Содержание к диссертации
Введение
Глава I. Теоретико-правовые основы конституционного права граждан на забастовку с. 10
1. Понятие и содержание права граждан на забастовку с. 10
2. Возникновение, становление и развитие института права граждан на забастовку в России с. 33
3. Сравнительно-правовой анализ законодательства зарубежных стран о праве граждан на забастовку с. 56
Глава II. Система гарантий конституционного права граждан на забастовку с. 74
1. Виды гарантий права на забастовку с. 74
2. Особенности деятельности ОВД в обеспечении права граждан на забастовку с. 104
3. Совершенствование законодательного механизма реализации права граждан на забастовку с. 119
Заключение с. 142
Библиографический список используемой литературы с. 148
Приложения с. 173
- Понятие и содержание права граждан на забастовку
- Возникновение, становление и развитие института права граждан на забастовку в России
- Виды гарантий права на забастовку
- Особенности деятельности ОВД в обеспечении права граждан на забастовку
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Наличие политических и экономических свобод на фоне отсутствия серьезного опыта и традиций трудящихся граждан в области протестных действий приводит к постоянному выходу забастовок за рамки трудового конфликта и превращению их в политические акции и массовые беспорядки, в результате чего забастовка теряет свои социальные позитивные качества и приобретает черты исключительно деструктивного противостояния.
В Российской Федерации право на забастовку занимает определенное место в структуре правового статуса личности. Так, ч. 4 ст. 37 Конституции Российской Федерации1 признает право на забастовку за каждым гражданином как крайнее средство разрешения коллективного трудового спора с использованием установленных законами способов его урегулирования. Любые конституционные права имеют смысл лишь при их гарантированности и возможности практической реализации. Основными моментами в процедуре реализации этого конституционного права граждан являются вопросы порядка принятия решения о проведении забастовки, ее хода и процедуры признания забастовки законной или незаконной. Право на забастовку также признано международным сообществом в качестве права каждого работника на защиту своих интересов.
Изучение практики показало, что ни одно предприятие в настоящее время не застраховано от коллективных трудовых споров и забастовок. Актуальность исследования также состоит и в том, что среди специалистов нет единого мнения, содержат ли забастовки больше позитивных элементов или являются разрушающими явлениями, не решена и проблема, по каким показателям можно судить об этом. Кроме того, не определены основные функции современного государства в управлении этими явлениями: должно ли государство осуществлять по отношению к забастовке политику подавления или принимать меры для
1 Далее по тексту - Коституция РФ.
регулирования этого явления, или вообще устраниться от вмешательства в отношения забастовщиков, как это часто происходит в настоящее время.
Степень разработанности проблемы. Необходимо отметить, что исследуемая проблематика является дискуссионной в юридической науке. По ряду вопросов в рамках данной проблемы не сложилось единой точки зрения ни в науке, ни в практике применения, поэтому имеются различные мнения. Так, следует отметить, что, появившись в XVIII в., забастовки первоначально относились к группе преступных деяний. Лишь в конце XIX начале XX века в результате демократизации общественных отношений в большинстве стран законодатель признал право граждан на приостановление выполнения трудовых обязанностей для разрешения разногласий с работодателями, так как только угроза приостановки производства заставляет их идти на компромисс с работниками. Следовательно, существование данного права в сочетании с его разумной реализацией обеспечивает сохранение социальной стабильности в любом современном обществе. С конца 80-х годов XX века граждане СССР, а впоследствии Российской Федерации стали активно использовать забастовку как средство разрешения коллективных споров. Стремительно возродившись, забастовочное движение в России, по сравнению со странами Запада, имеет достаточно высокую активность (в 1 кв. 2000г. в России зарегистрирована 701 забастовка, в США за то же время - 12). Кроме того, статистические данные свидетельствуют о тенденции увеличения количества забастовок в периоды политической и экономической нестабильности в стране (в России наблюдался стремительный рост числа предприятий, охваченных забастовками с 1990 по 1995 годы с 260 до 8856 соответственно, а с 2000 по 2005 годы с 816 до 2575 соответственно, приложение 3).
Все это и обусловило необходимость специального научного исследования права на забастовку и его гарантий.
Эмпирическую базу составляют труды общетеоретического характера С.С. Алексеева, С.Н. Братуся, Л.Д. Воеводина, О.С. Иоффе, С.А. Комарова, А.В. Малько, А.В. Мицкевича, А.С. Мордовца, Ю.А. Тихомирова, Л.С. Явича и др.
Теоретической основой исследования послужили работы таких представителей науки конституционного права как П.А. Астахов, М.В. Баглай, И.Н. Барциц, О.Н. Булаков, В.Ф. Воробьев, К.К. Гасанов, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, М.Д. Давитадзе, А.В. Ендольцева, И.Н. Зубов, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, С.Я. Лебедев, A.M. Лимонов, С.С. Маилян, В.П. Малахов, В.М. Плескачевский, И.С. Полянская, А.С. Прудников, Т.Н. Радько, И.С. Самощенко, Б.А. Страшун, В.Н. Фадеев, А.Г. Хабибулин, О.В. Химичева, В.И. Червонюк, В.Е. Чиркин, СМ. Шахрай, Б.С. Эбзеев, и трудового права - Н.Г. Александров, Б.К. Бегичев, B.C. Бердычевский, Н.Н. Бодереков, Л.Я. Гинцбург, К.Н. Гусов, И.Я. Киселев, A.M. Куренной, В.М. Лебедев, Р.З. Лившиц, С. П. Маврин, В.К. Миронов, Н.Ф. Нуртдинова, В.Н. Скобелкин, Л.А. Сыроватская, В.Н. Толкунова, В.И. Усенин, Е.Б. Хохлова и др. Используются исследования российских ученых начала XX века - А.А. Исаева, И.С. Войтинского, Н.М. Коркунова, И.А. Покровского, Н.Н. Полянского.
Кроме того, используются труды зарубежных специалистов в области исследования забастовок - М. Джексона, Дж. Лотца, Ф. Лотмара, К. Смита, А. Тойфлера, Г. Уиллера, Р. Фишера, Р. Хаймана, П. Хайна и др.
Некоторые аспекты конституционного права граждан на забастовку рассматривали А.В. Афанасьев, Т.Ю. Барышникова, М.В. Бондаренко, В.Б. Дресвянкин, Е.С. Герасимова, Ю.М. Гриценко, Д.Г. Иосифиди, Н.И. Калашник, Е.П. Кливер, О.Л. Кравченко, А.Н. Малышев, И.А. Прасолова, Б.Г. Румянцев, А.В. Савич, В.А. Сафонов, Н.Н. Семенюта, Е.А. Федорова, Т.А. Харитонова, СЮ. Чуча, В.Н. Шаленко, М.В. Щербина.
Нормативную базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 года, федеральные конституционные и федеральные законы, конвенции и рекомендации Международной организации труда1, конституции ряда зарубежных государств по вопросам предоставления, закрепления и регламентации в них права граждан на забастовку и др.
'Далее по тексту Международная организация руда - МОТ.
Объектом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы, регулирующие общественные отношения, складывающиеся при реализации, защите и охране права граждан на забастовку.
Предметом исследования является сущность конституционного права граждан на забастовку и его гарантии, обеспечение этого права и взаимодействие с другими конституционными социально-экономическими правами. Цель диссертационного исследования заключается в комплексном монографическом исследовании содержания конституционного права граждан на забастовку, основанном на анализе теоретико-правовой базы этого права, а также анализе законодательной и правоприменительной практики в области реализации этого права с учетом международного и отечественного законодательства. Для достижения указанной цели были поставлены следующие научные задачи исследования:
- изучить подходы различных авторов к понятию и содержанию права граждан на
забастовку;
проанализировать общепризнанные принципы и международные нормы регулирования права граждан на забастовку и установить возможность и необходимость их имплементации в российском законодательстве;
проанализировать становление и развитие права граждан на забастовку в национальном и зарубежном законодательстве;
- исследовать систему гарантий права граждан на забастовку, выделить их виды и
формы реализации этого права;
определить особенности деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения права граждан на забастовку;
выработать и обосновать предложения по совершенствованию конституционно-правовых гарантий права граждан на забастовку.
Методологическую основу исследования составили общенаучные методы познания: диалектический, системный и структурно-функциональный анализ и синтез, комплексный, исторический, логический, сравнительно-правовой, статистический, социологический, позволившие наиболее полно раскрыть
содержание конституционного права граждан на забастовку и систему гарантий этого права.
Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что автор провел комплексное исследование, базирующееся на новых научных подходах и анализе изменений в законодательстве современного периода по вопросам права граждан на забастовку и его гарантий, в результате которого:
выработано авторское определение права на забастовку, где отмечается, что это юридическая возможность коллективного отказа граждан от выполнения своих трудовых функций, поскольку существующее определение в законодательстве не полно передает значение и содержание этого права;
определены этапы возникновения, становления и развития права граждан на забастовку в России и дается их развернутое обоснование;
- проанализировано законодательство зарубежных государств, выявлены
способы правового закрепления права на забастовку и его имплементация в
российское законодательство;
- исследованы гарантии права граждан на забастовку и формы его реализации, на основе которых предложена авторская система гарантий;
определены особенности деятельности органов внутренних дел в системе обеспечения права граждан на забастовку;
выработаны предложения по совершенствованию конституционно-правовых гарантий права граждан на забастовку, в частности запрещение преследования граждан за участие в забастовке.
Вышеперечисленное позволило сформулировать основные положения, выносимые на защиту:
1. Авторское определение права граждан на забастовку, под которым
понимается юридическая возможность временного добровольного отказа
коллектива граждан от полного или частичного выполнения трудовых
обязанностей для разрешения коллективного трудового спора.
2. Периодизация становления института права граждан на забастовку в России.
В развитии этого права следует выделить три этапа: дореволюционный (первая
половина XIX в. - февраль 1917 г.), когда забастовки были запрещены под страхом уголовного наказания для участников, но уже делались первые попытки законодательного закрепления права граждан на забастовку; советский (с 1917 до конца 80-х годов XX в.), когда имело место умолчание права граждан на забастовку, и забастовок (за редким исключением) не было и не могло быть; современный (с 90-х годов XX в. по настоящее время), когда впервые право граждан на забастовку было реально закреплено в Конституции РФ и законах.
Заключение о том, что к способам закрепления права граждан на забастовку в законодательстве ряда зарубежных стран относится: прямое провозглашение в конституциях (Италия, Франция); выводится из конституционного права на объединение (Бельгия, Дания, Канада); специально закрепленное в законодательстве (Новая Зеландия, США) и опирающееся на общие принципы права -«разрешено То, что не запрещено» (Норвегия, Финляндия); выводимое из совокупности прав (Великобритания). Все это является важной предпосылкой развития системы коллективных договоров и разрешения противоречий в сфере социально-экономических отношений, применимых для современной России.
Классификация государственных гарантий права граждан на забастовку, в которой выделяются обще-социальные (политические и социально-экономические), организационные и юридические (гарантии реализации права граждан на забастовку и гарантии защиты и охраны этого права) с раскрытием их содержания.
Предложения по совершенствованию российского законодательства о праве граждан на забастовку:
а) дополнить ч. 2 ст. 409 Трудового кодекса Российской Федерации1: «упростить процедуру объявления забастовки и проводить ее без ведения примирительных процедур в структурных подразделениях»; б) дополнить ст. 415 ТК РФ «Запрещение локаута» следующим содержанием: «...запретить преследовать граждан за участие в забастовке», а также «установить административную ответственность работодателя за доведение граждан до забастовки»; в) закрепить
1 Далее по тексту ТК РФ.
в ТК РФ положение о заключении краткосрочных договоров с гражданами для выполнения трудовых функций тех, кто участвует в забастовке.
Научно-практическая значимость диссертационного исследования
заключается в том, что оно: расширяет и углубляет базу общетеоретических представлений о правовой природе права граждан на забастовку; вносит вклад в развитие отечественного конституционного права и может быть использовано в дальнейших научно-практических исследованиях и разработке данной проблематики; материалы исследования, положения, содержащиеся в диссертации, имеют учебно-методическую направленность и могут найти применение в образовательной деятельности, в учебном процессе при обучении специалистов в юридических вузах и на юридических факультетах по курсу «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Международное право», «Трудовое право», «Трудовое право зарубежных стран»; при подготовке учебных пособий, лекций, планов-конспектов, статей, других учебно-методических материалов, а также в проведении научно-исследовательских работ; положения диссертации могут быть применены руководителями и администрациями предприятий для наиболее эффективного разрешения коллективных трудовых споров в крайней стадии их разрешения -забастовке. Основные положения и выводы могут быть использованы российскими работниками и работодателями при ведении коллективных переговоров, составлении коллективных договоров, а также при защите своих прав; выводы и предложения могут быть направлены на совершенствование законодательства России о праве граждан на забастовку и использованы в правотворческой работе.
Апробация результатов исследования. Работа обсуждена и одобрена на кафедре конституционного и муниципального права Московского университета МВД России, на научно-практических конференциях (г. Брянск - 2004, 2005, 2006). Основные положения и выводы, изложенные в диссертации, нашли свое практическое отражение в научных публикациях.
Результаты диссертационного исследования в настоящее время внедрены в учебный процесс (чтение лекций, проведение семинаров по предметам «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных странах», «Трудовое право», «Трудовые споры» в Московском университете МВД России, в Российском государственном социальном университете (Брянский филиал), используются для подготовки учебных и учебно-методических материалов, а также в практической деятельности милиции общественной безопасности УВД по Брянской области по охране общественного порядка (акты о внедрении прилагаются).
Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, в каждой из которых три параграфа, заключения, библиографии, приложений. Основные выводы изложены в конце каждого параграфа.
Понятие и содержание права граждан на забастовку
Забастовка как социальное явление стала известна с конца XVIII века — эпохи зарождения и развития промышленного капитализма. Появление новых общественных отношений вызвало такой социальный феномен, как забастовка, она стала порождением и спутником капитализма. Эксплуатация наемного труда не могла не вызвать отпора со стороны трудящихся. Коллективной борьбе пролетариата способствовала нарастающая с развитием капитализма концентрация производства. В свою очередь, эта борьба вынуждала работодателей считаться с нею при организации производства и косвенно ускоряла и усиливала концентрацию производства и капитала, внедрение технических усовершенствований, что вело к ускорению развития капиталистического способа производства.
Конфликт в промышленности определялся тогда как индустриальный конфликт, как противостояние и расходящиеся ориентации между владельцами промышленных предприятий и управляющими с одной стороны и рабочими и их организациями, с другой стороны. Конфликт с нанимателем мог также принимать форму переговоров и регулирования жалоб, бойкотов, стачек, сокращения производства, саботажа, уклонений от работы или текучести персонала1. В понятие индустриального конфликта включается: организация для коллективных переговоров; забастовка или эквивалент забастовки для разрешения вопросов, приведших к приостановке коллективных переговоров, или для организации таких переговоров; другие спонтанные коллективные акции: «дикие» забастовки, запрещение сверхурочных, работу по правилам, замедление темпов работы, многочисленные жалобы и заявления о болезни.
Прежде, чем рассмотреть забастовку с позиций правовой науки, необходимо изучить этимологию данного термина, так как это поможет уяснить, что оно означает, что за ним скрывается, и дать определение этого понятия.
Следует отметить, что в российской юриспруденции имелась традиция использовать для одной и той же дефиниции двойную терминологию: забастовка и стачка1. Может показаться на первый взгляд, что мы имеем дело с синонимами2. Но в дореволюционной литературе указывалось, что слово «стачка» (происходит от «стакнуться, сговориться, сойтись на чем-нибудь») обозначало, как правило, объединение (коалицию), создаваемое работниками для защиты своих интересов . Известны также случаи использования в нормативных актах той эпохи термина стачка для обозначения коллективного прекращения работы трудящимися
Очевидно, что выбор современным российским законодательством термина «забастовка» удачен, так как данное слово выражает сущность обозначаемого им явления (указанное существительное образовано от глагола (за)бастовать, происходящего от итальянского basta - «довольно, полно, хватит»5, в данном контексте означающего - кончай (бросай) работу
В зарубежных странах используются свои обозначения, отражающие национальные особенности языка: во французском — «la greve» , в английском — «turn-out», «strike» , в немецком— «der Streik» .
В законодательстве дается определение забастовки3, но на наш взгляд, неполное, и мы в процессе исследования постараемся дать более полное определение этому понятию, а затем рассмотреть содержание права граждан на забастовку.
Забастовка — это временный добровольный отказ работников от выполнения трудовых обязанностей (полностью или частично) в целях разрешения коллективного трудового спора. Это также - одна из коллективных форм классовой борьбы пролетариата, выражающаяся в коллективном отказе выполнять работу рабочими и служащими, которые предъявляют предпринимателям свои экономические или политические требования.
Забастовка, по определению А.К. Зайцева, чаще всего понимается как «открытый отказ от труда со стороны отдельной рабочей группы»4.
Следует отметить определение забастовки, данное В.Н. Шаленко: «коллективно-групповое, организованное, гласное (в отличие от саботажа) и целенаправленное воздействие на производственный процесс социального субъекта путем временного отказа от участия в регламентированной трудовой деятельности с целью удовлетворения выдвинутых им требований перед органами управления»5.
Зарубежные исследователи этого явления также дают свои определения. Так, у Дж. В. Лотца мы находим: «Забастовки обычно являются индикатором поломки в системе, а более обобщенно, рассогласованности в природе идеологии.
Возникновение, становление и развитие института права граждан на забастовку в России
Забастовки, как способ и форма разрешения коллективного трудового конфликта, стали применяться в России с первой половины XIX века — гораздо позднее, чем в Западной Европе или США. Это связано с медленным развитием в нашей стране капиталистических отношений, преобладанием аграрного сектора в экономике и консервативностью законодательства.
Первым нормативным актом, регулировавшим отношения в сфере труда на территории России, было Положение 1835 года «Об отношениях . между хозяевами фабричных заведений и рабочими людьми, поступившими на работу по найму». Данное положение состояло из 10 статей и обязывало работодателей издать правила внутреннего трудового распорядка. Но в Положении не было никаких указаний по поводу содержания таких правил. Поэтому их содержание определял работодатель без вмешательства с чьей-либо стороны, а это не повлияло на регулирование трудовых отношений. Однако это Положение 1835 г. практически осталось без применения ввиду того, что специальные органы надзора за его исполнением не создавались, они появились лишь в 1882 году1. В 1836 г. высказывались предложения о формировании «мануфактурной расправы», которая должна была разбирать жалобы фабрикантов и рабочих друг на друга.
Появление крупных мануфактур способствовало возникновению относительно обособленной группы населения - рабочих. Экономически зависимые, юридически свободные после отмены крепостного права в 1861 г, они были способны объединиться и приостановить работу завода или фабрики, отстаивая общие интересы. Первые забастовки в России часто представляли стихийные бунты с внезапным прекращением работы, поломкой оборудования и избиением наиболее ненавистных представителей администрации (забастовки 1885-1886 гг. в Московской, Ярославской, Владимирской губерниях).
В России, как и в большинстве стран Запада, первоначально был установлен запрет забастовок под угрозой уголовного наказания. Это нашло отражение в Уложении о наказаниях уголовных и исправительных (1845)1. При этом работники даже не имели права в одностороннем порядке прекратить работу. Так, с 1886 г. в Уложении о наказаниях, налагаемых мировыми судьями, предусматривалось следующее: лиц, виновных в самовольном отказе от работы до истечения срока найма или без предупреждения хозяина (при бессрочном договоре) подвергать аресту на срок до 1 месяца. В это же Уложение в целях борьбы с забастовками и стачками была внесена специальная статья об уголовной ответственности «за беспорядки скопом». Между тем, массовые забастовки имели место уже в 70 - 80-х годах XIX в. Определенный интерес представляли требования стачечников, которые зачастую добивались не односторонних уступок от работодателя, а достижения компромисса. Так, знаменитая Морозовская стачка, состоявшаяся в январе 1885 г. на ткацкой фабрике во Владимире, одним из главных требований, наравне с повышением заработной платы, имела изменение системы взимания штрафов. Стачечники требовали не их отмены, а только назначения арбитражной комиссии, состоявшей наполовину из рабочих и наполовину из мастеров. Такой комиссии должны были передаваться полномочия выносить постановления о штрафах .
К 80-м годам рабочий вопрос на фоне обострения революционного движения встал достаточно остро, и правительство вынуждено было считаться с этим, решая проблему обеспечения безопасности государства. Назрела необходимость активного вмешательства государства в отношения труда и капитала, в частности, в создании специальной фабричной инспекции1. Наряду со многими функциями она была призвана предупреждать беспорядки на предприятиях, активно сотрудничая в этом с полицией.
Главным нормативным актом, регулировавшим трудовые отношения между рабочими и нанимателями-капиталистами в дореволюционной России, стал Закон от 3 июня 1886 года «О найме рабочих и правилах надзора за фабричными заведениями». Данный закон не утратил своей актуальности и в настоящее время. Он установил правило, согласно которому «хозяин с нанявшимися должен обходиться справедливо и кротко, требовать от них токмо работы, обусловленной по договору, или той, для которое наем учинен, платить им точно и содержать исправно»2. В соответствии со ст. 18 Закона от 3 июня 1886 г. хозяин разрабатывал правила внутреннего трудового распорядка организации, которые утверждались фабричной инспекцией труда и выставлялись во всех мастерских. Утвержденные таким способом правила становились обязательными для исполнения. Закон от 3 июня 1886 года резко ограничивал основания прекращения трудовых отношений. К их числу были отнесены дерзость, дурное поведение и болезнь работника. В соответствии со ст. 10 Закона стачка, подстрекание к ней, а равно самовольный отказ от работы запрещались под страхом тюремного ареста.
Право на забастовку закреплялось в законодательстве под напором нарастающего стачечного рабочего движения во второй половине XIX в. Рабочий класс требовал юридического закрепления права на забастовку .
В дореволюционной России принимался еще ряд законов в сфере труда: Временное Правительство разработало три законопроекта: 1. Проект Закона о трудовом договоре. 2. Правила о расчетных книжках. 3. Проект Закона о стачках.
Хотя ни одному из перечисленных законопроектов не суждено было вступить в действие, как минимум, два из них представляют интерес и в наше время.
Виды гарантий права на забастовку
В системе международных гарантий большое значение имеют международные нормы в области прав и свобод. Международно-правовое регулирование труда имеет своей целью регламентацию трудовых отношений, связанных с применением наемного труда, улучшением его условий, охраной труда, защитой индивидуальных и коллективных интересов работников на основе международных соглашений государств (многосторонних и двухсторонних договоров, а также других международно-правовых средств, обеспечивающих их исполнение). Формально-юридическим выражением регулирования прежде всего являются определенные нормы (стандарты) труда, принятые ООН и МОТ (международная организация труда) и закрепленные в актах. Эти нормы - объект внимательного изучения, заимствования практического использования в качестве признанного эталона в цивилизованном мире. Содержание международных стандартов труда, принятых ООН и МОТ, является концентрированным выражением мирового опыта. Международные нормы, касающиеся трудовых отношений, направлены на то, чтобы усовершенствовать саму систему внутреннего национального трудового права. Сущность международно-правового регулирования труда состоит прежде всего в идеях правовой защиты высших ценностей общества и государства, а именно - прав и свобод человека, его чести, достоинства в сфере труда, регулирования трудовых отношений, разработанных МОТ. Устав МОТ содержит положения о контроле за соблюдением и применением конвенций и рекомендаций, который возлагается на Комитет экспертов, назначаемых МБТ (Международным бюро труда - постоянным органом). Совокупность рекомендаций и конвенций, принятых МОТ, характеризуется в зарубежной литературе как «Международный трудовой кодекс», который по мере появления нового нормативного материала дополняется и переиздается.
В современной практике международного регулирования труда сложилось понимание забастовки как действия, имеющего целью добиться от работодателя (объединения работодателей) изменения условий труда или сохранения этих условий в неизменном виде (если инициатором их изменения выступает работодатель). Забастовка рассматривается как часть коллективного трудового спора, в ходе которой стороны спора продолжают его регулирование в условиях проведения работниками акции силового давления на работодателей в допустимых законом формах1 (конвенция № 87 (1948г.) «О свободе ассоциации и защите права на организацию», конвенция № 154 (1981г.) «О содействии коллективным переговорам»).
Европейская социальная хартия (принята в рамках Совета Европы в 1960 г., вступила в силу в 1965 г.) обязывает присоединившиеся к ней государства признавать право работников и работодателей на коллективные переговоры, коллективные действия в случае конфликта интересов, включая право на забастовку. Ограничения этого права должны предусматриваться законом и допускаются в случаях, необходимых в демократическом обществе в интересах общественного спокойствия, охраны общественного порядка, здоровья и нравственности (п.2 ст.9) .
Аналогичного подхода придерживается Международный пакт об экономических, социальных и культурных правах (принят Генеральной Ассамблеей ООН на 21-й сессии в 1959 г.). Он содержит более широкий, чем Всеобщая декларация прав человека (1948 г.), перечень социально-экономических прав, включая и трудовые права, среди которых закреплены и профсоюзные права — на ассоциации и забастовки. В нем государства-участники обязуются обеспечить право на забастовку (п. I ст.8), но порядок реализации этого права должен определяться национальным законодательством, законами каждой страны1. Право на забастовку может быть на законном основании ограничено для лиц, входящих в состав вооруженных сил, полиции или администрации государства (п. 2 ст.8).
Право на забастовку, как мы уже отмечали выше, принято называть одним из основополагающих прав второго поколения. Международными организациями право на забастовку рассматривается как элемент права на коллективные переговоры, а в совокупности с ними - как элемент права на объединение2. Несмотря на это, в ряде актов МОТ до сегодняшнего дня отсутствует закрепление права на забастовку, что не соответствует международным стандартам, принятым на более высоком уровне — ООН. Конвенции и рекомендации МОТ прямо не провозглашают право на забастовки, но, тем не менее, это право упоминается в ряде конвенций. Например, Конвенция об упразднении принудительного труда № 105 (1957г.) запрещает использование принудительного или обязательного труда в качестве наказания за участие в забастовке .
Контрольные органы МОТ, Комитет по свободе объединения, Комитет экспертов по применению конвенций и рекомендаций сформировал практику применения принципов МОТ в отношении права на забастовку4. Как правило, право на забастовку признается МОТ за профсоюзными организациями. Между тем контрольные органы МОТ признали, что в национальном законодательстве возможно закрепление данного права в качестве предмета договора, заключенного при участии определенной части трудящихся независимо от их членства в профсоюзе.
Особенности деятельности ОВД в обеспечении права граждан на забастовку
Одними из самых заинтересованных внешних по отношению к забастовке сил влияния стали правоохранительные органы. Их большая роль определялась тем, что они в высшей степени заинтересованы в сохранении правопорядка, это их прямая обязанность. А забастовка, как одна из форм социального конфликта, опасна тем, что может выплеснуть энергию конфликтного взаимодействия за пределы предприятия, за пределы социальных групп, непосредственных участников забастовки. Тем более, что правоохранительные органы обладают очень большим потенциалом влияния на ситуацию: это и судебные органы всех уровней, милиция, прокуратура.
Первые забастовки проходили в условиях отсутствия законодательного регулирования таких форм социального конфликта. Правоохранительным органам приходилось действовать самостоятельно, работая не с забастовкой и забастовщиками непосредственно, а на предотвращение или пресечение эксцессов, связанных с нею
В правовом государстве защита прав и свобод личности, а также борьба с правонарушениями должна осуществляться всеми возможными законными средствами. Все властно-исполнительные структуры государства (Президент, Федеральное Собрание РФ, Уполномоченный по правам человека, органы прокуратуры, органы исполнительной власти, суды в пределах своей компетенции) осуществляют функцию обеспечения реализации гражданами своих прав, свобод и законных интересов. Но, как правило, защита этих прав целиком ложится на органы внутренних дел и, в особенности, на милицию. Существенную роль в обеспечении и защите прав и свобод граждан играют органы внутренних дел. Являясь структурным подразделением органов исполнительной власти, они осуществляют свою деятельность на основе правовых принципов, закрепленных в Конституции Российской Федерации.
Место и роль органов внутренних дел в обеспечении и защите права граждан на проведение забастовок определяется установленной законодательством компетенцией, характеризуемой совокупностью возложенных на них функций и задач, а также объемом конкретных обязанностей и прав. Они содержатся в ст.2 закона РФ «О милиции»2.
По нашему мнению, можно выделить два направления деятельности милиции, связанной с реализацией гражданами конституционного права на забастовку.
Первое направление — это непосредственная деятельность милиции по организации охраны общественного порядка и безопасности людей.
Второе направление — это взаимодействие милиции не только с другими правоохранительными органами и должностными лицами, но и с общественными формированиями на стороне бастующих и гражданами в целях более эффективной реализации гражданами права на проведение забастовки.
Учитывая роль, которую играют органы внутренних дел в реализации политических, экономических и социально-культурных прав граждан, на ОВД государством возлагается обеспечение и защита многих из этих прав. Повышение эффективности работы органов внутренних дел в этой сфере предполагает совершенствование нормативно-правовой и организационной основы их деятельности.
Деятельность органов внутренних дел по реализации гражданами права на забастовку может осуществляться в правоприменительной, нормотворческой, организационной и правоохранительной формах.
Правоприменительную форму деятельности ОВД следует рассматривать в качестве одного из наиболее действенных элементов механизма реализации правовых норм и принятия государственно-властных решений. Правоприменение является формой управленческой деятельности, поскольку выражается в непосредственном воздействии властных полномочий на участников общественных отношений. Главным требованием к применению норм права, регулирующих проведение забастовки, являются законность, обоснованность, не нарушение прав других граждан. Сущность применения правовых норм заключается в действиях должностных лиц по соотнесению конкретного юридического факта (речь о них шла в 2 главы II нашего исследования) и принятия на этой основе государственно-властных решений.
В ходе правоприменения органы внутренних дел осуществляют контроль над правильностью приобретения субъектами забастовки, а именно ее руководителями и организаторами, прав в случае ее перерастания и иные действия (массовые беспорядки и др.).
Правовую основу общественной безопасности составляют Конституция Российской Федерации, специальные законы: «О пожарной безопасности», «О безопасности дорожного движения», «Об оружии», «О чрезвычайном положении», «О милиции» и другие. Нормотворческая форма деятельности ОВД носит подзаконный характер, так как направлена на создание ведомственных нормативно-правовых актов. Цель их создания — это регулирование различных сторон функционирования органов внутренних дел ради защиты прав и свобод граждан. Большое число нормативных актов в правоохранительных органах применяется по проблемам упрочения законности их деятельности, соблюдения прав и свобод личности, что обязывает сотрудников ОВД совершенствовать свою правоприменительную и административно-юрисдикционную деятельность1.
Целый ряд принимаемых органами внутренних дел документов дополняют и конкретизируют законы государства и другие подзаконные акты. При этом нормативные акты органов внутренних дел должны отвечать следующим требованиям: не противоречить Конституции и законам РФ; соответствовать положению о том, что права и свободы личности могут быть ограничены исключительно законом и только в той мере, в какой это необходимо для защиты конституционного строя, законных прав и интересов граждан.
Совершенствование нормативно-правовой основы деятельности ОВД требует наряду с созданием новых законодательных актов существенной переработки ведомственных приказов и инструкций. Ведомственное нормативно-правовое регулирование деятельности ОВД должно быть высоко мобильным с точки зрения подготовки новых нормативных актов и оперативной организации их исполнения. Это позволяет сравнительно быстро вводить в практику работы ОВД те или иные положения, гарантирующие неотъемлимые права личности.
Мы отмечаем, что первоочередной задачей совершенствования ведомственного нормативно-правового регулирования деятельности ОВД должна стать отмена актов, противоречащих требованиям норм международного права в области прав человека. Ведомственные нормативно-правовые акты, регулирующие деятельность ОВД, должны определять лишь процессуальную сторону реализации права граждан на проведение забастовки
