Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА I. Становление конституционно-правовьк основ бюджетных отношений (1991-2004 г.г.) в Российской Федерации 13
1. Констшуционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991 —2004 гг . 13
2. Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе конституционных принципов 27
Глава II. Конституционно-правовой основы управления бюджетной системой в Российской Федерации 45
1. Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой .... 45
2. Конституционно-правовые основы управления региональной бюджетной системой... 62
ГЛАВА III. Конституционно-правовое обеспечение реформы бюджетных отношений 82
1. Конституционно-правовые вопросы регулирования федеральной бюджетной системы 82
2. Совершенствование правовых механизмов реализации конституционных принципов на региональном уровне 113
3. Реформирование системы организации бюджетного процесса на основе использования программно-целевых методов 132
Заключение 147
Библиография 155
- Констшуционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991 —2004 гг
- Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе конституционных принципов
- Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой
- Конституционно-правовые вопросы регулирования федеральной бюджетной системы
Введение к работе
Актуальность исследования. Формирование нового Российского Государства в период 90-х годов XX в. сопровождалось реформированием системы управления финансами, обновлением правовой базы бюджетной системы, использованием принпипиально новых принципов ее функционирования.
Принятие Конституции Российской Федерации 1993 г. повлекло за собой изменение роли государства в бюджетно-налоговой сфере, расширение демократических основ в бюджетном устройстве, создание новых правовых механизмов финансового обеспечения различных уровней государственной и исполнительной власти.
В этой сфере актуальными становятся проблемы поисков и практического применения эффективных и адекватных конституционным принципам и нормам форм и методов функционирования бюджетной системы.
Нахождение эффективных путей формирования принципиально новой бюджетной системы Российской Федерации было затруднено противоречиями и трудностями переходного периода, в котором находилась экономика страны, неразвитость, а в ряде случаев и отсутствием современных правовых институтов бюджетного и налогового регулирования экономических отношений. Хронический недостаток бюджетных средств вызывали острые противоречия между различными уровнями государственной власти и управления по поводу распределения этих средств. Сложился различный уровень социальной обеспеченности населения в большинстве регионов страны, не были устранены элементы жесткой централизации в распределении финансов.
До сих пор при подготовке и принятии бюджетных законов недостаточно учитываются положения Конституции Российской Федерации, нередко конституционные принципьі и нормы оцениваются и трактуются ошибочно, в частности, принцип равноправия нижестоящих бюджетов перед вышестоящим
з бюджетом. Продолжается практика неисполнения ряда конституционных норм (например, в процессе перераспределения доходов между бюджетами, разграничения бюджетных полномочий). В целом бюджетное законодательство не отвечает потребностям времени, не во всем соответствует действующей Конституции. Существующее состояние правового регулирования бюджетных отношений все еще порождает конфликты и противоречия между Российской Федерацией и ее субъектами, нередки случаи несогласованности между уровнями власти в процессе перераспределения доходов и обязанностей по расходам бюджетов.
Проблема дальнейшего реформирования бюджетной системы становится особо актуальной в связи со стоящими перед страной стратегическими целями и задачами.
Основой для достижения этих целей и задач становится, говорилось в майском (2003год) Послании Президента Российской Федерации, незыблемость Конституции Российской Федерации, гарантированных прав и свобод граждан. Конкретные задачи ставятся Президентом Российской Федерации в ежегодных Бюджетных посланиях. В посланиях на 2003-2004 годы, в частности, говорится, что бюджетная политика должна быть ориентирована на перспективу, исходить из четкого понимания возможностей федерального бюджета и приоритетов в расходах, обеспечивать предсказуемость условий формирования бюджетов всех уровней. Ставятся конкретные задачи: повысить качество среднесрочного бюджетного планирования и предусмотреть юзможносгь утверждения Правительством Российской Федерации структуры бюджетных расходов на три предстоящих года. При этом перспективный финансовый план должен стать основой для формирования ежегодных бюджетных проектировок, отражающей финансовые последствия принимаемых решений. Подчеркивается необходимость создания системы гшанирования и мониторинга социально-экономической результативности бюджетных расходов с помощью качественных и количественных индикаторов как в отношении бюджетов всех уровней, так и в отношении конкретных бюджетополучателей.
Выступая на расширенном заседании совместной коллегии Министерства финансов России и Министерства экономического развития и торговли России 19 марта 2004 г., Президент Российской Федерации ВБЛугин сказал, что проведенная масштабная реорганизация Правительства должна привести к оптимизации исполнительной власти, повышению эффективности работы по управлению страной. Необходимо оперативно внести все необходимые изменения в правовые акты, включая нормативную базу деятельности территориальных подразделений федеральных ведомств. Административную реформу следует рассматривать как средство, как способ решения важнейших задач в экономической и социальной сфере1.
Президент России выделил главные моменты, на которых предстоит сосредоточиться: 1) Необходимо не только сохранить, но и упрочить позитивные макроэкономические тенденции. Последовательно снижать инфляцию, поддерживая устойчивый валютный курс и создавая условия для полной конвертируемости рубля. 2) Надо избавляться от отживающих и отживших свой век неконкурентных производств и создавать экономическую среду, восприимчивую и к инновациям, и к новым технологиям. Одним из базовых инструментов модернизации экономики должен стать федеральный бюджет. И поэтому за основу его формирования должны браться долгосрочные приоритеты развития страны. 3) Надо вплотную заняться реформированием всей бюджетной сети. Гарантированное выполнение государством своих обязательств возможно лишь при сбалансированной бюджетной системе. Это важно и для формирования эффективной социальной политики. Система льгот из безадресной и размытой должна стать более справедливой. Многие люди годами не видели никаких льгот и никакой поддержки. Эта поддержка должна бьпъ ориентирована на тех, кто действительно нуждается в социальной помощи.
1 «Федеральный бюджет должен стать инструментом модернизации экономики» (материалы расширенного заседания совместной коллегии Министерства финансов Российской Федерации и Министерства экономического развития и торговли Российской Федерации 19 марта 2004 г.) // Финансы. 2004. № 4. С.З.
В настоящее время основным условием роста экономики является повышение эффективности государственного управления за счет проведения административной реформы, реформирования бюджетной системы, перехода от «планирования ресурсов» к «планированию результатов». Направленность государственной политики на достижение конкретных целей и результатов обуславливает повышение роли программно-целевых методов.
Важным инструментом реализации этих целей выступают федеральные целевые программы, позволяющие в рамках программно-целевого метода конкретизировать усилия для комплексного и системного решения среднесрочных и долгосрочных проблем экономической и социальной политики страны, обеспечивать прозрачность и обоснованность процесса выбора целей, которые необходимо достигнуть в различные временные периоды, пути достижения результатов с использованием, в случае необходимости, различных форм поддержки на федеральном уровне. Разработка федеральных программ в области государственного, экономического, экологического, социального развития Российской Федерации находится в ведении Российской Федерации (п. «е» ст.71 Конституции России).
Федеральные целевые программы представляют собой увязанный по ресурсам, исполнителям и срокам осуществление комплекса научно-исследовательских, опытно-конструкторских, производственных, социально-экономических, организационньгх и других мерогфиятий, обеспечивающих эффективное решение целевых задач в области государственного, экономического и социального развития Российской Федерации.
Согласно одобренным Правительством России приоритетам и критериям отбора программ, предлагаемых к финансированию из федерального бюджета, реализация утвержденных в установленном порядке Правительством федеральных целевых программ направлена, прежде всего, на развитие социальной инфраструктуры, рациональной системы экономического грегулирования, обеспечение внутренней и
6 внешней безопасности, на активизацию инструментов стимулирования инновационной активности.
Эффективное решение этих задач требует повышения роли конституционно-правового регулирования бюджетных отношений, разработки конкретных правовых механизмов реализации конституционных принципов в бюджетной сфере.
В настоящее время в рамках и на основе Конституции России создается законодательная база для разграничения полномочий и предметов ведения федерального центра, субъектов Федерации и местного самоуправления. С 2007 г. все уровни власти будут иметь полномочия, полностью обеспеченные финансированием. Принят базовый Федеральный Закон Российской Федерации от 5 августа 2004 года №120 «О внесении изменений в Бюджетный Кодекс Российской Федерации в части регулирования междюбжетных отношений»1, в соответствии с которым устанавливаются новые бюджетные полномочия органов государственной власти и органов местного самоуправления. Федеральный Закон развивает и конкретизирует правовые механизмы реализации конституционных принципов, укрепляет единство бюджетной системы Российской Федерации.
Регионы Российской Федерации стоят перед началом крупномасштабной реформы региональной и местной власти. Требуется в этой связи сохранить уровень социальной защиты населения, динамику повышения заработной платы бюджетникам, из общего числа которых две трети финансируются из региональных и местных бюджетов. Региональным властям необходимо выработать такую систему социальной зашиты, которая позволила бы заменить действующую систему без ущемления конституционных прав и свобод граждан, без социальных потрясений.
В соответствии со ст. 7 Конституции Российская Федерация является социальным государством. Решение социальных проблем становится главным условием экономического роста. К этим проблемам относится, в частности,
1 СЗ РФ.2004.№39.Ст.3535
сокращение уровня бедности в 2007 г. до 10-12% населения против 20,5% в 2003 г.; резкое усиление развития малого бизнеса, прежде всего, в сферах инноваций и услуг для населения.
Цель диссертационного исследования состоит в комплексном анализе конституционно-правового обеспечения механизма регулирования бюджетных отношений в условиях реформируемой экономики, в повышении эффективности бюджетных отношений на основе использования конституционных принципов.
Указанная цель достигается путем решения следующего комплекса задач:
- рассмотрение основных этапов развития бюджетной системы в России в 1991-
2004 г.г.; анализ проблемы асимметрии в бюджетных отношениях Российской
Федерации и ее субъектов в условиях действия Конституции Российской Федерации
1993 г.;
комплексный анализ конституционньгх принципов и норм, выработка правовых механизмов, обеспечивающих надежное функционирование бюджетной системы, приведение положений бюджетного законодательства в соответствие с действующей Конституцией Российской Федерации;
выявление роли Конституции Российской Федерации как определяющего фактора развития бюджетной системы России;
характеристика конституционньгх принципов правового регулирования бюджетных отношений и их классификация, раскрытие сущности принципов бюджетной системы в тесной взаимосвязи с конслитуционньїми принципами;
определение формы конституционньгх взаимоотношений государства и местного самоуправления в бюджетной сфере и анализ специфики правового регулирования региональных бюджетных отношений;
характеристика правовой системы расходов и расходных полномочий Федерации и регионов, бюджетных доходов и налоговых полномочий, федерального законодательства, регулирующего вопросы передачи расходных полномочий между
уровнями бюджетной системы и осуществления бюджетного процесса в субъектах Федерации;
раскрытие причин бюджетных противоречий и характеристика способов их решения с целью достижения баланса интересов между Российской Федерацией, ее субъектами и муниципальными образованиями;
разработка предложений по концептуальным основам правового обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере;
- характеристика целей государственного управления, включая бюджетную
политику, как основы совершенствования правового регулирования бюджетных
отношений, разработки мер, способствующих более полной реализации
конституционных принципов и норм в процессе правового регулирования бюджетных
отношений.
Состояние разработанности темы диссертации. Несмотря на признание отечественными юристами в области финансового права значимости исследования проблем конституционных основ бюджетных отношений, эти проблемы пока не подверглись комплексному научному анализу и в целом не получили должного теоретического разрешения.
В бюджетном праве данной проблеме посвящен ряд работ. Исследованию общих вопросов бюджетного права посвящены труды М.И. Пискотина. Анализ субъектов бюджетных правоотношений и других аспектов правового регулирования бюджетных отношений дается в работах НИ. Химичевой. С позиций государственного управления большой вклад в понимание сущности и роли бюджета для современного государства внесли ОЛ Горбунов, ЯК. Воронова, ЮВ. Другова, ТБ. Конюхова, ЮА Крохина. Вопросы правового регулирования бюджетных отношений рассматриваются в работах ВВ. Бесчеревных, К.С. Вельского, EJO. Грачевой, МА Гурвича, Т.С. Ермаковой, MB. Карасевой, АЛ Козырина, ЮА
Крохиной, И.И. Кучерова, НА Куфаковой, ТВ. Петровой, ЕА Ровинского, АД. Селюкова, ГЛ. Толстопятенко и др.
Проблемы регулирования межбюджетных отношений конституционньгми и административно-правовыми нормами затронуты в работах И.И. Веремеенко, ЮА Тихомирова и др.
Большое значение для анализа конституционно-правовьк аспектов бюджетной деятельности, путей совершенствования правового обеспечения бюджетной системы РФ имеют труды ученых: ГБ. Атаманчука, ИЛ. Бачило, ВГ. Вишнякова, HJVL Казанцева, ЮМ Козлова, OJE. Кутафина, ТВ. Мальцева, АФ. Ноздрачева, ЮЛ Скуратова, ВИ Патрушева, В А Прокошина, В.В. Таболина, В Л Фадеева и др.
Важный вклад в разработку бюджетной проблематики внесли ученые экономисты. В частности, можно выделить труды AM. Бабича, ОН. Бетина, ОГ. Бежаева, О.В. Врублевской, Г.Б. Поляка, АГ. Игудина.
Вместе с тем, отсутствует целостная теоретическая концепция для решения правовых вопросов воздействия Конституции России на бюджетную систему Российской Федерации. До настоящего времени внимание представителей конституционного права к данной проблеме остается все еще недостаточным, их усилия сосредоточиваются в основном на анализе отдельных аспектов этой актуальной темы. Следует в этой связи констатировать наличие целого ряда пробелов в разработке конституционных основ бюджетных отношений.
Объектом исследования послужили положения Конституции Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Российской Федерации, нормативные акты органов местного самоуправления, опосредующие бюджетный процесс в Российской Федерации.
Предметом диссертационного исследования являются конституционно-правовые основы бюджетных отношений, в частности, взаимоотношения Российской Федерации и российских регионов (территорий), складьшающиеся в бюджетной сфере.
Теоретическая и методологическая база исследования представлена комплексом научных методов, позволяющих достичь научных результатов в процессе исследования воздействия конституционных прав на динамику функционирования бюджетной системы России.
Содержание работы базируется на принципах диалектики, взаимосвязанности и взаимообусловленности всех социальных процессов, включая бюджетную сферу. В процессе работы над диссертацией автором применялся системный анализ, а также методы сравнительного анализа содержания нормативных правовых актов, конкретной практики функционирования бюджетных отношений на федеральном и региональном уровнях бюджетной системы Российской Федерации. Метод сравнительного анализа бюджетного законодательства федерального, регионального и местного уровней позволил автору выявить общее и особенное в сфере конституционно-правового обеспечения бюджетных отношений. В исследовании применялись также формально-юридический, функционально-структурньш и социологический методы исследования.
Автор использовал достижения конституционного, административного и финансового отраслей права. Фактологическую базу диссертационного исследования составили данные статистических сборников, материалы газетных и журнальных публикаций, материалы органов государственной власти, посвященные решению проблем бюджетных отношений.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что она является первой в современной отечественной литературе работой, посвященной комплексному, системному исследованию конституционных основ правового регулирования бюджетных отношений в условиях действия принятой в 1993 г. Конституции Российской Федерации.
Проведенное исследование позволило сформулировать и обосновать следующие положения и выюды, обладающие научной новизной, имеющие практическое значение и выносимые на защиту:
Выявлена специфика бюджетных отношений как составной части конституционно-правовой системы Российской Федерации, определены особенности механизма, форм и методов правового регулирования бюджетных отношений. Обоснована и предложена концепция совершенствования правового института бюджетных отношений на основе принципов конституционного права Российской Федерации, даны рекомендации по проведению в соответствие положений бюджетного законодательства с положениями Конституции России.
Впервые в научный оборот введен целостный комплекс законов и законодательных актов, опосредующий бюджетный процесс в Российской Федерации на всех уровнях бюджетной системы. Определены конкретные пути для более конкретной реализации конституционных положений, включая отношения между субъектами Российской Федерации и муниципальными образованиями по поводу реализации бюджетного федерализма и принципа автономии местных бюджетов, распределения доходов и расходов между бюджетами по уровням бюджетной системы и последующего перераспределения доходов между нижестоящими бюджетами бюджетной системы.
Разработаны концептуальные основы конституционного обеспечения реформы взаимоотношений между органами власти различного уровня в бюджетно-налоговой сфере. Подчеркивается, в частности, что правовое воздействие государства на бюджетные отношения является частью его управленческой деятельности, основанной на конституционньгх принципах и нормах. Научная новизна диссертации состоит и в том, что делается попытка раскрыть фундаментальный, определяющий характер конституционньгх принципов и норм на содержание финансовой и бюджетно-налоговой деятельности государства, что обеспечивает стабильность и эффективность самих бюджетных отношений.
Проведена классификация и систематизация конституционных принципов правоюго регулирования бюджетных отношений, раскрыты содержание принципа
федерализма и специфика его отражения в бюджетной сфере, исследованы сущность и особенность проявления в бюджетной сфере принципа автономии местного самоуправления.
Праюпческая значимость исследования. Материалы дасх^ртации могут быть использованы для дальнейшего исследования проблем конституционно-правового регулирования бюджетных отношений, формирования правовых механизмов воздействия конституционных норм и принципов на реформирование бюджетной системы, разработки практических мер по повышению эффективности этой системы.
Сформулированные в диссертации выводы имеют теоретическое и практическое значение. Они могут быть учтены в деятельности государственньгх и муниципальных структур, занимающихся подготовкой и реализацией бюджетов всех уровней, а также использованы в преподавании в высшей школе, в подготовке руководящих кадров в системе государственного и муниципального управления.
Сгрукггура диссертационного исследования. Диссертация состоит из введения, трех глав, заключения, списка источников и литературы.
Констшуционно-правовое регулирование развития бюджетной системы Российской Федерации в 1991 —2004 гг
К 1991 году правовое обеспечение бюджетной системы РСФСР представляло собой часть правовой системы Советского Союза Последняя закрепляла правовой статус Государственного бюджета Союза ССР, государственных бюджетов союзных республик, и бюджета государственного социального страхования. Государственные бюджеты союзных республик, в свою очередь, состояли из Государственного бюджета союзной республики, государственных бюджетов автономных республик, входящих в состав союзной республики, местных бюджетов. В составе местных бюджетов выделялись три группы: бюджеты областей и краев, бюджеты городов республиканского подчинения, бюджеты районов (в республиках не имеющих областного деления). При этом в состав бюджетов областей входили областные, краевые бюджеты (по аналогии со структурой государственных бюджетов союзных республик), бюджеты автономных областей (округов), бюджеты городов областного (краевого) подчинения, бюджеты районов. Бюджеты районов (в составе бюджетов областей), в свою очередь, охватывали районные бюджеты, бюджеты городов районного подчинения, бюджеты городских поселков, сельские бюджеты.
В союзный бюджет зачислялись налог с оборота (за вычетом части, передаваемой в бюджеты союзных республик) налог на прибыль предприятий и организаций союзного подчинения, подоходный налог с населения, взносы на государственное социальное страхование, таможенные платежи.
В бюджеты союзных республик поступала часть налога на прибыль предприятий и хозяйственных оргашзаций республиканского и местного подчинения, лесной доход, подоходный налог с колхозов, кооперативных и общественных предприятий, сельскохозяйственный налог, отчисления от налога с оборота и других общесоюзных доходов в размере, предусматриваемых в Законе о государственном бюджете на соответствующий год, и некоторые другие платежи.
В бюджеты АССР, краев и областей поступали платежи из прибыли подведомственных предприятий, и часть платежей из прибыли предприятий и организаций, переданных в данные бюджеты, но подведомственных министерствам и ведомствам СССР, государственная пошлина, доходы от демонстрации кинофильмов, местные налоги и сборы. В доходы местных бюджетов поступали отчисления из прибыли предприятий местного подчинения, трансферты из вышестоящих бюджетов.
Процесс принятия бюджетов местных органов власти заключался в утверждении их расходных и доходных показателей органами государственной власти вышестоящего уровня, а сами региональные бюджеты впоследствии подлежали консолидации в единый государственный бюджет. В силу отсутствия каких-либо единых правовых норм закрепления доходных источников и расходных полномочий для каждой адмшшсгративно-территориальной единицы существовали индивидуальные пропорции распределения налоговых и неналоговых доходов, за счет которых финансировались заранее согласованные расходы.
Межбюджетное выравнивание в России во время существования СССР осуществлялось путем вьщеяения из бюджета вышестоящего уровня дотаций на финансирование тех или иных расходных статей бюджетов местных органов, причем объемы дотирования определялись в результате согласования потребностей в средствах на основании натуральных нормативов.
Собственной спецификой отличалось правовое положение автономных национальных округов, расположенных на территории некоторых краев и областей России. Как правило, они не могли вступать в непосредственные (минуя соответствующие краевые или областные органы власти) отношения с федеральным бюджетом.
В Конституции 1977 г. не существовало понятия «субъекты Российской Федерации». Образованные по национальному признаку автономные республики и области в составе РСФСР имели более широкий объем прав по сравнению с образованными по адмивдстративнсътерриториальному признаку краями и областями, хотя последние по численности населения зачастую превосходили первые.
В условиях федеральной реформы 90-х гг. преобразования в российской бюджетной политике проходили разобщенно и бессистемно, на фоне поисков компромисса между центром и регионами, между различными ветвями власти. При этом разрушение старой бюджетной системы недостаточно компенсировалось формированием новых бюджетно-налоговых правовых механизмов.
Становление федеративной системы бюджетных отношений в России началось с принятия еще в декабре 1991 г. федеральных законов об основах налоговой системы и об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса, утвердивших базовые принципы и механизмы формирования и взаимодействия бюджетов разных уровней власти.
С самого начала становления новой бюджетной системы сопровождалось острыми противоречиями в финансовых отношениях. Серьезной критике подвергались практически все основные элементы этой системы: разграничение расходных функций между бюджетами, состав и структура налогов, нормативы распределения налоговых поступлений по бюджетам разных уровней, соотношение регулирующих и закрепленных бюджетных доходов, способы бюджетного выравнивания и др.
В 90-х гг. в Российской Федерации проводилась политика повышения удельного веса топливно-энергетического и сырьевого комплексов, ориентированных на экспорт природных ресурсов. Это привело к резкому сокращению собственной промьппленности, росту цен, спаду производства в обрабатывающей промышленности и, прежде всего, в передовых наукоемких отраслях. Кредитно-денежная система страны была сориентирована, в основном, на сферу обращения (спекулятивные финансовые операции, вывоз капитала за границу), а не отрасли материального производства. Негативные тенденции в экономике сопровождались бюджетным кризисом, в результате страна оказалась не в состоянии мобилизовать финансовые ресурсы, достаточные для выполнения провозглашаемых социально-экономических программ.
Формирование многоуровневой бюджетной системы в Российской Федерации на основе конституционных принципов
Сравнительный анализ свидетельствует, что происходившая под влиянием новых федеральных отношений децентрализация бюджетной системы в рассматриваемый период сопоставима с аналогическими показателями ряда высокоразвитых стран. В то же время с точки зрения реального правового статуса субъектов Российской Федерации в сфере бюджетных отношений государство остается высоко централизованным. Подавляющая часть доходов и расходных обязательств субъектов Федерации регламентируются властями более высокого уровня, в основном федерального. Большая часть доходов проходит через федеральное казначейство, которое расщепляет налоги между бюджетами всех уровней. Субъекты федерации обладают незначительными полномочиями по установлению и управлению налогами. Их расходные обязательства были закреплены законом без предоставления им существенной автономии в определении их размеров и финансирования1.
С правовой точки зрения в Российской Федерации, как и в большинстве других федеративных государств, существует трехуровневая бюджетная система, включающая федеральный бюджет, бюджеты субъектов Российской Федерации, местные (муниципальные) бюджеты. В нынешних российских условиях данная правовая модель нуждается в существенных оговорках. Во-первых, под бюджетом субъекта Российской Федерации зачастую подразумевается (в том числе, в законодательных актах) консолидированный бюджет региона, включающий в себя как собственно областной (краевой, республиканский, окружной) бюджет, так и все местные бюджеты. При таком подходе бюджетная система России становилась двухуровневой, что вполне соответствовало в прошлом реальному положению дел. Большинство местных бюджетов по существу являлись частями единого (консолидированного) бюджета субъекта Российской Федерации. Ни о какой реальной самостоятельности местных бюджетов речи идти не могло. Эта ситуация отражала незавершенность процесса формирования правовой модели разграничения бюджетных полномочий и слветственности между органами законодательной и исполнительной власти разных уровней. Даже в отношении Правительства Российской Федерации очень часто и сейчас приходится слышать, что оно якобы отвечает за «весь» бюджет России (например, за своевременную выплату зарплаты учителям и врачам). В отношении же субъектов федерации почти никто не сомневается в том, что они отвечают не только за бюджет субъектов федерации, но и за местные бюджеты.
Начавшаяся в 1995 г. реформа местного самоуправления предусматривала создание самостоятельных бюджетов только в территориальных единицах (населенных пунктах или их группах), имеющих статус муниципального образования. При этом согласно Федеральному закону от 28 августа 1995 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления»1 ни один населенный пункт, независимо от его размеров и налоговой базы, не мог быть лишен права получить данный статус .
В процессе адаптации этих правовых норм к российским реалиям субъекты Федерации пошли двумя путями. Одни из них (например, Костромская область, Республика Марий-Эл и др.) предоставили статус муниципальных образований городам областного, республиканского, краевого) подчинения и бывшим административным районам. В состав последних вошли малые и средние городские, поселковые, сельские поселения (объединенные в «сельские администрации» — бывшие сельсоветы) со своими сметами доходов и расходов (по существу — бюджетами). Другие (например, Новосибирская область) напрямую реализовали заложенный в федеральном законодательстве поселенческий принцип организации местного самоуправления, предоставив статус муниципальных образований всем (или большинству) населенных пунктов региона вне зависимости от количества жителей и прежнего административного статуса Одновременно были созданы "промежуточные" территориальные уровни государственного управления (фактически те же административньїе районы) со своими бюджетами.
На практике получилось так, что была воспроизведена прежняя система иерархической соподчиненности местных бюджетов. Не случайно в действующей системе бюджетной отчетности вместо «местных» бюджетов предусматривается использование традиционных и значительно более ясных (по крайней мере, для финансовых работников) понятий «бюджеты городов областного (краевого, республиканского, окружного) подчинения», «районные бюджеты», «бюджеты городов районного подчинения»; «поселковые бюджеты», «сельские бюджеты».
Несомненно, что оба подхода противоречат если не букве, то духу конституционного законодательства. Первая модель (самоуправление на уровне районов) лишает население права на осуществление полноценного местного самоуправления в пределах поселений (в том числе, в достаточно крупных городах, являющихся административными центрами районов). Вторая модель предусматривает создание дополнительного, не предусмотренного федеральным законодательством, уровня бюджетной системы с неясным правовым статусом.
Конституционно-правовые основы управления федеральной бюджетной системой
В соответствии с государственным устройством Российской Федерации и особым статусом органов местного самоуправления бюджетное законодательство имеет три уровня. При этом сохраняются все признаки единства системы бюджетного законодательства и ведущая роль федерального бюджетного законодательства. Единство системы - это тесно связанные между собой массивы бюджетных правовых актов, имеющих определенную специфику определяемой уровнем власти. Однако в любом случае сохраняется единая правовая система бюджетного законодательства государства, что обусловлено основами консгитуционного строя, суверенитетом Российской Федерации на территории всей страны, верховенством Конституции России и федеральных законов Российской Федерации на всей территории страны.
Федеральное бюджетное законодательство состоит из Бюджетного кодекса России, принятых в соответствии с ним федеральных законов, в том числе ежегодно принимаемых законов о федеральном бюджете на очередной год. Бюджетное законодательство субъектов Федерации состоит из принятых в соответствии с Бюджетным кодексом России законов субъектов федерации, в том числе законов о бюджете субъекта Федерации на очередной год. Принадлежность к региональному бюджетному законодательству определяется на основе признака, кто принимает нормативные акты.
Поскольку Конституция России и бюджетное законодательство Российской Федерации имеют прямое действие на территории ее субъектов, то вместе с нормативными правовыми субъектов Российской Федерации и нормативными правовыми актами органов местного самоуправления федеральное бюджетное законодательство составляет единую правовую систему бюджетных отношений на территории страны.
Нормативные правовые акты субъекта Российской Федерации не могут противоречить федеральному бюджетному законодательству, если это законодательство регулирует вопросы, относящиеся к ведению Российской Федерации или к предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов. По вопросам, отнесенным к ведению субъектов Российской Федерации федеральное, законодательство не может противоречить их законодательным актам (например, о принятии региональных бюджетов на очередной год).
Согласно ст.2 Бюджетного кодекса Российской Федерации бюджетное законодательство не включает в себя подзаконные нормативные правовые акты, принятые исполнительными органами власти на федеральном и региональном уровнях, а также нормативные правовые акты, принятые органами местного самоуправления. Таким образом, бюджетное законодательство понимается в узком смысле слова, поскольку включает в себя только нормативные правовые акты, принятые законодательными либо представительными органами власти.
В соответствии с Конституцией России Бюджетный кодекс определяет режим принятия подзаконных нормативных правовых актов, регулирующих бюджетные правоотношения. Такие акты принимаются Президентом Российской Федерации, и Правительством России и другими исполнительными органами власти на федеральном уровне, органами государственной власти, включая исполнительные органы власти на уровне субъектов Российской Федерации, органами местного самоуправления, включая исполнительные органы власти на уровне муниципальных образований. Названные подзаконные нормативные правовые акты не должны противоречить бюджетному законодательству. Президент России вправе принимать в отсутствие федеральных законов указы, которые до принятия соответствующих законов будут иметь такое же значение, как и федеральные законы.
Конституционные положения закреплены в стЗ Бюджетного кодекса России. В ней говорится, что Президент Российской Федерации имеет право издавать указы по всем вопросам бюджетных правоотношений, за исключением вопросов, определяющих правовой статус субъектов бюджетных правоотношений, порядка и условий привлечения их к юридической ответственности за нарушения бюджетного законодательства Правительство России имеет право и одновременно обязано на основании законов и указов Президента, регулирующих бюджетные правоотношения, принимать нормативные акты по бюджетным вопросам.
Другие органы исполнительной власти имеют правомочия принимать нормативные правовые акты только в случаях, предусмотренных самим Бюджетным кодексом и другими актами органов государственной власти общей компетенции. Данная группа нормативных актов может распространять свою силу только на те отношения, правомочие по регулированию которых соответствующими актами вьшіестояших органов власти было делегировано нижестоящим органам власти.
Фактически все содержащиеся в нормативных правовых актах принципы бюджетной системы базируются на конституционных основах. На базе конституционных принципов равенства, свободы экономической деятельности, единого экономического пространства и других вытекают принципы единой финансовой, в том числе, налоговой, политики и единства бюджетной системы. Из конституционньгх принципов вытекает также необходимость регулирования основ бюджетных отношений федеральными законами, что должно обеспечивать реализацию и соблюдение конституционных принципов, основных прав и свобод человека и гражданина, принципов федерализма в Российской Федерации. С учетом положения ст. 76 (п. 5) Конституции России в бюджетной сфере должен действовать принцип верховенства бюджетно-правовых нормативных актов федерального уровня, принятых по вопросам исключительной бюджетной компетенции Российской Федерации.
Конституционно-правовые вопросы регулирования федеральной бюджетной системы
Положения Конституции Российской Федерации о принципах регулирования отношений Российской Федерации и ее субъектов в бюджетно-правовой сфере служат правовым основанием для дальнейшего совершенствования бюджетного федерализма. В августе 2001 г. постановлением Правительства России была одобрена «Программа развития бюджетного федерализма, сформулировавшая основные задачи Правительства по проведению нового этапа реформы межбюджетных отношений и региональных финансов. Программа стала продолжением первой среднесрочной программы реформы межбюджетных отношений в 1999 — 2001 гг.1, в рамках которой был создан новый правовой механизм бюджетного выравнивания (финансовой поддержки субъектов Федерации). Тогда же, о чем уже говорилось, вступил в действие Бюджетный кодекс Российской Федерации и первая часть Налогового кодекса России, была проведена инвентаризация расходных полномочий властей разных уровней, разработаны методические рекомендации субъектам Федерации по регулированию межбюджетных отношений.
Но реформа межбюджетных отношений при всех ее достижениях до сих пор не коснулась таких осноюполагающих блоков системы межбюджетньгх отношений, как законодательное разграничение расходов и доходов между уровнями бюджетной системы, развитие нормативно-правовой базы бюджетного процесса на региональном и местном уровнях.
Основная причина хронического кризиса бюджетных отношений и региональных финансов России - резкая диспропорция между переданными на региональный и местный уровни финансовыми ресурсами и ответственностью за их использование. Официальная (легальная) система межбюджетных отношений остается чрезмерно централизованной даже по меркам унитарных государств. Заведомая невыполнимость и нерациональность ее требований позволяет субъектам Федерации и органам местного самоуправления перекладывать политическую и финансовую ответственность на федеральный центр, сохраняя за собой практически неограниченные «теневые» полномочия. Отсутствие во многих случаях конкретных правовых механизмов по управлению государственными финансами снижает ответственность за его результаты, влечет за собой принятие решений по принципу «политической целесообразности».
Бюджетным законодательством провозглашена самостоятельность федерального, региональных и местных: бюджетов, но бюджетная система России де-факто (а во многих отношениях - и де-юро) остается «неразделенной». Ряд функций (сбор налогов) исполняется строго централизованно. В общественном сознании у самих финансовых работников прочно укоренилось представление о «бюджетной вертикали», в которой региональные и местные бюджеты по-прежнему воспринимаются (во многом обоснованно) в качестве территориальных подразделений единого («общегосударственного») бюджета. Ситуация усугубляется неупорядоченностью бюджетного устройства в субъектах Федерации, неопределенностью бюджетного статуса и территориальной организации местного самоуправления.
Для развития бюджетной системы характерны, с одной стороны, борьба субъектов Федерации, органов местного самоуправления с бюджетными традициями Советского Союза, с другой — стремление сохранить Россию как единое целое. В результате происходит разбалансирование бюджетной системы как по «вертикали», так и по горизонтали. Возникают дезинтеграционньїе процессы, и за ними стоят экономические, политические, национальные и социальные интересы Воздействие государства на процессы формирования бюджетных отношений происходит путем корректировки установленных бюджетных взаимосвязей, регулирования каналов прохождения и направления бюджетных потоков, уточнения пропорций распределения централизованных ресурсов и механизмов реализации их целевого назначения. Естественно, что наилучшие результаты достигаются на основе согласования позиций между федеральными и региональными органами государственной власти.
Целью «вертикального» бюджетного выравнивания является обеспечение достаточной финансовой базы для реализации бюджетных полномочий различных уровней власти. Основой механизма вертикального выравнивания бюджетной системы является законодательное закрепление за каждым бюджетным уровнем финансирования конкретных сфер деятельности, соответствующих разграничению бюджетной ответственности между а)стъетствуюшими федеральными и региональными органами власти и управления.
Конечные цели реформы бюджетных отношений должны находиться в русле общих целей государственной политики: содействие экономическому росту, повышение уровня и качества жизни населения, формирование гражданского общества и демократических институтов, повышение эффективности и ответственности органов государственной власти. Эти цели в рамках данного исследования рассматриваются в системе критериев «экономическая эффективность»; «бюджетная ответственность»; «социальная справедливость»; «политическая консолидация», что позволяет сконцентрировать основное внимание на взаимодействии институтов конституционного и бюджетного права
