Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Теоретико-правовые основы регулирования статуса граждан при чрезвычайном положении .
1. Понятие, содержание конституционно-правового статуса граждан 11-29
2. Национальное законодательство как основа организации правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения 30-62
3. Зарубежный опыт правового регулирования общественных отношений в чрезвычайных ситуациях 63-95
Глава 2. Конституционно-правовой механизм реализации прав и обязанностей граждан в условиях чрезвычайного положения .
1. Понятие и сущность конституционно-правового механизма реализации прав и обязанностей граждан в условиях чрезвычайного положения 96-122
2. Особенности изменения правового статуса граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам различного характера ..123-156
3. Деятельность органов внутренних дел по обеспечению прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения 157-178
Заключение 179-182
Список использованной литературы 183-210
Приложения
- Понятие, содержание конституционно-правового статуса граждан
- Национальное законодательство как основа организации правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
- Понятие и сущность конституционно-правового механизма реализации прав и обязанностей граждан в условиях чрезвычайного положения
- Особенности изменения правового статуса граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам различного характера
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования. Обеспечение прав и свобод граждан, их реализация является актуальной проблемой современности. Возникающие в стране кризисные явления порождают проблемы, затрудняющие реальное осуществление прав и свобод граждан, что в свою очередь отражается на их конституционно-правовом статусе.
Правовой статус граждан современной Российской Федерации характеризуется такими особенностями, как крайняя неустойчивость, недостаточная социально-правовая защищенность, отсутствие надежных гарантирующих механизмов, неспособность государственно-властных структур эффективно обеспечить интересы гражданина, его права, свободы, жизнь, честь, достоинство, собственность, безопасность.
Наиболее существенно он подвержен влиянию в условиях чрезвычайного положения, имеет свои характерные черты и особенности, которые заключаются в том, что органами, обеспечивающими режим чрезвычайного положения, по основаниям, установленным федеральным законодательством, и в пределах предоставленных им полномочий могут быть ограничены отдельные права и свободы граждан. Поэтому его определение, правовая регламентация и механизм реализации в таких условиях важны и необходимы. Причем речь идет не только об обеспечении и охране прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, хотя этот вопрос самый главный и от него должна строиться вся деятельность государственных органов по обеспечению данного режима. Речь идет о соблюдении Конституции Российской Федерации и международных обязательств страны, поддержания легитимности режима чрезвычайного положения, выполнения обязательств власти перед гражданами, создания необходимого политического и психологического климата согласия на территории чрезвычайного положения, а также необходимых условий жизнедеятельности граждан.
Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации имеет
непродолжительную историю. До недавнего времени действовал Закон РСФСР «О чрезвычайном положении»1 от 17 мая 1991 г., отдельные нормы которого не соответствовали Конституции Российской Федерации.
Федеральный конституционный закон, принятый 30 мая 2001 г. привел институт чрезвычайного положения в соответствие с требованиями Конституции Российской Федерации и нормами международного права. При его разработке были учтены произошедшие изменения в социально-политической, экономической сферах жизни российского общества, расширены обстоятельства его введения, дополнены меры и временные ограничения, применяемые при чрезвычайном положении, освещены вопросы о силах и средствах, об органах управления, обеспечивающих данный режим, а также их полномочиях.
Несмотря на это, в современной российской юридической литературе наблюдается недостаточная правовая разработанность проблем, возникающих при введении чрезвычайного положения, конституционно-правовые коллизии норм о чрезвычайном положении, вопросы расширения компетенции органов власти и ограничения правового статуса граждан. Социальная и юридическая значимость и актуальность подобных вопросов предопределили выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработки проблемы. Обозначенная проблема носит многогранный характер. Многие ее аспекты разрабатываются учеными в рамках отдельных направлений научной мысли. Однако комплексного анализа конституционно-правового регулирования статуса граждан в условиях чрезвычайного положения до настоящего времени не проводилось, этот вопрос не являлся ранее предметом научных исследований.
Среди научных работ, исследовавших отдельные аспекты проблемы, необходимо отметить труды таких известных ученых, как В.М. Гессен, В.В. Гущин, И.В. Гончаров, И.Н. Глебов, В.Н. Григорьев, А.В. Грязнов,
1 См.: Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР от30мая1991г.№22. Ст.773.
См.: Собрание законодательства Российской Федерации от 4 июня 2001 г. № 23.
Ст. 2277.
М.Д. Давитадзе, Б.И. Дерюжинский, А. Э. Жалинский, В.А. Коннов, A.M. Ларин, В.В. Лозбинев, С.С. Маилян, Б.Н. Порфирьев, А.С. Прудников, СВ. Пчелинцев, В.Д. Рогов, В.Б Рушайло, С.А. Старостин, С.Д. Хазанов и др.
В опубликованных научных работах указанные авторы исследуют актуальные вопросы, связанные, в основном, с направлениями деятельности органов власти в сфере обеспечения режима чрезвычайного положения, лишь в этом аспекте затрагивая конституционно-правовой статус граждан.
В работах А.Н. Домрина, Н.М. Касаткиной, Д. А. Ковачева, В.И. Лафитского, А.Н. Пилипенко, Е.А. Прянишникова, И.Г. Тимошенко, Н.Ю. Трещетенковой, Н.Г. Янгола анализировался зарубежный опыт регулирования института чрезвычайного положения.
Общетеоретические подходы к понятию основных прав, свобод и обязанностей человека и гражданина в России и гарантии их реализации разработали отечественные ученые-правоведы: М.В. Баглай, Н.С. Бондарь, Н.В. Витрук, Л.Д. Воеводин, Г.А. Гаджиев, К.К. Гасанов, В.Н. Григорьев, С.А. Комаров, A.M. Кононов, В.М. Курицын, О.Е. Кутафин, В.А. Кучинский, Е.А. Лукашева, В.П. Малахов, А.В. Малько, Н.И. Матузов, А.С. Мордовец, В.Н. Нерсесянц, В.А. Палютин, И.В. Ростовщиков, В.М. Редкоус, М.С. Строгович, Б.Н. Топорнин, К.Б. Толкачев, А.Г. Хабибулин, В.И. Червонюк, В.М. Чхиквадзе, Б.С. Эбзеев, Л.С. Явич и др.
В данной работе предпринята попытка решить комплекс вопросов, связанных с определением понятия и содержания правового статуса граждан и условий его изменения при чрезвычайном положении.
Цель и задачи диссертационного исследования. Цель работы заключается в комплексном анализе актуальных вопросов реализации конституционно-правового статуса граждан в условиях действия режима чрезвычайного положения.
В диссертации решаются следующие научные задачи:
- определить понятие и содержание конституционно-правового статуса граждан и условия его изменения;
выявить проблемы реализации конституционно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения;
исследовать основание и порядок изменения правового статуса граждан, меры и временные ограничения, применяемые в условиях чрезвычайного положения;
раскрыть особенности изменения правового статуса граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам различного характера;
- проанализировать зарубежный опыт правового регулирования
общественных отношений в условиях чрезвычайного положения, выявить его
положительные и отрицательные стороны; рассмотреть возможность
использования позитивного зарубежного опыта в России;
выработать научные рекомендации и предложения по совершенствованию национального законодательства в сфере реализации конституционно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения;
определить роль и место органов внутренних дел в механизме реализации основных прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения;
разработать конкретные рекомендации по совершенствованию организационно-правовой деятельности органов внутренних дел при осуществлении режима чрезвычайного положения.
Объект исследования - правоотношения, связанные с реализацией конституционно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения.
Предмет исследования - совокупность правовых норм, определяющих конституционно-правовой статус граждан в условиях чрезвычайного положения, а также правовые, организационные и иные меры его реализации.
Методологическую основу исследования составляют положения теории государства и права, конституционного, административного,
международного права, теории чрезвычайного законодательства . Задачи, поставленные в диссертационном исследовании, определили необходимость использования научных методов познания. Основополагающим и интегрирующим методом настоящего исследования явился всеобщий диалектический метод познания. Для раскрытия теоретических аспектов рассматриваемой проблематики использовались сравнительно-правовой и системный методы исследования.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты по правам человека, действующее национальное и зарубежное законодательство, нормативно-правовые акты, регулирующие общественные отношения в сфере реализации прав и свобод граждан в условиях чрезвычайного положения, отечественный опыт режима чрезвычайного положения.
Эмпирическую базу исследования составили материалы судебной практики, постановления и определения Верховного Суда СССР, Российской Федерации, материалы деятельности Комиссии по правам человека при Президенте Российской Федерации, Совета при Президенте Российской Федерации по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека, Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и других правозащитных органов и организаций.
Научная новизна исследования заключается в комплексном подходе к исследованию проблем, возникающих в процессе реализации конституционно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения. В диссертации проведено исследование института чрезвычайного положения как инструмента обеспечения конституционно-правового статуса граждан в чрезвычайных ситуациях социального,
Чрезвычайное законодательство Российской Федерации представляет собой составную часть системы действующего законодательства государства, основывающееся на соответствии норм международного права, вступающее в юридическую силу на определенный срок при наступлении чрезвычайных ситуаций мирного или военного времени, предусматривающее ограничение конституционных прав и свобод определенного вида субъектов права. См.: Мелехин А.В. Чрезвычайное законодательство Российской Федерации: Монография. - М.: ВНИИ МВД России, 2002. С. 18.
природного и техногенного характера, с учетом особенностей его изменения в зависимости от обстоятельств введения чрезвычайного положения. Показано соотношение и взаимосвязь международного и национального права в механизме реализации конституционно-правового статуса граждан. В результате проведенного исследования в диссертации сформирован ряд конкретных предложений по изменению и дополнению действующих законодательных актов, регулирующих общественные отношения в условиях чрезвычайного положения.
Основные положения, выносимые на защиту:
Конституционно-правовой статус граждан в условиях чрезвычайного положения представляет собой признаваемые, соблюдаемые, охраняемые, защищаемые права, свободы и обязанности, обусловленные обстоятельствами введения чрезвычайного положения, обеспеченные соответствующими гарантиями.
В целях разграничения компетенции органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации;
- дополнить ст. 72 Конституции Российской Федерации следующим
положением - пунктом «п»: «В совместном ведении Российской Федерации и
субъектов Российской Федерации находятся; введение чрезвычайного
положения по основаниям природного и техногенного характера».
- дополнить ст. 4 Федерального конституционного закона «О
чрезвычайном положении» частью 2: «Чрезвычайное положение на
территории субъекта Российской Федерации по обстоятельствам, указанным в
п. «б» ст. 3 настоящего Федерального конституционного закона вводится
исполнительным органом данного субъекта Российской Федерации с
незамедлительным уведомлением законодательного органа субъекта
Российской Федерации, а также Президента Российской Федерации.
3. В ч. 3 ст. 56 Конституции Российской Федерации разделить права и
свободы, не подлежащие ограничению, в соответствии с характером
обстоятельств введения чрезвычайного положения.
«При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях по обстоятельствам социального характера не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 28, 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации».
«При введении чрезвычайного положения на всей территории Российской Федерации или в отдельных ее местностях по обстоятельствам природного и техногенного характера не подлежат ограничению права и свободы, предусмотренные статьями 20, 21, 28, 31, 40 (часть 1), 46-54 Конституции Российской Федерации».
4. Конституционно-правовой механизм реализации прав и
обязанностей в условиях чрезвычайного положения определяется как способ
осуществления прав и обязанностей в таких условиях, т.е. особым образом
согласованные правомерные положительные действия граждан, всех
обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на
данные процесс.
5. В целях уточнения перечня мер и временных ограничений,
применяемых при введении чрезвычайного положения, исключить из ст. 11
Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» и. «а»
и п. «е» и отнести их к мерам и временным ограничениям, предусмотренным
ст. 12.
6. Особое положение - временный правовой режим деятельности органов
государственной власти, вводимый на определенной территории в целях
принятия неотложных мер по недопущению возникновения чрезвычайных
ситуаций, допускающий ограничение основных прав и свобод граждан, а также
возложение на них дополнительных обязанностей.
7. Конституционно-правовой статус граждан в условиях,
предшествующих введению чрезвычайного положения (в условиях особого
положения), возможно ограничить с целью предоставления дополнительных
властных полномочий органам государственной власти для предупреждения
эскалации чрезвычайной ситуации. Этот статус должен быть определен в Федеральном законе «Об особом положении».
8. Предложения и рекомендации о совершенствовании правового регулирования деятельности органов внутренних дел по реализации конституционно-правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в том, что оно направлено на дальнейшее развитие соответствующих областей науки конституционного права. Результаты и выводы, содержащиеся в работе, могут быть полезны при разработке теоретически обоснованной и практически действенной концепции механизма реализации и защиты правового статуса граждан, а также сохранения демократических государственно-правовых институтов в условиях режима чрезвычайного положения.
Изучение проблем, входящих в предмет исследования, позволило выдвинуть ряд практических предложений по совершенствованию законодательства о чрезвычайном положении, связанных, в первую очередь, с обеспечением правового статуса граждан. В конечном счете, решение большинства теоретических и практических вопросов имеет целью выявить проблемы законодательства о чрезвычайном положении, возникающие при ограничении правового статуса граждан.
Положения, указанные в диссертации, могут быть использованы при разработке и совершенствовании текущего законодательства, регулирующего общественные отношения в условиях чрезвычайного положения, в учебном процессе по курсам «Конституционное право», «Обеспечение прав человека в деятельности органов внутренних дел», «Управление органами внутренних дел в особых условиях», а также при подготовке учебных пособий, лекций, статей, других учебно-методических материалов.
Апробация и внедрение результатов исследования: Основные положения, теоретические выводы и практические рекомендации освещались
автором в опубликованных научных статьях, а также в научных сообщениях на Международной научно-практической конференции «Преступность в России: причины и перспективы» (ВНИИ МВД России, 27 апреля 2004 г.), научно-практической конференции «Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел» (Московский университет МВД России, 27 декабря 2004 г.).
Структура и содержание диссертации определяются целями и задачами исследования, а также избранными методами изложения материала и логикой построения работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений.
Понятие, содержание конституционно-правового статуса граждан
Проблема личности, ее правового статуса является приоритетным направлением исследований в отечественной юридической науке.
Однако следует отметить, что многие работы по указанной проблеме относятся к советскому периоду и касаются в основном проблем правового положения личности в социалистическом обществе, не признававшем идеи естественных прав человека и их неотъемлемости от личности.
В настоящее время эта идея утвердилась не только в науке, но и, будучи закрепленной в Основном законе страны, стала руководящим принципом деятельности российского государства и его органов.
В современных условиях права человека - это не дар государства гражданам. Это необходимое условие и средство нормального функционирования человека, общества и государства. Они являются нормативной формой взаимодействия людей, упорядочения их связей, поведения и деятельности, предотвращения конфликтов и противоборства.
В современном государстве личность занимает центральное место и выступает во многих качествах - гражданина, субъекта права, субъекта правоотношений, носителя прав, свобод, обязанностей, ответственности, правового статуса.
Прежде чем приступить к изложению проблем конституционного регулирования правового положения граждан в России, важно уточнить ряд базовых понятий, на которых строится система этого конституционно-правового института.
Этого в первую очередь требует отсутствие однозначно определенного категориального аппарата в научной литературе, посвященной названной проблеме.
Прежде всего, соотнесем между собой такие термины как «правовое положение» и «правовой статус».
В ряде работ термин «правовое положение» личности рассматривается, как более широкий по своему содержанию по сравнению с термином «правовой статус».
В частности, Н.В. Витрук считает правильным различать два самостоятельных понятия - правовое положение (статус) личности в широком и правовое положение (статус) в узком смысле, реальную связь между которыми можно определить как отношение целого и части. При этом он предлагает первое понятие условно, чисто терминологически обозначить как «правовое положение», а второе - как «правовой статус»1.
Т.Н. Радько отчасти разделяет мнение Н.В Витрука, считая, что возможно рассматривать понятие правовое положение (статус) в широком и узком смыслах, в то же время выражает сомнение по поводу практической целесообразности разграничения терминов «правовой статус» и «правовое положение»".
В.А. Кучинский придерживается мнения, что отождествление правового статуса и правового положения неоправданно, как и включение субъективных прав и обязанностей в правовой статус. Говоря о правовом положении конкретной личности, которое включает в себя наряду с распространяющимися на нее статутными правами и обязанностями еще и субъективные элементы - гражданство, правосубъектность, субъективные права и обязанности, он делает вывод, что правовое положение человека -понятие более широкое, чем правовой статус3.
Н.И, Матузов понятия «правовой статус» и «правовое положение» считает равнозначными, и всякие попытки их разграничения -искусственными и неубедительными. Удвоение терминологии затрудняет разработку, анализ, восприятие проблемы. Статус - это и есть положение, состояние, позиция кого-либо или чего-либо. Но дело не в этимологии и не в терминологии, а в существе вопроса. По его мнению, было бы нелогично считать правовой статус «ядром», «основой» правового положения личности, поскольку в таком соотношении понятия не находятся, как и утверждать, что правовое положение - это фактически реализованная или реализующаяся часть правового статуса1.
Внимания заслуживает и позиция С.А. Комарова, который, раскрывая содержание категории «политико-правовое состояние личности», выделил следующие элементы, входящие в его структуру: 1) принципы функционирования личности в политической системе; 2) гражданское состояние личности; 3) правовое положение личности, включающее в себя: а) правосубъектность; б) стержневой элемент - правовой статус личности (права, свободы и обязанности); в) юридические гарантии; 4) общие гарантии, выступающие как развернутая система экономических, политических, идеологических, социальных и культурных гарантий2.
Исходя из этого, С.А. Комаров определяет правовой статус личности как систему прав, свобод и обязанностей, которые нашли четкое правовое закрепление в нормах права, характеризующих политико-правовое состояние личности. «Правовой статус - это ценное правовое явление, выражающее то высокое значение, которое личность имеет в обществе. Его основой является ее конституционный статус, где права, свободы и обязанности в совокупности образуют единый, целостный, внутренне согласованный и целенаправленный комплекс, обладающий системными характеристиками»3.
На наш взгляд, термины «правовое положение», «правовой статус», являются синонимами. «Статус» в дословном переводе с латинского «status» означает состояние, положение.
В Конституции Российской Федерации, в официальных документах термин «статус» употребляется как равнозначный термину «правовой статус». Например, в соответствии с ч. 1 ст. 66 «статус республики определяется Конституцией Российской Федерации и конституцией республики». Это, как отмечает А.Г. Мамонтов, особенности современного, и не только русского, официального языка1.
При возникновении необходимости обозначения правового положения субъекта в отдельной сфере общественных отношений, регулируемых нормами одной отрасли права, термин статус употребляется с определением, указывающим на соответствующую отрасль права: «конституционно-правовой статус», «административно-правовой статус». Использование рассматриваемого термина в иных значениях требует эпитета для уточнения: «социальный статус», «финансовый статус»2.
Соотнесем теперь между собой категории «человек», «личность», «гражданин».
Понятие «человек» характеризует биологическую сторону индивида как частицу природы с его физиологическими свойствами.
Понятие «личность» характеризует человека с социальной стороны: человек как личность осознает себя, свое место и роль в обществе, ответственность перед ним.
Понятие «гражданин» характеризует человека с юридической стороны, показывая, что он находится в устойчивой правовой связи с конкретным государством.
Используемые Конституцией РФ термины «личность», «человек», «гражданин» обозначают в социальном плане членов общества. В политическом, в соответствии с Конституцией РФ, личность выступает в качестве российского гражданина, лица без гражданства, иностранного гражданина, лица с двойным гражданством, беженца или вынужденного переселенца.
Национальное законодательство как основа организации правового статуса граждан в условиях чрезвычайного положения
Конституционно-правовой статус граждан основывается, прежде всего, на презумпции неотъемлемости провозглашенных Конституцией РФ прав и свобод человека и гражданина, недопустимости их произвольного ограничения. Ч. 2 ст. 55 Конституции РФ1 установила, что в Российской Федерации не должны издаваться законы, отменяющие или умоляющие права и свободы человека и гражданина. Недопустимость ограничения прав и свобод не означает в то же время абсолютизации этого принципа. Пользование ими также имеет свои законодательные пределы. В Конституции РФ сформулировано правило, гласящее, что осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц (ч. 1 ст. 17 Конституции РФ).
В соответствии с международными документами по правам человека Конституция РФ допускает возможность ограничения прав и свобод человека и гражданина федеральным законом, но лишь в той мере, в какой это необходимо в целях защиты основ конституционного строя, нравственности, здоровья, прав и законных интересов других лиц, обеспечения обороны страны и безопасности государства (ч. 3 ст. 55 Конституции РФ).
Отметим разнообразие подходов к пониманию категории «ограничение» в общей теории права и отраслевых юридических науках.
Так, правовые ограничения рассматриваются в качестве способа правового регулирования общественных отношений2.
С.С. Алексеев же считает, что ограничения - «это вопрос не о способах, а об объеме регулирования, о границах имеющихся у лиц прав, которые характеризуют результат юридического регулирования» .
Наиболее глубоко проблему правовых ограничений исследовал А.В. Малыш, который рассматривает правовое ограничение как правовое сдерживание противозаконного деяния, создающее условие для удовлетворения интересов контрсубъекта и общественных интересов в охране и защите".
Понятие «ограничение прав и свобод» стало непосредственным предметом теоретического анализа «круглого стола», проводившегося журналом «Государство и право» в 1998 г.; «Принципы, пределы, основания ограничения прав и свобод человека по российскому законодательству и международному праву»3.
В выступлениях М.И. Байтина, Н.Н. Вопленко, В.И. Гоймана, A.M. Нагорной, В.А. Толстика и других теоретиков права данное понятие за последние десятилетия в отечественной правовой науке было раскрыто в самых разных контекстах, хотя общего мнения относительно единообразной и оптимальной трактовки определения, все-таки, не достигнуто.
«Ограничение права (свободы),- по мнению В.И, Гоймана,- это осуществляемое в соответствии с предусмотренными законом основаниями и в установленном порядке сужение его объема»4.
М.А. Нагорная считает, что ограничения прав человека представляют собой изменение содержания или объема действия нормы права. В международных актах правомерность ограничений признается на определенных основаниях и с благими целями (ст. 29 Всеобщей декларации прав человека). В России они противостоят гарантиям прав человека и касаются конституционных прав .
Конституционно-правовые ограничения основных прав и свобод образуют систему и включают в себя:
I). Ограничения общего характера, относящиеся к общему конституционно-правовому статусу, определяющие допустимвіе пределві изъятий из основных прав и свобод и цели, соразмерные таким изъятиям (ст. 13, 19, 29, 55 и др. Конституции РФ).
2). Ограничение основных прав в условиях чрезвычайного и военного положения.
3). Ограничения основных прав и свобод, обусловленные особенностями правового статуса отдельных категорий граждан (военнослужащих, лиц, отбывающих наказания в местах лишения свободы и др.) и их отношений с государством. В последнем случае, пределы возможных ограничений, как правило, Конституцией РФ не определены. Они могут устанавливаться законодательством и должны быть оправданы природой этих отношений.
Таким образом, одной из форм такого ограничения прав и свобод граждан является институт чрезвычайного положения.
Согласно СИ. Ожегову термин «чрезвычайное» означает «исключительное».
Термин «чрезвычайное положение» употребляется в двух значениях. В первом он соответствует английскому слову «emergency» - «внезапное, неожиданное событие, требующее немедленных действий»3. Во втором значении рассматриваемый термин соответствует английскому словосочетанию «a state of emergency» - состояние или режим чрезвычайного положения. Как правило, для законодательной практики предметом правового регулирования является чрезвычайное положение во втором своем значении.
Чрезвычайное положение - конституционно установленное положение, при наличии которого осуществление государственной власти происходит в чрезвычайном конституционном порядке".
Несколько иной подход к природе чрезвычайного положения находим у представителей общей теории права и административного права. Подчеркивая, что чрезвычайное положение - это разновидность административно-правового режима, тем не менее, различные авторы выделяют некоторые его особенности: степень жесткости юридического регулирования, наличие ограничений и льгот (С.С. Алексеев3); законность условий и действий всех государственных институтов (И.С. Самощенко4); установленный особый порядок деятельности правоохранительных органов (В.Д. Резвых, И.А. Скляров3); форма реагирования государства на конкретные экстремальные обстоятельства (Рушайло В.Б.6); необходимость ограничения прав и свобод граждан и изменения системы управления путем перераспределения компетенции (М.Д. Давитадзе7).
Закон РСФСР от 17 мая 1991 г. № 1253-1 «О чрезвычайном положении» определял чрезвычайное положение как «особый правовой режим деятельности органов государственной власти и управления, предприятий, учреждений и организаций, допускающий установленные Законом ограничения прав и свобод граждан и прав юридических лиц, а также возложение на них дополнительных обязанностей» (ст. I)1.
В действующем Федеральном конституционном законе «О чрезвычайном положении» от 30 мая 2001 г. № 3 под чрезвычайным положением понимается вводимый в соответствии с Конституцией Российской Федерации и настоящим федеральным конституционным законом на всей территории Российской Федерации или в ее отдельных местностях особый правовой режим деятельности органов государственной власти, органов местного самоуправления, организаций независимо от организационно-правовых форм и форм собственности, их должностных лиц, общественных объединений, допускающий установленные настоящим Федеральным конституционным законом отдельные ограничения прав и свобод граждан Российской Федерации, иностранных граждан, лиц без гражданства, прав организаций и общественных объединений, а также возложение на них дополнительных обязанностей (ст. 1).
Понятие и сущность конституционно-правового механизма реализации прав и обязанностей граждан в условиях чрезвычайного положения
Реализация права достаточно широко исследована в юридической литературе1. Однако реализация права определяется неоднозначно: как процесс2, результат, воплощение правовых требований в поведении участников общественных отношений , форма правового воздействия , необходимый этап правового регулирования , связанный с правотворчеством общей целью7.
Наряду с этим разнообразием мнений на реализацию права все больше утверждаются две точки зрения. В первом случае реализация понимается как определенный, строго обусловленный процесс осуществления правовых предписаний, как воплощение этих предписаний в поведение людей. Следовательно, реализация представляется как поведение субъектов права, в котором воплощаются предписания правовых норм (правомерное поведение, практическая деятельность людей по осуществлению прав и выполнению юридических обязанностей). В других случаях реализация права рассматривается не только в качестве процесса правового регулирования, но и в качестве его конечного результата. Именно так реализация права определяется как достижение полного соответствия между требованиями норм права совершить определенные поступки или воздержаться от их совершения и суммой фактически последовавших действий.
Реализация права как процесс может быть охарактеризована с объективной (совершение определенных действий, предусмотренных нормами права ) и субъективной (отношение субъекта к правым требованиям в момент совершения предписываемых действий) сторон.
Определены и научно утвердились различные формы (способы) реализации права исходя из объективного существования права в виде основополагающих суждений о предоставляемом (разрешенном, допустимом), должном и запретном: реализация юридических возможностей, правовых дозволений, предоставленных государством (использование), осуществление субъективных обязанностей (исполнение), воздержание от запрещаемых действий (соблюдение)2. Специфической формой реализации служит применение правовых норм государственными органами (должностными лицами) и общественными организациями в случаях, предусмотренных законом, сопровождаемое принятием актов применения права",
Такие формы реализации права как исполнение, соблюдение и использование, в результате которых юридические нормы претворяются в жизнь непосредственно действиями самих субъектов общественных отношений, принято называть формами непосредственной реализации права. Данные формы представляют непосредственную деятельность субъектов права по осуществлению своих прав и обязанностей без помощи специально уполномоченных органов. Применение же необходимо лишь в случаях, например, когда возникает спор о наличии или мере субъективных прав или юридических обязанностей; когда совершено правонарушение и необходимо определить наказание; при необходимости определить момент действия или факт прекращения чьих-либо прав и обязанностей; когда общественное отношение должно пройти контроль со стороны государства и др. Соответственно, задачами субъектов правоприменения будут являться: оказание содействия, а иногда использование принуждения для реализации правовых норм или возложение юридической ответственности.
От того, как реализуются в обществе права, свободы и обязанности граждан в существенной степени зависит реализация права в целом. Эффективность реализации прав и обязанностей - показатель уровня законности и правопорядка в демократическом обществе.
Н.В. Витрук и В.В. Копейчиков определяют реализацию прав и свобод как «регламентированный нормами права демократический по своему содержанию и формам осуществления процесс, обеспечивающий каждому гражданину те материальные и духовные блага, которые лежат в основе принадлежащих ему субъективных прав, а также защиту этих прав от любых посягательств»1.
Реализация права в юридической литературе больше рассматривается как особый механизм, посредством которого осуществляется перевод статичных юридических норм в динамичную социальную действительность .
Под механизмом реализации права понимают средства и институты, которые обеспечивают достижение фактических целей правовых предписаний в фактической правомерной деятельности субъектов. Такой механизм включает комплекс мер материально-технического, организационно-управленческого, идеологического (социально психологического) характера, осуществляемых государством, его органами и должностными лицами и имеющих своей задачей обеспечить реальное действие права в общественной жизни1.
Как явление социально-правового порядка, механизм реализации прав и свобод личности позволяет не только комплексно рассматривать все аспекты реализации, но и выделять из них сугубо правовые, социологические, психологические. Это весьма существенно при решении практических вопросов совершенствования гарантирующих процедур и порядка реализации, в особенности тех, где участвуют государственные органы, и в их числе правоохранительные органы2.
Под механизмом реализации субъективного права в широком смысле понимается социально-обусловленный, психологически регулируемый и, что особо важно, законодательно предусмотренный комплекс согласованных действий, прежде всего, личности как правообладателя, а таюке обязанных и других субъектов с целью получения заинтересованной личностью социального блага, опосредованного правом (свободой) .
Под механизмом реализации прав и обязанностей граждан будем понимать способ осуществления прав и обязанностей, т.е. особым образом согласованные правомерные положительные действия личности, всех обязанных и иных субъектов права, а также условия и факторы, влияющие на данный процесс.
Поскольку любой механизм представляет собой систему с высокой степенью организованности, а всякая система имеет определенную структуру, то можно говорить и о структуре механизма реализации прав и обязанностей граждан.
Особенности изменения правового статуса граждан при введении чрезвычайного положения по обстоятельствам различного характера
Анализ зарубежного и российского законодательства, регламентирующего институт чрезвычайного положения, позволяет заметить, что ограничение правового статуса граждан в таких условиях может происходить двумя путями:
1) приостановление действия отдельных статей Конституции, гарантирующих права и свободы (происходит фактическое ограничение правоспособности граждан, т.е. способности иметь субъективные права и юридические обязанности) .
2) установление в рамках чрезвычайного положения тех или иных ограничений, запретов, затрагивающих правовой статус личности с возложением на граждан ответственности за то или иное совершенное правонарушение2.
В мировой практике находят применение оба указанных варианта. В развитых правовых государствах возможен и первый способ регулирования общественных отношений во время чрезвычайного положения. Но для государств, о которых еще сложно говорить как о правовых, где не созданы реально действующие демократические институты, крайне низка правовая культура населения, более предпочтителен второй вариант.
В Российской Федерации применяется второй способ регулирования правового режима в условиях чрезвычайного положения, затрагивающий правой статус граждан. Он является более «предпочтительным» , так как предусматривает ограничение определенных прав и свобод граждан только в рамках действующего законодательства и устанавливает те или иные ограничения, определяет их конкретные границы.
Федеральный конституционный закон «О чрезвычайном положении» (глава 3) закрытым перечнем определяет меры и временные ограничения, которые органы государственной власти могут применять в порядке отступления от обычного правового режима.
Под чрезвычайными мерами будем понимать вызванную экстремальной ситуацией управленческую деятельность, выраженную в предусмотренных законом юридических формах и направленную на установление и поддержание режимных правил поведения, форм особого управления и на создание условий, препятствующих возникновению и развитию угрозы безопасности.2 В данном случае термин «чрезвычайные» означает, что данные меры могут применяться только в условиях чрезвычайного положения; по содержанию представляют собой ограничения прав и свобод граждан, наложение на них дополнительных обязанностей; изменение полномочий и функций органов государственной власти и местного самоуправления.
Правоограничительные меры выступают юридическим элементом управления чрезвычайной ситуацией.
В условиях радикальных преобразований в России, когда утрачивается стабильность и упорядоченность, важно выяснить, что представляют собой правовые ограничения, когда и каким образом они должны действовать. Важно одно - использование государством чрезвычайных мер не должно наносить ущерб демократическим устоям общества и конституционным гарантиям прав и свобод граждан. Предусмотренные ограничения прав и свобод, несмотря на их объективную необходимость, должны быть разумными и соразмерными.
В научной литературе принцип соразмерности ограничения прав граждан называется принципом пропорциональности или сбалансированности.
Однако определенность в понимании пропорциональности принимаемых государством мер в ответ на возникший кризис отсутствует, тем более то, что может быть приемлемо в условиях одной чрезвычайной ситуации, может являться незаконным в другой .
Введение чрезвычайного положения - самая крайняя, вынужденная мера ограничения прав граждан. При этом установление отдельных ограничений прав и свобод должно допускаться в соответствии с Федеральным конституционным законом и только с указанием пределов и срока их действия.
Ст. 28 ФКЗ установила пределы применения мер и временных ограничений в условиях чрезвычайного положения. Можно выделить три критерия, определяющие названные пределы:
Во-первых, это объективная необходимость, обусловленная требованиями остроты создавшегося положения2. По своему содержанию данный критерий предназначен отразить обусловленность временно вводимых ограничений прав и свобод чрезвычайностью обстоятельств, послуживших основанием для введения режима чрезвычайного положения, а, следовательно, и для введения этих ограничений.
Во-вторых, международные обязательства Российской Федерации, вытекающие из международных договоров РФ в области прав человека.
В-третьих, это недопущение дискриминации отдельных лиц или групп населения исключительно по признакам пола, расы, национальности, языка, происхождения, имущественного и должностного положения, места жительства, отношения к религии, убеждений, принадлежности к общественным объединениям, а также по другим обстоятельствам.
Вывод о временном характере ограничения прав и свобод граждан может быть сделан с учетом того, что чрезвычайное положение объявляется на всей территории Российской Федерации не более чем на 30 суток, а в ее отдельных местностях - не более чем на 60 суток (ст. 9 ФКЗ). По истечении указанных сроков все правоограничения перестают действовать.
В соответствии с п. «д» ст. 5 ФКЗ одно из требований к Указу Президента РФ о введении чрезвычайного положения - перечень чрезвычайных мер и пределы их действия, исчерпывающий перечень временных ограничений прав и свобод граждан1.
Существующий перечень мер и временных ограничений, используемых в условиях чрезвычайного положения и применяемых в действующем законодательстве, сложился не сразу. Он формировался и дополнялся по мере приобретения практического опыта обеспечения режима. В качестве критерия классификации мер и временных ограничений законодатель взял основания введения чрезвычайного положения.
