится и легитимируется деятельность представительных, а также выборных институтов власти и управления.1
Исходя из анализа исследуемых направлений правотворческой деятельности в области избирательного процесса, по нашему мнению можно определить несколько блоков правовых признаков, характеризующих этот правовой институт.
Во-первых, это определение и характеристика стадий избирательного процесса, потому что, как указывает КЗ. Краснов, это позволит определить специальные цели участников избирательного процесса в каждый конкретный его момент.2
По мнению некоторых авторов, избирательный процесс состоит из ряда последовательных, взаимосвязанных стадий, которые в юридической литературе нередко отождествляют с этапами. Так, В.П. Шергин считает, что стадии избирательного процесса - это этапы организации и проведения выборов, в рамках которых совершаются предусмотренные законами избирательные действия, а также избирательные процедуры, обеспечивающие реализацию избирательных прав граждан Российской Федерации и иных участников выборов, в том числе и политических партий.1
Так как основу деления избирательного процесса на стадии составляет характер основного, совершаемого в данный конкретный момент действия, то каждая стадия избирательного процесса имеет строго отведенное ей назначение- Среди специалистов в этой области отсутствует единое мнение в отношении количества стадий избирательного процесса и их наименовании.
Например, В.Н. Додонов к ним относит: назначение выборов, регистрацию избирателен, организацию избирательных округов и избирательных участков, выдвижение кандидатов, проведение голосования и распределение кандидатских мандатов.1
В.В. Маклаков несколько иначе представляет структуру, назначение и последовательность стадий избирательного процесса, относя к ним: назначение выборов; установление избирательных округов; установление избирательных участков; создание избирательных органов; регистрация избирателей; выдвижение кандидатов; агитационная кампания; голосование; подсчет голосов и установление итогов голосования; возможный второй тур голосования и (или) новые выборы; окончательное определение и опубликование результатов выборов,
Участие политических партий в формировании органов государственной власти в субъектах Российской Федерации
Важнейшим шагом в развитии и укреплении российской демократической государственности являются выборы в законодательные органы государственной власти субъектов Российской Федерации, Безусловно, в общероссийском масштабе они взывают гораздо меньший общественный резонанс, чем выборы депутатов Государственной Думы Федерального Собрания, Однако в плане укрепления стабильности в обществе, повышения эффективности работы властных структур, усиления роли субъектов Российской Федерации в проходящих политических и социально-экономических преобразованиях значение региональных выборов трудно переоценить. Поэтому мы считаем необходимым в рамках нашей работы рассмотреть специфику участия политических партий в региональных выборах.
Начало реформированию избирательной системы в субъектах Российской Федерации было положено принятием Указа Президента Российской Федерации от 27 октября 1993 года № 1765 «Об утверждении Основных положений о выборах в представительные органы государственной власти края, области, города федерального значения, автономной области, автономного округа». Этим указом Президента Российской Федерации органам государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов рекомендовалось принять положения о выборах в представительные органы государственной власти с учетом положений утвержденных данным указом. Таким образом, регионам впервые было предоставлено право самостоятельно определять наиболее существенные параметры избирательной системы в соответствии с рамочным регулированием, содержащимся в президентском указе.
В соответствии с Указом Президента Российской Федерации «Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации» выборы в представительные (законодательные) органы государственной власти краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов предполагалось провести в период с декабря 1993 года по март 1994 года, В этот срок были проведены выборы в 56 субъектах Российской Федерации» Наибольшее количество выборов пришлось на март 1994 года, А к маю 1995 года выборы были проведены уже в 84 субъектах Российской Федерации.2
Конституция Российской Федерации и федеральное законодательство не содержит никаких ограничений в использовании при проведении федеральных, региональных выборов любых избирательных систем. Допускается и признается правомерной организация всех видов выборов на основе и мажоритарной, и пропорциональной избирательных систем, а также смешанных вариантов. Кроме этого, в зависимости от симпатий и предпочтений депутатов как на федеральном, так и на региональном уровне, вполне могут применяться различные модификации и пропорциональной, и мажоритарной систем» Регламентация конкретных условий организации и проведения выборов в соответствии с буквой и духом Конституции Российской Федерации остается непосредственно за федеральным парламентом и представительными (законодательными) органами государственной власти субъектов Российской Федерации,
Но как справедливо отмечает В.А. Лебедев, формирование органов законодательной власти в субъектах РФ происходило в период коренной реорганизации политической системы и практически при полном отсутствии нормативно-правовой базы не на основании законов, а на основании Указов
Президента Российской Федерации, а также издаваемые в соответствии с ними главами администраций краев и областей положений о выборах. Здесь налицо ситуация, когда власть исполнительная создавала власть представительную. Конечно, это не могло не отразиться на формировании законодательной базы и на становлении, как органов государственной власти, так и органов местного самоуправления,1
При подготовке выборов многие региональные общественно-политические объединения требовали создать общеобластные округа и пропорциональную систему при проведении выборов в субъектах Федерации. Но ни пропорциональная, ни смешанная системы не были предусмотрены губернаторами в их временных положениях о выборах.
Поэтому в подавляющем большинстве субъектов Российской Федерации наиболее востребованной на выборах представительных органов оказалась мажоритарная избирательная система. Предпочтение мажоритарной системы объяснялось тем, что на региональном уровне политические партии реально не сложились, вследствие чего проведение выборов с элементами пропорциональной системы представлялось несколько искусственным и, по меньшей мере, преждевременным. А использование смешанной мажоритарно-пропорциональной системы выглядело в отдельных субъектах Российской Федерации весьма редким исключением. Только в трех субъектах Российской Федерации: Республике Марий Эл, Республике Тыва и Саратовской области применялась смешанная избирательная система соответствии с которой, часть (как правило, не превышающая одной трети депутатов) представительного органа государственной власти избиралась по принципу пропорционального представительства.
