Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Сущность и функциональное назначение прокурорской (надзорной) власти 15
1.1. Характеристика прокурорской (надзорной) власти 15
1.2. Понятие и содержание конституционно-правового статуса прокуратуры 36
1.3. Конституционно-правовой опыт организации прокуратуры в зарубежных странах 41
Глава 2. Историческая эволюция конституционно-правового статуса прокуратуры в России 61
2.1. Генезис прокурорской власти в Российской Империи 61
2.2. Конституционное развитие института прокуратуры в советский период 72
2.3. Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годов XX века . 92
Глава 3. Конституционно-правовой статус Прокуратуры РФ на современном этапе 103
3.1. Правовые основы статуса Прокуратуры Российской Федерации 103
3.2. Принципы и функции организации и деятельности Прокуратуры РФ 108
3.3. Место прокуратуры в системе разделения государственной власти Российской Федерации 131
Заключение 167
Список литературы 176
- Характеристика прокурорской (надзорной) власти
- Конституционно-правовой опыт организации прокуратуры в зарубежных странах
- Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годов XX века
- Правовые основы статуса Прокуратуры Российской Федерации
Введение к работе
Современный период развития России характеризуется фундаментальными и во многом, можно сказать, революционными изменениями в политической, социально-экономической и идеологической сферах жизни государства и общества. За последние полтора десятка лет произошли события, которые изменили политический строй и социально-экономическое положение в России, ее идеологию. Изменения существенно сказались на всех сторонах государственной и общественной жизни и отразились на взглядах и оценках государственно-правовых процессов и проблем. Распад Советского Союза, образование независимых, самостоятельных государств из бывших республик СССР, образование и сложное развитие СНГ, изменение федеративных отношений в России стали современными реалиями. Это обострило научные споры и взгляды на роль государства, его положение в политической системе общества и задачи, а соответственно, и на положение государственных структур, их статус и значение в механизме функционирования государства.
Недостаточно продуманное использование опыта государственного
строительства и правового регулирования западных стран, привнесение в
российскую действительность идей и ценностей западного либерализма, без
учета исторического опыта и ментальности российского народа, переход к і
рыночной экономике, без ее социальной направленности отрицательно
сказались на понимании роли государства в развитии экономических
отношений, привели к пагубным последствиям. Спад промышленного и
сельскохозяйственного производства, разрыв налаженных производственных
связей, неподготовленная финансовая и банковская реформы привели к
обнищанию населения, незаконному обогащению небольшого числа лиц и
* неустойчивому экономическому и социальному положению широкого круга
населения.
Этому во многом способствовали подходы и оценки роли прокуратуры как пережитка тоталитаризма, которую, если и не стоит ликвидировать вообще, то необходимо свести ее функции к пассивному представительству в суде и поддержанию государственного обвинения. Игнорировался опыт предшествующего развития российской государственности, это привело к существенному снижению управленческих, регулирующих и надзорных функций государства, к ослаблению конституционно-правовых основ деятельности прокуратуры, сворачиванию ее роли в соблюдении режима законности во всех сферах жизнедеятельности государства и общего надзора прокуратуры.
Такой подход нашел свое отражение во взглядах и научных разработках по проблемам правового регулирования государственно-правовых отношений и предположениях по проведению правовой реформы в целом и судебно-правовой в частности. При разработке и подготовке правовой, в том числе судебной, реформы в Российской Федерации, к сожалению, было допущено копирование зарубежных моделей государственно-правового устройства, системы судоустройства и прокуратуры. Особой критике подвергались надзорные функции прокуратуры, что не могло не сказаться на состоянии законности в стране.
Недостаточное внимание к теоретическим вопросам надзорной деятельности государства привело к тому, что на практике возникли значительные пробелы, связанные с определением места прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации, определением ее правового статуса и функционального назначения в механизме народовластия и осуществления государственной власти, и дискуссии по ним продолжаются до настоящего времени.
По мере проведения реформ недостатки в установлении правового статуса органов прокуратуры стали очевидны, на что было обращено внимание Президента РФ В.В. Путина, который отметил, что Конституция Российской Федерации оставила открытым вопрос о месте прокуратуры в системе органов власти. К сожалению, действующий закон о прокуратуре не восполняет этот
пробел в полном объеме. Действующая концептуальная модель не дает полного и ясного ответа, как на теоретические, так и на многие практические вопросы1.
Оптимальный поиск организации государственной власти и обеспечения эффективного механизма функционирования государства, обеспечения режима законности и правопорядка во всех сферах жизнедеятельности общества и государства представляются одними из наиболее значимых задач науки конституционного права. В этой связи проведенное исследование прокурорской (надзорной) власти, ее места в едином механизме государственной власти в России, конституционно-правовых основ и принципов организации и функционирования органов прокуратуры, объемов их властвования и роли в контексте основ конституционного строя предопределяют актуальность и научную значимость проведенного исследования.
Степень научной разработанности темы. Общетеоретические проблемы конституционно-правового статуса, организации и деятельности прокуратуры в отечественной научно-правовой литературе решаются не однозначно. Вопросам прокурорского надзора и конституционно-правовых основ его организации посвящены работы А.И.Алексеева, П.В.Анисимова, Н Берковича, В.Г.Бессарабова, В.Н.Додонова, Е.И.Есиповой, В.Д.Ломовского, Д.Р.Джалилова, Л.А.Николаева, М.С.Шалумова, Ф.М.Кобзарева, М.Н.Козюка, А.Ф.Смирнова, И.И.Сыдорука, В.А.Новикова, В.Г.Лебединского, Ю.И.Скуратова, А.Ф.Кони, С.М.Казанцева, В.И.Баскова, Ю.Л.Шульженко, А.М.Рекункова, В.А.Ржевского, В.В.Клочкова, А.Д.Байкова, А.Я.Сухарева, А.П.Солдатова, В.П.Рябцева, В.И.Рохлина, В.А.Рудковского, Ю.Е.Винокурова, В.Г.Даева, С.В.Ботова, Н.И.Костенко, В.Н.Точиловского, В.М.Савицкого, Ю.Х.Калмыкова, С.Г.Новикова, М.Ю.Рагинского, Ф.М.Рудинского, В.В.Клочкова, М.Х.Гельдибаева, А.А.Огородникова, В.С.Зеленецкого, В.Е.Крутских и др.
Кроме того, ряд теоретических положений, связанных с объяснением природы государственной власти вообще и прокурорской (надзорной) власти, в
6
частности, обосновывались в трудах Л.В.Акопова, А.П.Алехина,
Г.В.Атаманчука, М.Вебера, Ю.П.Еременко, И.А.Ильина, И.А.Иванникова,
Н.В.Мельникова, В.Е.Чиркина, А.В.Серёгина, Ю.М.Козлова, А.С. Кобликова,
С.Ф.Кечекьяна, И.Е.Фарбера, О.И.Чистякова, Н.М.Чепурновой, А.Ю.Якимова,
и др.
В процессе разработки разных аспектов темы, автором учитывались выводы, содержащиеся в специальной литературе: трудах по общей теории государства и права, конституционному и административному праву, по другим отраслям юридической науки.
Объектом диссертационного исследования является система построения государственной власти в Российской Федерации, организация и функционирование прокурорской (надзорной) власти как самостоятельного вида государственной деятельности и государственной власти, общественные отношения, возникающие в процессе осуществления надзорных государственно-властных полномочий и прокурорского надзора в Российской Федерации.
Предметом исследования выступает конституционно-правовое регулирование и правовые основы организации и деятельности органов прокуратуры в Российской Федерации и осуществления прокурорского надзора.
Цель диссертационной работы состоит в раскрытии сущности и содержания государственно-властных полномочий прокуратуры и ее конституционно-правового статуса, определении прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной деятельности и места прокурорской (надзорной) власти в механизме разделения властей, в выработке предложений по созданию оптимальной модели организации государственных органов надзора за законностью и ее конституционно-правовому закреплению в Российской Федерации.
Поставленная цель определила необходимость решения следующих задач:
Быть прокурором в наши дни не просто: Выступление Президента РФ В.В. Путина на Всероссийском
- провести анализ общетеоретических вопросов раскрывающих сущность
конституционно-правового статуса института прокуратуры;
изучить историческую эволюцию конституционно правового статуса прокуратуры в России;
исследовать основные начала, принципы и функции организации и деятельности прокуратуры РФ;
раскрыть государственно-властную природу и содержание прокурорского надзора, как самостоятельного вида государственной деятельности, и его место в механизме разделения властей;
определить место прокуратуры в системе органов государственной власти Российской Федерации;
- разработать предложения по оптимизации конституционно-правового
закрепления основ осуществления прокурорской (надзорной) власти в России.
Методологическая основа исследования предполагает отказ от использования методологического монизма и использования всеохватывающей идеологии в раскрытии общественных процессов, как ведущих к односторонности выводов. На основе этого принципиального положения в диссертации применен комплекс общенаучных методов исследования (индуктивный и дедуктивный подходы в исследовании, социологический метод, феноменологический, герменевтический и др.), а также специфических частно-правовых и дисциплинарных методов познания (системного, функционального анализа, сравнительного исследования, исторического и логического подходов формально-юридический и нормативно юридический и
ДР-)-
Нормативную основу исследования составили: Конституция Российской Федерации 1993 г., Конституции СССР и РСФСР, федеральные конституционные законы РФ, федеральные законы РФ, указы Президента РФ, постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, приказы Генерального прокурора РФ, законодательство Российской Империи и
совещании прокуроров // Российская газета. 2001. 13 января. С. 3.
конституции стран СНГ, Европы и Азии, законодательство зарубежных стран, а также правоприменительная практика.
Научная новизна диссертации обусловлена тем, что она посвящена
достаточно дискуссионной в науке конституционного права проблеме
сущности и содержания государственно-властных полномочий прокуратуры и
прокурорского надзора как самостоятельного вида государственной
деятельности, места прокурорской (надзорной) власти в механизме разделения
властей и конституционно-правового статуса прокуратуры. Разрешение
данной проблемы имеет не столько теоретическое, сколько практическое значение в реализации прокурорских функций: во-первых, оно позволяет отделить прокурорскую деятельность от других видов государственной деятельности, такой как контрольная, раскрыть их соотношение, роль в обеспечении законности и на этом основании правильно построить взаимоотношение прокуратуры с поднадзорными органами и организациями; во-вторых, определить место прокуратуры в государственном механизме и повысить результативность и эффективность ее надзора за счет сосредоточения усилий прокуратуры на приоритетных для интересов общества и государства направлениях; в-третьих, определить границы ответственности прокуроров за состояние законности в различных сферах жизнедеятельности общества и государства.
В работе впервые проведено комплексное научное исследование прокурорской (надзорной) власти в контексте функционального анализа публичного управления обществом, на основе целостного восприятия единой государственной власти. Сущность и содержание прокурорской (надзорной) власти раскрываются через призму функций государства и осуществление его органами соответствующих видов государственной деятельности, установленных Конституцией РФ базовых ценностей (признаков) правового государства.
Новизна диссертации проявляется также в системном и комплексном анализе Конституции России и российского законодательства (в его динамике) и изменении подходов к регулированию деятельности органов прокуратуры,
закреплению их компетенции, формированию правовых основ для создания в России прокурорской (надзорной) власти, осуществляющей особый вид государственной деятельности. Научной новизной обладает также выполненный автором сравнительно-правовой анализ положения прокуратуры на постсоциалистическом пространстве и в зарубежных странах.
Научная значимость диссертационного исследования заключается как в самом подходе к исследованию поставленной проблемы как комплексной и многоплановой, так и предлагаемых автором решениях и положениях, выносимых на защиту.
1. Прокурорскую (надзорную) власть как вид государственной власти характеризует наличие конституционно установленных оснований ее организации и деятельности, определенного объема реализуемых ею государственно-властных полномочий, а также обособленной системы государственных органов и государственных служащих, обладающих особым статусом, реализующих данные государственно-властные полномочия.
Особый статус государственных служащих прокуратуры характеризуют законодательно установленные особые образовательные, профессиональные, морально-этические требования работникам прокуратуры, наличие высшего юридического образования, особый порядок привлечения к административной и уголовной ответственности.
Внешним проявлением реализации государственно-властных полномочий характеризующим прокурорскую (надзорную) власть, как вид государственной власти, является характер ее актов, их обязательный характер. Прокуратура имеет единые средства и меры реагирования, установленные законом, апробированные практикой.
2. Органы прокуратуры - это единая, федеральная, централизованная система, возглавляемая Генеральным прокурором РФ и подчиненная ему, что дает возможность добиваться поставленной цели - обеспечения верховенства закона и единства законности во всей Российской Федерации. В этом отличие прокуратуры, и весьма существенное, от контролирующих органов, которые имеют строго законодательно ограниченную сферу осуществления
контрольных полномочий и возможность устранения выявленных
нарушений, которая нередко связана с необходимостью обращения к мерам прокурорского реагирования.
3. Динамика правового регулирования осуществления прокурорского
надзора и статуса прокуратуры в Российской Федерации свидетельствует о ее
особом обособленном месте в механизме осуществления государственной
власти в Российской Федерации, призванном обеспечить эффективное
осуществление государственного надзора в установленных законодательных
формах во всех сферах жизнедеятельности государства и общества. Статус
прокуратуры в основных законах российского государства определялся в
качестве самостоятельного, независимого органа, не входящего ни в одну из
ветвей власти.
4. Сворачивание полномочий прокуратуры и прокурорского надзора в
«перестроечный» период (1990 - 2000 г.г.) повлекло ослабление надзорной
функции государства и массовое нарушение законодательства в
экономической, социальной, политической и иных сферах, повлекло изменение
функционального назначения прокуратуры и прокурорского надзора.
Тотальный общий надзор, законодательно был заменен на прокурорское
вмешательство на основании поступившей информации о нарушении закона.
Представляется объективно необходимым сохранение функции общего надзора
прокуратуры в связи со сложносоставным федеративным устройством России,
отсутствием эффективных механизмов защиты прав и свобод человека и
гражданина и основных базовых ценностей (принципов) основ
конституционного строя.
5. Функциональное значение прокурорского надзора как формы
реализации прокурорской (надзорной) власти заключается в осуществлении
органами прокуратуры надзора за соблюдением Конституции РФ, исполнением
законов органами исполнительной власти местного самоуправления, что
является элементом сдерживания исполнительной власти и обеспечения
законности в ее исполнительно-распорядительной деятельности. Прокурорский
надзор обеспечивает соблюдение Конституции РФ в законотворческой
11 деятельности Государственной думы РФ и законодательных органов
субъектов Федерации и в осуществлении судебной власти. Функциональное
назначение и деятельность прокуратуры по осуществлению прокурорской
(надзорной) власти, ее цели, задачи и принципы деятельности обусловливают
ее правозащитный характер, являются признаками и гарантиями правового
государства и обеспечения государственного суверенитета, что обусловлено
исторически сложившимися в России условиями и традициями.
6. Прокурорская (надзорная) власть представляет собой структурно
обособленную функциональную разновидность единой государственной
власти, призванной обеспечивать конституционную законность и правопорядок
в Российской Федерации, защиту основ конституционного строя, прав и свобод
человека и гражданина, осуществлять уголовное преследование по наиболее
значимым для общества и государства преступлениям, представлять интересы
государства и поддерживать государственное обвинение в суде в
установленном процессуальном порядке и организационно-правовых формах.
7. Существующий способ регулирования и закрепления конституционно-
правового статуса прокуратуры в Российской Федерации нельзя назвать
оптимальным: на конституционном уровне не закреплены основные
положения, определяющие статус прокуратуры, ее место в механизме
разделения государственной власти, что негативно отражается на положении
прокуратуры и реализации ею функции государственного надзора. Необходимо
институциональное определение места прокурорского надзора и
осуществляющих его органов прокуратуры в механизме разделения властей в
Российской Федерации на законодательном уровне посредством
конституционного установления прокурорской власти как вида
государственной власти и внесения изменений в Федеральный закон «О
прокуратуре Российской Федерации».
8. Представляется необходимым законодательно предоставить
прокуратуре РФ право обращения в Конституционный Суд Российской
Федерации с запросами о проверке конституционности законов и иных
нормативных актов, находящихся в сфере судебного конституционного
контроля. Необходимы изменения в гражданском процессуальном
законодательстве, снимающие ограничения обращения прокурора в суд по кругу лиц, в чьих интересах он может выступать и арбитражном процессуальном законодательстве, ограничивающие круг прокуроров, имеющих право обращаться в арбитражные суды уровня субъекта Федерации.
Имеющиеся в законодательстве ограничения не соответствуют провозглашенной Конституцией РФ в качестве основы конституционного строя характеристики России как правового государства и роли прокурорского надзора в его становлении.
Укрепление правового статуса Прокуратуры РФ должно идти и на уровне конституционно правовой регламентации ее деятельности. Представляется необходимым внесение дополнений в статью 104 Конституции РФ и предоставление Прокуратуре РФ права законодательной инициативы по вопросам ее деятельности.
11. Представляется необходимым внести изменения в статью 129
Конституции Российской Федерации и сформулировать ее в следующей
редакции:
Статья 129.
1. Прокуратура Российской Федерации обеспечивает соблюдение
законности в Российской Федерации посредством осуществления
прокурорского надзора за соблюдением Конституции и исполнением законов,
норм и принципов международного права, действующих на территории
Российской Федерации.
2. Прокуратура Российской Федерации составляет единую
централизованную систему органов, возглавляемую Генеральным Прокурором
Российской федерации с подчинением нижестоящих прокуроров вышестоящим
и Генеральному Прокурору Российской Федерации.
3. Генеральный Прокурор Российской Федерации и нижестоящие
прокуроры независимы в осуществлении своих полномочий и руководствуются
Конституцией Российской Федерации и федеральными законами.
4. Генеральный Прокурор Российской Федерации назначается и
освобождается от должности Советом Федерации Федерального Собрания
Российской Федерации по представлению Президента Российской Федерации.
5. Прокуроры нижестоящих звеньев Прокуратуры Российской Федерации
назначаются и освобождаются от должности Генеральным Прокурором
Российской Федерации.
6. Полномочия, порядок организации и деятельности прокуратуры
Российской Федерации определяются федеральным конституционным законом.
Практическая значимость и апробация результатов исследования определяется актуальностью рассмотренных в работе проблем и состоит в обосновании содержащихся в ней положений, выводов и рекомендаций по дальнейшему совершенствованию правового обеспечения функционирования прокуратуры и осуществления прокурорского надзора, установления его места в государстве как самостоятельного вида государственной деятельности, эффективно воздействующей на государственно-правовые процессы и обеспечивающей эффективную защиту основ конституционного строя, прав и свобод человека и гражданина.
Результаты исследования могут быть использованы в законотворческом процессе современной России и могут применяться в учебном процессе и в лекционно-просветительской деятельности.
Апробация результатов исследования осуществлялась автором в научных публикациях, публичных выступлениях, в профессиональной деятельности в качестве прокурора района и транспортного прокурора, а также в преподавании учебных курсов: «Конституционное право Российской Федерации», «Теория государства и права», «Прокурорский надзор» и «Правоохранительные органы» в Донском юридическом институте. Основные положения диссертации были опубликованы в семи работах общим объемом более 4 печатных листов, а также в выступлениях автора на международных научно-практических конференциях в Донском государственном аграрном университете (п. Персиановский, 2005), в Московском государственном университете экономики, статистики и информатики (г. Москва, 18 мая 2007).
Задачи и методика исследования предопределили структуру
диссертации, которая состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, приложения с проектом статьи 129 Конституции РФ и списка использованных нормативных, монографических и иных источников
Характеристика прокурорской (надзорной) власти
Вопросы совершенствования механизма государственного управления и оптимизации форм и методов осуществления государственной власти не утрачивают своей актуальности на всем протяжении развития государственности и в современной России. Внесенными в 1991 году изменения в Конституцию Российской Федерации 1978 года закрепили смену организации государственной власти на основе всевластия советов как работающих корпораций в России, конституционно и установили в качестве организационного принцип разделения властей на законодательную исполнительную и судебную.
Однако привнесение принципа функционального разделения государственной власти, присущего западным демократиям, в российское государственное строительство оставило целый ряд вопросов о функциональной принадлежности исторически сложившихся в России государственно-правовых институтов, к числу которых относится прокурорский надзор как вид государственной деятельности и органы прокуратуры, его осуществляющие.
Представляется, что исследование феномена прокурорского надзора и места прокуратуры и осуществляемых ею властных полномочий в механизме государственной власти наиболее полно может быть осуществлено посредством раскрытия сущности и функционального значения государства в целом и правовых форм реализации им властных полномочий. Понятие функции введено в научный математический оборот Г. В. Лейбницем на рубеже XVII—XVIII вв. в качестве переменной величины зависимой от других величин, изменяемых определенным образом.
Вместе с тем, достаточно трудно достоверно определить, когда произошла юридизация данного понятия. Например, о функциях в социологическом аспекте писали уже в середине XIX в. такие мыслители, как О. Конт, К. Маркс и Г. Спенсер. В 1900 г. в Гейдельберге Г. Еллинек опубликовал работу «Общее учение о государстве», в которой целая глава была посвящена функциям государства, рассматриваемым исключительно в правовом смысле.
Необходимость изучения функций публичного управления является предпосылкой познания главного и определяющего в государстве, выявления его социального смысла, того, что оно есть само по себе в отличие от других социальных явлений, иначе говоря, его сущности.
Кроме того, значение вопроса о функциях государства обусловлено тем, что они определяют его структуру, т.е. способы, закономерности организации элементов политического управления обществом, как сложной социально-иерархической системой. Наряду с этим, следует обратить внимание на то, что содержание понятия «функция государства» может быть раскрыто через следующие суждения:
1) это научная абстракция, с помощью которой единая государственная деятельность подразделяется на виды. Они различаются характером объекта, непосредственной цели, сил, материально-технических средств, методов и, как следствие, продукта деятельности;
2) функции государства не являются в своей основе видами деятельности, присущими только государству, так как они могут осуществляться негосударственными организациями. Например, все звенья по литической системы общества имеют в основе аналогичные, и, в конечном счете, общие функции. Это явление можно назвать функциональным монизмом в организации общественной жизни;
3) специфика функций государства состоит в том, что публичная власть посредством органов политической власти придает им общеобязательный характер3;
4) функции государства характеризуются относительным постоянством. При этом в рамах одной и той же функции и одного и того же набора могут решаться разные социально-политические задачи. Особенности функций определяются потребностями политического господства данного класса в конкретную историческую эпоху;
5) посредством функций государство реализует свое социальное назначение;
6) государствам разных исторических типов присущи аналогичные с организационно-технической точки зрения (но не тождественные) функции.;
7) к функциям государства относятся не только те виды его деятельности, которые непосредственно служат его социальному назначению, но и те, которые выполняют эту роль опосредованно;
8) понятие функции не связано ни со степенью развития, масштабами или «удельным весом» того или иного вида деятельности, ни с наличием, соответствующего специализированного звена в государственном аппарате — достаточно самого факта выполнения такой деятельности государством;
9) каждая функция государства должна рассматриваться как элемент единой системы функций, вне системы понятие функции не имеет реального смысла.
Конституционно-правовой опыт организации прокуратуры в зарубежных странах
Исследование организации и функционирования прокуратуры предполагает многоплановость следования различных аспектов ее деятельности и проведение сравнительно правового анализа с учетом международного опыта организации аналогичных органов. Представляется, что интересным в этом плане является опыт организации прокуратуры во Франции, которая возникла ранее, чем в других государствах Европы. Как орган развивающегося демократического государства, выполняя во времена абсолютной монархии во многом функции фискалитета, т. е. интересов казны, прокуратура с учетом развития государства и общества стала осуществлять руководство и надзор за следствием, становилась в определенной степени органом исполнительной власти. В настоящее время прокуратура Франции входит в структуру Министерства юстиции, а ее структура совпадает со структурой судебной системы и во многом обеспечивает ее действенность. Судьи и прокуроры именуются во Франции магистратами. Для подготовки судей и прокуроров существует Национальная школа магистратуры и практически все работники французских судов по уголовным и гражданским делам являются выпускниками этой школы. Большое внимание уделяется введению и осуществлению программы непрерывного последовательного образования, подготовки и переподготовки. Входя в судебную систему и состоя при судах, прокуроры пользуются существенной автономией и независимостью и имеют необходимые полномочия. Хотя действия прокурора находятся под контролем министра юстиции, в судебных заседаниях прокурор независим.
Прокурор возбуждает уголовное преследование, поддерживает обвинение в суде, осуществляет контроль за предварительным следствием, агентами судебной полиции. При производстве предварительного следствия судья во многом поднадзорен прокурору, который вправе давать ему указания, направленные на установление истины, и на любой стадии вправе взять на себя выполнение следственных функций54.
Возглавляет прокуратуру Генеральный прокурор при Кассационном суде. Прокуроры республики — районные прокуроры при трибуналах малой и большой инстанции — находятся у него в подчинении. Все прокуроры назначаются (по представлению и рекомендации министра юстиции) президентом Франции. Юристы Франции, ученые, исследующие положение прокуратуры, полагают, что необходимо подчеркивать важность концепции о независимости прокуроров, ее постоянство и всеобщность. Это полностью соответствует и рекомендациям подкомиссии ООН по правам человека и судебной независимости, где в статье 29 указано: «Независимость прокуроров и адвокатов и то мужество, и сознательность, с которыми они выполняют свой профессиональный долг, необходимы для усиления независимости судей, чтобы гарантировать правосудие, свободу и уважение законности, а также защиту прав человека, всех лиц во всем обществе» .
Таким образом, во Франции прокурор — это представитель исполнительной власти, уполномоченный, как на осуществление уголовного преследования, так и на осуществление надзора за действиями полиции, следственного судьи, а также на поддержание обвинения в суде.
Во многом подобная организация, положение, структура органов прокуратуры характерны и для других стран Западной Европы, хотя там имеются отличия, объясняемые соответствующими условиями развития стран, общественно-правовыми взглядами и традициями. В мире нет единства в организации, структуре и полномочиях прокуратуры, но ученые многих стран сходятся в необходимости определенного единения и независимости прокуроров при исполнении тех обязанностей и задач, которые возлагает на них соответствующее законодательство.
История развития французской прокуратуры во многом повлияла на генезис этих органов в Европе и России.
Прокуратура Федеративной Республики Германии, как и прокуратуры ряда других государств Западной Европы, была образована в начале XIX в. В настоящее время ее деятельность регламентируется нормативными актами: Федеральным законом о судоустройстве, Уголовно-процессуальным кодексом, Положением об организационной структуре прокуратуры и Правилами внутреннего распорядка прокуратуры. Вместе с тем о прокуратуре говорится и в Конституции ФРГ, где рассматриваются вопросы правоохранительной деятельности, судоустройства, контрольных функций (ст. 62-65; 73, 74, 85, 92, 93, 95)56.
Прокуратура, по законодательству ФРГ, относится к органам исполнительной власти, подчинена министру юстиции и хотя организационно составляет часть судебной системы, к судебной власти не относится, являясь обычным административным ведомством. Прокуратура состоит их двух частей: федеральной и земельной. Возглавляют соответствующие прокуратуры Генеральные прокуроры, причем Генеральный прокурор ФРГ назначается президентом страны. Компетенция прокуратуры определяется компетенцией суда, при котором она действует. Прокурор осуществляет предварительное расследование, в том числе при помощи полиции, которой он по существу руководит. Прокуратура в ФРГ решает три задачи. Известный германский юрист М. Номейлер указывает, что она, во-первых, расследует дела и осуществляет уголовное преследование, выступает как обвинитель в суде, во-вторых, участвует в судебном процессе в качестве «беспристрастной стороны» и, в-третьих, приводит приговор в исполнение . Прокурору предоставлено право применять предварительное заключение и задержание, причем предварительное заключение производится на основании письменного приказа судьи об аресте. Законом предусмотрена возможность расширения полномочий прокурора земельным законодательством. Следует отметить, что законодательство предусматривает полномочия прокурора не только в сфере уголовного преследования, но и в гражданском судопроизводстве. Он вправе возбудить в некоторых случаях гражданское дело (иск) о признании брака недействительным; о признании лица недееспособным; о признании лица умершим (в случае, когда лицо ранее признано без вести пропавшим). Таким образом, в определенных случаях, на основании заявления, проверки прокурор вправе вмешаться и в порядке надзора, когда этого требует защита прав гражданина.
Становление прокуратуры Российской Федерации в начале 90-х годов XX века
После распада Советского Союза, провозглашения независимости и государственного суверенитета Российской Федерации на имевшейся базе была образована Генеральная прокуратура Российской Федерации, ее статус был закреплен Законом РФ 1992 г. В законе были формулированы основные, и задачи прокуратуры независимой России. В их числе: осуществление надзора за исполнением действующих на территории Российской Федерации законов, принятие мер, направленных на устранение их нарушений и привлечение виновных к ответственности, осуществление уголовного преследования. Законодательно были установлены цели прокурорской деятельности: обеспечение верховенства закона, единства и укрепления законности, социально-экономических, политических и иных прав и свобод граждан, суверенных прав РФ и прав субъектов РФ, местных представительных органов, органов исполнительной власти, местного самоуправления, предприятий, учреждений и организаций, общественных и политических организаций и движений. В законе были определены основные направления прокурорской деятельности. В сфере осуществление надзора - надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов; за исполнением законов органами, осуществляющими оперативно-розыскную деятельность, дознание и предварительное следствие; за исполнением законов в местах содержания задержанных, в местах предварительного заключения, при исполнении наказания и иных мер принудительного характера, назначаемых судом; за исполнением законов органами военного управления, воинскими частями и учреждениями. Прокуроры участвовали в рассмотрении дел судами. В случаях, предусмотренных уголовно-процессуальным законом, прокуратура осуществляет расследование преступлений.
В Законе РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» получили закрепление основные принципы организации и деятельности прокуратуры: единство и централизация системы органов прокуратуры; независимость прокуратуры от каких бы то ни было органов государства, общественных и политических организаций; движений; законность, гласность. В условиях формирования многопартийной политической системы и политического плюрализма особое значение для обеспечения независимости и объективности в деятельности прокуратуры имели положения пунктов 2, 3, 4 Закона. В соответствии с ними прокуроры не могли быть членами выборных и иных органов, если они осуществляют надзор за законностью издаваемых этими органами правовых актов; запрещалось создание и деятельность политических партий и организаций в органах прокуратуры; прокуроры в своей служебной деятельности не связаны решениями политических партий и массовых общественных движений; прокуроры не вправе заниматься по совместительству иной оплачиваемой деятельностью, кроме преподавательской, научной и творческой.
Законом о прокуратуре РФ 1992 г. была сохранена сложившаяся ранее система и структура органов прокуратуры: Генеральная прокуратура РФ, См.: Закон РФ от 17 января 1992 г. «О прокуратуре Российской Федерации» // ВСНД РФ. 1992. № 8. Ст. 366. прокуратуры республик в составе РФ, прокуратуры краев, областей, городов
Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, городов и районов, иные территориальные прокуратуры. Наряду с территориальными прокуратурами, в России действовали военная, транспортная, природоохранительная прокуратура, прокуратура исправительно-трудовых учреждений. Устанавливался порядок образования органов прокуратуры. В соответствии с ним Генеральный прокурор РФ получал свои полномочия от высшего органа представительной власти. Он назначался и освобождался от должности Верховным Советом РФ по представлению Председателя Верховного Совета РФ с последующим утверждением Съездом народных депутатов РФ сроком на 5 лет. В своей деятельности по надзору за исполнением законов, действовавших на территории России, он был подотчетен Съезду народных депутатов РФ и Верховному Совету РФ. Отчеты о работе прокуратуры Генеральный прокурор РФ ежегодно представлял Верховному Совету РФ. Приказы и указания Генерального прокурора РФ в случае несоответствия их законам могли быть отменены Верховным Советом РФ либо самим Генеральным прокурором РФ.
Прокуроры республик в составе РФ назначались на должность Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет. Однако с учетом федеративного устройства России при их назначении учитывалось мнение органов государственной власти субъекта федерации. Их кандидатуры согласовывались с высшим органом власти соответствующей республики. Однако сохранялась централизованная система построения прокуратуры. Прокуроры республик были подчинены и подотчетны Генеральному прокурору РФ. Вместе с тем принципы федерализма и распределения предметов ведения полномочий между органами государственной власти учитывались в работе органов прокуратуры. Устанавливалось, что решения, принятые прокурором республики по вопросам, регулируемым законодательством этой республики, являются окончательными, а по вопросам, регулируемым законодательством РФ, могут быть обжалованы Генеральному прокурору РФ. Такая формула в определенной мере являлась отражением процесса суверенизации республик и повышения уровня их самостоятельности. Однако в системе построения органов прокуратуры по-прежнему имелась ассиметричное положение, свойственное различному статусу национально-государственных и территориально-государственных образований федерации. Прокуроры краев, областей, городов Москвы, Санкт-Петербурга, автономной области, автономных округов, приравненные к ним прокуроры назначались на должность Генеральным прокурором РФ сроком на 5 лет (без согласования с органами власти этих субъектов), были ему подчинены и подотчетны. В таком же порядке и на тот же срок назначались прокуроры городов, районов, приравненные к ним прокуроры. Они были подчинены и подотчетны вышестоящим прокурорам и Генеральному прокурору РФ.
Следует отметить некоторое изменение в подходах к законодательному определению функционального назначения прокуратуры. В законе отсутствовало понятие «общего надзора», как вида деятельности прокуратуры, который сложился в стране исторически и использовался достаточно широко как в правовых актах, так и в литературе. Глава 1 Закона о прокуратуре РФ 1992г, регламентирующая подобный вид деятельности, именовалась «Надзор за исполнением законов местными представительными органами, органами исполнительной власти, управления и контроля, юридическими лицами, общественными объединениями, должностными лицами, а также за соответствием законам издаваемых ими правовых актов» .
Правовые основы статуса Прокуратуры Российской Федерации
Действующая Конституция РФ 1993 года определяет статус прокуратуры весьма, общими предписаниями, без упоминания ее задач, функций и полномочий. В ней фактически установлены только конституционные принципы организации прокуратуры, а не функциональные основы ее деятельности.
Положения части 5 статьи 129 Конституции РФ о необходимости установления полномочий, организации и порядка деятельности прокуратуры отдельным федеральным законом адресованы федеральному законодателю и прямо обязывают его в рамках основных конституционных начал определить главное функциональное назначение, полномочия и другие основные элементы правового статуса прокуратуры.
Подобный способ правового регулирования, при котором орган учрежденный Конституцией РФ, не имеет на конституционном уровне четко установленного статуса, а его окончательное определение носит отсылочный характер, нельзя назвать оптимальным, так как заранее предопределяется возможность изменения его статуса в законодательном порядке.
Цели, на которые направлена деятельность того или иного государственного органа, являются необходимой и важной его статусной характеристикой. Они первичны по отношению к иным элементам правового статуса органа, так как определяют содержание задач, принципов организации и деятельности, его функций и полномочий. Как отмечает Ф.М. Кобзарев: «Любая функция как вид деятельности прокуратуры предопределена общесоциальным назначением прокуратуры, выраженным в ее целях и задачах. Прослеживается и обратная связь. Изменение целей, задач прокуратуры влечет изменение ее функции, а значит и статуса прокуратуры в целом.» . Кроме того, правовое закрепление целей государственного органа определяет его место в единой системе органов государственной власти.
Рассмотрим понятие целей прокуратуры, как элемента ее правового статуса. В науке прокурорского надзора сложилась традиция использовать термин не «цели прокуратуры», а «цели прокурорского надзора». Так Винокуров Ю.Е. следующим образом дает определение целей: «Под целью прокурорского надзора следует понимать результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры в целом и, в частности, ее важнейшая функция - прокурорский надзор.»134. Данная трактовка термина «цель прокурорского надзора» признается большинством ученых.
Однако в контексте рассмотрения вопроса о конституционно-правовом статусе представляется необходимым использование термина «цели прокуратуры». Данное словосочетание более точно отражает то, что это результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры как системы органов государственной власти, при этом не умаляя значение прокурорского надзора как одной из организационно-правовых форм ее деятельности.
Под целями прокуратуры следует понимать обусловленный местом и ролью прокуратуры в государстве, установленный в предусмотренном Конституцией порядке результат, на достижение которого направлена вся деятельность прокуратуры.
Как известно Конституция 1993 года прямо не закрепляет цели прокуратуры, ее формулировка носит бланкетный характер. В пункте 5 статьи 129 Конституции указано, что данный вопрос должен быть урегулирован федеральным законом. Во исполнение конституционных положений пункт 2 статьи 1 Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» гласит: «В целях обеспечения верховенства закона, единства и укрепления законности, защиты прав и свобод человека и гражданина, а также охраняемых законом интересов общества и государства прокуратура Российской Федерации осуществляет...»135. Исходя из данного положения закона целями прокуратуры являются: 1 Обеспечение верховенства закона; 2) обеспечение единства и укрепления законности; 3) обеспечение защиты прав и свобод человека и гражданина; 4) обеспечение защиты охраняемых законом интересов общества и государства. Остановимся подробнее на рассмотрении каждой из них.
Закрепление в качестве цели прокуратуры обеспечения верховенства закона основано на принципе суверенитета Российской Федерации. Установление данного принципа является реализацией положений пункта 2 статьи 4 Конституции РФ, согласно которой «Конституция Российской Федерации и федеральные законы имеют верховенство на всей территории Российской Федерации»136. Этот принцип в деятельности прокуратуры также обусловлен положениями пункта 2 статьи 15 Конституции РФ, по которому «органы государственной власти, органы местного самоуправления, должностные лица, граждане и их объединения обязаны соблюдать Конституцию Российской Федерации и законы». Особенно актуально для обеспечения верховенства закона как цели деятельности прокуратуры является приведение и поддержание системы нормативно правовых актов РФ к порядку установленному Конституцией РФ, то есть соответствие подзаконных актов законам. Так авторы комментария к Федеральному закону «О прокуратуре РФ» отмечают, что перед прокуратурой поставлена цель обеспечения верховенства, приоритета закона перед иными правовыми средствами регулирования общественных отношений137.
