Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Охрана окружающей среды как предмет муниципальной деятельности 13
1. Понятие охраны окружающей среды как предмета муниципальной деятельности 13
2. Субъекты охраны окружающей среды на территории муниципального образования: их функции, основные права и обязанности 36
3. Основные направления участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды 62
Глава 2. Полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды 71
1. Система правового регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды 71
2. Полномочия представительных органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и проблемы их реализации 96
3. Полномочия других органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и проблемы их реализации 109
Глава 3. Ответственность органов местного самоуправления за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды 121
1. Понятие и правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды 121
2. Виды ответственности органов местного самоуправления за нарушения законодательства в области охраны окружающей среды 135
Заключение 162
Список литературы 166
- Понятие охраны окружающей среды как предмета муниципальной деятельности
- Субъекты охраны окружающей среды на территории муниципального образования: их функции, основные права и обязанности
- Система правового регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды
- Понятие и правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
Введение к работе
Актуальность темы исследования: рост промышленных производств, увеличение количества и плотности населения на планете и иные факторы как следствие способствуют увеличению негативного воздействия на окружающую среду, что с в свою очередь порождает более пристальное внимание к проблемам охраны природы и окружающей среды.
Россия с точки зрения наличия проблем в области экологии также не является исключением. Напротив, зачастую «хищнический» подход российских предпринимателей к природе, нарушения экологического законодательства, а также его несовершенство приводят к значительным неблагоприятным последствиям для окружающей среды.
В настоящее время проблемы, связанные с экологией в Российской Федерации, остро стоят на повестке дня, и по мнению автора настоящего исследования, одной из наиболее важных проблем в данной сфере является несовершенство отечественного законодательства, регулирующего общественные отношения в области охраны окружающей среды.
«Наиболее существенным недостатком действующего
законодательства является то, что в нем не сформирован оптимальный эколого-правовой механизм. На сегодняшний день пока отсутствует система экологического законодательства, обеспечивающего комплексное регулирование экологических отношений. ... Принятый в январе 2002 г. Федеральный закон «Об охране окружающей среды» мог устранить ряд пробелов в эколого-правовом механизме. Однако, по единодушным оценкам специалистов, этот Закон даже хуже прежнего (1991 г.). Он стал шагом назад в развитии экологического законодательства»1.
По мнению автора, в охране окружающей среды, в реализации природоохранительного законодательства важную роль призваны играть
Бринчук М.М. Экологическое право и государство // Экологическое право. - 2003. - № 4.
органы местного самоуправления как субъекты наделенные значительной компетенцией в этой области.
С одной стороны, муниципальные образования и их органы должны соблюдать в своей хозяйственной, управленческой и иного рода деятельности требования экологического законодательства, а, с другой стороны, они выступают в рассматриваемой сфере субъектами, наделенными правами регулирования, охраны, контроля и иными властными полномочиями. При этом они реализуют в области охраны окружающей среды собственные (муниципальные) полномочия, а также отдельные государственные полномочия, делегированные им государством.
Необходимо учитывать, что местное самоуправление занимает одно из ведущих мест в единой системе управления, являясь самой массовой формой осуществления гражданам власти народа . Именно это во многом и предопределяет основные задачи и функции местного самоуправления в области охраны окружающей среды.
Учитывая указанные особенности местного самоуправления, а также то, что местное самоуправление осуществляется на всей территории России, российское законодательство должно полноценно регулировать его деятельность, наделяя соответствующими полномочиями в целях надежной охраны окружающей среды.
Причем, важным моментом является то, что такому регулированию подлежат не только полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, но и их ответственность, поскольку совокупность полномочий и ответственности должна рассматриваться только как единый комплекс. В противном случае, отсутствие баланса между полномочиями и ответственностью может привести к большому количеству злоупотреблений полномочиями и иным нарушениям требований экологического законодательства.
Постовой И.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления в России.-М., 1999. С. 3.
Актуальность проблемы правового регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среде обусловлена тем, что муниципальный уровень является первичным уровнем (с учетом федерального уровня и уровня субъектов Российской Федерации) управления в области охраны окружающей среды, на котором происходит непосредственное взаимодействие с природопользователями, и в то же время реализуются необходимые проекты, осуществляются конкретные меры в целях поддержания надлежащего состояния окружающей среды.
Актуальность избранной темы обусловлена также осуществляемой в настоящее время реформой местного самоуправления, обновлением муниципального законодательства, конкретизацией предметов ведения местного самоуправления, в том числе и в сфере охраны окружающей среды. Вместе с тем, по существу, отсутствуют специальные исследования по этим вопросам, которые бы учитывали бы специфическую роль и функции органов местного самоуправления, их регулирование на современном этапе развития государства и общества. Состояние разработанности в науке вопросов, связанных с правовым регулированием деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды не может не отражаться на качестве правовой основы деятельности местного самоуправления в данной сфере.
В своей работе автор намерен рассмотреть как теоретические проблемы, так и проанализировать действующую нормативно-правовую базу, регулирующую участие органов местного самоуправления в охране окружающей среды, в целях выработки на этой основе новых предложений, направленных на изменение действующей системы правового регулирования данной сферы отношений, улучшение муниципальной правоохранительной деятельности.
Объектом настоящего исследования являются отношения в области охраны окружающей среды на муниципальном уровне, а также отношения в области функционирования органов местного самоуправления в этой
области. Предметом диссертационной работы является нормативно-правовая база, посредством которой регулируются отношения в сфере участия органов местного самоуправления в деятельности по охране окружающей среды.
Степень научной разработанности темы: в литературе круг проблем, очерченных автором в работе не исследован комплексно. В то же время отдельные вопросы рассматривались в рамках муниципального или экологического права. Автор использовал в своей работе идеи, которые внесли в научную разработку данной и смежной с ней проблематики Г.В. Атаманчук, В.А. Баранчиков, С.А. Боголюбов, С.Н. Братусь, М.М. Бринчук, Г.Е. Быстров, А.Б. Венгеров, В.П. Виноградов, А.К. Голиченков, О.Л. Дубовик, Ефимова Е.И., В.М. Корельский, О.Е. Кутафин, С. Кушлев, Т. Лялев, В. Нескромный, А.Т. Никитин, И.И. Овчинников, В.Д. Перевалов, В.В. Петров, Н.В. Постовой, С.А. Степанов, А.С. Степановских, В.И. Фадеев, Ю.С. Шемшученко, М. Шювегешь и другие авторы.
Цель представленного исследования состоит в том, чтобы на основе анализа законодательства в сфере правового регулирования деятельности органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды, с учетом его исторического развития, а также с учетом зарубежного опыта сделать выводы и сформулировать предложения о возможных направлениях изменения системы правового регулирования рассматриваемой сферы общественных отношений.
Достижение поставленной цели обеспечивается попыткой решения следующих задач:
раскрыть понятие «окружающая среда как предмет муниципальной деятельности» и показать роль органов местного самоуправления в ее охране;
рассмотреть полномочия органов местного самоуправления в области охраны окружающей среды и проанализировать проблемы их реализации;
изучить существующие виды ответственности органов местного самоуправления и должностных лиц в области охраны окружающей среды и
сформулировать предложения по совершенствованию ответственности органов местного самоуправления в данной области;
показать необходимость комплексного, системного подхода в исследовании поставленных в работе вопросов;
определить авторскую позицию по ряду дискуссионных вопросов в рамках рассматриваемой темы;
Методологическую основу диссертации оставляет комплекс научных методов, таких как: системный, структурно-функциональный, формально-юридический, исторический, метод комплексного исследования и другие.
Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных юристов как в области юриспруденции: теории государства и права, муниципального права, экологического права, так и истории, политологии, социологии, философии: С.Н. Братуся, М.М. Бринчука, Г.Е. Быстрова, А.Б. Венгерова, В.П. Виноградова, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовика, В.М. Корельского, О.Е. Кутафина, А.Т. Никитина, В.Д. Перевалова, В.В. Петрова, Н.В. Постового, В.И. Фадеева.
Эмпирическую основу диссертации составили национальные и международные нормативные правовые акты, муниципальная и судебная практика в области охраны окружающей среды.
Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых в отечественной науке исследований, в котором комплексно, системно анализируются проблемы правового регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды: система их полномочий и ответственности; организационные формы их осуществления и взаимодействия с другими субъектами природоохранительной деятельности.
На защиту выносятся следующие основные положения:
Понятие охраны окружающей среды как предмета муниципальной деятельности
Выявление роли, задач и функций органов местного самоуправления в охране окружающей среды ставит задачу: определить, что представляет охрана окружающей среды как предмет муниципальной деятельности. В связи с этим необходимо рассмотреть прежде всего содержание понятия «охрана окружающей среды», выявить основные задачи и направления деятельности муниципальных образований в данной области и с учетом этого сформулировать понятие «охрана окружающей среды как предмет муниципальной деятельности».
Понятие «окружающая среда» («umwelt») было впервые введено в науку во второй половине XIX столетия немецким биологом Якобом Искюлем. Это было сделано, как он писал, «для обозначения внешнего мира, окружающего живые существа в той мере, в какой он воспринимается органами чувств и органами передвижения животных и побуждает их к определенному поведению»3.
В процессе бурного развития промышленности в указанный период проявились негативные стороны данного процесса, одной из которых было масштабное пагубное воздействие индустриального мира на состояние окружающей среды, в связи с чем появилась необходимость ее (окружающей среды) охраны .
К середине XX века (50-е - 60е гг.) проблема рационального использования природных ресурсов как форма охраны природы перерастает в защиту, оздоровление окружающей человека среды. В отличие от предшествующих форм, где непосредственным объектом охраны являлись природные объекты и их ресурсы, здесь защита окружающей среды выдвигает в качестве непосредственного объекта охраны - человека, его жизнь, его здоровье, его генетическое будущее5.
Как объект природоохранного законодательства понятие «окружающая среда» в зарубежных экономически развитых государствах стало употребляться в 60-70-годах прошлого столетия, именно в тот период времени, когда страны - участники так называемой «большой семерки» оценили состояние природы во вселенной как кризисное.
Именно в то время, в один из наиболее напряженных периодов «холодной войны», несмотря на сложнейшую международную обстановку, в Стокгольме, в 1972 году впервые была проведена Конференция ООН, посвященная охране окружающей среды, что послужило заметным стимулом организации глобальной системы охраны окружающей среды и развития экологического и связанного с ним законодательства.
В дальнейшем, Организация Объединенных Наций в своих нормативно-правовых актах неоднократно разрешала вопросы, связанные с охраной окружающей среды и ее составных компонентов. Начиная с 1972 года, в своей природоохранительной деятельности, субъекты мирового сообщества, руководствуясь Программой ООН по окружающей среде (ЮНЕП), применяют такие важнейшие международно-правовые документы, как Конвенцию о запрещении военного или любого иного враждебного использования средств воздействия на окружающую среду от 18 мая 1977 года, Венскую конвенцию об охране озонового слоя от 22 мая 1985 года, Конвенцию по предотвращению загрязнения моря сбросами отходов и других материалов от 29 декабря 1972 года и другие правовые акты .
Далеко не случайно, что под эгидой ООН продолжительное время плодотворно работают такие учреждения, как: ЮНЕСКО, Всемирная организация здравоохранения, Международная морская организация, Международное агентство по атомной энергии, которые самостоятельно, а также во взаимодействии друг с другом, органами государственной власти и муниципальными администрациями, юридическими лицами, в том числе общественными организациями и гражданами занимаются обеспечением охраны окружающей среды и сохранением биологического разнообразия.
В свою очередь, следует отметить, что, в то время, правовому регулированию охраны окружающей среды также серьезное внимание уделяли и страны «социалистического лагеря», входившие в СЭВ.
Так, в апреле 1971 года в Москве, уполномоченные представители СССР, НРБ, ВНР, ГДР, ПНР, СРР, а в дальнейшем и СФРЮ подписали Соглашение о научно-техническом сотрудничестве по комплексной проблеме «Разработка мероприятий по охране природы» вступившее в силу 30 декабря 1974 года.
И все-таки, представляется, что одним из наиболее значимых международно-правовых актов, регулирующих природоохранительную деятельность субъектов международного права, прежде всего государств, является Декларация по окружающей среде и развитию, принятая Конференцией ООН в Рио-де-Жанейро (3-14 июня 1992 г.), закрепившая основополагающие принципы охраны окружающей среды, на которых в том числе сформировано отечественное природоохранительное законодательство. Данный документ также является базовым в определении сути и содержания политики местного самоуправления в области охраны окружающей среды и устойчивого развития.
В советский период развития нашего государства основы правового регулирования в этой сфере устанавливались прежде всего в Конституциях. Так, Конституция Союза ССР 1977 года и Конституция РСФСР 1978 года, которые закрепляли обязанность граждан беречь природу, провозглашали право граждан на охрану здоровья, которое должно было обеспечиваться, в том числе мерами по оздоровлению окружающей среды, о чем прямо говорилось в ст.42 Конституции СССР и, соответственно, в ст.40 Конституции РСФСР8.
Помимо названных конституционных норм, правовая система Союза ССР и Российской Федерации включила в себя также и другие основополагающие документы, регулирующие общественные отношения в рассматриваемой сфере. Прежде всего, это такие общесоюзные законы, как: Основы водного законодательства, Основы законодательства о недрах. Основы лесного законодательства, Законы СССР «Об охране атмосферного воздуха» и «Об охране и использовании животного мира».
Кроме того, общественные отношения, в указанной сфере, регулировались и подзаконными актами принятыми, в том числе при участии советского правительства и ЦК КПСС. К примеру, 13 марта 1972 года принято совместное Постановление ЦК КПСС и Совета Министров СССР «О мерах по предотвращению загрязнения бассейнов рек Волги и Урала неочищенными сточными водами».
Субъекты охраны окружающей среды на территории муниципального образования: их функции, основные права и обязанности
Из процитированного выше законодательного определения понятия «охрана окружающей среды» вытекает, что субъектами деятельности по охране окружающей среды являются: государство, его органы, муниципальные образования и его органы, организации, учреждения, предприятия различных форм собственности, а также общественные объединения и граждане.
Этот вывод подтверждает и анализ действующего законодательства в сфере охраны окружающей среды. Каждый субъект использует свои методы и формы работы в этой сфере, обладает соответствующими правами и обязанностями, в том числе и муниципальные образования.
Прежде всего необходимо отметить, что охрана окружающей среды предполагает соблюдение природоохранного законодательства, выполнение его требований и устанавливаемых им обязанностей в этой сфере.
Человек соприкасается с охраной окружающей среды в процессе жизнедеятельности, будучи в разных качествах - как житель города или другого поселения и как работник, в том числе как должностное лицо, возглавляющее предприятие или иной хозяйствующий субъект, орган государственной власти и местного самоуправления. Поэтому, не случайно статьей 58 Конституции Российской Федерации прямо предусмотрена обязанность каждого сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам.
Очевидно, что рассматривать названное положение можно как с правовой позиции, так и с моральной точки зрения. Каждый гражданин, если его жизнедеятельность связана с вредным воздействием на окружающую среду и использованием природных ресурсов обязан соблюдать требования экологического и связанного с ним законодательства, нарушение которых влечет для него неблагоприятные правовые последствия.
В то же время в цивилизованном обществе забота о природе, охрана окружающей среды есть проявление культуры этого общества и нравственный долг его членов. Забота о природе - моральный долг каждого по отношению не только к нынешнему, но и к будущим поколениям.
По своему содержанию конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду и бережно относиться к природным богатствам весьма близки.
Обязанность сохранять природу и окружающую среду связана с осуществлением специальных действий (или воздержанием от действий), направленных на предупреждение изменений состояния природы или окружающей среды как единого комплекса природных объектов и природных сред сверх установленных законодательством уровней, поддержанием и восстановлением благоприятного состояния окружающей среды.
Обязанность же каждого бережно относиться к природным богатствам можно определить как рациональное, неистощимое, экологически целесообразное использование отдельных природных ресурсов.
Поэтому, обе обязанности в действительности теснейшим образом связаны, и, как правило, реализуются одновременно. Рациональное, а значит, экологически целесообразное использование природных богатств является важнейшим принципом охраны окружающей среды.
Таким образом, по мнению автора, правовым критерием соблюдения обязанностей сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным ресурсам является осуществление человеком деятельности, которая может оказать вредное воздействие на окружающую среду и природопользование, в соответствии с требованиями экологического и связанного с ним законодательства.
Названные конституционные обязанности сохранять природу и окружающую среду, бережно относиться к природным богатствам получают свое дальнейшее развитие в законодательстве, а также находят свое отражение в деятельности органов местного самоуправления в этой сфере и их полномочия в этой сфере.
Поэтому, не случайно законодательство, регулирующее различные сферы общественной деятельности обязывает субъектов указанной деятельности соблюдать требования в области охраны окружающей среды.
1. Характеризуя роль государства и его органов в охране окружающей среды, необходимо, прежде всего, указать на его правотворческую функцию. При этом надо учитывать, что согласно ст. 72 Конституции РФ земельное, водное, лесное законодательство, законодательство о недрах, об охране окружающей среды относится к предметам совместного ведения РФ и ее субъектов, по которым издаются федеральные законы и принимаемые соответствии с ними законы и иные нормативные акты субъектов РФ. Кроме того, ст. 72 относит к предметам совместного ведения также вопросы природопользования, обеспечения экологической безопасности, защиты исконной среды обитания и традиционного образа жизни малочисленных этнических общностей и др. Федеральный законодатель принимает важнейшие законодательные акты по названным выше вопросам: Земельный кодекс РФ, Водный кодекс РФ, Лесной кодекс РФ, Федеральный закон об охране окружающей среды и другие законодательные акты, составляющие правовой фундамент деятельности всех субъектов природоохранной деятельности.
Так, в рамках земельного законодательства, ст. 13 Земельного кодекса Российской Федерации прямо обязывает собственников земельных участков, землепользователей, землевладельцев и арендаторов земельных участков производить мероприятия по: 1) сохранению почв и их плодородия; 2) защите земель от водной и ветровой эрозии, селей, подтопления, заболачивания, вторичного засоления, иссушения, уплотнения, загрязнения радиоактивными и химическими веществами, захламления отходами производства и потребления, загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и других негативных (вредных) воздействий, в результате которых происходит деградация земель; 3) защите сельскохозяйственных угодий и других земель от заражения бактериально-паразитическими и карантинными вредителями и болезнями растений, зарастания сорными растениями, кустарниками и мелколесьем, иных видов ухудшения состояния земель; 4) ликвидации последствий загрязнения, в том числе биогенного загрязнения, и захламления земель и др.
Система правового регулирования участия органов местного самоуправления в охране окружающей среды
Под правовым регулированием в юридической литературе понимается осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное нормативно - организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с юридическим потребностями5 .
При этом следует учитывать, что от содержания и характера общественных отношений, составляющих предмет правового регулирования, статуса их субъектов во многом зависят и особенности правового регулирования. Характеризуя систему правового регулирования участия органов местного самоуправления, прежде всего, следует учитывать следующие обстоятельства и факторы.
Во-первых, эта система правового регулирования характеризуется тем, что она объединяет в качестве своих элементов (подсистем) правовые акты, принимаемые на разных уровнях публичной власти в государстве (федеральном, региональном и муниципальном), а также общепризнанные принципы и нормы международного права, международные договоры Российской Федерации. В связи с этим необходимо исследовать каждый уровень правового регулирования, чтобы сложилась целостное представление о полномочиях органов местного самоуправления, определяемых нормами названные выше подсистем.
Во-вторых, речь идет именно об участии органов местного самоуправления в осуществлении экологической функции, осуществляемой в целом государством.
В связи с этим встает проблема определения правовыми средствами пределов этого участия, выделения, образно говоря, того правового поля, в границах которого органы местного самоуправления самостоятельно решают вопросы охраны окружающей среды, а также установления тех сфер охраны окружающей среды, в которых осуществляется взаимодействие муниципальных органов с органами государственной власти, осуществляющих свои полномочия, связанные с реализацией экологической функции.
В связи с этим необходимо сравнить соответствующие положения Федеральных законов об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации (действующего закона - 1995 года и Закона 2003 года, который в полном объеме вступит в силу с 1 января 2006 года). Допускает ли законодательство сферы совместной деятельности государственных и муниципальных органов?
В-третьих, надо учитывать специфику местного самоуправления как формы осуществления народом своей власти, которая призвана обеспечить самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно, органами местного самоуправления вопросов местного значения. Кроме того, надо также иметь в виду, что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными полномочиями (включая сферу охраны окружающей среды). Насколько в рамках делегированных полномочий самостоятельны органы местного сам оу правления.
Представляется, что важно учитывать при решении этого вопроса положения ч.5 ст.4 Европейской Хартии местного самоуправления, которая устанавливает, что «при делегировании полномочий каким-либо центральным или региональным органам власти органы местного органы местного самоуправления должны, насколько это возможно. Обладать свободой адаптировать эти полномочия к местным условиям» .
В-четвертых, важно также определить принципы правового регулирования, которыми должен руководствоваться законодатель, устанавливая полномочия местного самоуправления сфере охраны окружающей среды.
В системе правового регулировании участия органов местного самоуправления охране окружающей среды можно выделить следующие уровни: международный, федеральный, региональный (уровень субъектов Российской Федерации), муниципальный.
1. Международный уровень правового регулирования участия органов местной власти в охране окружающей среды имеет чрезвычайно важное значение, прежде всего, для законодателя, устанавливающего компетенцию муниципальных образований в сфере охраны окружающей среды, а также для практики реализации законодательства о местном самоуправлении, для органов местного самоуправления, регулирующих полномочия в рассматриваемой сфере53.
Конечно, принципиальное значение для решения всех названных выше вопросов имеют конституционные положения, содержащиеся в статье 15 Конституции России, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры российской Федерации являются составной частью ее правовой системы. Если международным договором Российской Федерации установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора.
Под общепризнанными принципами и нормами, о которых идет речь в ч. 4 ст. 15 Конституции РФ в юридической науке понимают принципы или нормы международного права, получившие всеобщее признание. Как справедливо отмечается в одном из комментариев к Конституции Российской Федерации, каждая такая норма или принцип должны быть признаны обязательными Российской Федерацией, ибо без такого признания они не могут стать частью ее правовой системы. Существование таких норм, их значение подчеркивается в универсальных международных актах. По смыслу ст. 38 Статута Международного суда ООН, отмечают авторы комментария, источниками общепризнанных принципов и норм международного права являются международные конвенции - как общие, так и специальные, -международный обычай как доказательство всеобщей практики, признанной в качестве правовой нормы, общие принципы права, признанные цивилизованными народами54.
К числу основных международных нормативных правовых актов, регулирующих названые правоотношения, относятся, прежде всего, соглашения. К примеру, одним из первых было Соглашение об охране морских котиков 1897 года.
Также, это различные международные Конвенции и Декларации, к примеру, Венская конвенция об охране озонового слоя от 22 мая 1985 года, Декларация РИО об окружающей среде и развитии от 14 июня 1992 года и другие55.
Названные, как и другие международные нормативные правовые акты, в целом носят декларативный характер и редко принимают непосредственное участие в регулировании отношений в сфере охраны окружающей среды на территории муниципальных образований, да это и не удивительно, ведь полноценно реализовать положения Соглашения об охране морских котиков, могут всего лишь несколько муниципальных образований Российской Федерации.
Тем не менее, государства-участники Конвенций, Соглашений и Деклараций, к которым относится и Россия, обязаны в своей природоохранительной деятельности проводить политику и реализовывать принципы, закрепленные в международных нормативно-правовых актах.
Понятие и правовое регулирование ответственности органов местного самоуправления за нарушение законодательства в области охраны окружающей среды
В настоящий период развития российского государства, становления правовой системы и формирования полноценных институтов гражданского общества, государство, органы государственной власти сталкиваются с многочисленными проблемами нарушения законности и правопорядка, тех основных элементов, без которых попросту не может развиваться правовое государство.
Поэтому, несмотря на принимаемые государством меры направленные на предупреждении и пресечение противоправной деятельности отдельных лиц и органов, подменяющих общеобязательные нормы права своим «правом» и удовлетворяющих свои потребности за счет нарушения прав и законных интересов других лиц
В этих ситуациях государство вынуждено принимать адекватные меры с тем, чтобы пресечь правонарушения, восстановить нарушенные права и заставить правонарушителя действовать в рамках законности. Действенным, эффективным способом воздействия государства на правонарушителя, призванным обеспечить его правомерное поведение, отказаться от попыток совершать противоправные деяния выступает юридическая ответственность.
Как указывает А.С. Шабуров, в отечественной науке нет единства в трактовке юридической ответственности. Каждый автор пытается определить ее по-своему, подчеркивая те ее стороны, которые он считает главными, определяющими .
Большинство авторов понимают юридическую ответственность как меру государственного принуждения либо отождествляют ее с наказанием за правонарушения.
Другая группа исследователей рассматривают юридическую ответственность в рамках существующих правовых категорий. Они трактуют ее как ограничительное правоотношение, как специфическую юридическую обязанность, как реализацию санкций правовых норм и так далее.
В последнее время сформировалось еще одно направление - анализ юридической ответственности как явления общесоциального. Результатом его стала концепция позитивной юридической ответственности.
Сам А.С. Шабуров определяет юридическую ответственность как «применение к правонарушителю предусмотренных санкцией юридической нормы мер государственного принуждения, выражающихся в форме лишении личного, организационного или имущественного характера» .
В словаре под редакцией О.Е. Кутафина юридическая ответственность понимается в двух смыслах - широком и узком. В широком смысле юридическая ответственность понимается как элемент общего правового статуса человека и гражданина, который вытекает из обязанности индивида быть законопослушным и заключается в ответственном отношении к обязанности соблюдать законы и претерпевать негативные последствия за совершенные правонарушения. В узком (в собственном) смысле под юридической ответственностью понимается применение компетентным государственным органом санкции правоохранительной нормы, что выражается в негативных последствиях для правонарушителя в виде лишении или ограничении личного или имущественного характера .
Несколько с другой стороны к определению понятия юридической ответственности подошел С.Н. Братусь, определив ее как: «исполнение обязанности на основе государственного или приравненного к нему общественного принуждения. Ответственность в позитивном правоотношении это опосредованное государственным принуждением исполнение обязанности» .
Таким образом, по мнению автора, при всем многообразии определений и подходов к определению понятия «юридическая ответственность» его сущность можно выразить как предусмотренную нормами права обязанность субъекта правонарушения претерпевать неблагоприятные последствия.
В рамках экологического права под юридической ответственностью за экологические правонарушения понимается «отношение между государством в лице специально уполномоченных органов в области охраны окружающей среды, правоохранительных органов, иными уполномоченными субъектами и совершившим экологическое правонарушение лицом (физическим, должностным или юридическим) по применению к нарушителю соответствующего взыскания»88.
Характеризуя понятие юридической ответственности необходимо сказать, что необходимым основанием юридической ответственности, то есть «обстоятельством, которое делает ответственность возможной (необходимой), а отсутствие ее исключает»89, является совершение лицом виновного правонарушения.
Под правонарушением обычно понимается «отклонение от нормы, установленной в законе или в другом нормативном правовом акте» или что точнее - «общественно вредное виновное деяние дееспособного субъекта, противоречащее требованиям правовых норм» .
А.Б. Венгеров, характеризуя феномен правонарушения, указывал: «И первое, что можно выделить в правонарушении - это поведение. Это действие (или бездействие), имеющее противоправный характер, то есть нарушающее запреты, не исполняющее обязанности, установленные нормой права. Этим оно отличается от иных видов антиобщественного поведения, например, от безнравственного или дезорганизующего поведения»92.
В экологическом праве законодательное определение понятия экологического правонарушения впервые было дано в ст. 81 Закона РСФСР «Об охране окружающей природной среды» от 19 декабря 1991 года: «За экологические правонарушения, т.е. виновные, противоправные деяния, нарушающие природоохранительное законодательство и причиняющие вред окружающей природной среде и здоровью человека, должностные лица и граждане несут дисциплинарную, административную либо уголовную, гражданско-правовую, материальную, а предприятия, учреждения и организации - административную и гражданско-правовую ответственность». Федеральный закон «Об охране окружающей среды» от 10 января 2002 года исключил это определение, оставив лишь отсылочную норму.
