Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность конституционного права на защиту от безработицы 11
1. Понятие и содержание права на защиту от безработицы в Российской Федерации 11
2. Право на защиту от безработицы: правовая основа и особенности 49
Глава 2. Реализация конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации 86
1. Правовое регулирование занятости граждан Российской Федерации 86
2. Государственная политика в сфере занятости и гарантии реализации права на труд в Российской Федерации 114
Заключение 150
Список использованных источников и литературы 157
- Понятие и содержание права на защиту от безработицы в Российской Федерации
- Право на защиту от безработицы: правовая основа и особенности
- Правовое регулирование занятости граждан Российской Федерации
- Государственная политика в сфере занятости и гарантии реализации права на труд в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема права на защиту от безработицы в Российской Федерации в настоящее время исключительно остра. В условиях перехода к рыночной экономике многие профессии оказались ненужными, предприятия отправляют своих работников в вынужденный отпуск, а система переподготовки кадров недостаточно эффективна. Государство предпринимает определенные меры, в том числе и правовые, чтобы максимально снизить остроту этих социальных проблем.
В конце ноября 2001 года, по оценке, 6,3 млн. человек, или 8,8 % экономически активного населения, классифицировались как безработные (в соответствии с методологией Международной Организации Труда), в органах государственной службы занятости в качестве безработных было зарегистрировано 1,1 млн. человек, или 1,5 % экономически активного населения. В научной литературе предлагаются самые различные варианты и попытки решения проблем безработицы, в том числе и весьма нетрадиционные. Некоторые специалисты в области исследования проблем труда и занятости высказывают пожелания изменить общепринятое отношение к безработице и признать тот факт, что безработица - неотделимый элемент рынка труда, как бы оборотная сторона свободы труда1. Тем не менее, анализ современного рынкадруда позволяет сделать вывод о том, что безработица в России сегодня представляет угрозу развитию многих сфер общества, в связи с чем значение трудоустройства как способа содействия занятости населения возрастает.
Ситуация в области содействия занятости населения в Российской Федерации свидетельствует о том, что способность рынка труда к саморегулированию на сегодняшний день все еще незначительна. Данное обстоятельство повышает необходимость использования механизмов государственного правового регулирования в этой области. С вступлением
См., например, Заславский И. Политика занятости: вверх по лестнице, ведущей вниз.//Вопросы экономики.-1995.-№9. -С.24.
4 России на рыночный путь развития и появлением безработицы перед
юридической наукой встала новая проблема: определение правового статуса
безработного. Актуальность исследования этой проблемы обусловлена и
практическими потребностями - необходимостью защищать интересы этих
людей, утративших естественное право на достойное существование.
В Российской Федерации существует комплекс норм права регулирующих вопросы права граждан на защиту от безработицы, занятости населения, основой правового регулирования этих отношений являются, нормы Конституции Российской Федерации 1993 г., в статье 37, часть 3, которой закреплено право на защиту от безработицы с гарантией обеспечения занятости и трудоустройства. Тем самым, Конституция Российской Федерации 1993 г., нормы которой имеют высшую юридическую силу на всей территории Российской Федерации, закрепляет право на защиту от безработицы в качестве конституционного права.
Основные отношения занятости и трудоустройства в Российской Федерации регулируются Федеральным законом «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 (в ред. федеральных законов от 20.04.1996 № 36-ФЗ, от 21.07.1998 № 117-ФЗ, от 30.04.1999 № 85-ФЗ, от 17.07.1999 № 175-ФЗ, от 20.11.1999 № 195-ФЗ, от 07.08.2000 № 122-ФЗ, от 29.12.2001 № 188-ФЗ), и Трудовым кодексом Российской Федерации 2002г.1
На решение проблемы социальной справедливости должны быть направлены усилия законодателя по совершенствованию нормативно-правовой базы, принимаемых законов субъектов Российской Федерации и подзаконных нормативных правовых актов, в вопросах обеспечения конституционного права на защиту от безработицы, регулирования социально-трудовых отношений, которые отвечали бы потребностям формирующегося гражданского общества.
Право на защиту от безработицы, закрепленное в Конституции Российской Федерации 1993г., действие новейшего законодательства о
См.: Собрание Законодательства Российской Федерации, 2002. № 1 (ч. 1). Ст. 3.
5 занятости в переходный к рыночный экономике период, проблемы правового
регулирования трудоустройства различных категорий граждан, при наличии
безработицы - эти и другие актуальные вопросы обусловили выбор темы
исследования. Научная разработка данной проблемы важна не только для
совершенствования законодательства Российской Федерации, но и для
прогнозирования его развития с учетом перспектив и требований
международных стандартов защиты и обеспечения прав человека.
Степень научной разработанности проблемы. В отечественной научной литературе анализу данной проблемы уделялось определенное внимание лишь в последние годы. В диссертации широко использованы научные труды по вопросам защиты конституционных прав и свобод человека и гражданина Л.Д.Воеводина, Е.А.Лукашевой, И.А.Ледях, Т.Д.Матвеевой, Н.И.Матузова, Б.Н.Топорнина, В.А.Туманова, Л.М.Энтина и других.
Вместе с тем, механизмы и пути правового обеспечения и реализации права на защиту от безработицы еще недостаточно изучены. Более того, имеются существенные пробелы в законодательстве о занятости населения, нуждаются в конкретизации или введении новых норм, устанавливающих гарантии реализации права на защиту от безработицы.
Проведенному в исследовании анализу и полученным выводам способствовали труды ученых, исследующих проблемы теории права и государства, конституционного права и государственного управления -С.С.Алексеева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, Н.В.Витрука, С.Э.Жилинского, Н.Г.Кобеца, М.Н.Кузнецова, П.Р.Кулиева, О.Е.Кутафина, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, А.В.Малько, С.В.Соловьевой, Ю.А.Тихомирова, Т.М.Шамбы, Б.С.Эбзеева, А.И.Экимова, В.Ф.Яковлева, И.С.Яценко и других.
Несмотря на разнообразие научного материала, опубликованные работы фрагментарно раскрывают вопросы, связанные с проблемой конституционного права на защиту от безработицы. В условиях отсутствия научных разработок и необходимости комплексного изучения данной проблемы, конституционно-
правовые аспекты обеспечения права на защиту от безработицы в рамках диссертационного исследования рассматриваются впервые. Диссертационное исследование проведено с использованием разработок отечественных и зарубежных ученых в области теории права и государства, конституционного права, государственного управления, социологии, политологии и экономики.
Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в связи с реализацией конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации.
Предметом исследования являются правовые нормы, регулирующие обеспечение прав и гарантий на защиту от безработицы в Российской Федерации.
Цели и задачи диссертационного исследования. Диссертант видит в качестве цели диссертационной работы исследование конституционно-правовых и социально-экономических гарантий права на защиту от безработицы в Российской Федерации, а также теоретико-правовые и практические аспекты конституционного закрепления права на защиту от безработицы в Российской Федерации.
Исходя из этого, автор поставил перед собой следующие задачи:
раскрыть сущность и содержание конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации;
выявить основные закономерности правового регулирования проблем занятости в Российской Федерации;
проанализировать на основе системного подхода конституционные основы обеспечения права на защиту от безработицы в новых социально-экономических условиях в Российской Федерации;
изучить методы реализации юридических гарантий права на защиту от безработицы в Российской Федерации;
исследовать механизм разрешения проблем реализации конституционного права на защиту от безработицы на федеральном и региональном уровне в Российской Федерации.
7 Методологической и теоретической основой диссертационного
исследования является комплекс научных методов познания, в том числе системно-исторический, логический, сравнительно-правовой, структурно-функциональный, аналитический и другие.
Теоретическая основа диссертационного исследования сформировалась в результате изучения и использования научно-практического материала отечественных и зарубежных авторов по социально-правовой проблематике, нормативных правовых источников, других официальных документов, публикаций по вопросам защиты от безработицы, международные рекомендации, содержащиеся в конвенциях Международной Организации Труда.
Источниковедческую базу диссертации составляют: Конституция Российской Федерации 1993 г., Федеральные конституционные законы, в том числе, Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 12 февраля 1997 г., Федеральный закон «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 и другие федеральные законы, Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации, международные правовые акты.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в комплексном исследовании особенностей реализации конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации с учетом применения норм международного права.
Автором диссертации исследован вопрос конституционного регулирования и правовых механизмов реализации права на защиту от безработицы в Российской Федерации.
Разработка темы диссертации позволила сформулировать и обосновать положения и выводы, которые выносятся на защиту:
- на основе анализа имеющихся в научной литературе точек зрения о сущности и классификации конституционных прав человека и гражданина,
8 проведены уточнения таких понятий, как «конституционное право граждан»,
«правовое регулирование занятости», «трудоустройство», «юридические гарантии» и автором сформулировано определение права на защиту от безработицы в Российской Федерации, во-первых, как субъективного права каждого на государственное содействие в получении работы или необходимой профессиональной подготовки для этого, которому соответствует обязанность государства в лице его компетентных органов оказать такое содействие; во вторых, как часть правоотношений, как правомочие субъекта права реализовать свои возможности на получение государственного содействия в различных организационно-правовых формах и требовать от соответствующих органов и должностных лиц надлежащего исполнения обязанностей по оказанию этого содействия;
в результате сравнительного анализа состояния российского законодательства о занятости населения в сопоставлении с международно-правовыми актами выявлено, что рассмотренные нормы российского законодательства не в полной мере учитывают рекомендательные положения ряда Конвенций Международной Организации Труда (например, Конвенция Международной Организации Труда № 168 «О содействии занятости и защите от безработицы»). Это относится и к размерам пособий по безработице, и к определению круга лиц, имеющих на него право, не соблюдаются требования относительно включения в число безработных лиц, вынужденно занятых неполное рабочее время или вынужденно приостановивших работу;
выявлены принципы правового регулирования занятости населения в Российской Федерации, такие как: свобода занятости; защита всех от безработицы, при особой поддержке государством лиц, нуждающихся в социальной защите и испытывающих трудности в поиске работы; государственная поддержка полной и продуктивной занятости; участие представителей работников и работодателей в содействии занятости;
автором разработана система гарантий конституционного права на защиту от безработицы в Российской Федерации, целью которой является
9 обеспечение их действенности и представляющие собой условия реализации
прав, способы, средства защиты и гарантии государства, предусматривающие
всем гражданам свободу выбора рода деятельности, в том числе работы с
разными режимами труда, охрану труда, правовую защиту от необоснованного
увольнения или необоснованного отказа в приеме на работу, бесплатное
содействие в подборе подходящей работы и трудоустройстве при
посредничестве органов службы занятости, обеспечение социальной
поддержки;
- определены основные направления к формированию современной
государственной политики в области содействия занятости населения в
Российской Федерации с учетом изученного международного опыта, такие как:
минимизация безработицы и осуществление социальной помощи безработным,
создание условий для наиболее полной реализации и развития трудового
потенциала, повышения качества и рациональной мобильности рабочей силы с
одновременным ростом качества спроса на нее;
- автор полагает необходимым сформулировать в Федеральном законе «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1, понятие «содействие занятости», закрепить принципы правового регулирования занятости, перечислить правовые формы содействия занятости, расширить гарантии, связанные с подготовкой и переподготовкой к профессиональному труду за счет государства.
Практическая значимость и апробация диссертационного исследования. Диссертационное исследование получило одобрение и рекомендацию к защите на заседании предметно-методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Полученные в исследовании результаты могут быть использованы при разработке конкретных мер и действий, направленных на содействие занятости населения в Российской Федерации, федеральных и региональных программ государственного регулирования в сфере занятости, социальной политики; в
10 привлечении внимания ученых, политиков, руководителей органов
государственной службы к использованию и развитию конституционных основ обеспечения прав и гарантий на защиту от безработицы в новых социально-экономических условиях в Российской Федерации.
Материалы диссертационного исследования представляют существенный интерес для организации учебного процесса, подготовки и чтения лекций, спецкурсов по проблемам конституционного и социального права.
Структура работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, содержащих четыре параграфа, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
!
Понятие и содержание права на защиту от безработицы в Российской Федерации
В Конституции Российской Федерации впервые в истории конституционной практики страны, введено «право на защиту от безработицы». Статья 37, ч. 3. Конституции Российской Федерации 1993г. гласит: «Каждый имеет право на труд в условиях, отвечающих требованиям безопасности и гигиены, на вознаграждение за труд без какой бы то ни было дискриминации и не ниже установленного федеральным законом минимального размера оплаты труда, а также право на защиту от безработицы» .
Современная постановка вопроса о правах человека, обусловленных современным уровнем и характером мировой цивилизации, - опирается на богатый предшествующий опыт человечества, прежде всего в области правовых форм организации общественной и государственной жизни людей, правового способа регуляции их социальных отношений.
Права человека - явление социально-историческое. Не отрицая большой новизны, специфики и богатства содержания современных развитых представлений о правах человека, следует вместе с тем иметь в виду и момент исторической преемственности этих представлений с предшествующими правовыми воззрениями на человека как участника социальной жизни. Как реально, так и теоретически каждая историческая данная система права включает в себя определенную юридическую концепцию человека как субъекта права и соответствующие представления о его правах и обязанностях, его свободе и несвободе. В этом смысле история права и правовых учений - это вместе с тем и история формирования и эволюции представлений о правах человека: от примитивных, ограниченных и неразвитых до современных.
В самом общем виде можно сказать, что степень и характер развитости прав человека определяются уровнем развития права в соответствующем обществе. Право вообще и права человека — это не различные феномены, ведущие независимую друг от друга жизнь, а явления принципиально одного порядка и одного типа. Права человека - это необходимый, неотъемлемый и неизбежный компонент всякого права, определенный (а именно субъективно-человеческий) аспект выражения сущности права как особого типа и специфической формы социальной регуляции. Право без прав человека так же невозможно, как и права человека вне права .
Основной принцип любого права, выражающий специфику права и его отличие от всех иных видов социальных норм и социальной регуляции, - это принцип абстрактного, формального равенства фактически различных людей, выступающих в роли участников определенного круга отношений.
В этом правовом равенстве присутствует и признание свободы субъектов права, то есть их формальная независимость друг от друга. Присущий праву принцип равной свободы носит всеобщий характер, но только в том смысле, что он в одинаковой степени значим для всех возможных участников определенного круга отношений, подпадающих под действие принципа права и конкретизирующих данный принцип правовых норм.
История прав человека свидетельствует о том, что сформировавшиеся в русле естественноправовых идей представления и прирожденных и неотчуждаемых правах человека лежат в основе и современных положений о правах человека и гражданина, современных концепций о правовом статусе личности, о господстве права и верховенстве закона, о гражданском обществе и правовом государстве.
Этот естественноправовой подход (в современной модификации) нашел свое признание в новой Конституции Российской Федерации, согласно которой именно человек, его права и свободы являются высшей ценностью.
Социально-экономические права относятся к правам человека второго поколения. Они касаются поддержания и нормативного закрепления социально-экономических условий жизни индивида, определяют положение человека в сфере труда и быта, занятости, социальной защищенности с целью создания условий, при которых люди могут быть свободны от страха и нужды. Их объем и степень реализованное во многом зависят от состояния экономики и ресурсов, и поэтому гарантии их реализации по сравнению с гражданскими и политическими правами первого поколения, менее развиты.
В отличие от других видов прав человека особенностями социально-экономических прав являются :
- распространенность на определенную - социально-экономическую -область жизни человека;
- допустимость рекомендательных, «нестрогих» формулировок базовых положений (например, «достойная жизнь», «справедливые и благоприятные условия труда», «удовлетворительное существование»);
- зависимость реализации социально-экономических прав от состояния экономики и ресурсов. Статья 2 Международного пакта об экономических, социальных и культурных правах специально говорит о том, что эти права должны обеспечиваться постепенно и в максимальных пределах имеющихся ресурсов.
Сегодня значение социально-экономических прав для обеспечения правового статуса личности бесспорно. Как отмечено в Международном пакте об экономических, социальных и культурных правах, «идеал свободной человеческой личности, свободной от страха и нужды, может быть осуществлен, только если будут созданы такие условия, при которых каждый может пользоваться своими экономическими, социальными и культурными правами так же, как и своими гражданскими и политическими правами». Эту точку зрения подтвердила Генеральная Ассамблея ООН (резолюция от 4 декабря 1986г.), провозгласила «неделимость и взаимозависимость экономических, социальных, культурных, гражданских и политических прав».
Экономические права обеспечивают человеку свободное распоряжение основными факторами хозяйственной деятельности. К ним относятся: право на труд; право на собственность и др.
Социальные права, гарантирующие человеку достойную жизнь, защиту от негативного воздействия рынка: право на защиту от безработицы; право на гарантированный минимальный размер оплаты труда и др.
Ведущее место в каталоге экономических прав занимает право на труд, включающее право каждого человека на получение возможности зарабатывать себе на жизнь трудом, который он свободно выбирает или на который свободно соглашается. Это право выражает постоянно действующую потребность человека, необходимую для создания элементарных материальных предпосылок человеческого существования, а также обеспечения условий всестороннего развития личности. Право на труд и защиту от безработицы зафиксировано и в ст.23 Всеобщей декларации прав человека.
Конституционное право на свободный труд для гражданина Российской Федерации означает: 1) возможность свободного и самостоятельного выбора -работать или не работать; 2) свободный выбор рода деятельности или профессии, что с юридической точки зрения выражается в договорном характере трудовых обязанностей, праве менять место работы после соответствующего уведомления администрации, праве трудиться после достижения установленного пенсионного возраста и т.д.; 3) запрещение принудительного труда1.
Практическое осуществление права на труд воплощается в задаче обеспечения работой всех желающих, решении проблемы полной занятости населения. Таким образом, право на труд предполагает право на защиту от безработицы, предоставляемую государством любому лицу (ст. 23 Всеобщей декларации прав человека). В Конвенции Международной Организации Труда № 122 «О политике в области занятости» отмечается, что в целях «ликвидации безработицы и неполной занятости каждый Член Организации провозглашает и осуществляет в качестве главной цели активную политику, направленную на содействие полной, продуктивной и свободно избранной занятости» (ст. 1).
Право на защиту от безработицы: правовая основа и особенности
Безработица - относительно новая для России проблема. В течение многих лет в бывшем СССР обеспечивалась полная занятость населения. Право на труд совмещалось с обязанностью трудиться. За уклонение от работы в разные периоды устанавливалась не только административная, но и уголовная ответственность. Обеспеченность всех трудоспособных граждан рабочими местами основывалась на плановом ведении народного хозяйства, расчетах баланса наличных трудовых ресурсов и рабочих мест с учетом производительности труда. В начале 90-х годов с провозглашением принципа запрещения принудительного труда из правового лексикона исчезает понятие «всеобщность труда».
Определение понятия и видов источников права, регулирующих право на защиту от безработицы и содействие занятости, имеет важное значение для уяснения характера и механизма правового регулирования, установления возможных пределов, оптимальных способов и форм воздействия права на общественные отношения, складывающиеся в данной социальной сфере.
Источниками права на защиту от безработицы являются акты правотворческой деятельности государственных органов, принятые в соответствии с их компетенцией и в установленном порядке и содержащие правовые нормы, регулирующие право на защиту от безработицы.
Как уже отмечалось ранее, Конституция Российской Федерации содержит ряд правовых норм, касающихся защиты от безработицы и содействия занятости.
В соответствии со статьей 37 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на труд, а также право на защиту от безработицы. В статье 39 Конституции Российской Федерации закреплено право каждого на социальное обеспечение, в том числе по безработице. Содействию занятости способствуют и такие конституционные права и свободы, как право на образование, свобода литературного, художественного, научного, технического и других видов творчества, преподавание, право на свободное использование своих способностей для предпринимательской и иной не запрещенной законом экономической деятельности (статьи 34, 43, 44 Конституции Российской Федерации). Осуществляемая при реализации вышеуказанных прав и свобод трудовая, творческая, предпринимательская и иная экономическая деятельность, профессиональное обучение представляют собой различные формы занятости.
В системе нормативных правовых актов федерального законодательства главенствующая роль принадлежит Федеральному закону «О занятости населения в Российской Федерации» от 19 апреля 1991 г. № 1032-1. Правовой основой законодательства о занятости является Конституция Российской Федерации. Закон о занятости является комплексным законодательным актом, регулирующим отношения в сфере содействия занятости населения. Как сказано в преамбуле данного закона, он представляет правовые, экономические и организационные основы государственной политики содействия занятости населения, в том числе гарантии государства по реализации конституционных прав граждан Российской Федерации на труд и социальную защиту от безработицы. Закон состоит из семи глав и включает 39 статей.
Глава I «Общие положения» (ст. ст. 1-7) определяет понятие занятости граждан, порядок и условия признания их безработными, подходящей и неподходящей работы, а также определяет государственную политику в области содействия занятости населения. Кроме того, в этой главе концентрируется сущность законодательства Российской Федерации по вопросам занятости, а также полномочия федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения.
Глава II «Права граждан в области занятости» (ст. ст. 8-11) закрепляет право граждан на выбор места работы, профессиональную ориентацию, профессиональную подготовку, повышение квалификации, получение информации в органах службы занятости, профессиональную деятельность за границей, обжалование действий органов службы занятости и их должностных лиц.
Глава III «Гарантии государства в области занятости» (ст. ст. 12-13) предусматривает общие гарантии реализации прав граждан на труд, а также дополнительные гарантии занятости для отдельных категорий населения, включая квоты для приема на работу инвалидов, предоставление услуг по профессиональной ориентации, а также путем организации обучения по специальным программам и другие меры.
Глава IV «Регулирование и организация занятости населения» (ст. ст. 14-24) включает в себя следующие вопросы: регулирование занятости населения, федеральную государственную службу занятости населения, систематическую отчетность и информацию о занятости населения, привлечение на территорию России иностранной рабочей силы, лицензирование деятельности, связанной с трудоустройством граждан Российской Федерации за пределами ее территории, организацию общественных работ и др.
Глава V «Участие работодателей в обеспечении занятости населения» (ст. ст. 25-26) регламентируют вопросы касающиеся содействия работодателей в обеспечении занятости населения и их правового статуса.
Глава VI «Социальные гарантии и компенсации» (ст. ст. 27-37) устанавливает: льготы и компенсации работникам, высвобождающимся из организаций; гарантии социальной поддержки безработных; размеры стипендий, выплачиваемых гражданам в период профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки по направлению органов службы занятости; порядок определения размеров пособия по безработице, а также порядок приостановки его выплаты или прекращения выплаты и др.
Правовое регулирование занятости граждан Российской Федерации
В условиях рыночной экономики роль государства состоит, прежде всего в том, чтобы помочь найти занятие всем желающим и гарантировать социальную защищенность нуждающимся в ней категориям граждан. В Российской Федерации пока не совсем четко прослеживается экономическая программа перехода к рыночным отношениям с этапами ее осуществления именно в области права на защиту от безработицы и обеспечения занятости населения. Ясно только одно - взят курс на сокращение масштабов прямого государственного вмешательства в экономику.
В этой связи заслуживает внимательного рассмотрения теоретические и практические вопросы, связанные с правовым регулированием отношений, в которые вступает гражданин, в рамках государства. Ядром, базой такого регулирования выступает Конституция Российской Федерации, следовательно, в конституционном статусе гражданина наиболее полно, четко и взаимосвязано отражено его реальное положение, его основные права и обязанности.
Целью правового регулирования занятости законодательство провозглашает достижение эффективной занятости в стране. Именно поэтому занятый гражданин, как субъект права в сфере правового регулирования занятости, выступает как одна из центральных фигур и, в то же время, является важнейшей целью правового регулирования, поскольку эффективность этого регулирования может быть определена соотношением численности занятых и безработных.
Определение занятых граждан дает возможность разграничить граждан на две существующие в реальной жизни группы: занятые и незанятые.
Группа незанятых граждан является неоднородной. Она, в свою очередь, явно распадается на две части, с точки зрения отношения к труду: нетрудоспособные и трудоспособные.
Первая часть этой группы оказывается за пределами сферы правового регулирования, которая возникла в нашем обществе в связи с разрешением проблемы занятости населения. К этим гражданам относятся лица, которые Законом о занятости не могут быть признаны безработными. Это все лица, которые социальным законодательством признаются нетрудоспособными в силу состояния здоровья и возраста.
Вторая часть этой группы - безработные граждане. Согласно ст. 3 Закона о занятости безработным гражданин признается при следующих пяти условиях.
1. Наличие трудоспособности у гражданина. В данном случае имеется в виду отсутствие инвалидности, то есть стойкой утраты трудоспособности, установленной управомоченным органом. Временная нетрудоспособность квалифицирующим признаком не является.
2. Отсутствие работы. Понятие отсутствия работы, как признака безработного гражданина осложняется тем, что в ст. 4 Закона о занятости дается определение подходящей и не подходящей работы. Поскольку в ст. 4 имеется в виду работа в общепринятом смысле, а иные виды деятельности, приравненные к работе при определении занятого гражданина, в ст. 4 не учитываются.
3. Отсутствие заработка. Исключением из этого условия Закон о занятости признает наличие оплаты за выполнение общественных работ по направлению органа службы занятости. Следует отличать заработок или трудовой доход от других видов дохода. Например, доход от ценных бумаг не может служить условием для отказа гражданину в признании его безработным.
4. Наличие регистрации гражданина в органе службы занятости в качестве безработного, в целях поиска подходящей для него работы. Закон о занятости предусматривает, что регистрация производится по месту постоянного жительства при наличии паспорта, трудовой книжки и других документов, предусмотренных законодательством.
5. Готовность гражданина приступить к подходящей работе, предложенной ему службой занятости. Недостатком определения безработного, приведенного в ст. 3 Закона о занятости, является неясность содержания «готовности» гражданина приступить к предложенной ему службой занятости работе. Здесь упущен срок, в течение которого безработный готов реализовать предложение о работе. В связи с этим утрачивается смысл этого условия, так как безработный гражданин может высказать свою готовность приступить к работе и через месяц, год и т.д. Следовало бы ч. 1 ст. 3 Закона о занятости дополнить словами: «... и готовы приступить к ней в установленные службой занятости сроки».
Существенным элементом содержания занятости является понятие подходящей и не подходящей работы, которое регламентируется в ст. 4 Закона о занятости. Подходящая и не подходящая работа как правовые категории являются своеобразным элементом понятия занятости. Это своеобразие состоит в том, что эти категории, их наличие или отсутствие в соотношениях между службой занятости и гражданином, ищущим работу (нуждающимся в трудоустройстве), выступают как определенное условие перехода из одного правового состояния в другое, а именно: безработного гражданина в занятого.
Согласно ст. 4 Закона о занятости подходящей считается такая работа, в том числе работа временного характера, которая соответствует профессиональной пригодности работника с учетом уровня его профессиональной подготовки, условиям последнего места работы (за исключением оплачиваемых общественных работ), состоянию здоровья, транспортной доступности рабочего места.
Наряду с подходящей работой в ст. 4 Закона о занятости сформулированы условия, при наличии которых работа не может считаться подходящей. К таким условиям относятся: - предлагаемая работа связана с переменой места жительства без согласия гражданина; - условия труда не соответствуют правилам и нормам по охране труда; - предлагаемый заработок ниже среднего заработка гражданина, исчисленного за последние три месяца по последнему месту работы. Данное положение не распространяется на граждан, среднемесячный заработок которых превышал уровень средней заработной платы на территории Российской Федерации. В этом случае подходящей не может считаться работа, если предлагаемый заработок ниже уровня средней заработной платы на территории Российской Федерации.
Понятие правового регулирования - исходный пункт и объединяющее начало характеристики права в действии, других явлений правовой действительности (правовой системы), рассматриваемых с регулятивно-действенной стороны.
По мнению С.С.Алексеева, правовое регулирование - это осуществляемое при помощи системы правовых средств (юридических норм, правоотношений, индивидуальных предписаний и др.) результативное, нормативно-организационное воздействие на общественные отношения с целью их упорядочения, охраны, развития в соответствии с общественными потребностями. Определяя правовое регулирование через понятие правового воздействия, С.С.Алексеев учитывает, что последнее - широкое понятие, которое характеризует право в действии, все направления и формы влияния права на общественную жизнь, в том числе и функционирование права в качестве духовного фактора. И хотя функционирование права в этом качестве и правовое регулирование взаимопроникают, влияние права как духовного (идеологического) фактора не является для него специфическим по своей основе. В принципе юридическое воздействие с рассматриваемой стороны, основанное на особенностях права как формы общественного сознания, не отличается от влияния на общественную жизнь других духовных, идеологических форм и средств (средств агитации, пропаганды, массовой политической информации, просвещения и т.д.).
Государственная политика в сфере занятости и гарантии реализации права на труд в Российской Федерации
Государственная политика России в области занятости господствовавшая более полувека формально, опиралась на закрепленное в Конституциях СССР 1936, г. и 1977 г. сочетание права на труд и на всеобщую обязанность трудиться, что приковывало скрытую безработицу, делало труд неэффективным и в конечном счете не способствовало развитию общества и повышению уровня жизни населения. Воплощение принципа полной занятости вело к уравниловке в распределении доходов, снижало заинтересованность работников в результатах труда и означало фактически скрытую безработицу.
Правовые основы федеральных программ сокращения уровня безработицы в Российской Федерации заложены в Федеральном законе «О занятости населения в Российской Федерации», в Постановлении Правительства РФ от 14 мая 1992 г. «О системе профессиональной подготовки, повышения квалификации и переподготовки высвобождаемых работников и незанятого населения»1, в Постановлении Правительства Российской Федерации от 3 мая 1994 г. № 1432 «О мерах по обеспечению занятости населения в случаях возникновения критических ситуаций на рынке труда в отдельных регионах Российской Федерации» и др.
В Статье 7 Закона о занятости отмечается, что к полномочиям федеральных органов государственной власти в осуществлении государственной политики в области содействия занятости населения относятся, в том числе, разработка и финансовое обеспечение федеральных целевых программ в области содействия занятости населения, принятие федеральных законов и иных нормативных правовых актов, устанавливающих общие принципы государственной политики в области занятости. Для активного содействия проведению в жизнь Федерального закона от 19 апреля 1991 г. № 1032-1 «О занятости населения в Российской Федерации» в 1996 году был принят целый ряд нормативных актов, в которых были сформулированы принципы двух новых программ обеспечения занятости федеральной целевой программы содействия занятости населения и комплексной программы мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 2000 годы.
Федеральная целевая программа содействия занятости населения Российской Федерации рассчитана на 1998-2000 годы1. Основной ее целью является обеспечение реализации государственной политики занятости населения. Для достижения этой цели в программе формулируется ряд мер: переориентации экономически активного населения на новые формы трудовых отношений; повышения стимулов к активному поиску работы безработными; смягчения социальных последствий высвобождения рабочей силы; повышения сбалансированности количества предложений рабочей силы и числа рабочих мест; предупреждения массовой безработицы на региональных рынках труда; создания новых и повышения эффективности существующих рабочих мест; развития кадрового потенциала путем совершенствования системы обучения, переобучения, переподготовки и повышения квалификации кадров; роста мобильности трудовых ресурсов.
Подводя итог рассмотрению отдельных разделов Программы, можно констатировать, что они в совокупности соответствуют положениям статьи 5 Закона о занятости населения. В этих разделах Программы с большей или меньшей степенью детализации определены направления деятельности и мероприятия по реализации государственной политики содействия занятости населения.
Некоторые направления деятельности, например, по сокращению длительной (более одного года) безработицы, еще только намечены и требуют своего уточнения в различного рода правовых нормативных актах. Другие, например, развитие трудовых ресурсов, изложены достаточно подробно и уже находят практическое применение.
Комплексная программа мер по созданию и сохранению рабочих мест на 1996 - 2000 годы имеет своей целью повышение уровня и изменение структуры занятости населения Российской Федерации на основе создания экономически эффективных рабочих мест, сохранения кадрового потенциала в сочетании с опережающими мерами по предотвращению роста безработицы. Данная программа имеет ряд особенностей: во-первых, впервые вводится социальная экспертиза федеральных инвестиционных проектов для проверки расходования денежных средств; во-вторых, оказывается содействие самозанятости; разрабатывается комплекс мер по сохранению кадрового потенциала.
Также следует отметить Программу социальных реформ в Российской Федерации на период 1996 - 2000 годов, принятую Постановлением Правительства России . В программе наряду с изрядными достижениями социального развития в виде формирования принципиально новых целей, в том числе, обновления комплекса социальных условий жизни констатируется существенное снижение жизненного уровня населения, падение реальной заработной платы и пенсий, рост безработицы, обострение социальных конфликтов, возникновение массовой бедности, проявление нетрудовой основы имущественного и социального расслоения, ослабление стимулов к созидательному труду. Делается вывод о сокращении экономических возможностей государства в проведении активной социальной политики. На основании проведенного анализа Программа определяет стратегические цели социальной политики, формулирует средства их достижения, устанавливает этапы достижения таких целей. Структура Программы соответствует институтам социального права: охране труда, социальному партнерству, занятости, развитию кадрового потенциала, миграционной политике, социальному страхованию, пенсионному обеспечению, социальному обслуживанию, соцзащите инвалидов, социальным пособиям, выплатам, стипендиям, социальной поддержке семье, женщинам, детям, молодежи, отрасли социальной сферы.
Можно сказать, что Программа1 определяет системные меры реформирования социальной сферы, нашедшие обеспечение в виде конкретных мероприятий, вошедших в прилагаемый к Программе План мероприятий Правительства Российской Федерации по реализации этой Программы на период до 2000 года. По мнению автора, Программа как нормативно-правовой документ соответствует конституционным регуляциям социального характера российского государства. По этой же причине она в условиях нынешнего застойного экономического кризиса станет весьма трудной для осуществления российской властью.
Отметим, что в связи с изменениями, происходящими в обществе, российская наука была объективно включена в инновационный процесс обновления общества. Причем, благодаря такому включению науки обеспечиваются поступательные изменения в самом обществе. В частности, благодаря исследованиям ученых, был теоретически обоснован вывод о нецелесообразности закрепления в Законе принципа полной занятости. По мнению теоретиков-правоведов, этот принцип, базировавшийся на закрепленном в Конституциях 1936 и 1977 годов сочетании права и обязанности трудиться, прикрывал скрытую безработицу, что, в конечном счете, приводило к снижению уровня жизни.
