Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Государственное управление в области использования и охраны земель как предмет конституционно-правового регулирования 15
1. Эволюция законодательства о государственном управлении в области использования и охраны земель: историко-правовой аспект 15
2. Государственное управление в области использования и охраны земель как предмет правового регулирования: понятие и особенности 35
3 Конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации 47
ГЛАВА 2. Конституционно-правовое регулирование функций государственного управления в области использования и охраны земель 77
1. Особенности конституционного выражения функций государственного управления в области использования и охраны земель 77
2. Основные направления совершенствования конституционного регулирования функций государственного управления в области использования и охраны земель 107
ГЛАВА 3. Проблемы трансформации конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в текущем законодательстве 133
1. Развитие конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в федеральном законодательстве 133
2. Развитие конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в законодательстве субъектов Российской Федерации 161
Заключение 188
Библиографический список
- Государственное управление в области использования и охраны земель как предмет правового регулирования: понятие и особенности
- Конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации
- Основные направления совершенствования конституционного регулирования функций государственного управления в области использования и охраны земель
- Развитие конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в законодательстве субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Естественные и социально-экономические свойства земли как важнейшего природного ресурса определяют ее роль и место в жизнедеятельности общества. Ни общество, ни государство не могут существовать и нормально функционировать без управления земельными ресурсами, упорядочения и охраны земельных отношений. Это положение является базовым для конституционно-правового регулирования управления в области рационального использования и охраны земель в национальном законодательстве.
Земля как природный и политико-социальный объект обладает своей спецификой и оказывает значительное влияние на другие сферы жизнедеятельности. Подвергая анализу землю как объект управления в области ее использования и охраны, необходимо учитывать известное основополагающее положение, согласно которому землю следует рассматривать в единстве таких ее составляющих, как объект природы, объект хозяйствования и объект собственности. Спецификой перечисленных объектов и определяется конституционно-правовой режим земли. Основной Закон Российской Федерации определил, что земельные ресурсы имеют общегосударственное и общенациональное значение. Земля является необходимым и важнейшим условием жизни и деятельности народов, проживающих на территории Российской Федерации (ч. 1 ст. 9 Конституции Российской Федерации). В целях реализации прав, связанных с использованием и охраной земель, общество, граждане и юридические лица, государство и его органы вступают в многообразные связи, включающие земельные отношения (публичные и частные, имущественные, управленческие и др.).
Управление в рассматриваемой области может быть государственным и внутрихозяйственным. Это две взаимосвязанные стороны единого процесса управления земельным фондом, осуществляемого и на общегосударственном уровне, и конкретными пользователями земли. Существование различных доктринальных подходов по вопросу определения степени вмешательства
государства в экономику, его организующей деятельности в области охраны окружающей среды, а также объективно возникающих коллизий между государственными и общественными интересами, реализуемыми на основе конституционно-правовых норм, обусловливают сложность такой деятельности как государственное управление в области использования и охраны земель.
Аспекты исследуемой проблемы обширны и многообразны. Особенно остро стоит вопрос определения с помощью конституционно-правовых средств и критериев оптимальности и достаточности наделения государства такими управленческими функциями, которые позволили бы эффективно реализовывать интересы российского общества в сфере рационального использования и охраны земель.
Исследуемые отношения являются предметом рассмотрения различных отраслей российского права. Вместе с тем для правового регулирования такой сложной и многоуровневой сферы общественных отношений, как управление в области использования и охраны земель, основополагающее значение имеет именно конституционно-правовое регулирование. Это, с одной стороны, объясняется особенностями объекта регулирования: земля, как и другие природные ресурсы, входит в понятие национального богатства, является пространственным операционным базисом и средством производства, основой жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории; с другой стороны, обусловлено функциями Конституции Российской Федерации, ее ценностью и назначением в развитии общества и российской государственности.
Конституционно-правовая природа института местного самоуправления в области управления и охраны земель тесно связана с государственным управлением, однако выходит за рамки настоящего исследования и не является предметом рассмотрения.
Все изложенное свидетельствует об исключительной важности земли как особого экологического и социально-политического объекта, отношения по поводу использования и охраны которого нуждаются в особом правовом
регулировании и изучении. Актуальность темы связана не только с необходимостью определения системной связи конституционных норм, образующих основу государственного управления в области использования и охраны земель, но и особенностями выражения этих основ в действующем отраслевом законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации, поскольку степень вмешательства государства в частные интересы в процессе государственного управления в области использования и охраны земель в значительной степени зависит от развития конституционных положений в текущем законодательстве, их интерпретации субъектами государственного управления.
Степень разработанности темы. Вопросы государственного управления в области использования и охраны земель являются предметом многих теоретических и прикладных исследований, охватывающих различные аспекты данной проблемы. Используя междисциплинарный комплексный подход при разработке вопросов государственного управления, позитивный мировой и отечественный опыт, российские ученые последовательно расширяют исследовательское поле данной проблемы, предлагают теоретические и практические рекомендации по повышению эффективности государственного управления в области использования и охраны земель, нахождения оптимальных моделей согласования публичных и частных интересов в земельных отношениях.
Общие вопросы, связанные с анализом практики строительства современной российской государственности, уяснения сущности Конституции РФ и механизмов ее реализации нашли отражение в трудах таких ученых, как: С.А. Авакьян, С. С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А.Богданова, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Вьщрин, Б.П. Габричидзе, А.Н. Головистикова, И.В. Гранкин, Л.Ю. Грудцына, Ю.А. Дмитриев. И.Г. Дудко, А.В. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д. Зражевская, А.Н. Кокотов, В.И.Крусс, и многих других.
Общетеоретические и методологические аспекты государственного управления рассматривают в своих трудах А.П. Алехин, Г.В. Атаманчук,
И.Л Бачило, Д.Н. Бахрах, М.М. Бринчук, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козлов, Л.Л. Полов, Б.В. Российский, Ю.Н. Старилов, В.Е. Чиркин.
Вопросам земельных правоотношений посвятили работы А.Г. Аксененок. С.А. Боголюбов, А.А. Варламов, Т.В. Волкова, Б.Н. Ерофеев, Ю.Г. Жариков, И.А. Иконицкая, Н.И. Краснов, О.И. Крассов, П.Ф. Лойко, Е.В. Сырых, A.M. Турубинер, В.Х. Улюкаев, В.Э. Чуркин.
Признавая значимость вклада отмеченных ученых в разработку данной проблематики, следует в то же время отметить, что конституционно- правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель не являлись предметом их специального изучения. Вместе с тем важность вопроса диктует необходимость комплексного исследования понятия, содержания и тенденций развития конституционно-правовых основ государственного управления в этой сфере, их реализации в деятельности государственных органов. В науке конституционного права до настоящего времени отсутствуют исследования, в которых бы всесторонне рассматривались и решались проблемы создания единой конституционно-правовой концепции эффективного государственного управления в области использования и охраны земель.
В связи с этим диссертант в своей работе особое внимание уделил вопросам формирующегося в науке конституционного права направления, в рамках которого возможно обобщение правовых основ государственного управления в области использования и охраны земель, имеющих важное теоретическое и прикладное значение. Потребность в создании единой и непротиворечивой концепции государственного управления в столь сложной сфере жизни общества, поиск путей совершенствования деятельности органов государственной власти, поиск оптимальной модели конкретизации конституционных положений в действующем отраслевом законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации и обусловили выбор именно такого тематического аспекта исследовательской работы.
Объектом диссертационного исследования является комплекс общественных отношений, складывающихся в сфере государственного управления в области использования и охраны земель государственными органами как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации в условиях формирования новой государственности.
Предмет исследования составляют конституционно-правовые основы. определяющие и регламентирующие процесс государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации.
Цель данной работы - теоретическое исследование, выявление закономерностей и особенностей, возникающих в процессе закрепления и реализации конституционно-правовых основ государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации, раскрытие существующих проблем и выработка предложений по их наиболее эффективному решению.
Для достижения поставленной цели в диссертационном исследовании решаются следующие задачи:
- провести историко-правовой анализ развития отечественного законодательства в области управления процессом использования и охраны земель;
обосновать конституционно-правовое содержание категории «государственное управление в области использования и охраны земель»;
проанализировать систему конституционно-правовых норм, составляющих основу государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации, и определить значение конституционных норм в организации государственного управления в указанной области;
- исследовать основные теоретико-методологические подходы по
вопросу конституционно-правовой модели государственного управления в
области использования и охраны земель;
- выявить основные проблемы нормативного закрепления системы
государственного управления в области использования и охраны земель в
Российской Федерации;
— определить особенности конституционного отражения функций
государственного управления в сфере использования и охраны земель в
Российской Федерации, раскрыть основное содержание этих функций;
- изучить особенности развития конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в законодательстве субъектов Российской Федерации;
- сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства в сфере государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации.
Нормативную и эмпирическую базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и подзаконные акты субъектов РФ, указы Президента России, постановления Правительства Российской Федерации, законодательство бывшего Союза ССР. законодательство Российской империи, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, затрагивающие отдельные вопросы государственного управления в области использования и охраны земель, а также практика реализации законодательных норм в указанной сфере.
Теоретическая база исследования. Исследуемая в диссертационной работе проблематика потребовала обращения к работам отечественных и зарубежных ученых в различных отраслях юридической науки. В теоретическом плане работа основывается на научных взглядах видных российских ученых, исследовавших вопросы теории и истории государства и права. Научную основу исследования составили теоретические разработки ученых-юристов в сфере конституционного права, а также в области государственного управления. Использованы работы специалистов, занимающихся проблемами земельного,
гражданского и международного права. Источниковедческая база исследования включает в себя и материалы научно-практических конференций.
Методологическая основа исследования связана как с использованием общенаучных методов познания (исторического, метода системного анализа, синтеза, аналогии, метода восхождения от абстрактного к конкретному и др.), так и специальных, собственно, правовых методов (структурно-функционального, метода сравнительного правоведения, правового прогнозирования, формально-юридического и др.). Диссертационное исследование базируется на достижениях наук конституционного, административного, гражданского, экологического, земельного права. В ходе исследования изучен значительный объем общетеоретической и специальной литературы, связанной с объектом познания.
Диссертационное исследование основывается на системно-структурном подходе к анализу фактов и явлений. Эффективность этого подхода достигается благодаря его единству и многоаспектности в изучении вопросов, связанных с предметом исследования. Системно-структурный подход, как цельная научная методология, в настоящее время широко используется при исследовании правовых явлений благодаря своей объективности. В настоящей диссертации он позволяет рассматривать управление в исследуемой нами области как целостное явление, с одной стороны, и как сложную многоуровневую организацию — с другой.
При изучении вопросов эволюции законодательства о государственном управлении в исследуемой области использован метод исторического анализа правовых явлений. Так, показана динамика изменения содержания конституционно-правовых норм, регламентировавших управление в области использования и охраны земель в национальном законодательстве.
Обращение к гносеологическому потенциалу структурно-функционального метода дало возможность выявить особенности конституционного выражения функций государственного управления и обосновать основные направления совершенствования конституционного регулирования в исследуемой области.
Комплексное применение отмеченных методов позволило проанализировать предмет исследования как многомерный объект, с присущими ему закономерностями и связями, определить доминирующие тенденции, специфику и динамику государственного управления в области использования и охраны земель в РФ, а также обосновать положения и выводы диссертационного исследования.
Научная новизна диссертационной работы заключается в комплексном конституционно-правовом исследовании проблем государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации. Исследование представляет собой авторское видение правовой модели государственного управления в анализируемой области.
В ходе изучения правового регулирования вопросов государственного управления в области использования и охраны земель:
рассмотрено конституционно-правовое содержание категории «государственное управление в области использования и охраны земель» и ее основные составляющие;
разработаны практические подходы к реализации конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в текущем отраслевом законодательстве, в законодательстве субъектов Российской Федерации;
в результате анализа Российского опыта сформулированы практические предложения и рекомендации по совершенствованию правовой модели государственного управления в области использования и охраны земель.
Новизна диссертационного исследования проявляется в положениях, выносимых на защиту:
I. Конституционно-правовые основы государственного управления в области использования и охраны земель представляют собой совокупность взаимосвязанных норм, касающихся регламентации главных принципов устройства государства и общества. В ходе проводимой земельной реформы и ее правовой регламентации просматриваются определенные этапы: начальный -
когда преобразования проводились на основе Конституции РСФСР (1978 г.); с принятием Конституции РФ (1993 г.), а затем в 1994 г. Гражданского кодекса РФ начался второй этап реформы, когда реорганизационные меры получили конституционное обоснование. Новый импульс земельная реформа получила с принятием Земельного кодекса 2001 г., а также ряда законодательных актов, регулирующих земельные отношения. Их принятие положило начало третьему этапу земельной реформы.
2. Конституционно-правовое регулирование является стержнем правовых
отношений по использованию и охране земель, что предопределено, во-первых,
особенностями предмета регулирования; во-вторых, назначением Конституции
как инструмента согласования частных и публичных интересов в сфере
землепользования и собственности на землю; в-третьих, особенностями предмета
и метода конституционного права как основополагающей отрасли российского
права.
В современных условиях вопрос о государственном руководстве управлением земельным фондом в нашей стране является особенно актуальным. Прямое организующее начало в формировании и регулировании земельных отношений всегда должно принадлежать государству, а рыночный механизм должен формироваться в рамках существующего законодательства и в интересах населения.
3. Государственное управление в области использования и охраны земель
представляет собой организующую деятельность специально уполномоченных
государственных органов исполнительной власти, направленную на создание
эффективных условий для использования и охраны земель всеми субъектами
возникающих правоотношений независимо от форм собственности.
Основными задачами государственного регулирования управления земельными ресурсами должно стать: создание правовых, экономических и организационных предпосылок функционирования всех форм собственности. владения и пользования землей и форм хозяйствования; улучшение
использования и охраны земельных ресурсов государства; сохранение и улучшение экологического состояния территорий.
-
Анализ представленных в научных исследованиях классификаций, содержания конкретных функций государственного управления и действующего законодательства позволил выделить следующие направления государственного управления земельным фондом: планирование использования и охраны земель; проведение мониторинга земель; организация и осуществление землеустройства; осуществление государственного контроля за использованием и охраной земель; кадастровые отношения.
-
Сложность решения вопроса разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и ее субъектами в сфере регулирования земельных отношений предопределена отсутствием единого критерия разграничения. Решение этого вопроса - сложная теоретическая и практическая задача, так как она обусловлена не столько спецификой объекта земельных правоотношений, сколько отсутствием четкой правовой конструкции «совместного ведения» в Конституции Российской Федерации.
-
Основным правилом при развитии конституционных основ в текущем законодательстве должно являться то, что федеральному законодателю позволено лишь детализировать и конкретизировать конституционные положения; причем такая конкретизация и детализация должна происходить в тех рамках нормативного регулирования общественных отношений, которые закреплены Конституцией, касаться порядка применения конституционных норм и процедуры государственного управления в области использования и охраны земель. Конституционные положения, регулирующие сферу земельных отношений, являются основополагающими и значимыми, но недостаточными для полноценного эффективного правового регулирования таких многоаспектных сложных общественных отношений, как использование и охрана земель, что требует полноценного развития конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в текущем законодательстве Российской Федерации.
7. Развитие конституционных основ государственного управления в сфере использования и охраны земель в текущем законодательстве направлено, во-первых, на недопущение спонтанного, конъюнктурного характера развития законодательства, регламентирующего данные отношения, во-вторых, на укрепление основы целостности российского государства и укрепление единства системы государственной власти.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные в работе выводы и предложения создают определенную базу как для дальнейших научных исследований в этом направлении, так и для практической деятельности органов государственной власти; могут быть учтены и применены в законотворческой (и иной правотворческой) деятельности в процессе изменения действующего законодательства, при разработке новых нормативных правовых актов, в научных исследованиях, посвященных осмыслению конституционно-правовой основы государственного управления в области использования и охраны земель в Российской Федерации. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть использованы в процессе преподавания по курсу конституционного права Российской Федерации, других отраслевых дисциплин, при подготовке учебно-методических пособий по конституционному праву.
Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические рекомендации обсуждены на научно- практических конференциях, нашли отражение в опубликованных автором статьях и могут представлять интерес для государственных служащих, научных работников, преподавателей, аспирантов и студентов. Отдельные результаты исследования внедрены в учебный процесс и используются при проведении практических занятий по конституционному и земельному праву.
Структура диссертационной работы обусловлена целью и задачами исследования, логикой раскрытия поставленной проблемы. Диссертация состоит
из введения, семи параграфов, объединенных в три главы, заключения, списка источников и литературы и приложения.
Государственное управление в области использования и охраны земель как предмет правового регулирования: понятие и особенности
Вопросы обеспечения рациональности и повышения эффективности управления в различных сферах жизни государства являются сегодня одними из наиболее актуальных. Как верно отмечается в литературе, «надо понять и признать исторические доказанные закономерности, состоящие в том, что, хотя все виды управления значимы (целесообразное поведение человека, групповая саморегуляция, общественное управление, менеджмент), именно государственное и муниципальное управление исполняет в обществе интегральную, системообразующую роль»1. При этом, следует согласиться, что проблема, требующая глубокого анализа, заключается не столько в освещении организации и функционирования системы органов государственного управления, сколько в понимании сущности и смысла (иными словами - социально-исторического предназначения) государственного управления".
Категории «управление» и «государственное управление» являются, в первую очередь, предметом исследования административного права, поскольку «ключевую роль для понимания предмета, а, следовательно, и природы административного права как отрасли права играет понимание сущности категорий государственного управления и исполнительной власти» . Однако, несмотря на то, что категория «управление» исследуется и разрабатывается наиболее широко в административном праве, в последние годы наметились определенные тенденции к изучению конституционно-правовой составляющей этого понятия. Как подчеркивает Ю.А. Тихомиров, изменение системы публичной власти приводит к изменениям ее соотношения с управлением. Традиционное разделение властей -законодательной, исполнительной и судебной - сочетается со строгим разграничением предметов ведения и полномочий по «вертикали» между федеральным, региональным и муниципальным уровнями4. Ю.А. Тихомиров полагает, что формирование в России правового государства и конституционное признание принципа разделения властей приводят к новому соотношению управления и права. Управление меняется по своему содержанию, и в нем очевидный акцент прошлых десятилетий на пресечение правонарушений сменяется на расширение позитивно-регулирующих функций5, что, в свою очередь, влечет усиление внимания к своего рода технологии управления .
В соответствии с современной конституционной доктриной, управление - «универсальный и необходимый элемент окружающего нас мира. В предельно широком смысле слова - это различные способы воздействия субъекта (несколько субъектов) на объект (объекты), изменяющие положение, поведение, свойства, качества объекта. С этих позиций в какой-то мере даже тяготение планет мироздания можно рассматривать как взаимное многостороннее управление, когда субъекты одновременно выступают как объекты» .
В свою очередь, государственное управление представляет собой организационное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами, где различают государственное управление в широком и узком смысле. Государственное государственной власти; в узком - оно определяется как деятельность органов исполнительной власти. Применительно к этим двум аспектам государственное управление реализует структурные, функциональные, институциональные механизмы организационного влияния на состояние и направления развития страны, состав и содержание которых определяется конституцией государства. Конституционной основой государственного управления являются положения Конституции РФ, определяющие предметы ведения федерального уровня управления и предметы совместного ведения федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов .
Согласно чЛ ст. 9 Конституции РФ земля и другие природные ресурсы используются и охраняются в Российской Федерации как основа жизни и деятельности народов, проживающих на соответствующей территории. Для сохранения земли в качестве основы жизни и деятельности народов Российской Федерации необходимо обеспечить ее надлежащее использование и охрану, которые реализуются через соответствующее управление, в том числе государственное. Следует, при этом, отметить, что определение категории «использование земель» в научной литературе остается дискуссионным. С учетом содержания правоотношений, возникающих в области использования земель, можно признать под надлежащим использованием земли понимание использования земель методами и способами, соответствующими требованиям законодательства и обеспечивающими сохранение экологических систем, а также способности земли быть основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности, средством производства в сельском и лесном хозяйствах. В свою очередь, под охраной земли понимается деятельность или воздержание от определенных видов деятельности в целях предотвращения
Бачило И.Л. Юридическая энциклопедия / Отв. ред. Б.Н. Топорнин. - М., 2001 . - С. 208-209. негативного воздействия на землю, а также деятельность по улучшению и восстановлению состояния земель, подвергшихся такому воздействию. Охрана земель направлена на обеспечение сохранения природных свойств земли, ее способности быть средством производства в сельском хозяйстве и лесном хозяйстве, основой осуществления хозяйственной и иных видов деятельности. Необходимость охраны земель обусловлена тем, что на землю постоянно оказывается негативное воздействие как природного, так и антропогенного характера. Такое воздействие может быть оказано в виде: деградации (агроистощение, заболачивание, эрозия водная или ветровая), загрязнение, захламление, нарушение земель. Важнейшая цель охраны земель состоит в предотвращении всех перечисленных видов негативного воздействия на землю.
Конституционно-правовые основы земельных отношений в Российской Федерации
Землеустройство как функция государственного управления включает систему мероприятий, направленных на осуществление земельного законодательства по организации использования и охраны земель, на создание благоприятной экологической среды и улучшения природных ландшафтов. Документы, подготовленные в результате проведения землеустройства, используются при осуществлении мониторинга. А.П. Асташкин, справедливо, отмечает, что землеустройство начинается там, где возникают вопросы о перераспределении земель, формировании землевладений и землепользовании, а также по оформлению прав на владение и пользование землей 77.
Федеральным законом от 18 июня 2001 г № 78 — ФЗ «О землеустройстве»178 установлены правовые основы проведения землеустройства в целях обеспечения рационального использования земель и их охраны. Действие закона также направлено на создание благоприятной окружающей среды и улучшения ландшафтов. Проведение землеустройства в соответствии с законом включает в себя изучение состояние "земель; геодезические и картографические работы; почвенные, геоботанические и другие обследования и изыскания; оценка качества земель; инвентаризация земель; планирование и организация рационального использования земель и их охраны; описание местоположения границ объектов землеустройства; установление на местности границ объектов землеустройства; внутрихозяйственное землеустройство.
С принятием закона «О землеустройстве» достигнута основная цель этой функции управления - решение задач по организации рационального и В соответствии со ст. 68 Земельного Кодекса РФ землеустройство включает в себя мероприятия по изучению состояния земель и их охраны, образования новых и упорядочения существующих объектов землеустройства и установлению их границ на местности (территориальное землеустройство), организации рационального использования гражданами и юридическими лицами земельных участков для осуществления сельскохозяйственного производства, а также по организации территорий, используемых общинами коренных малочисленных народов Севера, Сибири и Дальнего Востока.
В целях обеспечения соблюдения организациями и гражданами при проведении землеустройства требований законодательства Российской Федерации, а также утвержденных в установленном порядке технических условий и требований проведения землеустройства, осуществляется контроль за проведением землеустройства. Порядок контроля, за проведением землеустройства, определен Правительством РФ (постановление от 26 апреля 2002 г. № 273 «Об утверждении Положения о контроле за проведением землеустройства»)180. Таким образом, проводя землеустройство, государство осуществляет управление земельным фондом независимо от того, в чьей собственности находятся земельные участки.
По справедливому мнению СИ. Носова, Н.М. Матасовой, А.В. Мороз, современное землеустройство - отрасль научных знаний, объективный процесс производственной деятельности и система действий по организации использования и охраны земли как достояния населения, сферы управления базиса и средства производства, объекта недвижимости с помощью приспособления территории к изменяющимся условиям природной, экономической и социальной среды для решения продовольственных и иных
Следует также учитывать, что именно с помощью землеустройства создаются оптимальные условия эксплуатации земли, принимаются во внимание региональные, отраслевые, индивидуальные особенности ее использования.
Деятельность по охране земель напрямую связана с осуществлением земельного контроля. Результаты проведения землеустройства используются при осуществлении мониторинга земель. Мониторинг земель представляет собой деятельность государства по наблюдению за состоянием земель. В зависимости от целей и территории наблюдения мониторинг может быть федеральным, который осуществляется на всей территории РФ; региональным, который осуществляется на территории отдельного субъекта РФ; локальным - осуществляется на ограниченной территории, в том числе на территориях муниципальных образований. Государственный мониторинг земель осуществляется в соответствии с федеральными, региональными и местными программами. Содержание этого направления деятельности государства составляют: сбор информации о состоянии земель, ее обработка и хранение; непрерывное наблюдение за использованием земель, исходя из их правого режима; анализ и оценка качественного состояния земель с учетом воздействия природных и антропогенных факторов. Отношения, связанные с осуществлением мониторинга земель, регулируются Положением об осуществлении государственного мониторинга земель, утвержденным постановлением Правительства РФ от 28 ноября 2002 г. № 846 182. К сожалению, в современных условиях данное направление деятельности осуществляется не достаточно эффективно.
Следующая основная функция государственного управления земельными ресурсами, которая обеспечивает решение задачи Российская газета. 5 декабря 2002 г. № 231 (3099) соблюдения норм земельного законодательства в целом, является контроль за соблюдением земельного законодательства, использованием и охраной зеліель183. Основная его задача состоит в обеспечении использования земельного законодательства, соблюдении установленных требований (норм, правил, нормативов), выполнении мероприятий по использованию и охране земель органами государственной власти, органами местного самоуправления, юридическими лицами, должностными лицами, гражданами.
В современных условиях государственный контроль за рациональным использованием земель приобретает еще большее значение, чем раньше. В современной России одним из приоритетных направлений в регулировании земельных отношений является правовое обеспечение государственного контроля за использованием и охраной земель как важнейшего инструмента государственного управления земельными ресурсами . Ф.Х. Адиханов так определяет его содержание: «Государственный земельный контроль - это особая форма правоохранительной деятельности специально уполномоченных на то государственных органов, направленная на обеспечение соблюдения министерствами, ведомствами, государственными, муниципальными и частными предприятиями, организациями и учреждениями, а также гражданами земельного законодательства, имеющая целью научно обоснованное рациональное и эффективное использование и охрану земель» 185.
Основные направления совершенствования конституционного регулирования функций государственного управления в области использования и охраны земель
Закон «О финансовой аренде (лизинге)» от 29 октября 1998 г. № 164-ФЗ не позволяет передавать в финансовую аренду земельные участки245, тогда как последующий переход прав на земельный участок одновременно со зданием по Земельному кодексу Российской Федерации (ст. 35) необходим. Указанные обстоятельства приводят к нарушению одного из главных конституционных принципов, затрагивающего права и свободы человека, заложенного в ст. 2 Основного закона и получившего дальнейшее развитие при реализации прав на землю в ст. 36 Конституции.
Анализ Земельного кодекса РФ позволил выделить следующие проблемы в сфере земельных преобразований. В соответствии с Федеральным законом от 17 апреля 2006 г. № 53-ФЗ «О внесении изменений в Земельный кодекс Российской Федерации», Федеральным законом «О введении в действие Земельного кодекса Российской Федерации», Федеральным законом «О государственной регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним и признании утратившими силу отдельных актов Российской Федерации»246 земля разграничивается на основе следующего принципа: в чьей собственности здание, тому и принадлежит земля под ним. Однако остальная, незастроенная земля признается неразграниченной и находится под юрисдикцией федерального закона. Однако субъекты Российской Федерации в противоречие с Земельным кодексом РФ пошли по пути принятия региональных законов в отношении этой земли либо органы местного самоуправления, нарушая закон, передают свои полномочия по предоставлению земельных участков из категории - неразграниченных -главам поселений.
Следующая проблема связана с определением выкупной цены земельных участков и цены арендной платы. Федеральным законом № 212 -ФЗ от 24 июля 2007 г. «О внесении изменений в законодательные акты Российской Федерации в части уточнения условий и порядка приобретения
Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №44. Ст.5394. Собрание законодательства Российской Федерации. 2004. № 25. Ст.2484. прав на земельные участки, находящиеся в государственной или муниципальной собственности»247. Сложная проблема, не получавшая решения на протяжении нескольких лет, была, наконец, разрешена. При этом, следует обратить внимание на порядок определения размера арендной платы, а также порядок, условия и сроки внесения арендной платы за использование земельных участков, государственная собственность на которые не разграничена. Данные функции в соответствии с указанным законом возложены на органы государственной власти субъектов Российской Федерации. Полагаем, что со вступлением в силу закона, органы государственной власти субъектов Российской Федерации будут в полной мере и оперативно исполнять данные функции, как функции государственного управления в сфере земельных отношений.
Представляется нужным более детально рассмотреть вопрос об особенностях разграничения государственной собственности на землю, как основы возникновения земельных правоотношений между различными субъектами права. Необходимо отметить, что процедура разграничения государственной собственности законодательством достаточно четко урегулирована, в том числе и по основаниям возникновения права на земельные участки, собственность на которые не разграничена. Разграничение государственной собственности представляет собой не только сферу законодательного регулирования, оно затрагивает интересы всех будущих собственников - публичных образований. Само по себе разграничение государственной собственности на землю можно рассматривать как безвозмездное отчуждение публичным собственникам земельных участков, не находящихся в собственности граждан, юридических лиц и муниципальных образований. Реализация данного порядка отнесена к совместной компетенции Российской Федерации и субъектов РФ.
Начиная с 1993 г. до июля 2001 г. в ряде субъектов Российской Федерации были изданы нормативные правовые акты, которыми предпринимались попытки самостоятельного одностороннего опережающего разграничения государственной собственности на землю. В нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации включались нормы, предопределяющие форму, в которой должно осуществляться разграничение государственной собственности на землю. Такое разграничение сводилось к «остаточному принципу». В этой связи представляется необходимым напомнить о Постановлении Конституционного Суда Российской Федерации от 7 июня 2000 г. № 10-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Конституции Республики Алтай и Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации "»248. Поводом к рассмотрению дела явился запрос Главы Республики Алтай, Председателя Правительства Республики Алтай, в котором оспаривалась конституционность некоторых положений Конституции Республики Алтай. В частности, согласно ч.1 ст. 16 Конституции Республики Алтай земля, недра, леса, растительный и животный мир, водные и другие природные ресурсы являются достоянием (собственностью) Республики Алтай и национальным богатством ее народа, используются и охраняются как основа его жизни и деятельности. Конституционный суд после рассмотрения данного дела пришел к выводу, что положения ч.1 ст. 16 Конституции Республики Алтай, ограничивают суверенитет Российской Федерации и нарушают установленное Конституцией Российской Федерации разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти ее субъектов и потому не соответствует Конституции Российской Федерации, ее ст. 4 (ч.1, 2), 9, 15 (ч.1), 36, 72 (п.«в», «г» ч.1) и 76 (ч.2, 5).
Развитие конституционных основ государственного управления в области использования и охраны земель в законодательстве субъектов Российской Федерации
Что касается правовых актов Челябинской области, то органы государственной власти также активно используют предоставленные Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством полномочия по принятию актов в области земельных отношений. Так, начиная с 2001г. по август 2009 г., в Челябинской области принято 124 правовых акта, из них действуют 76 (приложение - таблица № З)303. Наибольшее количество правовых актов приходится на 2001 и 2002 гг. Такая активность вызвана достаточно большим количеством земель, использовавшихся землепользователями, в том числе фермерскими хозяйствами. Всего на территории Челябинской области насчитывается 8852,9 тысяч га земельных ресурсов, из них земли, используемые землепользователями, занимающимися сельскохозяйственным производством, составляют 58,8% . Необходимо отметить, что количество этих земель по сравнению с 1996 г. сократилось почти на 16 %. Земли запаса и лесного фонда в общем количестве земель составляют 33,0 %. Земли прочих землепользователей составляют 8,2 % и по сравнению с 1996 г., как и земли запаса и лесного фонда, имеют тенденцию к увеличению (Приложение -таблица 4)304.
Почти все нормативные правовые акты прошли экспертное заключение отдела законодательства и ведения федерального регистра Челябинской области и получили положительные заключения. Поводом для проведения юридической экспертизы послужило принятие законов и постановлений на соответствие их действующему федеральному законодательству.
Рассмотрим в качестве примеров, наиболее актуальные для Челябинской области правовые акты. Законом Челябинской области от 07. 10. 2002 г. № 106 - ЗО «О предельных размерах земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Челябинской области»305 (в редакции Закона Челябинской области от 08. 04. 2003 г. № 145-30) установлены предельные (минимальные и максимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность на территории Челябинской области для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства и дачного строительства;
Предметом регулирования указанного Закона области выступают земельные правоотношения. На федеральном уровне указанные правоотношения регулируются следующими нормативными правовыми актами: Конституцией Российской Федерации; Земельным кодексом Российской Федерации от 25.10.2001 г. № 136-ФЗ (в редакции Федерального закона от 27.07.2006 г. № 154-ФЗ); Федеральным законом от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» (в редакции Федерального закона от 25.
Как было отмечено ранее, в соответствии с пунктом «к» ч. 1 ст. 72 Конституции РФ и земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Согласно ч. 2 ст. 76 Конституции Российской Федерации по предметам совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов издаются федеральные законы и принимаются в соответствии с ними законы и иные нормативные правовые акты субъектов РФ. Согласно норме абз. 1 п. 1 ст. 2 Земельного кодекса земельное законодательство находится в совместном ведении Российской Федерации и ее субъектов. Земельное законодательство состоит из Земельного кодекса РФ, федеральных законов и принимаемых в соответствии с ними законов субъектов Российской Федерации. В соответствии с п. 1 ст. 33 Земельного кодекса РФ предельные (максимальные и минимальные) размеры земельных участков, предоставляемых гражданам в собственность из находящихся в государственной или муниципальной собственности земель для ведения крестьянского (фермерского) хозяйства, садоводства, огородничества, животноводства, дачного строительства, устанавливаются законами субъектов Российской Федерации. Во исполнение вышеуказанных норм Земельного кодекса РФ и был принят рассматриваемый Закон области. Согласно подп. «б» п. 1 ст. 5 Закона № 184-ФЗ и подп. 2 п. 1 ст. 2 Закона Челябинской области от 13. 03. 2006 г. № 1-30 «О законодательном Собрании Челябинской области»307 Законодательное собрание Челябинской области осуществляет законодательное регулирование по предметам ведения области и предметам совместного ведения Российской Федерации и области в пределах полномочий региона. Таким образом, принятие данного Закона находится в компетенции Законодательного Собрания Челябинской области. Закон области в необходимом и полном объеме регулирует отношения, составляющие предмет. Анализ Закона области не дает оснований предполагать о возможности возникновения пробелов в правовом регулировании правоотношений, составляющих предмет Закона области. Таким образом, между рассматриваемым Законом области и Законом № 210-ФЗ «О внесении изменений в Градостроительный кодекс Российской Федерации» отсутствуют противоречия, поскольку последний не вносит корректив в правовое регулирование данных отношений.
12. 09. 2003 г. был принят Закон Челябинской области № 174-30 «Об обороте земель сельскохозяйственного назначения на территории Челябинской области» (в редакции Законов Челябинской области от 06. 04. 2005г. № 367-30, 16.11.2005г. № 419-30, 07.06.2006 № 21-30) (далее - Закон области). Принятие Закона связано с необходимостью урегулирования отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на территории Челябинской области.
Предметом правового регулирования названного Закона области являются отношения в области использования земель сельскохозяйственного назначения.
В соответствии с п. 2 ст. 1 Федерального закона от 24.07. 2002 г. № 101-ФЗ правовое регулирование отношений в области оборота земельных участков и долей в праве общей собственности на земельные участки из земель сельскохозяйственного назначения осуществляется Конституцией РФ, Земельным кодексом, Гражданским кодексом РФ, настоящим Федеральным законом, другими федеральными законами, а также принимаемыми в соответствии с ними иными нормативными правовыми актами Российской Федерации и законами ее субъектов.
Учитывая вышеназванные положения Законом Челябинский области от 07. 06. 2006 г. № 21-30 внесены изменения в Закон области. Исключено Приложение к Закону области, определяющее максимальный размер общей площади земельных участков сельскохозяйственных угодий конкретно по каждому муниципальному району и городскому округу.
