Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Социальное сиротство как правовой институт: понятие, эволюция и правовое регулирование 11
1. Становление и развитие в России правовых основ социального сиротства (историко-правовые аспекты) 11
2. Правовые основы социального сиротства в Российской Федерации 39
3. Состояние и содержание правового регулирования статуса ребенка в нормах международного права и российского законодательства 72
Глава 2. Конституционные права детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 90
1. Конституционное право ребенка на семью 90
2. Конституционно-правовая защита прав детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей 122
3. Проблемы российского законодательства в области регулирования прав детей 166
Заключение 190
Библиографический список используемой литературы 196
- Становление и развитие в России правовых основ социального сиротства (историко-правовые аспекты)
- Состояние и содержание правового регулирования статуса ребенка в нормах международного права и российского законодательства
- Конституционное право ребенка на семью
- Проблемы российского законодательства в области регулирования прав детей
Введение к работе
Актуальность темы исследования. В части 1 статьи 38 Конституции РФ закреплено: «Материнство и детство, семья находятся под защитой государства». Вместе с тем количество социальных сирот в России за последние 10 лет увеличилось в пять раз и составляет более 750 тысяч1. Следовательно, проблемные вопросы, связанные с регулированием в России социального сиротства, представляют собой не только актуальную, но и болезненную тему. В этой связи, прежде всего, нужно разработать систему мер по укреплению семьи, по здоровому образу жизни. Гражданский, семейный, трудовой кодексы и др. закрепили основные положения многих международных актов в области прав ребенка, приоритет которых закреплен в ч.4 ст. 15 Конституции РФ. Однако, изучение практики и юридической литературы показало, что некоторые фундаментальные принципы данной Конвенции ООН о правах ребенка не выполняются: не все российские нормативные правовые акты исходят из принципа приоритета прав ребенка; еще не создана система правовых условий для гармоничного развития детей и реализации их прав; не разработаны стандарты качества жизни детей; не выработана единая система критериев, которые составили бы основу нормотворческой деятельности в области прав ребенка и исключили разноплановость правового регулирования, а также свидетельствовали бы о государственно-правовой опеки над детьми.
В Преамбуле Конвенции о правах ребенка придается большое значение «Семье как основной ячейке общества», указывается на то, что ребенок должен воспитываться «в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства и солидарности» . Что касается российского законодательства, то ни в Конституции РФ, ни в Федеральном законе «Об основных гарантиях прав
См.: Всероссийская конференция «Пути решения проблемы сиротства в России», организованной национальным фондом защиты детей от жестокого обращения, Министерством здравоохранения и социального развития РФ и Министерством образования и науки РФ. 8-Ю ноября 2006 2 См.: Конвенция ООН о правах ребенка. Нью-Йорк. 20 ноября 1989
ребенка в РФ» не определены принципы воспитательной политики. Принято считать, что Конституция РСФСР (1978г.) содержала много идеологических норм. Но нельзя не оценивать их с позитивной стороны, в части обеспечения политики гуманизма в воспитательном процессе, подчеркивая первоочередную роль государства в обеспечении достойного детства.
Анализ трудового законодательства показывает, что оно не приведено в соответствие с международными нормами. В Конвенции о правах ребенка закреплено право ребенка на защиту от экономической безопасности (ст.32 Конвенции), а так же устанавливает минимальный возраст для приема на работу и др. права в данной сфере. В Росси действие данных положение искажено. С одной стороны, ребенок в 14 лет не может устроиться на работу в силу различных обстоятельств, в том числе не желание работодателя, с другой стороны, законодателем предпринимаются попытки обязать руководителей предприятий брать на работу определенное количество несовершеннолетних, но так как у подростков нет определенных познаний, опыта, образования, предполагаемой работой может быть только физический труд, что противоречит Конвенции о правах ребенка.
Развитие институтов опеки, попечительства, патроната необходимо для полноценного становления гражданского общества в России, которое еще не сформировалось. Усыновления в России мало не из-за бедности населения, а из-за требований семейного кодекса к потенциальным родителям. Они не оправдано жестоки. Ситуацию могло бы изменить дополнение в семейный кодекс о том, что суд вправе принимать решение об усыновлении, исходя из интересов ребенка, а некоторые требования к усыновителям носили бы рекомендательных характер2. В действующем семейном кодексе суд не вправе пренебречь этими нормами, поэтому по формальным основаниям огромный пласт учителей и врачей лишен возможности быть усыновителями.
1 См.: Федеральный Закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ «Об основных гарантиях прав ребенка в Российской
Федерации» (с изм. и доп. от 21.12.2004г.) // Собрание законодательства РФ. 1998. №31. С. 3802
2 См.: материалы конференции «Реформирование Комиссии по делам несовершеннолетних по защите их
прав в Московской области» (Московская область, 26-29 июля 2006 г.).
В послании Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2005 г.1 «О важнейших общенациональных задачах» выделино три приоритетных направления государственной политики: снижение смертности, эффективная миграционная политика, повышение роста населения. Все направления связаны с решением главной, демографическом проблемы в стране. Решение первых двух задач должно обеспечить выполнение третьей - повышение роста населения. Но это не должно спровоцировать появления большего числа социальных сирот, иначе поставленные задачи нельзя будет назвать решенными.
В данной связи, необходимо обосновать место и роль ювенальной юстиции в системе российского права, что с одной стороны, приведет законодательство РФ в соответствие с международными нормами, с другой, обеспечит эффективную защиту прав не только социальных сирот, но и всех детей.
Состояние научной разработанности темы. Вопросы, касающиеся правового положения детей-сирот и детей, являющихся социальными сиротами, а также обеспечения их прав и законных интересов, находятся в центре внимания как российских, так и зарубежных ученых.
Теоретическую основу исследования составили положения конституционного (государственного) права, а также материалы научных исследований, отраженные в трудах В.А. Авдеева, М.В Антокольской., В.В. Белякова, Ю.Ф. Беспалова, О.Н. Булакова, В.Ф. Воробьева, З.И. Ворониной, И.Ф. Вершиной, В.И. Ветров, Ю.В. Васильевой, И.С. Воинова, И.Н. Глебова, В.Н. Григорьева, Т.М. Гандилова, И.Б. Григорьева, А.И. Догалевской, В.Я. Кикоть, И.С. Кон, И.М. Кузнецовой, О.Е. Кутафина, Е.И. Козловой, Ю.Д. Казанчева, С.Я. Лебедева, С.С. Маиляна, В.П. Малахова, Л.Ю. Михеевой, А.Е. Маркушова, В.П. Мельникова, М.Н. Мелеиной, Д.И. Мейера, В.Д. Мозаева, A.M. Нечаева, А.С. Прудникова, Е.Н. Покровского, Г.М. Свердлова, А.Я
См.: Парламентская газета от 25 апреля 2005 г. № 76.С. 5; Российская газета от 26 апреля 2005 № 86 С.8
Сухарева., В.Г. Стрекозова, Г.И. Фильченкова, А.Г. Хабибулина, П. Ханигана, Е.И. Холостовой, Б.М. Шахматова, Г.Ф. Шершенева, Ю.Е. Ширяева, A.M. Яковлева и др.
Но комплексного и целенаправленного исследования вышеуказанных проблем ранее не проводилось. В основном все научные работы посвящены лишь проблемам защиты отдельных прав детей, а не детям-сиротам и их правам в целостной их совокупности.
Объект исследования составляют общественные отношения в области конституционно-правового обеспечения прав и законных интересов социальных сирот.
Предмет исследования - это конституционно-правовой режим социального сиротства в России.
Цель исследования - обосновать перспективное направление конституционно-правового режима социального сиротства и выявление противоречий и пробелов в российском законодательстве, совершенствование конституционно-правого режима социального сиротства в России. Задачи исследования:
изучить становление и развитие в России правовых основ социального сиротства;
обосновать правовые основы социального сиротства в Российской Федерации;
выявить противоречия в состоянии и содержании правового регулирования статуса ребенка в нормах международного права и российского законодательства;
проанализировать конституционное право ребенка на семью;
исследовать конституционно-правовой механизм защиты прав детей-сирот и детей, являющимися социальными сиротами;
выявить пробелы и противоречия в области регулирования прав детей, а также формулирование рекомендаций по совершенствованию
российского законодательства, ориентированных на международные стандарты.
Теоретико-методологическая база исследования. При
проведении исследования диссертантом применялись общенаучные, правовые, а также философские и социологические методы. В работе использовались методы историко-правовой, системно-структурный, социально-правовой, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, которые в совокупности составили методологическую основу исследования. Правовой базой исследования послужили как положения общей теории права, так и конституционного, международного, а также административного, уголовного, трудового, жилищного и других отраслей права.
В качестве нормативных источников использовалось действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, некоторые нормативные документы советского периода, международно-правовые нормативные акты, касающиеся сферы исследуемого вопроса. Кроме того, изучались подходы различных юридических направлений и точки зрения отдельных российских и зарубежных ученых, касающихся вопросов правовой защиты детей-сирот в России.
Научная новизна исследования обусловлена комплексным анализом
конституционно-правового режима социального сиротства в России,
выявленными пробелами и противоречиями в законодательстве Российской
Федерации, обоснованным направлением совершенствования
конституционно-правого режима социального сиротства в России.
Новизна работы определяется также результатами сравнительно-правового анализа конституционно-правого режима социального сиротства в России.
Некоторые теоретические положения и практические рекомендации сформулированы по результатам проведенных научно-исследовательских работ и научно-практических конференций, в том числе участием автора:
обоснована взаимосвязь этапов (дореволюционный, советский, современный) эволюции института социального сиротства в России;
сформулировано понятие «социальное сиротство» и обоснована необходимость в его закреплении в российском законодательстве;
обоснована целесообразность в использовании в Российской Федерации опыта европейских государств и США в интересах совершенствования российской правовой системы;
выработаны рекомендации по обновлению российского законодательства в области обеспечения прав детей в соответствии с Конвенцией о правах ребенка;
обоснована необходимость закрепления за определенной организацией функции контроля за уже усыновленными детьми;
сделан акцент на то, что не все российские нормативные правовые акты исходят из принципа приоритета прав ребенка, что противоречит Конвенции о правах ребенка;
обоснована необходимость принятия законопроекта «Об опеке и попечительстве» и выработаны конкретные рекомендации;
обоснованы место и роль ювенальной юстиции в системе российского права.
Основные положениями, выносимые на защиту:
Периодизация развития социального сиротства основана не столько на временных рамках, сколько на особенностях и содержании правового регулирования сиротства в конкретный период времени. Анализ эволюции социального сиротства в России показывает, что на всех этапах отечественного развития разрозненные, узковедомственные, не скоординированные действия не могли привести к серьезным успехам в данной области.
Авторское определение «социального сиротства», под которым следует понимать лиц, не достигших 18 лет, имеющих одного или обоих родителей
(либо лиц их заменяющих), но в силу различных обстоятельств не участвующих в их воспитании.
Результаты сравнительного анализа российского и международного законодательства в области защиты прав детей. Автором отмечается, что, несмотря на обилие в законодательстве Российской Федерации норм в данной сфере, оно нуждается в существенном изменении. Так, законодательство Российской Федерации должно отражать положения Конвенции о правах ребенка в части, касающейся повышения идеологических ориентиров, социально-экономических прав и правовой защиты несовершеннолетних, а также профилактики безнадзорности.
Вывод о том, что правовое содержание процедуры усыновления в Российской Федерации отличается не совершенством и низкой эффективностью. Это касается как случаев усыновления российскими гражданами, так и иностранцами. Отсутствие должного контроля над условиями жизни усыновленного, порождает ситуации грубейшего нарушения его прав. Следует законодательно определить правомочный орган, реализующий функции контроля в данной сфере, обозначив его полномочия и механизм их реализации.
Автор считает, что гарантированные Конституцией РФ права человека и гражданина не учитывают особенности статуса ребенка, полагая, что выделение их в особую группу нецелесообразно в силу его возраста. Данный подход ошибочен, так как права и обязанности несовершеннолетнего не всегда совпадают с взрослыми. Изменение данного положения в законодательстве будет способствовать не только профилактики правонарушений, совершаемых детьми, но и правонарушений, совершаемых в отношении детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей.
Обоснование места и роли ювенальной юстиции в системе российского права. Наличие в системе органов государства различных по-своему функциональному значению институтов, осуществляющих свои полномочия в сфере, регулирования обеспечения защиты прав несовершеннолетних (орган
опеки и попечительства, Комиссия по делам несовершеннолетних по защите их прав и суд) не способствует созданию единой системы обеспечения прав ребенка. В настоящее время, назрела необходимость создания ювенальной юстиции, в чью компетенцию был бы определен весь комплекс задач по обеспечению прав несовершеннолетних в случае их нарушения.
Теоретическая значимость исследования. Результаты проведенного исследования способствуют развитию теоретических и правовых представлений о правовом и социальном статусе ребёнка в современной России, а также усовершенствованию российского законодательства в исследуемой сфере.
Теоретические результаты исследования могут быть использованы для выявления причин эффективности действующих нормативно-правовых актов; при изучении учебных дисциплин конституционного права, муниципального права, теории права и государства, семейное право и других в образовательной деятельности в системе МВД России, ФМС России.
Практическая значимость работы состоит в том, что обоснованные в исследовании выводы можно использовать для совершенствования действующего законодательства. Материалы исследования в целом, его выводы, предложения и рекомендации представляется целесообразным использовать на законодательном уровне и в деятельности Правительства России, структурах ведомственного нормотворчества и правоприменительной практики федеральных органов исполнительной власти (Министерства юстиции РФ, Министерства внутренних дел РФ, Министерств здравоохранения и социального развития РФ, а также Комитетов по делам женщин, семьи и молодежи, по охране здоровья, и других, действующих при Совете Федерации).
Структура диссертации включает введение, две главы (шесть параграфов), заключение, библиографический список (110 источников), список приложений (6 наименований).
Становление и развитие в России правовых основ социального сиротства (историко-правовые аспекты)
Предпринятое в рамках данного параграфа исследование направлено на формирование представления о том, как заражалась и развивалась система социального сиротства. Для достижения этой цели нами использован историко-правовой инструментарий понимания этого процесса.
«Историография нужна, как правило, для того, чтобы показать: либо то, что до нас ничего не было, либо то, что до нас было все не так, либо, что до нас никто не додумался до исследования выбранной нами темы...»1
В истории права нормы об опеке и попечительстве занимали в правовых системах разное место, имели разное содержание, что предопределялось, в конечном счете, отличием принципов и задач данного института. Чтобы наиболее полно рассмотреть данный вопрос необходимо было ознакомиться с трудами известных представителей правоведческой мысли, как: А. Лобочевского2, СВ. Пахман3; А. Загоровский4; В.М. Хвостов5; А.Г. Гойх-барг6; Г.Ф. Шершеневич7.
На протяжении истории нашей страны детская беспризорность возникала как результат осиротения детей вследствие военных конфликтов, природных катаклизмов и социальных потрясений. Но в традиционном обществе с редкими, по преимуществу сельскими населенными пунктами, такое явление не могло быть масштабным и длительным. Устройство осиротевших детей, как правило, обеспечивалось либо родственниками, либо крестьянской общиной. Институт «приймачества» (усыновления внутри общины) приносил пользу, как сиротам, так и усыновителям — дети должны были «покоить старость» новых родителей.
Многие исследователи истории Русского государства и семейного права пришли к выводу, что власть родителей над детьми была признана у нас еще во времена язычества. По утверждению К. Неволина , существовало в те далекие времена и право родителей отдавать своих детей в рабство. Это право сохранялось еще долгое время после принятия христианства. По древнейшему праву, семейная власть простиралась на всю совокупность лиц, живущих в доме. Причем лица подчиненные назывались «чадь», куда входили дети, рабы, родственники, прислуга. Не случайно поэтому в древнерусском языке совпадали и термины, обозначающие одинаково как детей, младших членов семьи, так и рабов. Постепенно из этой сложной совокупности выделились все подчиненные лица, остались только дети .
После крещения Руси церковь последовательно начинает брать на себя то, что раньше регулировалось обычным правом. На смену языческим предписаниям пришли церковные. Все большее распространение начинает приобретать христианская семейная мораль.
Формируемое церковью христианское мировоззрение начинает формировать более туманное отношение к детям подкинутым и брошенным. Великий князь Владимир I поручил в 996 г. общественное призрение (куда входила помощь сиротам) попечению и надзору духовенства. В те времена, когда еще не существовало единого государства Российского, призрение детей-сирот было частным делом князей либо возлагалось княжеским государством на церковь, но в любом случае оно осуществлялось из религиозных, моральных побуждений и рассматривалось как богоугодная акция. Поговорка того времени гласила: «Не постись, не молись, а призри сироту»1.
Постепенно формируется институт опеки. Несмотря на скупость информации об опеке в далеком прошлом, очевидно, что с ее помощью решалась задача сохранения для осиротевшего ребенка семьи. В ином случае дети подлежали общественному призрению. Что касается существа опеки, то она в те времена означала «отдать на руки». Тот, кому «отдавали на руки» осиротевшего ребенка, назывался печальником. Ему поручалось «печаловаться о детях», а печаль — это больше чем забота. Она включала и нравственное участие. Термин же «опека» русское законодательство заимствовало позже из литовского права.
Определенный вклад в процесс социального устройства осиротевших детей вносили церковные приходы и монастыри. Относящееся к XIII веку «Правило о церковных людях» содержит перечень благих дел, которыми должны были заниматься церкви и монастыри: «нищих кормление и чад мног, сиротам и убогим промышление» . При ряде монастырей не только осуществлялось «кормление» нуждающихся, но также создавались детские приюты, в которых воспитанников и содержали, и осуществляли их просвещение и обучение «потребному ремеслу».
Церковный приход был территориальной, административной и податной единицей, и на него возлагалась обязанность организовывать призрение нуждающихся на своей территории. Поэтому такое явление, как детская бездомность и беспризорность, могло становиться массовым лишь в том случае, когда социальные катастрофы затрагивали сразу большие территории и большие массы населения.
Целый ряд правил, касающихся детей, в том числе несовершеннолетних, содержит «Соборное Уложение 1649 г.» царя Алексея Михайловича, где он стремится объединить церковное и светское право.
1 Нечаева А. М. Россия и ее дети (ребенок, закон, государство). М. 2000
2 Мельников В.П., Холостова Е.И. История социальной работы в России. Учебное пособие. М. 2001. Например, родителям предоставлялось право продавать своих детей в холопство или в крестьяне вместе с собою. Продолжало все это время сохраняться право отца и матери отдавать своих детей в услужение «в работу на урочные годы».
Таким образом, можно сказать, что в годы существования Московского государства, как и прежде того, ни обычаи, ни законы не определяли пределов права родителей «направлять своих детей», которое заменило собой древнее право на жизнь ребенка. Не существовало пределов и в осуществлении права родителей «исправлять своих детей». Вместе с тем, за убийство отца или матери полагалась «смертная казнь безо всякия пощады». И, напротив, убийство сына или дочери влекло для родителей лишь тюремное заключение на год, а по отбытии — церковное покаяние. Соборное уложение предусматривало и наказание матери за убийство незаконнорожденного ею ребенка1.
Что касается детей-сирот в Московском государстве, то забота о них по-прежнему была предметом особого внимания. Так, в конце XVII — начале XVIII вв. появляются идеи о государственном попечении детей-сирот. В 1682 году был подготовлен проект Указа, где ставился вопрос об открытии для них специальных домов, с целью обучения их грамоте, наукам и ремеслам, которые «во всяких случаях нужны и потребны»2.
Состояние и содержание правового регулирования статуса ребенка в нормах международного права и российского законодательства
Любое цивилизованное государство считает своим долгом соблюдать определенные требования международного сообщества в тех видах и формах, которые позволяют поддерживать в современных условиях необходимый уровень обеспечения общечеловеческих прав и свобод. Конституция России формирует и закрепляет основные принципы правового регулирования, является базой всего законодательства и представляет собой акт, обладающей высшей юридической силой. Впервые в России на уровне Конституции, установлены нормы ее соотношения с нормами международного законодательства, согласно которым общепризнанные принципы и нормы международного права и международные договоры Российской Федерации являются составной частью правовой системы России. Если же международным договором РФ установлены иные правила, чем предусмотренные законом, то применяются правила международного договора (части 4 ст. 15 Конституции РФ).
Тот же принцип закреплен в ст. 6 Федерального Закона от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21.12.2004г.)1, где указано: "Ребенку от рождения принадлежат и гарантируются государством права и свободы человека и гражданина в соответствии с Конституцией Российской Федерации, общепризнанными принципами и нормами международного права, международными договорами Российской Федерации, настоящим Федеральным законом, Семейным кодексом Российской Федерации и другими нормативными правовыми актами Российской Федерации".
Международные стандарты представляют собой документы, отражающие нормы, принципы и положения, касающиеся защиты как в целом общечеловеческих и гражданских прав человека, так и специфических, относящихся к статусу ребенка.
Международные стандарты имеют своей целью распространение прогрессивного мирового опыта, гуманизма в сфере обращения с детьми, максимальное ограничение жестоких мер карательного воздействия на них в случаях, например, совершения ими правонарушений. Самыми известными документами такого рода являются Всеобщая декларация прав человека, принятая Генеральной Ассамблеей ООН в 1948 году1; Европейская конвенция 0 защите прав и основных свобод человека 1950 года ; Декларация ООН о социальных и правовых принципах, относящихся к защите и благосостоянию детей (Резолюция Генеральной Ассамблеи ООН 41/85 от 3 декабря 1986г.); Конвенция о правах ребенка 1989 года; Конвенция о защите детей и сотрудничестве в области межгосударственного усыновления, принятая в Гааге 29 мая 1993 года. Утверждение на конституционном уровне приоритета общепризнанных норм международного права и международных договоров, включение международных норм в российскую правовую систему значительно расширяет возможности защиты прав и законных интересов детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей. Фактически, принятие новых международных обязательств, подписание и ратификация договоров может автоматически изменять нормативную базу российского законодательства. Вступление России в 1996 году в Совет Европы продемонстрировало ее стремление к более активной интеграции в мировое сообщество, к продолжению демократических реформ, прежде всего в сфере обеспечения общепризнанных прав и свобод человека и гражданина, и вместе с тем готовность к поэтапной реализации в законодательстве и правоприменительной практике положений соответствующих международных документов.
Право Совета Европы, включающее в себя более 177 договоров, занимает особое место в европейском пространстве. Среди наиболее значимых международных актов следует особо выделить Европейские международные стандарты, многие из которых имеют прямое отношение к обеспечению прав детей, например: Европейская конвенция о защите прав человека и основных свобод от 4 ноября 1950 года (ст.2, ст.5) и Протоколы к ней; Европейская конвенция по предупреждению пыток, бесчеловечного или унижающего достоинство обращения или наказания от 26 ноября 1987 года; Конвенция о правовой помощи и правовых отношениях по гражданским, семейным и уголовным делам, вступившая в силу для Российской Федерации 10 декабря 1994 года.
Сравнительно-правовой анализ положения базовых международных документов, определяемых основы правового статуса ребенка и российского законодательства в этой же сфере правового регулирования, свидетельствует о проблемности последнего.
В российском законодательстве отсутствуют нормы, закрепляющие идеологические воспитательные ориентиры. Это представляется явным пробелом, негативно влияющим на воспитание детей. В Конвенции о правах ребенка присутствует призыв воспитывать его "в духе мира, достоинства, терпимости, свободы, равенства и солидарности".
Конституционное право ребенка на семью
В РФ принято и действует несколько десятков важнейших нормативных правовых актов, касающихся реализации прав детей, оставшихся без попечения родителей: Семейный кодекс РФ от 29 декабря 1995г. (с изм. и доп. от 28.12.2004г.), Федеральный Закон от 24 июля 1998 г. №124-ФЗ "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" (с изм. и доп. от 21.12.2004г.)1, Федеральный Закон от 21 декабря 1996 г. № 159-ФЗ "О дополнительных гарантиях по социальной защите детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей" (с изм. и доп. от 22.08.2004г.) , Президентская программа "Дети России", Постановление Правительства Российской Федерации от 17 июля 1996г. №829 «О приемной семье» (с изм. и доп. от 01.02.2005г.), Постановление Правительства РФ от 1 мая 1996 г. №542 "Об утверждении Перечня заболеваний, при наличии которых лицо не может усыновить ребенка, принять его под опеку (попечительство), взять в приемную семью"4, Федеральный закон от 16 апреля 2001г. № 44-ФЗ «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей»5, постановление Правительства РФ от 4 апреля 2002 г. № 217 «О государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей, и осуществлении контроля за его формированием и использованием» (с изм. и доп. от 11.04.2006г.) , Постановление Правительства Российской Федерации от 05 июня 1994г №646 «О Межведомственной комиссии по делам несовершеннолетних при Правительстве Российской Федерации (с изм. от 04.05.1999г.) . Однако, несмотря на это, вопросы об опеки и попечительстве в полной мере не урегулированы, так как нет отдельного федерального акта, касающегося этой отрасли; вопросы о комиссиях по делам несовершеннолетних по защите их прав тоже остается открытым, в связи с тем, что действующее постановление Правительства РФ с 1994г., измененное уже более 8 лет назад реально не действует; вопросы, касающиеся судебной системы для несовершеннолетних вообще не нашли должного выражения в нормативных актах последних лет. Но не только эти вопросы актуальны и не достаточно проработаны, но и те, которые связаны с темой усыновления детей. Надо понять, также, что стоит на пути российского усыновления, как изменить российское законодательство, чтобы качественно улучшить систему усыновления в целом, так как существующая система доказала свою несостоятельность.
В Российском законодательстве усыновление, опека и попечительство, приемная семья рассматриваются как формы индивидуального устройства детей, а передача в учреждения для детей-сирот и детей, оставшихся без попечения родителей, всех типов - это формы неиндивидуального устройства.
Индивидуальное устройство ребенка, в свою очередь, может носить срочный или бессрочный характер. Устройство без указания срока предполагает возникновение длительных, более того, пожизненных отношений ребенка с посторонними людьми, а потому может быть облечено лишь в форму усыновления. Пожизненный характер этих отношений играет роль при их установлении, но не исключает впоследствии отмены усыновления, как родство родителей и детей не исключает лишения родителей родительских прав.
Срочный характер носит такая форма устройства, как опека и попечительство. По мнению Михеевой Л.Ю.1, именно институт опеки и попечительства должен стать тем родовым понятием, которое охватило бы приемную семью, патронат и проч. Изменения в подходах к основанию возникновения правоотношений по опеки (попечительству), позволят приспособить данный институт абсолютно ко всем формам индивидуального временного устройства детей. Этот институт станет достаточно «мобильным», что позволит использовать его как при передаче ребенка родственникам на время отъезда родителей, так и в тех ситуациях, в которых он используется сейчас. Кстати, именно сложность оформления опеки (попечительства) побуждает обращаться к ней сегодня только в тех случаях, когда ребенка устраивают на длительный период.
В то же время закон должен предусмотреть и урегулировать специальные виды опеки (попечительства) — сообразно с интересами как опекающей, так и подопечной стороны. Это позволит унифицировать подходы к определению правового положения лиц, заменяющих родителей, и наилучшим образом защитить интересы ребенка. Некоторые виды опеки (попечительства) над несовершеннолетними должны быть предусмотрены на уровне федерального законодательства, но возможно и закрепление нетрадиционных видов в законах субъектов РФ.
Неиндивидуальное устройство детей должно осуществляться исключительно в организации, имеющие статус юридического лица (или филиалы таких организаций). Этот статус во всех случаях должен быть закреплен за учреждениями, где пребывают дети (и иные нуждающиеся в социальной заботе лица), что связано, не только с необходимостью предоставить учреждению известную хозяйственную самостоятельность.
Проблемы российского законодательства в области регулирования прав детей
Уже одиннадцать лет действует новый Семейный кодекс. Три года прошло с момента принятия Закона о государственном банке данных о детях, оставшихся без попечения родителей. Работают региональный и федеральные банки данных. Кодексом об административных правонарушениях установлена административная ответственность за сокрытие информации о детях-сиротах, за нарушение порядка и сроков ее предоставления. За незаконные действия по усыновлению должностные лица и граждане могут быть привлечены к административной и уголовной ответственности. Соответствующие статьи есть в Административном кодексе и в УК. В Гражданском процессуальном кодексе определена процедура судебного рассмотрения дел об усыновлении. Судьба детей, передаваемых на международное усыновление, поставлена под контроль судов вышестоящих инстанций. Эти дела рассматривают республиканские, краевые, областные суды.
Но, к сожалению, несмотря на принимаемые законодательные меры, острота вопроса сохраняется. Ситуация не только не улучшается, но наметились весьма тревожные тенденции.
Количество детей-сирот за последние 10 лет увеличилось в пять раз и составляет более 700 тысяч1. Большинство этих детей - «социальные сироты», сироты при живых родителях.
Неуклонно растет число детей, которые помещаются на воспитание в «казённые» учреждения. Отрываются новые учреждения (например в Москве количество детских домов за 10 лет увеличилось в три раза). Семейные формы устройства детей-сирот развиваются медленно.
Не получает развитие приемная семья. Общее число приемных семей не велико - всего около 4,5 тысячи. При этом 1,5 тысячи образованы в Самарской области. А в Москве - всего 9, в Санкт-Петербурге - 171.
Усыновление детей российскими гражданами за 10 лет сократилось вдвое, а иностранными возросло почти в пять раз.
Впервые в 2003 году иностранное усыновление превысило российское. Россияне усыновили 7331 ребенка, иностранцы - 7852 ребенка, в 2004 года количество детей, усыновленных иностранцами, приблизится к 10 тысячам. Усыновляются и вывозятся из России в основном маленькие дети, практически здоровые. Дети-инвалиды составляют лишь 2,5 %2. И это происходит при той критической демографической ситуации, которую Президент называет одной из угроз национальной безопасности.
Сегодня необходимо говорить о том, что стоит на пути развития российского усыновления. Что надо сделать для изменения существующей системы усыновления, которая доказала свою неэффективность. И что надо предпринять на законодательном уровне для изменения ситуации. Как поставить международное усыновление под государственный контроль и прекратить торговлю детьми. Как обеспечить права наших усыновленных детей, проживающих за рубежом. Проблем много.
Еще одна причина, вернее наша беда - это повсеместное нарушение действующего законодательства об усыновлении.
И получается так, что в иностранном усыновителе заинтересованы все. Ему создаются все мыслимые и немыслимые условия лишь бы удовлетворить его потребности. Материальные возможности иностранных усыновителей помогают получить им услуги, которые российские усыновители не в состоянии получить даже с помощью закона.
Наши граждане могут рассчитывать только на самих себя. Практически отсутствуют социальные службы, куда они могли бы обратиться за советом и помощью1.
Самым негативным образом повлияли на российское усыновление поправки, которые были внесены в статью 127 Семейного кодекса в 1998 году.
Они запретили усыновлять детей гражданам, которые не имеют жилья, отвечающего санитарным и техническим требованиям, а также дохода, который бы обеспечил ребенку прожиточный минимум.
Комитет считает, что данные нормы являются дискриминационными по отношению к российским гражданам. Особенно с учетом нынешнего уровня жизни. Более 60% жилья в России не отвечает санитарным и техническим требованиям. Доходы бюджетников и жителей села хорошо известны.
Еще абсурдней то, что требования о жилье и доходе распространяются на отчимов и мачех ребенка. Женился на женщине с ребенком, фактически являешься его отцом, но жилье неважное - усыновить не можешь. Эту ситуацию надо быстрей исправлять.
Ведь одновременно с введением жестких требований к российским усыновителям в 1998 году была легализована деятельность в России иностранных усыновительных агентств. Они в отличие от наших органов опеки работают весьма активно и напористо.
