Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Конституционные основы права граждан Российской Федерации на информацию 13
1. Конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию 13
2. Конституционно-правовые гарантии свободы распространения информации в Российской Федерации 40
3. Международный опыт конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации 56
Глава II, Право граждан на доступ к правовой информации 77
1. Правовая информация: понятие, виды, социальная потребность 77
2. Обязательность опубликования нормативных правовых актов как основа их юридической силы 89
Глава III. Право на доступ к информации о деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления 99
1. Право на информацию о деятельности органов государственной власти как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством 99
2. Регламентация распространения информации о деятельности органов государственной власти в Российской Федерации .132
3. Административная реформа и обеспечение открытости информации о деятельности органов государственной власти 144
Заключение 155
Список использованных нормативных правовых актов и научной литературы 166
- Конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию
- Конституционно-правовые гарантии свободы распространения информации в Российской Федерации
- Правовая информация: понятие, виды, социальная потребность
- Право на информацию о деятельности органов государственной власти как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Одно из фундаментальных конституционных прав человека, призванное обеспечить как его личные интересы, так и участие в делах общества и государства, - это право на информацию. В перечне прав и свобод человека и гражданина, содержащихся в Конституции Российской Федерации 1993г. (глава 2), право на информацию непосредственно не названо. Однако, согласно ст. 55 Конституции Российской Федерации, перечисление в Конституции РФ основных прав и свобод не должно толковаться как отрицание или умаление других общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, к числу которых относится и право на информацию.
На основании ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать ... информацию любым законным способом...»1 - это составляет право граждан на доступ к информации, в том числе к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Кроме того, право на доступ к информации тесно связано со свободой информации, закрепленной в ч. 5 ст. 29 Конституции Российской Федерации.
В отличие от свободы мысли и слова, права производить и распространять информацию, свободы массовой информации, право на доступ к информации имеет принципиально иную природу. В отличие от перечисленных прав и свобод, по времени возникновения оно относится к новейшей волне развития конституционализма, к так называемому «четвертому поколению прав человека». Содержательно это проявляется в том, что если свободы мысли, слова и печати требуют невмешательства государства в их осуществление, то право на доступ к информации является отражением прямого сотрудничества, общения государства и конкретного гражданина, где государство выступает как активный участник, обеспечивающий все условия к тому, чтобы человек воспользовался своим правом.
Конституционное право на информацию - важный аспект демократического режима осуществления государственной власти - относится к числу политических прав человека и гражданина и связано не с отношениями между гражданами, а с их отношениями с государственными органами. В деятельности этих органов праву на информацию соответствует принцип информационной открытости, призванный
1 Конституция Российской Федерации. // Российская газета. - 1993. - 25 декабря.
обеспечить доступность для граждан информации, представляющей общественный интерес или затрагивающей личные интересы граждан, а также систематическое информирование граждан о готовящихся и принятых решениях. Право на информацию - это также важный элемент статуса средств массовой информации (печать, телевидение, радио), без чего они не могут осуществлять свою функцию освещения деятельности государственных органов.
В Доктрине информационной безопасности Российской Федерации, утвержденной 9 сентября 2000 г., соблюдение конституционных прав и свобод человека и гражданина в области получения информации и пользования ею стоит на первом месте среди составляющих национальных интересов Российской Федерации в информационной сфере. Но, тем не менее, в более чем ста нормативных правовых актах различного уровня, касающихся вопросов формирования видов общедоступных информационных ресурсов и обеспечения доступа пользователей к открытой информации, не закреплено четкого определения понятия доступа к информации. Субъекты и объекты доступа к информации в различных нормативных правовых актах определяются по-разному, механизмы доступа к информации также не определены. В большинстве федеральных законов, направленных на регулирование информационных отношений, отсутствуют нормы, обязывающие органы государственной власти обеспечить доступ каждому гражданину к формируемым ими общедоступным информационным ресурсам.
Таким образом, проблема доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти является чрезвычайно актуальной и практически значимой. Социальные и экономические преобразования немыслимы без участия граждан в управлении делами государства, без учета интересов граждан при принятии решений различными органами власти, без обратной связи «гражданин - государство». Так как рассматриваемый институт имеет конституционно-правовое и политико-юридическое значение и заслуживает тщательного изучения, в диссертационном исследовании проанализировано состояние разработки в отечественном правоведении проблем законодательного закрепления и гарантий реализации конституционного права гражданина Российской Федерации на информацию.
Степень научной разработанности и круг использованных источников. Проведенный в диссертационном исследовании анализ современного законодательства Российской Федерации на предмет закрепления в нем
конституционного права гражданина на информацию позволяет сделать вывод о том, что первые шаги в направлении его научного обоснования и законодательного закрепления уже сделаны. Вместе с тем, ряд существенных вопросов до сих пор не нашли своего нормативного правового разрешения, отсутствуют многие нормативные акты, необходимые для того, чтобы конституционное право на информацию было гарантировано.
Теоретической основой диссертационного исследования являются научные разработки по проблемам современного конституционализма, теории права и государственного управления. Диссертация построена на основе изучения и обобщения широкого круга нормативных правовых актов и научной литературы. Теоретический фундамент составили труды отечественных и зарубежных правоведов по теории и истории государства и права, конституционному праву Российской Федерации и зарубежных стран, административному праву, информационному праву. Особое внимание уделено анализу трудов ученых, внесших большой вклад в разработку теории конституционного права и актуальных проблем, связанных с темой диссертационного исследования, среди них: С.А.Авакьян, М.В. Баглай, А.В. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.Н. Кудрявцев, М.Н. Кузнецов, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, В.В. Лазарев, Ю.И. Лейбо, Е.А.Лукашева, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, М.Н. Марченко, О.О. Миронов, Н.А. Михалева, С.И.Носов, СВ. Соловьева, Б.А. Страшун, В.А. Туманов, В.Е. Чиркин, О.И. Чистяков, Т.М. Шамба, А.И. Экимов, И.С. Яценко и др.
Право граждан Российской Федерации на доступ к информации, в целом, и к правовой информации, а также к информации о деятельности органов государственной власти, в частности, было исследовано в трудах А.Б.Агапова, Ю.М.Батурина, И.Л.Бачило, В.М.Савицкого, И.Д.Тиновицкой, Ю.А.Тихомирова, М.А.Федотова, С.М.Шахрая, С.Шевердяева и др. Международно-правовые аспекты прав человека и гражданина исследованы С.А.Глотовым, И.И.Лукащуком, Т.Д.Матвеевой, Д.А.Савельевым, Б.Н.Топорниным и др.
Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют Конституция Российской Федерации, Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1993 г. «О дополнительных гарантиях прав граждан на информацию» и базовые законы, регламентирующие отношения в сфере информации между органами государственной власти, обществом, средствами массовой информации и гражданином: Федеральный закон «Об информации, информатизации и защите информации», Федеральный закон «О средствах массовой информации»,
Федеральный закон «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации», иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты Российской Федерации, а также международные договоры и соглашения, заключенные или признанные Российской Федерацией.
В диссертации использованы нормативные правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры (прежде всего, Всеобщая декларация прав человека, Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах и Международный пакт о гражданских и политических правах), законодательство ряда стран Содружества Независимых Государств, Европейского Союза, США.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы при изучении конституционных основ права человека и гражданина в Российской Федерации на доступ к информации, в ходе исследования проблем законодательного регулирования распространения правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти провести анализ эффективности правовых норм в процессе обеспечения политических прав человека и гражданина и определить законодательные перспективы повышения уровня их реализации.
Поставленная цель обеспечивается в ходе решения следующих задач:
изучить историю становления и конституционно-правового закрепления права граждан Российской Федерации на доступ к информации;
исследовать международный опыт конституционно-правового регулирования доступа граждан к информации, в целом, и доступа к информации о деятельности органов государственной власти, в частности;
охарактеризовать основные права человека и гражданина Российской Федерации в области доступа к информации;
дать авторское понятие «правовой информации», выделить виды правовой информации и охарактеризовать социальную потребность в обеспечении правовой информацией и информацией о деятельности органов государственной власти;
представить право на информацию о деятельности органов государственной власти, как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством и обосновать роль конституционно-правовых гарантий реализации
этого права для достижения успешности административной реформы в Российской Федерации;
- выявить основные пробелы и коллизии в правовом регулировании права граждан Российской Федерации на доступ к информации и представить предложения по подготовке регламентирующих это право нормативных правовых актов.
Объектом исследования являются правовые отношения, характеризующие систему связей, складывающихся в Российской Федерации по поводу обеспечения конституционного права граждан на доступ к информации, в том числе отношения в сфере использования и распространения правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти.
Предметом исследования выступили нормы конституционного права Российской Федерации в сфере обеспечения политических прав человека и гражданина в Российской Федерации, а также основные тенденции, закономерности становления системы обеспечения права граждан Российской Федерации на доступ к информации, в целом, и на доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти, в частности.
Аналитический потенциал изучения проблематики конституционного права граждан Российской Федерации на доступ к информации состоит в возможности определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития правового статуса человека и гражданина в Российской Федерации, охарактеризовать условия обеспечения открытости государственной власти в условиях проведения в стране административной реформы и реформы государственной службы.
Методологическую основу диссертационного исследования составили общенаучные методы анализа и обобщения нормативных правовых и практических материалов, в соответствии с которыми диссертант рассматривает реформирование законодательства в области регулирования прав человека и гражданина Российской Федерации, прежде всего, права на доступ к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. В данном контексте конституционно-правовая практика реализации права граждан Российской Федерации на доступ к информации предстает как фактор обеспечения конституционного права на участие граждан в управлении государством.
В ходе исследования использованы такие методы научного познания, как конкретно-исторический; сравнительно-правовой; формально-юридический;
социологический; структурно-функциональный; теоретико-прогностический и др. В частности, конкретно-исторический метод использован при представлении истории становления и правового закрепления права граждан на доступ к информации; сравнительно-правовой - при анализе зарубежного опыта конституционно-правового регулирования и гарантий обеспечения доступа к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Это позволило, опираясь на исторически и международно апробированные подходы, рассмотреть проблемы свободы распространения информации в их динамике и исторической обусловленности, выявить элементы преемственности и этапности развития общества и государства. Теоретико-прогностический метод проявился при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.
Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного права, административного, информационного, муниципального и других отраслей права.
Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в диссертации выявлены теоретические, конституционно-правовые, исторические аспекты обеспечения конституционного права гражданина Российской Федерации на информацию, прежде всего, на правовую информацию и на информацию о деятельности органов государственной власти, которые ранее не подвергались анализу в отечественной правовой науке либо были изучены недостаточно. В диссертации раскрыты понятия «правовая информация» и «право на доступ к информации»; обобщен международный, отечественный и зарубежный опыт конституционного регулирования права человека и гражданина на информацию, проанализированы полномочия и деятельность органов государственной власти и судов при обеспечении права на информацию. В диссертации обосновываются направления реализации государственных гарантий права гражданина Российской Федерации на доступ к информации о деятельности органов государственной власти; разработаны рекомендации по формированию системы конституционно-правового обеспечения защиты права гражданина на доступ к информации.
В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:
право гражданина на информацию основывается на правах и свободах
гражданина, гарантированных в демократических государствах: это свобода мысли
(свобода мнений, убеждений), свобода слова (свобода самовыражения) и свобода
печати (свобода массовой информации). Проведенный в диссертации анализ
позволил выделить два направления при изучении развития конституционных прав
граждан Российской Федерации в информационной сфере:
- первое направление связано с разработкой «права на информацию» как
комплексного субъективного права свободно искать, получать, передавать,
производить и распространять информацию. При этом комплексность
предполагает включение в это право иных конституционных прав граждан в сфере
обмена информацией в обществе, т.е. свободы мысли, слова и массовой
информации.
- второе направление предполагает понимание «права на доступ к
информации» как права специального, увязывает его рассмотрение с
проблематикой открытости деятельности органов государственной власти. Целью
этого подхода является обоснование правовых возможностей гражданина по
получению сведений, которыми располагают органы публичной власти в связи с
реализацией ими своих полномочий;
в диссертации содержится классификация субъектов права на информацию: гражданин - физическое лицо, население, юридическое лицо, органы государственной власти, общественные объединения, государство. Права каждого из субъектов реализуются в пределах их правоспособности и дееспособности. Для определения права субъекта на доступ к информации диссертант выделяет и исследует три юридические характеристики: а) конституционно-правовую, связанную с нормативным закреплением права гражданина; б) содержательную, включающую в себя права гражданина, средств массовой информации и корреспондирующиеся с ними обязанности органов государственной власти; в) процессуальную, регулирующую порядок реализации права на информацию;
конституционно-правовую часть механизма доступа российских граждан к информации составляют нормы ст. ст. 24, 29 и 42 Конституции Российской Федерации. Диссертант выводит право на информацию из положения ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, согласно которой «каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом», и определяет его как межотраслевой правовой институт, включающий в себя преимущественно нормы
конституционного права. Поскольку право граждан на информацию приобрело ранг конституционного, диссертант классифицирует его с точки зрения общепринятого в отечественной конституционно-правовой науке деления субъективных прав и свобод на личные, политические и социально-зкономическиеі. Так как до принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. право гражданина на информацию сводилось к получению официальной информации и удовлетворению индивидуальных жалоб, то, по мнению диссертанта, его обоснованно относили к личным правам. Однако, считает диссертант, в современных условиях это право должно быть отнесено к группе политических прав;
в диссертации представляются авторские определения понятий «право на
доступ к информации» и «правовая информация». Право на доступ к информации
понимается как право каждого свободно искать информацию и получать ее от
органов государственной власти, иных органов и организаций, наделенных
государством властными полномочиями, органов местного самоуправления, их
должностных лиц, обладающих этой информацией на законных основаниях. Под
правовой информацией понимаются тексты и другие материалы, содержащие
сведения о законодательстве, праве и правоприменительной практике, а также
иные данные, которые требуются для соблюдения норм права и активного
правопользования.
Диссертант выделяет следующие типы правовой информации. Это, во-первых, нормативные и иные правовые акты, принимаемые органами законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления; во-вторых, акты судебной власти (судебная практика и т.д.); и, в-третьих, различного рода комментарии специалистов (статьи, разъяснения и т.д.);
для практической реализации положений Конституции Российской
Федерации и международных обязательств России необходимо достижение
информационной гласности в деятельности органов государственной власти,
связанное, в частности, с формированием открытых государственных
информационных ресурсов и обеспечением свободного доступа к ним граждан,
организаций и органов власти. В диссертации обосновывается значимость
разработки и необходимость принятия проекта Федерального закона «Об
обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и
См.: Права человека / Отв. Ред. Е.А. Лукашева. - М, 2000.
органов местного самоуправления», который призван обеспечить гражданам Российской Федерации доступ не только к информации, непосредственно затрагивающей их права и свободы, но и, вообще, к любой информации, доступ к которой специально не ограничен в соответствии с законом. Основной процедурой реализации права на доступ к информации выступает предоставление информации на основании запроса, то есть непосредственной реализации права.
В непосредственном предоставлении информации о деятельности органов власти по способу осуществления доступа диссертант выделяет следующие формы доступа: 1) направление гражданином запроса в органы власти о предоставлении информации; 2) посещение открытых рабочих заседаний органов государственной власти, 3) допуск к открытым архивам официальной информации органов государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическое значение исследования заключено в изучении конституционно-правовых основ права граждан Российской Федерации на информацию, в представлении системы гарантий реализации исследуемого конституционного права, форм и процедур обеспечения информационной открытости федеральных и региональных органов государственной власти. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов конституционного законодательства формируют необходимую теоретическую базу при обосновании практических мер по совершенствованию системы распространения информации о деятельности органов государственной власти в стране.
Исследование конституционного института права гражданина на информацию представляет интерес не только как рассмотрение неких теоретических конструкций, но и как предусмотренная законодательством совокупность политических, экономических и организационных гарантий свободы распространения информации в Российской Федерации.
Практическая значимость исследования заключается в возможности использования теоретических выводов и выносимых на защиту положений диссертации для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в сфере нормативного регулирования доступа граждан Российской Федерации к правовой информации и информации о деятельности органов государственной власти. Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права Российской Федерации, теории права и государства, административного права и информационного права.
Апробация результатов исследования. Основные результаты диссертации были отражены в статьях и публикациях, а также в практической деятельности автора. Важнейшие положения диссертационного исследования были обсуждены и одобрены на заседании методического семинара и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации.
Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих восемь параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.
Конституционное закрепление права граждан Российской Федерации на информацию
Провозглашенное в статье 29 Конституции Российской Федерации право на доступ к информации является неотчуждаемым правом человека и гражданина. Исходя из прямого характера действия норм Конституции Российской Федерации, а также целого комплекса подписанных Россией международных соглашений по вопросам прав человека, органы государственной власти и органы местного самоуправления, должностные лица обязаны обеспечить каждому гражданину возможность ознакомления с официальными документами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом.
На современном этапе развития цивилизации, характеризуемом как постиндустриальное или информационное общество, информация начинает играть решающую роль в государстве, а информационные ресурсы приобретают такую же высокую ценность, как природные, трудовые, финансовые и иные ресурсы, составляющие потенциал той или иной страны. Высокоразвитые в информационном плане страны быстро принимают решения, эффективнее управляют внутригосударственными и межгосударственными процессами. Этим определяется высокая значимость информации для современного мира. Конечно, государство в той или иной мере на протяжении всей истории государственного развития всегда участвовало в развитии коммуникативных связей в обществе. Однако только на современном этапе данную информационно-коммуникационную деятельность можно интерпретировать как функцию государства.
Высокая значимость обеспечения доступа граждан Российской Федерации к информации о деятельности органов государственной власти определяется еще и тем, что Конституция Российской Федерации 1993 г., признав в качестве первоочередной задачи обязанности по соблюдению и защите прав и свобод человека и гражданина, закрепила необходимость «незыблемости демократических основ», определив тип новой государственности России как «социальное государство» (ст. 7). Мировой опыт формирования и развития социального государства свидетельствует, что основными его признаками являются преодоление отчуждения личности от власти, постановка гражданским обществом политических институтов под правовой контроль, превращение государства в социально ответственный институт общества, основанный на принципах открытости, демократизма власти, и социального партнерства. Построение демократического правового государства возможно только при наличии отлаженной системы информационного взаимодействия между государством и обществом. Следовательно, государство, его структуры и представители должны выступать как потребители и источники информации.
Конституция Российской Федерации 1993 г. не содержит исчерпывающей классификации прав и свобод человека. В каждой стране формируется национальное конституционное регулирование прав личности, подверженное влиянию таких факторов, как исторические и государственные традиции, уровень экономического развития, принятая и приемлемая для общества концепция прав личности, уровень общественного сознания в политической и правовой областях. Все это в отдельных странах приводит к различиям как в содержании перечня прав личности, так и в механизмах их реализации и защиты. Правовой статус личности представляет собой систему прав, свобод и обязанностей. В этой системе можно выделить ряд подсистем - меньших по объему групп прав, свобод и обязанностей личности. Каждая такая подсистема определяет положение человека в той или иной сфере социальной жизни: политической, экономической и т.д. Одной из таких сфер является информационная. Следовательно, человеку присущ комплекс специфических прав, свобод и обязанностей, определяющий сферу его информационной свободы.
Конституция Российской Федерации 1993 г. провозгласила права и свободы человека высшей ценностью, а их признание, соблюдение и защиту -обязанностью государства (ст. 2 Конституции Российской Федерации)2. Конституционная концепция прав личности в России, как и во многих странах Европы, имеет два аспекта. С одной стороны, они представляют собой объективные принципы, на которых зиждется правовая система и государственное устройство, определяют в позитивном смысле главные направления деятельности государства и его органов и ограничивают влияние государства на социальные процессы, а также являются гарантом данной общественной системы. С другой стороны, каждая личность трактуется как субъект комплекса принадлежащих ей прав, и она сама решает, как ими пользоваться. При этом каждый человек может требовать от государства защиты своих прав.
Среди зафиксированных в Конституции Российской Федерации субъективных прав существуют такие, надлежащее соблюдение которых в определенной степени является гарантией реализации всего комплекса прав и свобод. К таким правам, в первую очередь, относится право на информацию. Значение права на информацию состоит именно в его обеспечительном воздействии на всю существующую в Российской Федерации систему прав и свобод человека и гражданина. Однако декларирование отдельных прав человека, в том числе и права на информацию, в Конституции Российской Федерации часто носит формальный характер, а ситуация с соблюдением прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации далека от желаемой. Причин этого несколько: во-первых, развитие конституционализма, воспитание уважения к праву, интересам и ценностям людей в стране имеет весьма небогатую историю. «Ломка» тоталитарного сознания обернулась укоренением псевдодемократической модели государственного управления с прежним отношением к народу как к массе, в которой каждый человек лишь безмолвный винтик гигантской административной машины1.
Другая причина - слабая информированность общества о правах и свободах человека, отсутствие элементарных знаний в этой области и, вследствие чего, доминирование в обществе правового нигилизма. Как отмечает Е.А. Лукашева, «сегодня в России все еще отсутствует подлинное уважение к человеку и его правам. И это понятно, поскольку деформация правосознания, происходившая десятилетия, глубоко укоренившееся пренебрежение к правам и свободам создают сложную ситуацию незащищенности индивида, его неуверенности в предсказуемости действий властей. В этой связи первостепенной задачей является обучение культуре прав человека, которое должно распространяться и на должностных лиц, и на всех людей, проживающих на территории страны...»2.
Конституционно-правовые гарантии свободы распространения информации в Российской Федерации
Конституция Российской Федерации, принятая всенародным голосованием 12 декабря 1993 г., заложила основу для развития новых социально-экономических отношений в различных сферах общественной жизни, в том числе и в вопросах, закрепляющих право граждан на информацию, свободу мысли и слова. Несмотря на то, что основное содержание Конституции Российской Федерации направлено на регулирование общественных отношений, связанных с организацией власти, существенное место в ней уделено правам и свободам человека, а также вопросам социально-экономического устройства, отношениям в сфере гражданского общества. Ряд статей имеет отношение к регулированию правоотношений, связанных с получением информации о деятельности органов государственной власти. Более того, ч. 1 ст. 29 Конституции Российской Федерации, в которой гарантируется право каждого гражданина на свободу мысли и слова, стала знаковой, закрепляющей в Основном законе одно из важнейших положений современного демократического общества.
В Конституции Российской Федерации основы субъективного права на доступ к информации заложены в ч. 2 ст. 24, которая устанавливает, что «органы государственной власти и органы местного самоуправления, их должностные лица обязаны обеспечить каждому возможность ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права и свободы, если иное не предусмотрено законом». В соответствии с ч. 4 ст. 29 Конституции РФ каждый имеет право свободно искать, получать, передавать, производить и распространять информацию любым законным способом. Конституция и федеральные законы предусматривают разные уровни гарантий права на информацию, исходя из потребности защиты частных и публичных интересов.
Представим анализ содержания и противоречий этого конституционного текста:
1. В тексте Конституции Российской Федерации право на доступ к информации, хотя и связано в ряде своих проявлений с правом на неприкосновенность частной жизни (ст. 23, ч. 1 ст. 24), имеет самостоятельное значение. Исходя из того, что часть права на неприкосновенность частной жизни и основы права на доступ к информации объединены одной статьей, можно было бы говорить о подчиненном положении нормы ч. 2 ст. 24 конструкции «права частной жизни», запрещающей без согласия лица осуществлять сбор, хранение и использование информации о его частной жизни (ч. 1 ст. 24). Однако, по логике, в этом случае мы имели бы в ч. 2 лишь правомочия гражданина по ознакомлению, проверке и устранению несоответствий сведений о нем (в открытых информационных системах, личном деле и т.п.). Но указанная норма раскрывает возможность ознакомления лица, во-первых, с документами и материалами любых органов государственной власти и местного самоуправления, во-вторых, с документами и материалами, непосредственно затрагивающими его права, а не только возможность гражданина знакомиться с информацией о себе, которой правомерно располагают органы государственной власти.
Очевидно, что причиной расположения нормы о праве на информацию в блоке статей о неприкосновенности частной жизни связаны с особой актуальностью для отечественного политико-правового опыта именно этого аспекта, т.е. защиты права на неприкосновенность личности. Однако само по себе это не означает, что необходимо прибегать к ограничительному толкованию текста нормы ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. В дальнейшем в связи с актуализацией других аспектов права на доступ к информации имеет смысл учесть этот момент и выделить нормы о праве на доступ к информации в отдельную статью Конституции Российской Федерации.
2. В связи с тем, что право на доступ к информации есть проявление борьбы общества, прежде всего, с засекреченностью, логичнее было бы видеть норму о принципах засекречивания информации именно в ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации. Однако эта норма помещена во втором предложении ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации («перечень сведений, составляющих государственную тайну, определяется федеральным законом»). Это способствует смешению разных подходов к осмыслению данного конституционного права. Если пределы права на доступ к информации устанавливаются главным образом в связи с обеспечением сохранности секретных и конфиденциальных сведений, которыми располагают органы власти, то свобода информации, свобода информационного обмена, которая зафиксирована в ч. 4 ст. 29 Конституции Российской Федерации, имеет ограничения иного, общего порядка, связанные с уважением прав и защитой репутации граждан, а также с охраной государственной безопасности, общественного порядка, здоровья и нравственности населения (ч. 3 ст. 19 Международного пакта о гражданских и политических правах).
3. Согласно Конституции Российской Федерации право на доступ к информации является одним из немногих субъективных прав, которые получают свое продолжение применительно к специальным видам отношений. Так, по смыслу ч. 3 ст. 41 и ст. 42 Конституции Российской Федерации каждый имеет право на получение от органов власти информации о фактах и обстоятельствах, создающих угрозу для жизни и здоровья людей, а также информации о состоянии окружающей среды. Следует отметить, что в отличие от базового права на доступ к информации органов власти, зафиксированного в ч. 2 ст. 24 Конституции Российской Федерации, здесь инициатива предоставления информации в связи с исключительностью событий может принадлежать не гражданам, а соответствующим государственным службам.
4. В отличие от свободы слова и свободы печати право на доступ к информации не подлежит ограничению в условиях чрезвычайного положения (ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации).
Разрешение проблемы гарантий свободы распространения информации в России невозможно без правового определения и обоснования самого данного понятия. Представляется, что, несмотря на всю сложность проблемы, усугубляемую нынешними социально-экономическими проблемами России, все же необходимо создать предпосылки для выработки правовых актов, обеспечивающих свободу распространения информации в нашей стране.
Информационная цепочка представляется таковой: поиск - получение -передача - производство - распространение. Анализ действующей законодательной базы показывает, что нормативно определены передача, производство и частично распространение массовой информации. Свое регулирование данные вопросы нашли в Законе Российской Федерации «О средствах массовой информации».
Правовая информация: понятие, виды, социальная потребность
Идеи и принципы правового государства, провозглашенные Конституцией Российской Федерации, предусматривают наличие твердой социальной и культурной основы, признание главенствующей роли права на уровне общественных норм и ценностей. В комментарии к Конституции Российской Федерации отмечается, что «правовое государство не есть просто государство, соблюдающее законы. Это общество и государство, признающие право как исторически развивающуюся в общественном сознании, расширяющуюся меру свободы и справедливости, выраженную именно в законах, подзаконных актах и практике реализации прав и свобод человека, демократии, рыночного хозяйства и т.п.»
Правовое государство нуждается в правовой культуре - правовой культуре власти, принимающей право как основной принцип своей деятельности, правовой культуре граждан, обращающихся к нормам права и закона для решения стоящих перед ними проблем, разрешения конфликтов и споров. Одно из базовых необходимых условий этого - правовая осведомленность, то есть наличие у должностных лиц и граждан достаточных знаний о правах, обязанностях, предусмотренных законом нормах. Очевидно, что источником таких знаний является правовая информация.
Правопорядок в гражданском обществе держится на сознательном исполнении закона членами этого общества. А чтобы исполнять закон, его как минимум нужно знать. Начавшиеся социально-экономические реформы активно вовлекают широкие массы российского общества в правовую сферу. По мере расширения прав личности, создания механизмов реализации этих прав, многократно возрастает и личная ответственность, которая в свою очередь требует ориентации в различных областях права. Из абстрактного понятия право превращается в атрибут повседневной жизни. Налоговая, пенсионная реформы, реформа жилищно-коммунального хозяйства затрагивают каждого.
Положения Конституции Российской Федерации, кардинальные политические и экономические реформы, вступление России в Совет Европы, формирование правового государства и гражданского общества как никогда остро ставят сложнейшие задачи в области информационно-правового обеспечения населения страны, органов государственной власти и местного самоуправления, хозяйствующих субъектов, а также общественных организаций.
Одним из главных приоритетов политики Российской Федерации в области информационно-правового обеспечения является создание механизмов предоставления широкого общественного доступа к официальным документам и иной актуальной правовой информации.
Правовая информация - один из видов информации, она понимается как совокупность сведений о праве, а также связанных с ним процессов и явлений, следовательно, она включает сведения не только о нормативных правовых актах, но и о других решениях компетентных государственных органов как федерального, так и регионального уровня. Таким образом, правовую информацию можно определить как сведения о процессах, явлениях и событиях, имеющих правовое значение.
Современная информационно-правовая система должна давать гражданам уверенность в качестве своих знаний, в реальной способности влиять на общественные процессы. Решения, оказавшиеся неверными, чаще всего бывают следствием недостатка объективной информации, а не отсутствия компетентности или неэффективного использования той имеющейся информации, которая попала в официальные информационные каналы.
Между тем на сегодняшний день крайне остро ощущается дефицит даже элементарных информационно-юридических услуг, который наряду с другими факторами оказывает весьма серьезное негативное влияние на общественное правосознание и правопорядок в России. Отсутствие развитой информационной системы в правовой сфере лишает граждан возможности эффективно участвовать через демократические институты в принятии решений из-за недоступности релевантной информации. Текущее социально-экономическое развитие России характеризуется постоянно возрастающими объемами вновь создаваемой информации. При общем повышении активности законотворческого процесса растет так же количество центров производства правовой информации. Все большее значение приобретает законодательство субъектов Российской Федерации, ощутимее для повседневной жизни людей становится нормотворчество органов местного самоуправления.
Усиление интеграционных процессов, развитие горизонтальных социально-экономических связей между регионами, субъектов Российской Федерации между собой и федеральным центром, значительное увеличение числа многосторонних и двусторонних соглашений между ними, существенно повышает требования к осведомленности хозяйствующих субъектов о правовом регулировании их деятельности, правах и обязанностях граждан в различных регионах России.
За последние годы наблюдается большой прогресс в обеспечении доступа государственных органов и коммерческих организаций к правовой информации, однако, при этом она остается практически недоступной для граждан с низким и даже средним уровнем доходов. Гражданин, не имеющий возможности приобрести компьютер, подписаться на коммерческую (или даже бесплатную) информационно-правовую систему, оплатить доступ в глобальную сеть «Интернет», вынужден довольствоваться традиционными печатными источниками. Учитывая огромный объем и сложность правовой информации, это равнозначно отсутствию доступа вообще.
Как показал мировой опыт традиционным местом доступа граждан к информации, в том числе и правовой, является библиотека. В Российской Федерации в настоящее время существует более 50 тысяч публичных библиотек, они представляют собой наиболее естественную основу для организации сети полноценного правового информирования граждан.
О правах граждан на доступ к правовой информации сказано в последнее время немало. Соответствующие гарантии предусмотрены Федеральными законами РФ «О порядке освещения деятельности органов государственной власти в государственных средствах массовой информации» и «Об информации, информатизации и защите информации». Для обычных граждан, не имеющих юридического образования, источником правовых знаний являются, как правило, не официальные документы, содержащие установленные нормы, а их интерпретация в популярных текстах: сообщениях средств массовой информации, консультациях специалистов, учебно-справочной литературе и т.д.
Право на информацию о деятельности органов государственной власти как фактор обеспечения участия граждан в управлении государством
Задачи построения в России правового государства, гражданского общества, реформирования экономики и всей системы общественных отношений выдвигают среди вопросов реализации конституционного права на информацию на первый план вопросы ознакомление граждан, всех физических и юридических лиц с официальными документами органов государственной власти и местного самоуправления. В силу самой своей природы, а также и в соответствии с установленным законодательством порядком (все законы подлежат официальному опубликованию, неопубликованные законы не применяются, любые нормативные правовые акты, затрагивающие права, свободы и обязанности человека и гражданина, не могут применяться, если они не опубликованы официально для всеобщего сведения), Наибольший интерес среди всего массива официальных документов представляют тексты правовых актов и особенно нормативных документов.
Построение демократического правового государства возможно только при наличии отлаженной системы информационного взаимодействия между государством и обществом. Следовательно, государство, его структуры и представители должны выступать как потребители и источники информации.
Проблематика права на доступ к информации в отечественной политико-правовой традиции осваивалась в терминах гласности, подразумевавших вступление России на путь открытости процессов осуществления государственной власти. Основными принципами реализации права граждан и организаций на доступ к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления являются открытость и общедоступность информации, полнота и достоверность информации, соблюдение прав и интересов третьих лиц при предоставлении информации, ответственность государственных органов и органов местного самоуправления за нарушение права пользователей (потребителей) информации на доступ к информации. Принцип открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления означает презумпцию открытости информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления, за исключением информации с ограниченным доступом, к которой относятся сведения, отнесенные в установленном порядке к государственной тайне, и конфиденциальная информация.
Вместе с тем до последнего времени для граждан так и не было открыто широкого непосредственного доступа к документам и материалам органов государственной власти. Справедливости ради отметим, что подавляющее большинство граждан России и не стремилось к этому. Активность российских граждан и реализация их правовых возможностей выражались лишь в праве купить газету и свободно выбирать телевизионные программы. Такое представление о содержании права на доступ к информации о деятельности органов власти актуально и сегодня.
В то же время Конституция Российской Федерации фиксирует возможность и необходимость непосредственного предоставления документов и материалов заинтересованным лицам. В этой связи имеет смысл уточнить механизм реализации права на доступ к информации о деятельности органов власти. Реализация указанного права возможна путем непосредственного обращения гражданина в органы власти и путем опубликования официальной информации.
Необходимо проводить различие между информационным обслуживанием населения и собственно возможностью гражданина требовать от государства информацию, затрагивающую его интересы. По мнению Хелены Едерблом, представителя Секретариата Совета Европы и Министерства юстиции Швеции, «очень важно не путать права конкретного лица на доступ к информации с правом официальных структур по собственной инициативе выпускать свою информацию. Если власти хотят иметь хорошую систему связей с общественностью, они должны, очевидно, об этом думать. Это очень важный момент, и не нужно эти вещи путать, официально выпускаемая информация никогда не может заменить право каждого конкретного лица на поиск той информации, которая нужна этому лицу, право человека искать что-то отрицательное в работе властей, что-то, что не угодно, может быть, власти с точки зрения опубликования этой информации. Каждый человек вправе выбирать информацию, искать информацию в соответствии со своими интересами»1.
Представляется, что сущность права на доступ к информации проявляется не в том, что органы власти активно снабжают общество любой информацией по своему выбору, а в обратной связи в отношениях человека и государства. Централизованное снабжение общественности правовой и иной информацией - это необходимый и естественный элемент государственного руководства, без которого нельзя говорить вообще о какой-либо эффективности управления. Строго говоря, заинтересованной стороной здесь уже будет государство, а не гражданин, поскольку результат, т.е. эффективное управление, имеет значение для всего общества и государства, а не только для отдельных индивидов.
Иными словами, право на доступ к информации, бесспорно, раскрывает возможность непосредственного ознакомления с документами и материалами, непосредственно затрагивающими права и свободы граждан. Что касается возможности ознакомления с официальной информацией из общедоступных источников, то следует согласиться с необходимостью ее включения в качестве еще одного элемента в состав права на доступ к информации о деятельности органов власти. Рассмотрим подробнее элементы структуры права на доступ к информации, т.е. правомочия по непосредственному и опосредованному доступу к информации о деятельности органов государственной власти.
Национальные интересы России в информационной сфере, прежде всего, связаны с обеспечением конституционных прав гражданина получать информацию, использовать ее и распространять. В связи с этим на данном этапе поставлена задача повышения эффективности использования инфраструктуры страны в интересах общественного развития.
Решение этой задачи особенно актуально в связи с тем, что Россия наряду с развитыми странами подписала в июле 2000 г. Окинавскую хартию глобального информационного общества. Определенные обязательства вытекают для России и в связи с заключением соглашения государств-участников СНГ от 21 октября 1994 г. об обмене правовой информацией, а также обязательствами России как члена Совета Европы. Конституция Российской Федерации устанавливает права граждан на получение информации, основания для ограничения этих прав и обязанности органов государственной власти по предоставлению гражданам информации.
