Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционное законодательство Российской Федерации: понятие, признаки и система... 12
1.1. Понятие и признаки конституционного законодательства Российской Федерации 12
1.2. Система конституционного законодательства Российской Федерации 36
Глава 2. Причины и типология случаев неоднородности конституционного законодательства Российской Федерации 65
2.1. Причины и типология несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации нормам федерального конституционного законодательства 65
2.2. Причины и типология случаев неоднородности конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов Российской Федерации 99
Глава 3. Пределы однородности конституционного законодательства Российской Федерации 140
3.1. Материальные пределы однородности конституционного законодательства Российской Федерации 140
3.2. Формально-юридические пределы однородности конституционного законодательства Российской Федерации 153
Заключение 189
Библиографический список использованных источников 193
Приложения 224
- Понятие и признаки конституционного законодательства Российской Федерации
- Система конституционного законодательства Российской Федерации
- Причины и типология несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации нормам федерального конституционного законодательства
- Материальные пределы однородности конституционного законодательства Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. Происходящие в Российской Федерации на протяжении последних десяти лет изменения, а также переход Российского государства к устойчивому развитию актуализировали вопрос о формировании внутренне непротиворечивой национальной правовой системы, основу которой составляет конституционное законодательство. Актуальность данного вопроса вызвана, во-первых, усилением роли права и закона в механизме регулирования общественных отношений; во-вторых, переходом к реальному федеративному I государственно-территориальному устройству, обусловившему существование в системе законодательства Российской Федерации двух подсистем: федерального законодательства и законодательства 89 субъектов РФ; в-третьих, особым значением Конституции РФ и конституций (уставов) субъектов РФ как системообразующих правовых актов в подсистемах федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации. В связи с этими обстоятельствами обострилась дискуссия вокруг понятия и системы конституционного законодательства РФ.
В рамках дискуссии обозначилась проблема неоднородности российского конституционного законодательства, крайнее проявление которой выразилось в противоречии норм конституционного (уставного) законодательства субъектов Ь РФ нормам федерального конституционного законодательства. Между тем противоречивость конституционного законодательства как системообразующей отрасли российского законодательства имеет основополагающее значение, поскольку отражается на всей правовой системе нашего государства. Это предопределяет необходимость активных усилий по достижению однородности, согласованности норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ с нормами федерального конституционного I законодательства. Определенные шаги в преодолении неоднородности конституционного законодательства были предприняты федеральными органами государственной власти в 2000-2003 гг., что послужило предпосылкой укрепления режима конституционной законности, сохранения целостности российской государственности и обеспечения прав и свобод российских граждан. Вместе с тем проблема неоднородности российского конституционного законодательства все же остается далекой от полного решения, что располагает к ее дальнейшему исследованию. f
Цель и задачи работы. Целью настоящей работы является исследование понятия конституционного законодательства Российской Федерации, причин, случаев и пределов неоднородности конституционного законодательства Российской Федерации. Соответственно поставленной цели выдвигаются следующие задачи: и. - исследование признаков и системы конституционного законодательства Российской Федерации;
- выявление причин несоответствия норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства и причин неоднородности норм конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ;
- типология несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного і законодательства и типология случаев неоднородности конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ;
- выявление способов преодоления неоднородности конституционного і законодательства Российской Федерации;
- исследование пределов неоднородности конституционного законодательства Российской Федерации.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования являются федеральное конституционное законодательство и конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации.
В качестве предмета исследования выступает неоднородность конституционного законодательства Российской Федерации.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Конституционное законодательство Российской Федерации отличается особыми юридическими свойствами, одним из которых является своеобразная система его источников. Наличие в российском конституционном законодательстве двух уровней позволяет говорить об источниках федерального конституционного законодательства и об источниках конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ. Полагаем, что набор источников конституционного законодательства РФ является ограниченным и не включает в себя текущие законы, которые регулируют общественные отношения, входящие в предмет конституционного права.
2. Неотъемлемой чертой современного конституционного законодательства Российской Федерации является неоднородность, проявляющаяся в двух направлениях - по вертикали и горизонтали. Неоднородность по вертикали выражается в противоречии и ином несоответствии норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства, а неоднородность по горизонтали - в разнообразии и несогласованности норм конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ.
3. Неоднородность российского конституционного законодательства как по вертикали, так и по горизонтали обусловлена причинами неюридического и юридического характера. Как правило, причины неюридического и юридического характера тесно взаимосвязаны, но в определенные периоды времени применительно к отдельным субъектам РФ решающее значение могут иметь лишь некоторые из них.
4. Многообразие случаев неоднородности российского конституционного законодательства обусловливает их типологию. Критериями классификации типов несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства выступают: 1) подотрасли и институты конституционного законодательства, в которых содержатся несоответствия; 2) разновидности несоответствий; 3) степень распространения каких-либо несоответствий; 4) характер норм, пребывающих в противоречии друг с другом. Критериями типологии случаев неоднородности конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ являются: 1) подотрасли и институты, в рамках которых проявляются расхождения; 2) круг предметов исключительного (остаточного) ведения субъектов РФ; 3) перечень источников конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ; 4) объем регламентации конституционно (уставно)-правовых отношений; 5) количество и содержание несоответствий нормам федерального конституционного законодательства.
5. Анализ случаев неоднородности российского конституционного законодательства позволяет оценивать неоднородность не только в качестве отрицательного, но и в качестве естественного и допустимого явления. При этом закономерно, что несоответствие норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства, за некоторым исключением, выступает в качестве негативного и недопустимого явления, а неоднородность конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов Федерации во многом является оправданной и допустимой.
6. Наличие несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства предопределяет необходимость обеспечения однородности конституционного законодательства по вертикали. Для достижения данной цели необходимо осуществить определенные организационно-правовые меры, направленные как на предупреждение возникновения несоответствий, так и на их устранение.
7. Разнообразие и несогласованность конституционного (уставного) законодательства отдельных субъектов РФ обусловливают необходимость поиска мер по усилению однородности конституционного (уставного) законодательства по горизонтали. Однако в данном случае правильнее вести речь лишь о мерах, способствующих сокращению числа случаев неоднородности, но не о мерах по их полному искоренению. Это позволяет говорить о нецелесообразности унификации конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
8. Российское конституционное законодательство как законодательство федеративного государства потенциально не может быть полностью однородным. Это связано с существованием пределов однородности. Пределы однородности определяют рамки необходимой унификации, согласованности конституционного законодательства и тем самым очерчивают границу, за которой допустима его неоднородность.
9. Пределы однородности конституционного законодательства РФ носят материальный и формально-юридический характер. Материальные пределы однородности подразделяются на объективные (природно-климатические, национально-культурные, исторические, внутриполитические, экономические и геополитические особенности взаимосвязи федерального центра и субъектов РФ) и субъективные (степень социально-политического согласия в обществе, особенно центральной и региональных элит). К формально-юридическим пределам однородности конституционного законодательства относятся основы конституционного строя Российской Федерации и принцип разграничения предметов ведения и полномочий между Федерацией и ее субъектами в сфере законодательства.
10. Исследование российского конституционного законодательства свидетельствует о том, что федеральное конституционное законодательство и конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ имеют разную степень однородности. Федеральное конституционное законодательство является абсолютно однородным, а конституционное (уставное) законодательство субъектов РФ отличается относительной однородностью по предметам совместного ведения Федерации и ее субъектов и высокой степенью неоднородности по предметам исключительного (остаточного) ведения субъектов РФ.
Степень разработанности темы. В современной российской конституционно-правовой науке проблема неоднородности конституционного законодательства Российской Федерации исследована слабо. В некоторой мере исследованы только отдельные аспекты проблемы, но не проблема в целом. Имеющиеся научные труды посвящены исследованию унификации российского законодательства вообще либо исследованию отдельных аспектов унификации конституционного законодательства России. Чаще всего в научных работах освещаются принцип разграничения предметов ведения и полномочий между РФ и субъектами РФ и его влияние на степень унификации ; конституционного законодательства, содержание конкретных несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ нормам федерального конституционного законодательства, меры федерального принуждения в отношении субъектов РФ. Происходящие в 2000-2003 гг. политико-правовые изменения, направленные на синхронизацию развития конституционного законодательства двух уровней, требуют всестороннего исследования, в том числе определения пределов допустимости 0 неоднородности конституционного законодательства.
Теоретические и методологические основы исследования. Теоретические основы исследования составили взгляды и концепции таких современных российских ученых в области общей теории права, Є конституционного права России и зарубежных стран, как С.А. Авакьян, М.В.
Баглай, А.А. Белкин, Н.А. Богданова, Н.Н. Бондарь, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, В.В. Гошу ляк, Н.М. Добрынин, А. А. Жученко, Т.Д. Зражевская, В.Т. Кабышев, М.И. Клеандров, А.Н. Кокотов, О.Е. Кутафин, В.А. Лебедев, В.Н. Лысенко, Д.Н. Миронов, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, Ф.Р. Муратшин, В.В. Невинский, М.С. Саликов, В.А. Сивицкий, Б.А. Страшун, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Г.Н. Чеботарев, В.Е. Чиркин, Б.С. Эбзеев и др. Важное значение і имеют теоретические изыскания данных исследователей в области характеристики основных черт учения о конституции и конституционном законодательстве, принципов формы правления и государственно-территориального устройства России, путей совершенствования гармонизации федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
Методологические основы исследования составляют обще- и частнонаучные методы, используемые в работе. Среди них методы диалектического материализма, формально-логического, исторического, конкретно-социологического, сравнительно-правового и статистического
I • анализа теоретических и эмпирических материалов, привлекаемых к обоснованию авторских положений и выводов.
Правовую базу диссертации составили: Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, постановления Конституционного Суда РФ, договоры между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ, конституции и уставы субъектов РФ, законы о внесении поправок в конституции и уставы субъектов РФ, конституционные законы республик в составе РФ, декларации республик в составе РФ, договоры между органами государственной власти субъектов РФ.
Научная новизна диссертации определяется постановкой ключевой проблемы исследования, формулируемыми положениями и выводами, а также введением в научный оборот ранее неизвестных источников. Кроме того, І научная оригинальность диссертации проявляется в комплексном подходе к обобщению причин, сущности и пределов допустимой неоднородности конституционного законодательства России как по вертикальному, так и по горизонтальному срезу государственно-территориального устройства. І Практическое значение и апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертации могут быть использованы в процессе совершенствования регулирования федеративных отношений посредством I достижения согласования между федеральным конституционным законодательством и конституционным (уставным) законодательством субъектов РФ. Материалы диссертационного исследования могут найти применение в учебном процессе при чтении лекций, проведении семинаров, подготовке учебных программ и пособий по курсам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное (уставное) право субъектов Российской Федерации».
Положения и выводы диссертационного исследования использовались в докладах и сообщениях на международных, республиканских, межрегиональных и региональных научных и научно-практических конференциях и семинарах, в частности, на международной научно практической конференции «Роль парламента в демократическом государстве» (Барнаул, 1999); республиканской научной конференции «Российская правовая система: становление, проблемы, пути совершенствования» (Барнаул, 2000); межрегиональном научно-практическом семинаре «Реформа власти в России: состояние, проблемы, перспективы» (Барнаул, 2000); республиканской научной конференции «Правовые проблемы укрепления российской государственности» (Томск, 2001); республиканской научной конференции «Актуальные проблемы правоведения на современном этапе» (Томск, 2002); республиканской научной конференции «Публично- и частноправовое регулирование в России: теоретические и практические проблемы» (Барнаул, 2002); региональной $ научной конференции «Правотворчество и правореализация: проблемы эффективности» (Новосибирск, 2002). Основные положения и выводы настоящего исследования нашли fi отражение в десяти опубликованных научных статьях и тезисах докладов. Материалы исследования применяются в учебном процессе на юридическом факультете Алтайского государственного университета. Структура диссертации. Диссертационное исследование включает в себя і введение, три главы, объединяющих шесть параграфов, заключение, библиографический список использованных источников, приложения.
Понятие и признаки конституционного законодательства Российской Федерации
Одной из актуальных проблем российской юридической науки является проблема выявления природы конституционного законодательства и его соотношения с «сопредельными» правовыми явлениями. Еще более сложными и малоисследованными остаются вопросы взаимодействия федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации. В этой связи наибольший интерес вызывает исследование проблем обеспечения единства конституционного законодательства и путей преодоления его неоднородности. Перед исследованием специальных вопросов следует определиться с понятиями «закон», «законодательство», «конституционное законодательство», «законодательство в области конституционного права», «конституционные нормативные правовые акты», «конституция в формальном смысле», «конституция в материальном смысле», «акты, содержащие нормы конституционного права», «источники конституционного права», «конституционное право как отрасль права», «региональное законодательство», «конституционное (уставное) законодательство субъектов Российской Федерации».
В качестве важнейшего проявления права, одной из форм его существования выступают нормативные правовые акты. Среди нормативных правовых актов основополагающее место занимает закон. Понимание закона претерпело в отечественной правовой науке определенную эволюцию. В дореволюционной России существовали широкие трактовки категории «закон». Законом именовались все установленные органами государственной власти правовые нормы. Так, Н.М. Коркунов писал, что закон «есть всякая установляемая органами государственной власти юридическая норма». По мнению ученого, «законы издаются органами власти, могущими, с одной стороны, принудительным образом поддерживать их осуществление в жизни, а с другой стороны, - являющимися в глазах масс авторитетом, и поэтому каждое их веление вызывает почти инстинктивное себе повиновение...»1 В первые годы Советской власти законами также именовали «все юридические правила общего характера, независимо от того, от какого органа они исходят»2. Постепенно понимание закона сужается до отнесения к этой категории юридических актов, относящихся к деятельности законодательных учреждений. На рубеже 30-40-х гг. оформляется современное понимание закона в собственном (узком) смысле слова. По свидетельству Ю.А. Тихомирова, в этот период закон характеризуется в качестве акта высшей юридической силы, принимаемого Верховными Советами как высшими законодательными органами власти СССР, союзных и автономных республик, занимающего ведущее место среди источников права .
Данное определение принципиально созвучно современному пониманию закона. В настоящее время мнения наиболее авторитетных исследователей сходятся на том, что закон - это основной правовой акт, принимаемый в особом порядке законодательным (представительным) органом или путем референдума, он обладает высшей юридической силой и направлен на регулирование наиболее важных общественных отношений4. Закон аккумулирует в себе все признаки нормативного правового акта и в то же время обладает рядом специфических свойств (признаков), выделяющих его из среды нормативных правовых актов. К числу признаков закона относятся следующие:
1) принятие только высшим органом законодательной власти РФ, законодательными (представительными) органами власти субъектов РФ, либо посредством референдума Российской Федерации (референдума субъекта РФ).
Таким образом, законы представляют собой нормативное выражение воли народа как результата согласования интересов различных социальных сил;
2) особый порядок принятия и изменения (законотворческий процесс). Данный порядок отличается высокой степенью регламентации, сравнительной усложненностью, что призвано способствовать максимальной стабильности норм закона и длительности их действия;
3) обладание наибольшей юридической силой, что выражается как в обязательном соответствии закону иных правовых актов, так и в приоритете норм закона при их расхождении с нормами иных правовых актов;
4) регулирование ключевых вопросов общественной жизни, к числу которых относятся, в частности, права и обязанности граждан, крупные вопросы и блоки вопросов экономического, политического, социального развития, основы борьбы с преступностью, основы организации и функционирования органов государственной власти, основы бюджетной и налоговой систем. К регулированию названных сфер «подключаются» и иные нормативные правовые акты, но закон устанавливает базовые, первичные нормы. Принятие закона по какому-либо вопросу влечет за собой необходимые корректировки всех других актов по урегулированному законом вопросу, поскольку нормы, содержащиеся в актах других видов, основываются на нормах законов и являются производными от них;
5) обладание «наиболее сложной структурой, объемностью и полнотой регулирования, широкой адресностью, набором разнообразных норм, включая нормы дефиниции, нормы-принципы».
Совокупность указанных признаков составляет особую правовую природу закона и обособляет его в среде нормативных правовых актов. Несмотря на общность признаков, закон выступает явлением сложным и многогранным, что располагает к существованию многообразия его классификаций. Законы подвергаются дифференциации по таким критериям, как круг регулируемых ими общественных отношений (содержание); форма; порядок принятия; сфера действия в пространстве; целевое назначение; степень юридической силы.
По кругу регулируемых отношений различают законы, составляющие нормативную базу различных отраслей и институтов права. По форме законы бывают обычные и укрупненные (кодексы, основы законодательства, основные принципы, основы). В зависимости от порядка принятия различают законы, принятые органом законодательной власти, и законы, принятые посредством референдума. Сфера действия закона Российской Федерации в пространстве является критерием выделения федеральных законов и законов субъектов РФ. По целевому назначению законы могут быть статутными и тематическими. Статутные законы регулируют вопросы правового положения государственных органов; институтов непосредственной демократии, общественных объединений; категорий населения. Тематические законы регулируют отдельные сферы государственной и общественной жизни, отдельные виды деятельности. В рамках классификации законов по уровню юридической силы выделяют следующие виды законов (в порядке убывания их юридической силы): Конституция РФ, федеральные законы о внесении поправок в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, текущие (обыкновенные) федеральные законы, а также законы субъектов РФ.
Система конституционного законодательства Российской Федерации
Современное конституционное законодательство России отличается качественной новизной, обусловленной принятием в 1993 году Конституции Российской Федерации. Новизна проявилась не только в принципиальном обновлении содержания норм конституционного законодательства, но и в формировании специфических видов источников конституционного законодательства. Своеобразный перечень источников права выступает одним из признаков российского конституционного законодательства. В совокупности источники конституционного законодательства образуют систему федерального конституционного законодательства и конституционного (уставного) законодательства субъектов РФ.
Как уже отмечалось, в определении конституционного законодательства наметились материальный (имеются в виду только законы) и формальный подходы. Принципиальное различие между названными подходами заключается в вопросе об отнесении (или не отнесении) к источникам конституционного законодательства текущих федеральных законов и текущих законов субъектов РФ, регулирующих общественные отношения, входящие в предмет конституционного права. Закономерно возникает вопрос об определении источников конституционного законодательства и их соотношении между собой в рамках федерального и регионального уровней.
Определим круг источников федерального конституционного законодательства. По нашему мнению, источниками федерального конституционного законодательства являются Конституция Российской Федерации, федеральные законы о поправках в Конституцию РФ, федеральные конституционные законы, акты особого учредительного органа -Конституционного Собрания РФ, законы, принятые посредством референдума Российской Федерации, декларации и при определенных условиях правовые позиции (постановления и определения) Конституционного Суда РФ.
Основным источником конституционного законодательства РФ является федеральная конституция. В отечественной науке конституционного права «конституция» как объект исследования, в том числе Конституция РФ 1993 г. была подвергнута тщательному и всестороннему изучению. Несмотря на это, некоторые стороны Конституции РФ 1993 г. остаются проблемными и малоизученными. К таким проблемам, в частности, относятся: внутренняя иерархия норм Конституции РФ; пределы конституционно-правового регулирования; пробельность конституционных норм; наличие текстуально-правовых конфликтов в действующей Конституции.
Внутренняя иерархия норм Конституции РФ выражается, по нашему мнению, в трех формах. Во-первых, следует отметить приоритет положений главы 1 Конституции по отношению к положениям ее последующих глав (п. 2 ст. 16). Во-вторых, положения ст. 135 Конституции РФ, закрепляющие более усложненный порядок пересмотра глав 1, 2 и 9, позволяют говорить о том, что нормы, содержащиеся в этих главах, обладают большей юридической силой, чем нормы глав 3-8 российской Конституции. Налицо три уровня норм Конституции РФ: первый уровень - глава 1 «Основы конституционного строя», второй уровень - главы 2 и 9 и третий уровень - главы 3-8, а также «Заключительные и переходные положения». В-третьих, в рамках глав 2-9 Конституции РФ нормы отдельных статей являются приоритетными. Например, при соотношении положений п. 3 ст. 55, предусматривающей возможность ограничения прав и свобод человека, и статей, перечисляющих права и свободы человека (за исключением обозначенных в п. 3 ст. 56), первые будут обладать преимуществом.
Дискуссионным остается вопрос о круге общественных отношений, которые могут быть урегулированы Конституцией РФ, и объеме этого регулирования. Диапазон взглядов простирается от предложений включать в тексты конституций все нормы, направленные на регулирование конституционных отношений (с целью создания кодифицированного акта)1, до крайнего ограничения предмета конституционного регулирования вопросами установления основ общественного строя и функционирования высших органов государственной власти . Конституционной практикой государств выработан относительно стандартный блок вопросов, регулируемых конституциями, к числу которых относятся: основы правового статуса человека и гражданина, территориальное устройство, организация власти, основные принципы социально-экономической и внешнеполитической деятельности. Устоявшийся подход к содержанию конституций не исключает перманентного изменения и обогащения круга объектов конституционного регулирования. Это может проявляться как в виде частичных модификаций (включение в конституционные тексты нового права человека и гражданина или исчезновение распространенного ранее), так и во включении в конституции нового блока вопросов (например, появление разделов о системе источников права). Все же проблема конкретных вопросов исключительного конституционного регулирования остается пока нерешенной.
Причины и типология несоответствий норм конституционного (уставного) законодательства субъектов Российской Федерации нормам федерального конституционного законодательства
Проблема обеспечения однородности федерального законодательства и законодательства отдельных составных частей (субъектов) федерации в большей или меньшей степени актуальна в любом федеративном государстве. Это объясняется тем, что неотъемлемой чертой и постоянной проблемой правовой системы федеративного государства выступает коллизионность. Латинский термин «collisio» толкуется как столкновение противоположных сил, стремлений или интересов1. В юридическом смысле коллизия определяется как противоречие друг другу (столкновение) двух или более формально действующих нормативных актов, изданных по одному и тому же вопросу . Некоторые исследователи находят противоречия (расхождения) юридического характера не только в правовых нормах, но и в правовых взглядах, правопонимании, правовых позициях и юридических действиях (бездействиях)3. Основываясь на традиционной узкой трактовке данного явления, выделяют внешние и внутренние правовые коллизии. К внешним относят коллизии между нормами правовых систем различных государств и коллизии между нормами национального и международного права. Внутренние коллизии проявляются в расхождениях между нормами права в рамках одной национальной правовой системы
Наиболее заметны внутренние коллизии в федерациях. При этом расхождения могут быть обнаружены по трем направлениям: 1) между нормами федерального законодательства; 2) между нормами федерального законодательства и нормами законодательства отдельных субъектов федерации; 3) между нормами законодательства, устанавливаемых в границах отдельного субъекта федерации.
В Российской Федерации, соответственно, следует различать три группы правовых коллизий: на уровне Федерации, ее субъектов, а также между нормами правовых актов Федерации и ее субъектов. Коллизии между нормами федерального законодательства проявляются в виде: а) встречающейся внутренней противоречивости самих норм Конституции РФ; б) несоответствия норм отдельных федеральных законов, подзаконных правовых актов, внутрифедеральных договоров нормам федеральной конституции; в) расхождения между нормами федеральных нормативных правовых актов различной юридической силы, принятых в разное время по поводу регулирования одного и того же вопроса, а также конкурирующих между собой как нормы общего и специального характера.
К числу правовых коллизий, существующих в законодательстве субъектов РФ, относятся: а) имеющиеся внутренние противоречия отдельных положений самой конституции (устава) субъекта Федерации; б) противоречия между положениями конституции (устава) субъекта РФ и иных нормативных правовых актов субъекта Федерации; в) расхождения между нормами «подконституционных» («подуставных») правовых актов субъектов РФ; г) расхождение между нормами правовых актов отдельных субъектов РФ, что наиболее заметно на примере «сложноустроенных» субъектов РФ; д) рассогласование положений нормативных правовых актов субъекта РФ и муниципальных образований, составляющих его территорию.
Коллизии федеральных и региональных нормативных правовых актов формально-юридически выражаются в несоответствии норм законодательства субъектов РФ нормам федерального законодательства. Эта группа коллизий представлена множеством комбинаций. В частности, это расхождение между нормами Конституции РФ и нормами конституций (уставов) субъектов Федерации; нормами Конституции РФ и иных нормативных правовых актов субъектов РФ; нормами федеральных нормативных правовых актов и нормативных правовых актов субъектов Федерации в тех случаях, когда речь не идет о противоречии последних Конституции РФ; нормами разнородных нормативных правовых актов федерального уровня и субъектов РФ.
Правовые коллизии Федерации и ее субъектов проецируются на конституционное законодательство. В подавляющем большинстве случаев правовые столкновения в сфере конституционного законодательства выражаются в несоответствии норм конституций (уставов) субъектов РФ нормам федеральной конституции. Несоответствие норм «малых» основных законов нормам Конституции РФ имеет основополагающее значение и отражается на всей правовой системе нашего государства. Следовательно, вопрос о коллизии основных законов в федеративном государстве заслуживает пристального внимания.
Российская Федерация - союзное государство, состоящее из субъектов -национальных государств (21 республика), государственно-территориальных образований (6 краев, 49 областей, 2 города федерального значения) и национально-государственных образований (автономная область и 10 автономных округов), созданных для достижения общих целей. Общегосударственные цели выступают предпосылкой социально-экономического, политического, духовного и правового единства, обусловливающего государственную целостность России. Одной из гарантий государственной целостности России является единство ее правовой системы, что обеспечивается посредством установления принципа верховенства Конституции РФ и федеральных законов в пределах всей территории государства.
Материальные пределы однородности конституционного законодательства Российской Федерации
Одной из тенденций развития конституционного законодательства в федеративном государстве является стремление федеральных государственных органов к однородности конституционно-правовых предписаний. В связи с этим возникает вопрос о пределах такой однородности, а следовательно, и о возможной неоднородности норм конституционного законодательства. Пределы однородности определяют рамки необходимой унификации, согласованности конституционного законодательства. Тем самым пределами однородности, во-первых, очерчивается граница, за которой допустима неоднородность конституционного законодательства; во-вторых, определяется объем неоднородности конституционного законодательства.
Представляется, что пределы установления однородности конституционного законодательства носят материальный и формально-юридический характер. Пределы однородности материального характера подразделяются на объективные и субъективные. К объективным пределам материального характера относятся природно-климатические, национально-культурные, исторические, внутриполитические, экономические и геополитические особенности взаимосвязи федерального центра и субъектов РФ. Субъективным пределом материального характера является степень социально-политического согласия в обществе, особенно центральной и региональной элит.
Как известно, право представляет собой форму, в которую облекаются материальные и духовные условия жизни людей. Материальные и духовные условия в свою очередь предопределяются естественно-природными (климатом, географическим положением) и социальными факторами, возникающими в результате человеческой деятельности (экономическими, культурными, политическими отношениями). Следовательно, естественно-природные и социальные факторы влияют на формирование права вообще и конституционного права (законодательства) в частности. Объективные факторы оказывают воздействие на единство российского конституционного законодательства. Природно-климатические, национально-культурные, исторические, внутриполитические, экономические и геополитические особенности отдельных субъектов РФ, отраженные в их конституционном (уставном) законодательстве, индивидуализируют законодательство соответствующего субъекта Федерации. Они, в известной мере, обособляют его как от федерального конституционного законодательства, так и от конституционного (уставного) законодательства других субъектов Федерации, что предопределяет неоднородность конституционного законодательства РФ в целом. Данное утверждение можно продемонстрировать на примерах.
Природно-климатические особенности региона отражены, например, в преамбуле Устава Иркутской области, содержащего формулировку: «учитывая планетарное значение озера Байкал, уникальные природные богатства области и необходимость их рационального использования»1. В ст. 41 Устава Ставропольского края закреплено: «Сохранение уникальных природных свойств курортов, рациональное использование лечебных и оздоровительных факторов, инфраструктуры курортов Кавказских Минеральных Вод обеспечивается непосредственным государственным управлением через администрацию особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод...» . Конституция Республики Алтай (абз. 2 ст. 60) обязывает землепользователей учитывать «своеобразие горной территории республики..., бережно относиться к земле, повышать ее плодородие и рационально использовать природные ресурсы» . Устав Ямало-Ненецкого автономного округа посвящает отдельную статью (ст. 86) основам регулирования взаимоотношений с субъектами РФ, расположенными на сопредельных с ним территориях в приполярных и арктических районах1. Уникальная морская фауна и природные ресурсы Сахалинской области послужили предпосылкой включения в Устав Сахалинской области целой главы X «Природные ресурсы и природопользование» (ст. 72-77)2.
Кроме того, природно-климатическая специфика региона получает отражение в двусторонних договорах между РФ и субъектами РФ, в текущем федеральном законодательстве. Например, в развитие положений Устава Иркутской области 27 мая 1996 г. был заключен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который, в частности, отнес к дополнительным предметам совместного ведения вопросы сохранения и рационального использования природных ресурсов озера Байкал и прилегающей к нему территории, а также ликвидацию последствий затопления поймы реки Ангары вследствие строительства каскада ГЭС (п. «ж», «и» ст. 2) . Известны случаи, когда нормы федерального законодательства распространяют свое действие только на районы Крайнего Севера (приравненные к ним местности) и лиц, проживающих или работающих в этих районах . Некоторые федеральные законы применительно к районам Крайнего Севера, напротив, оказываются невостребованными5.
Одной из тенденций развития конституционного законодательства в федеративном государстве является стремление федеральных государственных органов к однородности конституционно-правовых предписаний. В связи с этим возникает вопрос о пределах такой однородности, а следовательно, и о возможной неоднородности норм конституционного законодательства. Пределы однородности определяют рамки необходимой унификации, согласованности конституционного законодательства. Тем самым пределами однородности, во-первых, очерчивается граница, за которой допустима неоднородность конституционного законодательства; во-вторых, определяется объем неоднородности конституционного законодательства.
Представляется, что пределы установления однородности конституционного законодательства носят материальный и формально-юридический характер. Пределы однородности материального характера подразделяются на объективные и субъективные. К объективным пределам материального характера относятся природно-климатические, национально-культурные, исторические, внутриполитические, экономические и геополитические особенности взаимосвязи федерального центра и субъектов РФ. Субъективным пределом материального характера является степень социально-политического согласия в обществе, особенно центральной и региональной элит.
Как известно, право представляет собой форму, в которую облекаются материальные и духовные условия жизни людей. Материальные и духовные условия в свою очередь предопределяются естественно-природными (климатом, географическим положением) и социальными факторами, возникающими в результате человеческой деятельности (экономическими, культурными, политическими отношениями). Следовательно, естественно-природные и социальные факторы влияют на формирование права вообще и конституционного права (законодательства) в частности. Объективные факторы оказывают воздействие на единство российского конституционного законодательства. Природно-климатические, национально-культурные, исторические, внутриполитические, экономические и геополитические особенности отдельных субъектов РФ, отраженные в их конституционном (уставном) законодательстве, индивидуализируют законодательство соответствующего субъекта Федерации. Они, в известной мере, обособляют его как от федерального конституционного законодательства, так и от конституционного (уставного) законодательства других субъектов Федерации, что предопределяет неоднородность конституционного законодательства РФ в целом. Данное утверждение можно продемонстрировать на примерах.
Природно-климатические особенности региона отражены, например, в преамбуле Устава Иркутской области, содержащего формулировку: «учитывая планетарное значение озера Байкал, уникальные природные богатства области и необходимость их рационального использования»1. В ст. 41 Устава Ставропольского края закреплено: «Сохранение уникальных природных свойств курортов, рациональное использование лечебных и оздоровительных факторов, инфраструктуры курортов Кавказских Минеральных Вод обеспечивается непосредственным государственным управлением через администрацию особо охраняемого эколого-курортного региона Кавказских Минеральных Вод...» . Конституция Республики Алтай (абз. 2 ст. 60) обязывает землепользователей учитывать «своеобразие горной территории республики..., бережно относиться к земле, повышать ее плодородие и рационально использовать природные ресурсы» . Устав Ямало-Ненецкого автономного округа посвящает отдельную статью (ст. 86) основам регулирования взаимоотношений с субъектами РФ, расположенными на сопредельных с ним территориях в приполярных и арктических районах1. Уникальная морская фауна и природные ресурсы Сахалинской области послужили предпосылкой включения в Устав Сахалинской области целой главы X «Природные ресурсы и природопользование» (ст. 72-77)2.
Кроме того, природно-климатическая специфика региона получает отражение в двусторонних договорах между РФ и субъектами РФ, в текущем федеральном законодательстве. Например, в развитие положений Устава Иркутской области 27 мая 1996 г. был заключен Договор о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти Иркутской области и входящего в ее состав Усть-Ордынского Бурятского автономного округа, который, в частности, отнес к дополнительным предметам совместного ведения вопросы сохранения и рационального использования природных ресурсов озера Байкал и прилегающей к нему территории, а также ликвидацию последствий затопления поймы реки Ангары вследствие строительства каскада ГЭС (п. «ж», «и» ст. 2) . Известны случаи, когда нормы федерального законодательства распространяют свое действие только на районы Крайнего Севера (приравненные к ним местности) и лиц, проживающих или работающих в этих районах . Некоторые федеральные законы применительно к районам Крайнего Севера, напротив, оказываются невостребованными
