Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Конституционно-правовое регулирование водных отношений в Российской Федерации 13
1.1. Водные отношения и водная политика 13
1.2. Конституционно-правовое регулирование водных отношений: понятие и основные направления 39
Глава 2. Разграничение полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере водных отношений 62
2.1. Основные этапы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере водных отношений 62
2.2. Современная модель разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в сфере водных отношений 82
2.3. Полномочия органов местного самоуправления в сфере водных отношений 95
Глава 3. Основные организационно-правовые средства регулирования водных отношений 106
3.1. Законодательство в сфере регулирования водных отношений 106
3.2. Государственное управление в области использования и охраны водных ресурсов 127
3.3. Обеспечение прав граждан в сфере водных отношений 142
3.4. Правовая охрана и защита водных ресурсов 156
Заключение 175
Библиографический список 180
- Водные отношения и водная политика
- Конституционно-правовое регулирование водных отношений: понятие и основные направления
- Основные этапы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере водных отношений
- Законодательство в сфере регулирования водных отношений
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В Конституции Российской Федерации закрепляются права человека и гражданина. Некоторые из них прямо или косвенно касаются среды обитания, в том числе право на благоприятную водную среду как важнейший элемент конституционного права на благоприятную окружающую среду. Российская Федерация обладает значительным водно-ресурсным потенциалом, однако по научным прогнозам в XXI в. качественные воды могут стать одним из наиболее дефицитных природных ресурсов1.
Обострение в рыночных условиях проблем в сфере водных отношений вызвано ослаблением эколого-правовых требований, государственного управления и контроля', исполнительской дисциплины, а также превалированием экономических интересов над экологическими. Основной причиной водных проблем и загрязнения водных бассейнов является сброс в водоемы недостаточно очищенных сточных вод". Только в 1% поверхностных источников, вода соответствует тем нормативам, которые гарантируют получение питьевой воды, отвечающей гигиеническим требованиям при существующем уровне технологии водоподготовки. Качество подземных вод значительно превосходит качество поверхностных вод благодаря лучшей их защищенности от источников загрязнения. Это предполагает использование данных источников в перспективе для нужд промышленности и хозяйственно-питьевого водоснабжения. Вместе с тем необходимо иметь в виду, что на территории Российской Федерации выявлено более 3 тыс. очагов загрязнения подземных вод. При этом существование 36% таких очагов обусловлено деятельностью промышленных предприятий3. В связи с этим значительная часть населения России использует для питья воду, не соответствующую гигиеническим нормативам.
1 Черняев A.M., Прохорова Н.Б. Водные ресурсы, их использование и охрана. - Екатеринбург: Изд-во РосНИ-
ИВХ,2002.-С.4.
2 См.: Романова О.А. Правовая охрана поверхностных вод от загрязнения в Российской Федерации: Автореф.
дис.... канд. юрид. наук. М., 2008. - С. 1-2.
3 См.: Тимофеев Л.А. Правовые проблемы водоснабжения населения в Российской Федерации. — Саратов: Изд-
во Саратовского ГАУ, 2003. - С. 10.
Поэтому в настоящее время необходимы усиление государственно-правовых начал в области водных отношений, формирование и осуществление государственной водной политики, отвечающей условиям рыночной экономики, совершенствование правового регулирования и государственного управления в рассматриваемой сфере.
Водные отношения регламентируются нормами многих отраслей российского права, однако ведущая роль здесь принадлежит нормам конституционного права. Необходимо отметить, что положения Конституции РФ, иных актов конституционно-правового законодательства, значимые для регулирования водных отношений, формирования государственной водной политики, не получили еще необходимой доктринальной, правотворческой конкретизации. При этом следует согласиться с А.О. Миняевым в том, что «Конституция выступает лишь правовым инструментом, который сам подвержен влиянию объективных процессов развития экологических отношений»1. Следовательно, анализ и интерпретацию конституционного текста важно проводить в этом методологическом аспекте. Ряд конституционных положений, лежащих в основе правового регулирования отношений в области использования и охраны вод, требуют если не скорейшего пересмотра, то иного их толкования, отражения в них новейших достижений эколого-правовой доктрины, а также международной водной политики.
Таким образом, сегодня научное исследование конституционных основ водных отношений, государственной водной политики в комплексе с изучением вопросов их реализации с учетом произошедших за последнее время изменений политического, экономического, идеологического и социального характера весьма актуально.
Степень научной разработанности темы. В настоящее время данной проблеме в науке и на практике уделяется все больше внимания, хотя в основном ученые исследуют конституционные основы экологического права и вопросы экологической политики в целом без учета специфики водных отношений.
1 Миняев А.О. Экологическое право: конституционные основы: Учеб. пособие для вузов. - М.: Городец , 2004. -С. 10.
Комплексного исследования проблем конституционно-правового регулирования водных отношений в полной мере не проводилось. Отдельные аспекты указанной темы были предметом рассмотрения некоторых представителей конституционного и экологического права на диссертационном уровне - И.П. Пономаревой, А.О. Миняева, В.В. Вараксина, В.В. Морозовой, О.А. Романовой, В.В. Круглова, Л.А. Тимофеева. Учитывая вышеизложенное, можно сказать, что научный анализ конституционно-правовых основ водных отношений, водной политики как сложного политико-правового института возможен только с позиции конституционного права, что и обусловило выбор темы диссертационного исследования.
Объектом исследования являются конституционно-правовые отношения, складывающиеся в процессе деятельности федеральных и региональных органов государственной власти, органов местного самоуправления, а также граждан и юридических лиц в области использования и охраны вод.
Предмет исследования составили нормы Конституции РФ, иных нормативных правовых актов, в которых нашли отражение цели, принципы, функции, полномочия, права, обязанности разных субъектов в сфере водных отношений.
Цели и задачи работы. Целями настоящего диссертационного исследования являются: комплексный анализ конституционно-правового регулирования водных отношений, выявление проблем в рассматриваемой сфере и обоснование конкретных предложений по углублению доктрины конституционно-правового регулирования водных отношений, совершенствованию конституционного, водного и иного законодательства.
Достижение этих целей предполагает решение следующих задач:
выяснение сущности и особенностей водных отношений, направлений водной политики в современных условиях, исследование их как предмета конституционно-правового регулирования;
определение связей между конституционными нормами и нормами других отраслей права в сфере регулирования водных отношений;
выявление сложившейся модели разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ в сфере водных отношений и формулирование предложений по ее совершенствованию;
рассмотрение правовых основ деятельности органов местного самоуправления в сфере водных отношений;
анализ основных организационно-правовых средств регулирования водных отношений;
изучение и систематизация эколого-правовых требований по охране водных объектов и мер организационно-контрольного и экономического характера, а также мер юридической ответственности, обеспечивающих реализацию водной политики и прав граждан в сфере водных отношений в современный период;
выработка научных рекомендаций по повышению эффективности правовой охраны и защиты водных ресурсов, правового регулирования в рассматриваемой сфере, в том числе по совершенствованию конституционного и иных разделов российского законодательства.
Методологическая основа исследования. При подготовке диссертации определяющее значение имели диалектический метод познания, а также такие общенаучные методы, как системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-юридический, исторический и др.
Теоретическую основу исследования составили научные труды ученых-юристов по вопросам общей теории государства и права - С.С. Алексеева, Н.И. Матузова, А.В. Малько, М.Н. Марченко, В.Д. Перевалова; конституционного права - С.А. Авакьяна, А.В. Безрукова, Н.А. Богдашовой, Н.В. Витрука,.В.В. Вараксина, Ю.А. Дмитриева, М.И. Кукушкина, А.Н. Кокотова, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, В.А. Лебедева, А.О. Миняева, М.В. Морозовой, В.П. Миронова, С.Э. Несмеяновой, В.В. Невинского, Н.Л. Пешина, И.П. Пономаревой, В.Н. Ру-денко, М.С. Саликова, А.Н. Сагиндыковой, B.C. Степаненко, Н.И. Соломко, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, А.Н.Черткова, В.Е. Чиркина, Н.М. Чепурновой;
административного права - А.П. Алехина, Г.В. Атаманчука, Д.Н. Бахраха, В.А. Власова, Ю.М. Козлова, С.Д. Хазанова; экологического права - М.М. Бринчука, С.А. Боголюбова, М.И. Васильевой, Б.А. Воронина, А.К. Голиченкова, О.Л. Дубовик, И.А. Игнатьевой, О.И. Крассова, В.В. Киреева, В.В. Круглова, Т.Г. Кали-ниченко, В.В. Никишина, В.В. Петрова, Т.В. Петровой, Д.О. Сивакова, Л.А. Тимофеева; международного права - Г.В. Игнатенко, П.И. Савицкого.
При разработке темы использовались также работы философов, экологов, экономистов, представителей других отраслей знания, исследовавших проблемы использования и охраны водных ресурсов с точки зрения своих наук, в частности Н.Ф. Реймерса, К.П. Арента, Н. Б. Прохоровой, A.M. Черняева, В.И. Данилова-Данильяна, Э.В. Гирусова, В.И. Малофеева и др.
Эмпирическую базу исследования составили: Конституция РФ, международно-правовые акты, нормативные правовые акты федеральных органов государственной власти, нормативные правовые акты органов государственной власти ряда субъектов РФ, органов местного самоуправления, судебные решения, законодательство ряда зарубежных стран, а также государственные доклады «О состоянии окружающей природной среды и влиянии факторов среды обитания на здоровье населения Свердловской области», «О состоянии и использовании водных ресурсов Российской Федерации», отчеты бассейновых управлений о состоянии и использовании водных ресурсов на территории Липецкой области, Нижне-Волжского бассейна, Нижне-Обского бассейна, Верхне-Обского бассейна, Ханты-Мансийского автономного округа.
Научная новизна работы заключается в том, что это первое комплексное теоретическое исследование конституционно-правовых основ водных отношений, водной политики и проблем ее реализации.
Научная новизна нашла непосредственное выражение в следующих самостоятельных выводах и положениях, выносимых на защиту.
1. В диссертации обосновывается, что вода в правовом регулировании выступает в качестве водных ресурсов, водной среды, водного пространства, акваторий, водных объектов, природного вещества, имеющего определенные физи-
ческие, химические и иные характеристики. Поэтому водные отношения представляют собой сложный, комплексный предмет правового регулирования (отраслевого, межотраслевого). На основе конституционных положений такое регулирование осуществляется нормами водного и иных отраслей законодательства.
В диссертации подчеркивается, что во всем множестве юридических понятий, конструкций, призванных в разных отраслях права формализовать водные отношения, в качестве базовых следует выделять понятия «вода», «воды», «водные ресурсы». Их можно рассматривать в качестве родовых (межотраслевых). Остальные конструкции, понятия, призванные закрепить те или иные проявления, свойства воды, выступают по отношению к выделенным понятиям видовыми. Межотраслевой статус понятий «воды», «водные ресурсы» задается, кроме прочего, их конституционным закреплением (ст. 67, 72 Конституции РФ). В диссертации обосновывается позиция, согласно которой в качестве межотраслевого понятия может использоваться и понятие «водный объект».
Делается вывод, что понимание водных отношений, заложенное в водном законодательстве, является узкоотраслевым, поэтому водное законодательство в его современном виде охватывает не все попадающие в сферу правового регулирования водные отношения. За их рамками остаются, например, отношения, связанные с установлением государственной границы Российской Федерации на воде, с режимом приграничных зон, охватывающих водные поверхности.
Отсюда водные отношения следует понимать в узком смысле (как предмет водного законодательства) и в широком смысле (как предмет разных отраслей российского права, межотраслевого регулирования). Конституционно-правовому регулированию соответствует широкое понимание водных отношений. При этом оно вбирает в себя узкое значение водных отношений.
4. Сложность, комплексность водных отношений, значимость водных ре
сурсов для общества требуют выработки единой государственной водной поли
тики. Под ней диссертант понимает составную часть экологической политики
как элемента социально-экономической политики. Водная политика представ-
ляет собой концептуально выстроенную совокупность законотворческих, организационно-правовых и иных мер в области водных отношений, осуществляемых органами государственной власти, органами местного самоуправления, гражданами, их объединениями. Основными целями водной политики являются защита конституционных прав и свобод людей, обеспечение рационального, устойчивого использования водных ресурсов (объектов), защита водной среды, сохранение и восстановление водных ресурсов. В рамках водной политики выделяются ее отдельные виды: государственная (федеральная, межрегиональная, региональная) и муниципальная, поскольку водную политику можно рассматривать как совокупность специально разработанных и реализуемых правовых и иных водоохранных мер различного масштаба (общефедерального, межрегионального, регионального и местного).
Водные отношения и водная политика
Водные отношения представляют собой сложный, комплексный предмет правового регулирования, которое не исчерпывается регулирующим воздействием, осуществляемым только водным законодательством (нормами водного права). Наряду с нормами водного права в нем участвуют также нормы иных отраслей права. Главный, системообразующий объект названных отношений -вода как природное вещество. Многообразие ее проявлений, высочайшая значимость для самых разных природных, социальных процессов, видов человеческой деятельности являются причинами того, что она оказывается объектом, включаемым в отношения самой разной отраслевой принадлежности. Вода выступает в правовом регулировании в качестве водных ресурсов, водной среды, водного пространства, акваторий, водных объектов, природного вещества, имеющего определенные физические, химические характеристики и тому подобные качества.
Полный набор вышеназванных проявлений (свойств, качеств) воды как вещества, выделяемых и формализуемых в законодательстве, все многообразие видов человеческой активности, включающей в себя данные проявления, нацеленной на них, получают развернутое, детальное или рамочное, принципиальное конституционно-правовое регулирование, составляющее фундамент всех иных отраслей российского права.
Отдельные отрасли права (законодательства) выделяют в качестве объекта своего регулирующего воздействия отдельные из указанных проявлений, полезных свойств, а следовательно, и отдельные потребности, интересы, запросы людей в воде, отдельные действия, направления деятельности разных субъектов. Соответственно упомянутые отрасли используют правовые понятия, конструкции, фиксирующие отдельные проявления воды как природного вещества, отдельные отношения, связанные с включением воды в человеческую деятельность.
Водное законодательство ориентировано на комплексное регулирование вопросов охраны и использования водных объектов. Имущественный оборот водных объектов в той части, в какой он не урегулирован Водным кодексом РФ1, регулируется нормами гражданского законодательства (п. 2 ст. 4 Водного кодекса РФ). Водное законодательство оперирует такими предметными конструкциями (понятиями), как воды, водные ресурсы, водные объекты, водный фонд, водный бассейн, водохозяйственный участок, акватория. В числе операциональных конструкций (понятий) водного законодательства, - водоотведение, водопотребление, водопользование. В числе комплексных конструкций, используемых данным законодательным разделом, - водный режим, водное хозяйство, водохозяйственная система, охрана водных объектов. Главной конструкцией гражданского законодательства в анализируемой сфере является водный объект. Очевидно, что понятия водного объекта в водном и гражданском законодательстве не во всем совпадают. В то же время названные понятия при всех их различиях не должны противоречить Конституции РФ.
Бюджетное законодательство оперирует, например, конструкцией отдельных полномочий тех или иных субъектов в области водных отношений. Такая конструкция призвана формализовать бюджетные отношения, в частности, связанные с выделением субвенций бюджетам субъектов федерации на осуществление полномочий в области водных отношений. В бюджетном законодательстве для нужд регулирования бюджетных отношений используются также такие понятия, как водные объекты, водные ресурсы, водные биологические ресурсы, внутренние морские воды, территориальное море, подземные воды и т.п. Очевидно, что перечисленные понятия не являются понятиями собственно бюджетного законодательства и должны использоваться в нем в том значении, которое придают им соответствующие профильные акты. Так, например, понятия территориального моря, внутренних морских вод содержатся в Федеральном законе от 31 июля 1998 г. № 55-ФЗ «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» (ст. 1, 2)1. Полагаем, что этот закон в основном своем содержании должен быть отнесен к конституционно-правовому законодательству. Понятие «подземные воды» содержится в Водном кодексе РФ (ст.1 и др.). Аналогичным образом решается обсуждаемый вопрос в налоговом законодательстве.
Законодательство о статусе органов государственной власти, формализуя полномочия соответствующих органов власти, оперирует такими понятиями, как использование и охрана водных объектов, мониторинг водных объектов, резервирование источников водоснабжения и т.п. Как и в случае с бюджетным, налоговым законодательством перечисленные понятия должны использоваться в значении, придаваемом им профильными для них актами. Применительно к перечисленным понятиям это акты водного законодательства, которые сами должны соответствовать положениям Конституции РФ.
Представляется, что во всем множестве юридических понятий, конструкций, призванных в разных отраслях права формализовать водные отношения, естественным образом в качестве базовых выделяются понятия «вода», «воды», «водные ресурсы». На доктринальном уровне их можно рассматривать в качестве родовых (межотраслевых). Очевидно, что в таком значении они должны применяться и на практике. Все остальные конструкции, понятия, призванные закрепить те или иные проявления, свойства воды, являются по отношению к выделенным нами понятиям видовыми. Межотраслевой статус понятий «воды», «водные ресурсы» задается, кроме прочего, их конституционным закреплением (ст. 67, 72 Конституции РФ). Думается, что в качестве родового может использоваться и понятие «водный объект» в силу высокой абстрактности категории «объект». Правда, при этом всегда следует уточнять, о чем идет речь: о водных объектах как собирательном понятии или о водных объектах в смысле водного, гражданского и т. п. разделов законодательства.
Примеры отраслевых особенностей в регулировании водных отношений можно множить, но уже те, что изложены выше, наглядно подтверждают тезис о комплексности водных отношений как предмете правового регулирования. Такая комплексность проявляется не только в их разной отраслевой принадлежности, но и в том, что правовое оформление данных отношений выражается в складывании самых разных видов водных правоотношений.
Это материальные отношения (например, выражающие право собственности на водные объекты, включение водных пространств в состав государственной территории Российской Федерации) и процессуальные отношения (например, материализующие порядок заключения договора водопользования). Это регулятивные отношения (например, определение ставок водного налога) и охранительные отношения (например, введение уголовной, административной ответственности за нарушение норм водного законодательства). Это абсолютные правоотношения, в которых четко определена одна сторона, например субъект права собственности, а все остальные субъекты являются носителями соответствующих обязанностей. Так, Кодекс внутреннего водного транспорта Российской Федерации устанавливает, что внутренние водные пути находятся в федеральной собственности (п. 1 ст. 7). Это относительно определенные отношения, в которых определены права, обязанности обеих сторон (всех сторон). Например, это строящиеся на основе концессионного соглашения отношения концессионера и концедента относительно создания, реконструкции водного объекта.
Конституционно-правовое регулирование водных отношений: понятие и основные направления
Раскрытие вопросов конституционно-правового регулирования водных отношений предполагает уяснение природы, особенностей такого регулирования в целом, выявление его места в системе правового регулирования.
С точки зрения А. Н. Кокотова, конституционное право действует на двух основных направлениях . На первом оно выступает как «обычная» отрасль права, детально регулирующая отношения, составляющие ее собственный предмет (устройство политической системы общества, осуществление высшей государственной власти). На втором направлении конституционное право (конституционно-правовое регулирование) выступает в качестве фундамента российского права в целом, всех его отраслей. На этом направлении конституционное право решает ряд задач. Прежде всего оно соединяет разрозненный отраслевой правовой материал в единое целое, задает его иерархию. В свою очередь главная задача отраслевого регулирования заключается в наиболее точном раскрытии содержания российской Конституции. При необходимости конституционно-правовое регулирование отраслевых отношений может осуществляться напрямую, если отраслевые нормы отсутствуют или признаны неконституционными. Нормы конституционного права используются для снятия межотраслевых и внутриотраслевых противоречий. Они выступают средством проверки отраслевых норм, отраслевого регулирования на предмет его соответствия исходным конституционным ценностям.
Представляется, что конституционно-правовое регулирование водных отношений вбирает в себя оба направления.
На первом направлении предметом конституционно-правового регулирования оказываются водные отношения, связанные с установлением пространственных основ государственного суверенитета Российской Федерации и осуществления отдельных суверенных прав Российской Федерации за пределами ее государственной территории.
Пространственная основа государственного суверенитета Российской Федерации закреплена изначально в ч. 1 ст. 67 Конституции РФ, установившей, что территория Российской Федерации включает в себя территории ее субъектов, внутренние воды и территориальное море, воздушное пространство над ними. Таким образом, отношения, связанные с выделением внутренних вод и территориального моря как составных частей территории Российской Федерации, попадают в сферу преобладающего конституционно-правового регулирования. Регулирующее воздействие на эти отношения иных отраслей права носит дополнительный, вспомогательный характер (административное, таможенное, международное право).
Федеральный закон «О внутренних морских водах, территориальном море и прилежащей зоне Российской Федерации» под территориальным морем в ст. 2 понимает примыкающий к сухопутной территории страны или к внутренним морским водам морской пояс шириной 12 морских миль, отмеряемых от исходных линий, указанных в ст. 4 данного закона. Определение территориального моря применяется также ко всем островам Российской Федерации. Внешняя граница территориального моря является Государственной границей Российской Федерации. Внутренней границей территориального моря являются исходные линии, от которых отмеряется ширина территориального моря.
Внутренние морские воды в указанном законе понимаются как морские воды, расположенные в сторону берега от исходных линий, от которых отмеряется ширина территориального моря Российской Федерации. К ним относятся воды: портов Российской Федерации, ограниченные линией, проходящей через наиболее удаленные в сторону моря точки гидротехнических и других постоянных сооружений портов; заливов, бухт, губ и лиманов, берега которых полностью принадлежат Российской Федерации, до прямой линии, проведенной от берега к берегу в месте наибольшего отлива, где со стороны моря впервые образуется один или несколько проходов, если ширина каждого из них не превышает 24 морские мили; заливов, бухт, губ и лиманов, морей и проливов с шириной входа в них более чем 24 морские мили, которые исторически принадлежат Российской Федерации, и перечень которых устанавливается Правительством РФ.
Внутренние воды как составная часть российской территории включают не только внутренние морские воды, но и иные водные объекты.
Конституционно-правовое регулирование государственной территории Российской Федерации включает в себя вопросы установления Государственной границы страны. В соответствии с законом РФ от 1 апреля 1993 г. № 4730-1 «О Государственной границе Российской Федерации»1 Государственная граница Российской Федерации есть линия и проходящая по этой линии вертикальная поверхность, определяющие пределы государственной территории (суши, вод, недр и воздушного пространства) Российской Федерации, т.е. пространственный предел действия государственного суверенитета Российской Федерации. Прохождение Государственной границы по водным поверхностям, если иное не предусмотрено международными договорами Российской Федерации, устанавливается: на море - по внешней границе территориального моря Российской Федерации; на судоходных реках - по середине главного фарватера или тальвегу реки; на несудоходных реках, ручьях - по их середине или по середине главного рукава реки; на озерах и иных водоемах - по равноотстоящей, срединной, прямой или другой линии, соединяющей выходы
Основные этапы разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления в сфере водных отношений
Одним из факторов, влияющих на формирование и реализацию водной политики, является организующая исполнительно-распорядительная деятельность компетентных органов государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органов местного самоуправления в области использования и охраны водных ресурсов. Иначе говоря, эффективность использования и охраны водных объектов непосредственно зависит от управления в рассматриваемой сфере и прежде всего, государственного. При этом в период административной реформы большое значение имеет четкое разграничение полномочий и ответственности между федеральными и региональными органами государственной власти и органами местного самоуправления.
Анализ вопросов разграничения полномочий между органами государственной власти Российской Федерации, субъектов РФ и органами местного самоуправления в сфере водных отношений требует предварительного определения того, что есть «полномочия», и что есть «разграничение полномочий». Для целей настоящей работы очень важно единообразное толкование данных терминов. Кроме того, следует согласиться с А.Н. Чертковым в том, что «четкое научное и законодательное определение понятий «предметы ведения», «полномочия» и «компетенция», их единообразное использование в законодательстве и иных нормативных правовых актах может стать важным шагом в процессе оптимизации разграничения компетенции в Российской Федерации».
В- российской правовой науке общетеоретические аспекты проблемы компетенции достаточно подробно рассмотрены". И хотя, в научных работах, посвященных этим вопросам, речь идет, как правило, о компетенции государственного органа, представляется, что содержащиеся в них положения и выводы о понятии, структуре и компетенции вполне применимы и к органам местного самоуправления, поскольку, несмотря на то-что последние согласно Конституции РФ не входят в систему органов государственной власти, они остаются публичными, властными органами, и в этом их сходство с органами государственной власти.
Сегодня отсутствуют официальные определения указанных понятий. В свое время, они получили легальное закрепление в ст. 2 Федерального закона от 24 июня 1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграничения предметов ведения1 и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти-субъектов Российской Федерации» 3. Несмотря на то что упомянутый закон в настоящее время признан утратившим силу, полагаю, что содержащиеся, в нем определения понятий сохраняют свое ориентирующее значение, так как отражают сложившиеся теоретические воззрения на исследуемые категории. В указанном законе полномочия органа государственной власти определяются как права и обязанности соответствующего органа в отношении принятия правовых актов, а также осуществления иных государственно-властных действий. Совокупность полномочий согласно указанному закону следует рассматривать как компетенцию государственных органов. Таким образом, понятие «компетенция» федеральный законодатель использовал в качестве наиболее общего при очерчивании правовых возможностей Российской Федерации, субъектов РФ. Следовательно, разграничив компетенцию перечисленных субъектов, можно тем самым разграничить полномочия. Вопросы конституционно-правового разграничения компетенции Российской Федерации и субъектов РФ напрямую связаны с теми отношениями, которые следует урегулировать. Учитывая специфику и значимость тех или иных общественных отношений, Конституция относит их к предметам ведения Российской Федерации, предметам ведения субъектов РФ либо к совместному ведению.
Предмет ведения Российской Федерации указанным законом определен как сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ исключительно к компетенции Российской Федерации. Предмет ведения субъекта РФ - как сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ к компетенции субъекта РФ. Предмет совместного ведения Российской Федерации и субъекта РФ - как сфера общественных отношений, регулирование которых отнесено Конституцией РФ и к компетенции Российской Федерации, и компетенции субъектов РФ1.
Таким образом, сфера совместного ведения может быть представлена как область пересечения компетенций Российской Федерации и субъектов РФ.
С учетом вышеизложенного компетенция Российской Федерации складывается из ее полномочий по предметам ее исключительного ведения (ст. 71 Конституции РФ) и ее полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ).
Публично-правовые возможности вне пределов, очерченных ст. 71 и 72 Конституции РФ, опираясь на ст.73 Конституции РФ, определяют как принадлежащие субъектам РФ, их государственным органам. При этом сферу, очерчиваемую в общем виде ст.73 Конституции РФ, именуют «остаточной компетенцией», принадлежащей субъектам РФ. Отсутствие жесткого перечня предметов ведения субъектов РФ в большей мере отвечает демократическому характеру федеративной природы государства, так как позволяет отнести к ведению субъекта все остальные предметы ведения, не отнесенные к ведению федерации и совместному ведению . Но в силу ч. 6 ст.76 Конституции РФ в случае противоречия между федеральным законом и правовым актом субъекта РФ, изданным вне пределов ведения Российской Федерации, совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ, действует нормативный акт субъекта РФ. То есть Российская Федерация вправе принимать решения за рамками, очерченными ст. 71 и 72 Конституции РФ, но данные решения при их столкновении с актами субъектов РФ не будут иметь приоритет. Отсюда вытекает, что в компетенцию Российской Федерации включаются и ее правовые возможности по регулированию вопросов, находящихся в сфере собственного ведения субъектов РФ. Не случайно отмененный закон не характеризовал собственные полномочия субъектов РФ по ст.73 Конституции РФ как исключительные. Такой подход соответствует смыслу Конституции РФ. Кроме того, анализ Конституции РФ показывает, что предметы ведения, закрепленные в ст. 72 и 73 настолько обширны, что реально не просто обнаружить такие правовые возможности, которые в них не вписываются, попадая автоматически в остаточную компетенцию субъектов РФ.
Компетенция субъектов РФ складывается из их полномочий по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов РФ (ст.72 Конституции РФ) и полномочий субъектов РФ в рамках так называемой остаточной компетенции (ст. 73 Конституции РФ).
Что касается определенных полномочий субъекта РФ в сфере исключительного ведения Российской Федерации, то Конституция РФ таковых не закрепляет.
Законодательство в сфере регулирования водных отношений
Государственная водная политика, впрочем, как и любая разумная политика, должна находиться в правовом поле. Нельзя не согласиться с И.Н. Исаковым в том, что «основная государственно-правовая деятельность, все юридическое бытие, прежде всего, выражаются в правовых актах, поскольку они представляют собой основные средства удовлетворения интересов субъектов правоотношений и самую распространенную, самую осязаемую форму проявления (реализации) права»1.
Центральную роль в регулировании водных отношений играет Конституция Российской Федерации. В ней закреплены конституционные основы водной политики, которые подробно были исследованы в 1.2 главы 1 настоящей диссертации. В этом же параграфе были охарактеризованы акты конституционного законодательства, регулирующие те водные отношения, что составляют собственный предмет конституционного права как отрасли права (определение пространственных основ государственного суверенитета страны и др.). Поэтому предметом особого внимания в настоящем параграфе являются те нормативные правовые акты, которые не входят в состав конституционного законодательства и, имея разную отраслевую принадлежность, призваны раскрыть содержание конституционных основ водных отношений в рамках собственного предмета правового регулирования.
С учетом особенностей местонахождения водных объектов, и того, что они часто пересекают границы между двумя и более государствами или расположены на таких границах, для деятельности в области использования и охраны водных объектов важно, чтобы она отвечала международным стандартам, а также идеям прав человека. Поэтому большую роль в регулировании водных отношений, реализации водной политики Российской Федерации играют международные нормативные правовые акты, в частности две специальные конвенции, подписанные в Хельсинки 17 марта 1992 г.
Конвенция по охране и использованию трансграничных водотоков и международных озер, была введена в действие Постановлением Правительства РФ от 13 апреля 1993 г. № 331 . Она возложила на ее участников-стороны обязанности принимать все соответствующие меры для предотвращения, ограничения или сокращения любого негативного трансграничного воздействия, в частности ограничения или сокращения загрязнения вод, обеспечения использования трансграничных вод разумным и справедливым образом с особым учетом их трансграничного характера, а также обеспечения строгого выполнения достаточно жестких экологических требований. Для решения задач по осуществлению режима трансграничных водных объектов Россия, следуя ст. 9 данной Конвенции, заключила со всеми соседними государствами договоры о режиме Государственной границы и с семью сопредельными государствами - соглашения совместном использовании и охране трансграничных водных объектов, (трех стороннее - с Норвегией и Финляндией и двусторонние - с Финляндией, Эстонией, Украиной, Казахстаном, Монголией, Китаем)". 11 сентября 1998 г. в Москве Россия, Белоруссия, Казахстан и Таджикистан подписали Соглашение об основных принципах взаимодействия в области рационального использования и охраны трансграничных водных объектов .
С учетом особого значения защиты людей и окружающей среды от промышленных аварий, негативное воздействие которых может ощущаться за пределами границ, 4 ноября 1993 г. на территории Российской Федерации решением Правительства № 1118 была введена в действие Конвенция о трансграничном воздействии промышленных аварий . Она направлена на предотвращение загрязнения водной и природной среды в целом и применяется в отношении промышленных аварий, обеспечения готовности к ним и ликвидации их последствий, которые могут привести к трансграничному воздействию на водные объекты1. Цель указанного документа - исключение риска загрязнения окружающей среды при осуществлении опасной деятельности и предотвращение промышленных аварий. Государства берут на себя обязанность посредством обмена информацией, консультаций и других совместных мер разрабатывать и осуществлять политику и стратегию для снижения риска промышленных аварий и совершенствования мер по их предупреждению, обеспечению готовности к ним и ликвидации их последствий, включая восстановительные меры.
В развитие положений Конвенции был принят ряд правовых актов. Среди них Федеральный закон от 07августа 2000 г. № 116-ФЗ «О промышленной безопасности опасных производственных объектов»", устанавливающий требования промышленной безопасности опасных объектов на всех стадиях хозяйственной деятельности.
Другим важным правовым средством реализации водной политики является Резолюция, принятая Генеральной Ассамблеей ООН на пятьдесят пятой сессии 8 сентября 2000 г. Она содержит Декларацию тысячелетия Организации Объединенных Наций, закрепившую фундаментальные ценности, которые будут иметь большое значение для международных отношений в XXI в. В основу охраны и рационального использования живых организмов и природных ресурсов должна быть положена осмотрительность в соответствии с постулатами устойчивого развития. И поэтому предлагается наряду с другими мерами остановить нерациональную эксплуатацию водных ресурсов, разрабатывать стратегии водохозяйственной деятельности на региональном, национальном и местном уровнях, способствующие справедливому доступу к воде и ее достаточному предложению. Следует отметить также Конвенцию об охране всемирного культурного и природного наследия от 16 ноября 1972 г.1, которая направлена на усиление охраны уникальных водных объектов в регионах, представляющих особую ценность для всего человечества.
