Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Сущность конституционно-правового института отзыва 15
1. Понятие и принципы института отзыва 15
2. Отзыв - составляющая императивного мандата депутатов и иных выборных должностных лиц 31
3. Отзыв - мера конституционно-правовой ответственности 62
4. Отзыв - форма реализации непосредственной демократии 83
ГЛАВА 2. Становление и развитие института отзыва в России 91
1. Институт отзыва депутатов в советский период 91
2. Состояние и перспективы развития института отзыва в Российской Федерации на современном этапе 132
ГЛАВА 3. Организационно-правовые проблемы процессуального порядка реализации отзыва 157
1. Организационно-правовые проблемы оснований отзыва 157
2. Организационно-правовые проблемы реализации процедуры отзыва 163
Заключение 186
Библиографический список 189
- Понятие и принципы института отзыва
- Отзыв - составляющая императивного мандата депутатов и иных выборных должностных лиц
- Институт отзыва депутатов в советский период
- Организационно-правовые проблемы оснований отзыва
Введение к работе
Произошедшие на рубеже 1990-х годов либерализация политического режима, а также становление в России парламентаризма позволяют по-новому взглянуть на проблемы взаимоотношений выборных лиц и избирателей.
Вместе с тем общие принципы организации представительных органов имеют определенные пробелы. Неопределенность в нормативно-правовом регулировании ответственности депутатов и иных выборных должностных лиц является благоприятной почвой для всевозможных коллизий.
Актуальность темы диссертационного исследования, во-первых, связана с потребностью теоретического осмысления сущности отзыва с целью установления обоснованности закрепления института отзыва на государственном и (или) муниципальном уровнях в РФ. Во-вторых, актуальность обусловлена необходимостью решения вопросов, возникающих в ходе реализации процедуры отзыва выборных лиц избирателями.
Вопрос о досрочном прекращении полномочий депутатов и иных выборных лиц путем их отзыва избирателями считается одним из наиболее проблемных в конституционном праве. Прежде всего, это обусловлено тем, что Конституция Российской Федерации отказалась от закрепления принципа подотчетности и ответственности депутатов и иных выборных лиц перед избирателями. Однако федеральное законодательство, в ряде случаев, предусматривает возможность применения такой формы непосредственной демократии. Более детальное правовое регулирование процедура отзыва получает на уровне субъектов РФ. Естественно возникает вопрос: как интерпретировать умолчание Конституцией РФ и дозволение федеральным законодательством существования такой формы ответственности выборных лиц.
В зарубежных странах отзыв выборных лиц избирателями - большая редкость. В тех странах, где право отзыва закреплено законодательно, оно может быть использовано, как правило, на местном уровне.
Что же касается российского опыта применения такой формы конституционно-правовой ответственности, как отзыв, неясность и противоречивость норм законодательства, отсутствие единых принципов и подходов приводят к сложностям реализации соответствующей процедуры.
Нет четкости в том, чем было обусловлено возникновение, а по существу восстановление данного института в современном законодательстве субъектов Федерации, без соответствующей регламентации в нормах федерального законодательства: поиском компромисса или влиянием традиции многолетнего закрепления данного права законодательством советского периода.
Исследование пробелов в российском законодательстве и коллизий между нормативными актами, изучение сущности института отзыва с учетом отечественного и зарубежного опыта в области регулирования и применения на практике процедуры отзыва позволило собрать в диссертации необходимый материал, сформулировать предложения по решению актуальных проблем права отзыва. Рассмотрены вопросы, не получившие должного освещения в трудах отечественных государствове-дов, восполняются пробелы в научной оценке законодательства по теме исследования, высказано мнение по спорным ситуациям.
В законодательстве субъектов РФ нет единства в определении отзыва, при этом применяется несколько понятий, характеризующих исследуемый институт: «прекращение полномочий выборных лиц», «лишение выборного лица полномочий», «форма прямого волеизъявления граждан»», «форма ответственности выборного лица» и др. Подобно тому, как в законодательстве субъектов РФ отзыв рассматривается в нескольких аспектах, также и в научных исследованиях эта проблема освещается с разных сторон. Анализ позволяет сделать вывод о том, что есть три аспекта, концептуально определяющих институт отзыва: во-первых, отзыв как составляющая императивного мандата депутатов; во-вторых, отзыв как мера конституционной ответственности; в-третьих, отзыв как форма (институт) прямого народовластия.
Перечисленные аспекты отзыва, раскрывающие его содержание, определяются принципами, обусловливающими основные начала этой формы прекращения полномочий депутатов и иных выборных лиц. Предлагается классифицировать принципы отзыва в зависимости от сущности рассматриваемого института. Можно выделить две группы - материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва; процессуальные принципы, характеризующие непосредственно процесс голосования.
Специфика функционирования российской государственности требует ответа на вопрос, какой вид мандата необходим народному представителю на уровне субъекта РФ и в системе местного самоуправления: императивный - предполагающий
подотчетность и подконтрольность избирателям, свободный - обеспечивающий полную независимость от них выборного лица либо «полусвободный» - дающий возможность избирателям ограниченно контролировать своего избранника посредством отзыва. Подробный анализ указанных видов позволяет определить их преимущества и недостатки, а также выяснить приоритет мандата в России в зависимости от особенностей становления и развития отечественного парламентаризма.
Кроме того, сделать вывод о преимуществе вида мандата в современной России невозможно без рассмотрения проблемы профессионализма в деятельности народного избранника.
Вопросы отзыва привлекают внимание и в аспекте конституционно-правовой ответственности. В юридической науке проблема конституционной ответственности до конца не решена и продолжает вызывать споры. Пробельность конституционно-правового регулирования ответственности выборных лиц в РФ приводит к безответственности государственных органов, муниципальных органов и должностных лиц. Совершенствование механизма отзыва как меры ответственности может быть достигнуто только на основе всестороннего использования научных знаний в этой области, что, безусловно, требует расширения научных исследований.
Выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы обусловлен, во-первых, отсутствием работ, посвященных комплексному изучению института отзыва выборных лиц, четкого регулирования процедур в федеральном законодательстве, недостоточной нормативной базой в большинстве регионов, в системе местного самоуправления и проблемами их совершенствования, а также слабой реализацией права отзыва по указанным причинам; во-вторых, потребностью систематизации представлений о реальной роли и месте института отзыва в конституционном праве современной России, поиска путей совершенствования механизма отзыва.
Именно этим обусловлен выбор объекта исследования - конституционно-правового института отзыва в Российской Федерации
Степень научной разработанности института отзыва в современной России невелика. Юридическая литература советского периода богаче по вопросам императивности депутатского мандата и его составляющих, в том числе права отзыва, в соответствующих работах рассматривалась особенная роль отзыва в деятельности Сове-
тов и жизни граждан. Конечно, эти научные источники нельзя не учесть, однако в них трудно найти ответы на вопросы сегодняшней действительности.
Историю становления и развития, сущность института отзыва в советском государстве можно проследить в трудах С.А. Авакьяна, А.В. Белоновского, В.Н. Бело-новского, И. Богового, Ю. Болдырева, М.Ф. Владимирского-Буданова, Е.Г. Гимпель-сона, С. Глотова, Г.Н. Голикова, Н.Н Демочкина, Д.Л. Златопольского, А.В. Иванченко, А.А. Карпа, В.Т. Кабышева, А.П. Косицина, В.Ф. Котока, А.И. Кима, А.В. Малько, С.С. Новиковой, А.И. Новицкого, В.Н. Синюкова, Е.А. Тихоновой, В.И. Фадеева, О.И. Чистякова, Г.К. Шостака, и других.
В советской юридической литературе не было единства взглядов по вопросу приемлемости императивного мандата и, в частности, права отзыва. Ряд исследователей полагал, что отсутствует необходимость и целесообразность в социалистическом обществе императивного мандата: А.А. Безуглов, Г.С. Гурвич, Н.И. Челяпов. Были и попытки обоснования модели, совмещающей признаки свободного и императивного мандата: К.Ф. Шеремет, польский исследователь Б. Завадская.
В современный период в юридической литературе отсутствуют исследования, посвященные всестороннему изучению рассматриваемого института. В ряде работ проводится анализ отдельных аспектов отзыва. Институту отзыва депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов РФ посвятил свое исследование С.А. Авакьян1. Важной особенностью приведенной работы является то, что автор не ограничился анализом процессуального порядка реализации права отзыва, а провел комплексное исследование нормативно-правовой базы отзыва и основных организационно-правовых проблем, связанных с процедурой отзыва. В 2004 году была защищена кандидатская диссертация В.А. Вагановой «Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления»2, в которой автор рассмотрела возникновение, развитие и существование права отзыва не только в системе местного самоуправления России, но и за рубежом. СЕ. Заславский рассмотрел конституционно-правовые основы и политические по-
Авакьян С.А. Отзыв депутатов (членов) законодательного (представительного) органа государственной власти и выборных должностных лиц субъектов РФ // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. - М.: НОРМА, 1999.
Ваганова Н.А. Институт отзыва выборных лиц местного самоуправления. Дисс. ... канд. юрид. наук. Пермь, 2004.
следствия отзыва выборных лиц3. Д.А. Лисовицкий посвятил часть своего диссертационного исследования анализу отзыва как меры муниципально-правовой ответственности выборных лиц4. В исследовании Э.Р. Курманова представлена попытка дать ответ на вопрос, возможен ли институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления5. В.Н. Руденко проанализировал практику реализации и проблемы правового регулирования института отзыва в современном российском законодательстве6. Также среди исследований отзыва в системе местного самоуправления следует выделить работы В.И. Фадеева7, Е.С. Шугриной8.
Необходимость всестороннего исследования избранной темы обусловила обращение к содержащим множество важных положений, наблюдений и выводов трудам таких исследователей, как С.А. Авакьян, А.С. Автономов, М.В. Баглай, А.А. Без-углов, Н.А. Богданова, Н.А. Боброва, В.И. Васильев, Р.Ф. Васильев, В.А. Виноградов, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, Т.Д. Зражевская, А.И Ким, С.Д. Князев, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.А. Лебедев, А.И. Лукьянов, Е.А Лукьянова, В.О. Лучин, Л.А. Нудненко, А.В. Постников, Б.А. Страшун, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, Е.А. Тихонова, Д.Т. Шон и многие другие.
При анализе монографических работ, периодической печати представляется возможным классифицировать всю изученную литературу на определенные тематические группы в зависимости от объекта и предмета исследования авторов, с одной стороны, и сущности отзыва, с другой.
Так, большинство современных ученых-юристов в сфере конституционного права освещают вопросы статуса народных представителей, в том числе проводят анализ права отзыва как составляющую императивного и (или) «полусвободного» мандата: С.А. Авакьян, А.А. Алейник, И.А. Азовкин, М.В. Баглай, Г.В. Барабашев,
3 Заславский СЕ. Отзыв выборного лица: конституционно-правовые основы и политические последствия //
Политический маркетинг. - 2000. - № 6.
4 Лисовицкий Д.А. Правовое регулирование ответственности выборных лиц местного самоуправления и вы
борных муниципальных органов перед населением. Дисс.... канд. юрид. наук. СПб, 2004.
5 См.: Курманов Э.Р. Институт отзыва депутата представительного органа местного самоуправления. Возмо
жен ли он? // Местное право. Информационно-аналитический и научный журнал. - 2004. - № 1 -2.
Руденко В.Н. Институты «отзыва» и «роспуска» в современном российском законодательстве: практика реализации и проблемы правового регулирования // Журнал российского права. - 2002. - №4.
Фадеев В.И. Отзыв депутата представительного органа местного самоуправления. Досрочное прекращение полномочий главы муниципального образования и других выборных должностных лиц местного самоуправления // Избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации / Отв. ред. А.В. Иванченко. -М: НОРМА, 1999.
Шугрина Е.С. Институт отзыва выборного лица местного самоуправления // Проблемы народного представительства в РФ / Под ред. С. А. Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 1998.
А.А. Безуглов, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, Б.Н. Габричидзе, М.А. Гмырин, И.С. Данилов, А.В. Зиновьев, О.Е. Кутафин, В.В. Лапаева, В.В. Лебедев, Н.Э. Лебедева, В.О. Лучин, А.В.Малько, Г.В. Мальцев, А.Ф.Малый, М.Н. Марченко, СВ. Масленникова, О.О. Миронов, B.C. Основин, В.В. Пылин, В.Н. Синюков, Б.А. Страшун, В.Е. Чир-кин, К.Ф. Шеремет, Н.В. Щербакова, А.И. Экимов и другие.
Вопросы конституционно-правовой ответственности, в том числе отзыва как меры такой ответственности, отражены в работах С.А. Авакьяна, И.А. Алексеева, A.M. Арбузкина, А.Н. Аринина, Б.Т. Базылева, Г.В. Барабашева, Н.А. Бобровой, В.А. Виноградова, Т.Д. Зражевской, Н.М. Колосовой, А.А. Кондрашева, М.А. Краснова, О.Е. Кутафина, О.Э. Лейста, В.О. Лучина, А.В. Малько, М.М. Мокеева, А. Муха-меджанова, В.В. Пылина, А.А. Сергеева, В.Н. Синюкова, Е.С. Шугриной, Д.Т. Шона и других.
Проблема реализации отзыва как формы непосредственной демократии освещена в работах С.А. Авакьяна, М.А. Гмырина, А.В. Иванченко, В.В. Комаровой, О.Е. Кутафина, В. Максимова, А.Ф. Малого, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, А.А. Сергеева, В.И. Фадеева, Б.Г. Хачатуряна, Е.С. Шугриной и др. Однако исследования, как правило, направлены на анализ норм об отзыве на уровне местного самоуправления. К сожалению, исследования, обосновывающие институт отзыва или научно опровергающие его на государственном уровне (федеральном и региональном), сведены к минимуму.
Состояние положения института отзыва в зарубежных государствах освещено в трудах О.А. Жидкова, И.П. Ильинского, Н.А. Крашенинниковой, Б.А. Страшуна, В.Е. Чиркина, В.И. Ястребова и др.
На разработку поставленной проблемы оказали влияние труды зарубежных авторов Ж.Ж. Руссо, М. Прело, Р. Далла, Томаса Е. Кронина (Thomas Е. Cronin).
В работе внимание уделено особым мнениям судей Конституционного Суда РФ М.В. Баглая, Н.В. Витрука, А.Л. Кононова, Т.Г. Морщаковой, которые внесли существенный вклад в развитие института отзыва в современной России.
С учетом сказанного недостаточная научная разработка проблем отзыва оказала влияние на выбор темы диссертации в качестве предмета диссертационного исследования.
Цель и задачи диссертационного исследования. Актуальность исследования проблемы отзыва в РФ обусловила и его цель. Диссертационная работа ставит своей целью комплексное изучение и теоретическое обоснование целостной концепции института отзыва депутатов и иных выборных должностных лиц в современной России, выявление пробелов в нормативно-правовом регулировании и предложение путей совершенствования законодательства в области регулирования процедуры отзыва.
Цель диссертации детерминирует постановку следующего комплекса общих и частных исследовательских задач, включающих:
обобщение и анализ накопленных научных и практических знаний об отзыве депутатов и иных выборных должностных лиц;
рассмотрение исторического развития института отзыва, его модификации в зависимости от политической системы общества;
определение места норм, регламентирующих институт отзыва, в конституционном праве России, как отрасли права;
определение тенденций правового регулирования и развития института отзыва за рубежом;
выявление ведущих направлений правового регулирования порядка и форм взаимодействия выборных лиц и избирателей, преимуществ и недостатков свободного, императивного и «полусвободного» мандатов, формулирование нового типа мандата, в рамках которого устанавливается иной характер взаимоотношений представителя и представляемых;
исследование теоретических подходов к отзыву как меры конституционно-правовой ответственности; анализ закрепляемых законодательством оснований отзыва с точки зрения разработанной юридической наукой понятия состава правонарушения;
определение сущности и места отзыва в системе народовластия;
выявление существенных проблем, связанных с затруднением или невозможностью реализации на практике права отзыва избирателями; разработка предложений по оптимизации правового регулирования отзыва;
формулирование конкретных предложений по изменению и дополнению действующих нормативных правовых актов Федерации, субъектов РФ относительно процедуры отзыва выборных лиц.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена его целью и заключается в том, что диссертация представляет собой комплексный анализ института отзыва в нашей стране с момента его зарождения до настоящего времени. При этом в работе институт отзыва рассматривается не только в системе местного самоуправления, но и на уровне субъектов РФ, а также обсуждается возможность его существования на федеральном уровне.
Диссертант формулирует, аргументирует и выносит на защиту следующие основные положения и выводы, в которых нашли отражение научная новизна и практическая значимость работы:
Одним из видов прекращения (лишения) полномочий выборного лица является его отзыв. В зависимости от субъекта, реализующего это право, выделяется отзыв избирательным корпусом. Исходя из анализа действующего российского законодательства этот вид отзыва следует классифицировать в зависимости от территориального уровня (региональный и местный) и в зависимости от отзываемого субъекта (отзыв депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти, депутатов представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления).
Невозможно определение универсального понятия отзыва, которое бы охватывало всю совокупность его специфических черт и не ставило в ущерб какие-либо особенности рассматриваемого права. В работе предлагается рассматривать отзыв как конституционно-правовой институт (объективное право отзыва), субъективное право граждан Российской Федерации, составляющую императивного мандата, меру конституционно-правовой ответственности выборного лица, форму реализации непосредственной демократии.
- Независимо от статуса отзываемого субъекта - депутата или иного выборного должностного лица - процедура отзыва строится на основе принципов, которые предлагается классифицировать в зависимости от сущности рассматриваемого института и выделять материальные и процессуальные. Материальные принципы, раскрывающие содержание отзыва, включают: принцип зависимого (фиксированного) большинства; принцип обоснованности основания отзыва; невозможность использования права отзыва для ограничения самостоятельности и инициативы выборного лица, создания препятствий для его деятельности; понимание отзыва как высшей ме-
ры ответственности. Процессуальные принципы характеризуют непосредственно процесс голосования и по своему содержанию в основном совпадают с принципами, характерными для избирательного процесса.
Развитие института отзыва в современной России следует рассматривать с учетом опыта его становления и существования в советском государстве. При этом невозможно выделить какие-то четкие этапы развития, однако можно увидеть определенные тенденции в правовом регулировании. На протяжении всего периода развития отзыва в советском государстве прослеживается четкая взаимосвязь между последовательной политикой партии и правительства по активизации Советов в связи с применением права отзыва и «вспышками» активности Советов в части нормативного закрепления и регулирования процедуры отзыва.
Выделяются факторы, повлиявшие на появление института отзыва в законодательстве субъектов Федерации, без соответствующей регламентации в нормах федерального законодательства. Во-первых, это было вызвано не столько объективной необходимостью, сколько влиянием традиции многолетнего закрепления данного права законодателями советского периода. Но все же не стоит рассматривать восстановление отзыва в России как идеологический постулат. Во-вторых, появление института отзыва в новой России, обусловлено было, с одной стороны, - поиском компромисса, с другой - «жестом отчаяния», как вынужденная реакция на безответственность, аморальность, цинизм и т.п. определенной части «народных избранников».
На протяжении всего периода правового регулирования отзыва начиная с момента принятия Конституции РФ 1993 г. этот институт охватывал статус всех выборных должностных лиц на региональном уровне и в системе местного самоуправления. Так, предусматривался отзыв глав исполнительной власти и депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ, глав исполнительных органов местного самоуправления (глав администраций) и депутатов представительных органов местного самоуправления. В настоящее время допускается законодательное регулирования отзыва только депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов РФ и депутатов и выборных должностных лиц местного самоуправления.
- Посредством рассмотрения мандатов народных избранников: императивного,
свободного, «полусвободного» с точки зрения установления связи между избирате-
лями и выборными лицами, а также возможности применения мер конституционно-правовой либо иной ответственности к последним доказывается обоснованность институтов наказов, отчета и отзыва при императивном и «полусвободном» мандате. В результате исследования указанных видов мандата автор делает вывод о том, что в современной России назрела необходимость в разработке новой формулировки содержания мандата народного представителя.
Для реализации ответственности выборных лиц необходимо провести комплекс мероприятий: во-первых, определить и четко разграничить права и обязанности депутатов и иных выборных должностных лиц; во-вторых, систематизировать и упорядочить конституционно-правовые санкции; в-третьих, найти систему взаимодействия соответсвующих органов в контрольных мероприятиях по поводу действий (бездействия) народных представителей. Доказывается, что реальной правовой возможностью привлечь выборное лицо к ответственности в настоящее время остается только его отзыв.
Проблема оснований отзыва не может быть решена только в рамках норм об отзыве. Существует прямая зависимость между статусом выборных лиц и определением оснований их отзыва. Следует последовательно осуществить правовое регулирование, во-первых, прав, обязанностей и мер ответственности выборных лиц (в том числе внутрипарламентской); во-вторых, взаимоотношений, складывающихся между последними и избирательным корпусом. Всю ответственность по правовому регулированию указанных отношений, а также установлению четкого перечня обязанностей выборных лиц, которые должны быть выработаны в рамках общих принципов организации органов власти, должен взять на себя только федеральный законодатель для исключения произвольности в регулировании этого вопроса в регионах и на местах. При этих условиях проблема процедуры отзыва получит принципиальное решение, что позволит предметно обсуждать и действенно решать недоработанные вопросы.
В диссертации предлагаются пути оптимизации организационно-правовых проблем оснований и процедуры механизма отзыва.
Методологическую основу диссертационного исследования составляют методы современного научного познания общественных явлений. В соответствии с мировоззренческой и методологической установкой, принятой автором, институт отзыва выборных лиц исследуется на стыке юриспруденции, социологии, политологии, пси-
хологии и др. Это вызвало необходимость применения разнообразных методов исследования. Основными методами, применяемыми в работе, являются общенаучный диалектический метод познания и специальные частно-научные методы. Из числа последних при проведении диссертационного исследования применялись сравнительно-правовой, 'формально-юридический, системно-структурный, историко-правовой, статистический, социологический способы научного познания, а также метод правового моделирования.
Нормативную базу исследования составили Конституция Российской Федерации, федеральные законы, решения Конституционного Суда Российской Федерации, зарубежное законодательство, закрепляющие механизм отзыва, а также историко-правовые документы советского периода, затрагивающие материальные и процессуальные аспекты отзыва.
В работе проанализировано значительное число нормативно-правовых актов субъектов РФ: Республики Адыгея, Республики Коми, Республики Марий Эл, Алтайского края, Амурской области, Волгоградской области, Вологодской области, Воронежской области, Иркутской области, Курской области, Нижегородской области, Саратовской области, Сахалинской области, Тюменской области, Ульяновской области, Корякского автономного округа, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа и др.
Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в ее направленности на решение актуальных проблем оптимизации права отзыва в Российской Федерации. Теоретическая значимость работы видится в том, что сформулированные в ней выводы и предложения смогут дополнить соответствующие разделы конституционного права Российской Федерации, муниципального права Российской Федерации, которые посвящены изучению статуса депутатов и иных выборных должностных лиц в РФ любого уровня, мерам конституционно-правовой ответственности, а также формам непосредственной демократии в России. Теоретические выводы, сформулированные в диссертации, могут служить основой для дальнейших исследований в данной области.
Оценки, рекомендации и выводы автора будут способствовать повышению эффективности практической реализации процедуры отзыва. Выдвинутые в работе предложения и выводы могут быть учтены в процессе совершенствования норматив-
но-правовой базы процедуры отзыва. Положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при преподавании курсов конституционного права и муниципального права России, спецкурсов.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические и практические положения работы нашли свое развитие и отражены в публикациях, подготовленных автором9. Положения диссертации обсуждались на кафедре конституционного права юридического факультета Амурского государственного университета, на кафедре конституционного и муниципального права юридического факультета Московского государственного университета им. Ломоносова.
Материалы диссертационного исследования использовались в процессе преподавания курса конституционного права Российской Федерации и спецкурса, посвященного проблемам конституционно-правового статуса Амурской области и организации государственной власти в ней, для студентов юридического факультета Амурского государственного университета.
9 Петрова Н.А. Формы непосредственного участия граждан в осуществлении государственной власти в Амурской области / Россия и Китай на дальневосточных рубежах: Сб. материалов Второй международной научной конференции. 4 / Амурский гос. уни-т. - Благовещенск: АмГУ, 2002. - С. 462 - 465; Петрова Н.А. Закон об отзыве депутата Амурского областного Совета народных депутатов: вопросы совершенствования / Молодежь XXI века: шаг в будущее: Сб. трудов. Благовещенск: АмГУ, 2002. - С. 56 - 57; Петрова Н.А. О состоянии и перспективах развития института отзыва выборных лиц в Российской Федерации // Вестник АмГУ. - 2004. Вып. 24. - С. 38-41; Петрова Н.А. Основные этапы развития законодательства об отзыве депутатов / Молодежь ХХГ века: шаг в будущее»: материалы конференции в 4 томах. Том 2. - Благовещенск: БФ МАП, 2004. — С. 13 — 14; Петрова Н.А. Институт отзыва выборных лиц в свете нового закона о местном самоуправлении //Вестник АмГУ. - 2004. - Вып. 26. - С. 41 - 43; Чердаков СВ., Петрова Н.А. Правовые проблемы института отзыва депутата Амурского областного Совета народных депутатов / Региональное законодательство: опыт, проблемы, перспективы. Материалы научно-практической конференции. 12 октября 2004 г. - Благовещенск. - С. 58 - 63; Петрова Н.А. Институты «наказа» и «отчета»: проблемы правового регулирования в современном российском законодательстве // Вестник АмГУ. - 2005. Вып. 30. - С. 48 - 51; Петрова Н.А. Процедура отзыва в Российской Федерации: проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.
Понятие и принципы института отзыва
Выборное должностное лицо, наделенное определенным кругом полномочий, в ряде случаев может быть досрочно лишено права обладания ими. Одним из таких случаев является отзыв
Отзыв представляет собой досрочное лишение или прекращение полномочий того или иного выборного лица по решению (воле) тех (того), кто правомочен наделять указанное лицо этими полномочиями. Ряд авторов справедливо указывает, что по своей природе отзыв отличается как от отставки (которая происходит по воле соответствующего лица), так и от лишения выборного лица мандата коллегиальным органом, в состав которого он входит (т.е. не по воле тех, кто правомочен наделять данным мандатом)11.
Для осмысления особенностей и роли института отзыва необходимо провести его классификацию по нескольким основаниям. В зависимости от субъекта, реализующего это право, следует различать отзыв; главой государства, представительным органом, избирательным корпусом.
Отзыв главой государства представляет собой процедуру прекращения полномочий дипломатического представителя, назначаемого в установленном порядке Президентом РФ. Следует указать, что терминологически такой вид называется отзывом, но на деле имеет мало общего с отзывом, который и исторически сложился, и сейчас есть голосование избирателей12.
Отзыв представительным органом это также лишение (прекращение) полномочий выборного (назначаемого) должностного лица этим органом. В соответствии со ст. 106 Конституции Словацкой Республики Национальный совет (ст. 86 относит к его компетенции назначение Президента) может отозвать Президента с поста. Во Вьетнаме Национальное Собрание вправе избирать и отзывать Президента и вице-президента республики1 .
Отзыв избирательным корпусом является процедурой по голосованию граждан (избирателей) соответствующей территории. Тем самым отзыв принято считать одной из форм прямого волеизъявления граждан (прямое народовластие) - право отзыва. Этот процесс представляет собой «выборы наоборот», когда избиратели еще до окончания срока полномочий депутатов и выборных должностных лиц пытаются их переизбрать14. В то же время отзыв выборных лиц является формой их ответственности.
В законодательстве зарубежных стран отзыв выборных лиц избирателями -большая редкость, особенно это касается высших органов власти. В Австрийской Республике на основании ч. 6 ст. 60 Конституции Президент может быть отстранен от должности на основании народного голосования15. По свидетельству В.А. Виноградова, процедура лишения Президента его полномочий избирателями применялась в Азербайджане и Грузии в 90-х гг.16. В тех странах, где право отзыва закреплено законодательно, оно может быть использовано либо на всех уровнях, либо только на региональном и (или) местном уровне.
В ряде стран общегосударственное законодательство не признает право отзыва (Япония, США, Швейцария). Однако в отдельных субъектах этих же стран (кантонах, штатах и т.д.) право отзыва существует. Так, в Швейцарии, как правило, избиратели вправе всеобщим голосованием принять решение о досрочном прекращении полномочий кантонального парламента, т.е. все депутаты законодательного органа кантона отзываются одновременно и избирается новый состав законодательного органа. Согласно 19-201 Титула 19 Свода законов штата Аризона, любое лицо, занимающее выборную публичную должность, может быть отозвано избирателями . В США «приблизительно семнадцать штатов и округ Колумбия имеют в своем законодательстве положения, действующие в пределах штата, об отзыве официальных должност-ных лиц, занимающих определенные посты» .
Конституция РФ и федеральное законодательство не предусматривают отзыв Президента РФ и депутатов Государственной Думы. Однако в соответствии с законодательством РФ и ряда субъектов Федерации избиратели обладают правом отзыва депутатов законодательных (представительных) органов государственной власти и представительных органов местного самоуправления, выборных должностных лиц местного самоуправления.
Таким образом, в зависимости от субъекта, обладающего правом наделять выборное лицо полномочиями и соответственно отзывать такое лицо, можно рассматривать и виды отзыва.
В рамках диссертационного исследования автором будет рассмотрен отзыв выборных лиц избирательным корпусом. В зависимости от территориального уровня отзыв может быть предусмотрен на общегосударственном, региональном и местном уровнях. В России институт отзыва выборных лиц существует только на региональном уровне и в системе местного самоуправления. Конституционный Суд РФ в своих постановлениях сформулировал позицию относительно правового регулирования института отзыва, которая заключается в следующем. Законы субъектов РФ и уставы муниципальных образований, если ими вводится институт отзыва, должны исходить из требований, выработанных Конституционным Судом РФ, которые применительно к данному институту совпадают на государственном и муниципальном уровнях публичной власти
Отзыв - составляющая императивного мандата депутатов и иных выборных должностных лиц
Народный суверенитет лежит в основе демократического устройства общества. Согласно идее народного суверенитета, власть принадлежит народу и, соответственно, исходит от народа. Народ является источником и носителем суверенной власти. Волеизъявление народа, порождающее государственную власть и выступающее в виде избрания представителей, является одним из способов осуществления народом принадлежащей ему власти. Народ, выражая свою волю через избрание своих представителей, делегирует им право на осуществление государственной власти. Народные избранники наделяются мандатами, обязывающими их действовать и принимать решения в интересах народа (общества, нации).
Прежде чем перейти к анализу мандата народного представителя, являющегося одним из основных характеристик его статуса, нам представляется необходимым определиться, кто же есть народный представитель. Ответ на этот вопрос, сформулированный С.А. Авакьяном, станет важнейшим ориентиром в настоящем исследовании. С.А. Авакьян указывает: «традиционно народным представительством считалось и считается создание коллегиальных органов, состоящих из избранных народом представителей - депутатов. Однако с учетом современного положения в РФ возможен и другой подход: народное представительство охватывает и должностных лиц, избранных народом: Президента РФ, президентов и глав республик, губернаторов, глав администраций иных субъектов РФ, глав муниципальных образований. При таком взгляде исходным фактором народного представительства предлагается считать организационный фактор - производность соответствующих лиц от народа, их выборность»61. Таким образом, логично под народным представителем понимать лицо (орган), избранное народом (населением) и обязанное в своих решениях и действиях проявлять его волю и интересы. Однако чьи интересы народный избранник должен выражать - только своих избирателей или представлять интересы всего народа (нации)?
Эта проблема среди теоретиков вызывает споры уже более 200 лет. Жан Жак Руссо, являясь противником представительства, исходил из того, что суверенитет неделим и «не может быть представляем по той же причине, по которой он не может быть отчуждаем; депутаты народа, следовательно, не являются и не могут быть его представителями; они лишь его уполномоченные; они ничего не могут постановлять окончательно». Отсюда Ж.Ж. Руссо делал вывод: «английский народ считает себя свободным: он жестоко ошибается. Он свободен только во время выборов членов Парламента: как только они избраны - он раб, он ничто»62. Марсель Прело также признавал неделимость суверенитета. Однако, по его мнению, «суверенитет, принадлежащий коллективу, который не может осуществлять его сам, делегируется определенным лицам или определенным учреждениям»63.
Исходя из того, является ли суверенитет делимым между каждым членом нации, либо выступает единым целым и не распределен между ними, в теории конституционного права сформировались две доктрины, определяющие статус представителя: доктрина свободного (представительного) мандата и доктрина императивного (повелительного) мандата. На выбор формы мандата народного представителя, в государстве в целом или на соответствующей территории, влияет воспринятый этим государством (территорией) принцип организации государственной власти, в частности, модель формирования представительного (законодательного) органа.
Сущность свободного мандата64 состоит в том, что выборное лицо рассматривается как представитель всего народа, избирательного корпуса страны в целом, а не только избирательного округа. Как верно заметила Н.В. Щербакова, одно из отличий свободного мандата от императивного заключается в количественном признаке, а именно: в одном случае стороной правоотношения выступает население избирательного округа, а в другом - народ как целое65. Г. Мальцев и А. Экимов, являясь сторонниками свободного мандата, указывают на то, что «государственный суверенитет принадлежит всему народу, и никакая часть народа, никакие отдельные личности не могут «присвоить» себе его осуществление... Государство, его органы и должностные лица, если они руководствуются названным принципом, служат всему обществу, народу в целом, а не какой-либо его части»66.
Признакам свободного (представительного) мандата следуют конституции подавляющего большинства демократических государств. Свободный мандат является одним из основных признаков, присущих такой модели представительных органов, как парламент. Парламенты и все их члены являются представителями всей нации, которые не связаны наказами и подчиняются только конституции и своей совести, которые, в свою очередь, выступают определяющим фактором в выборе - каким образом в каждом конкретном случае следует решать те или иные общенациональные проблемы. Н.В. Щербакова отмечает: «Свободный мандат не допускает коллизий между интересами избирателей отдельных округов , которые препятствуют выработке решений государственного значения законодательным или иным выборным органом... Свободный мандат - фактор сохранения единства воли народа того или иного государства» .
Институт отзыва депутатов в советский период
Вопрос о целесообразности применения такой формы непосредственной демократии, как отзыв выборных лиц является предметом обсуждения в кругах государ-ствоведов, юристов-практиков и политиков. Ведутся дискуссии о том, нужна ли вообще непосредственная демократия в таком виде. Прообразы данного института обнаруживают свою природу во времена античности, средневековья, они присутствуют в истории с ранних этапов зарождения парламентаризма.
Первые попытки использования института ответственности к выборным должностным лицам предпринимались еще во времена античности240. В IV в. до н.э. в Афинах «по окончании срока службы каждый член Совета пятисот отчитывался в своей деятельности и мог быть привлечен к ответственности» .
Непосредственное развитие института отзыва берет свое начало в средние века. Памятники городского права Германии, Италии, Франции XII - XVI вв. содержат свидетельства его зарождения - горожане в борьбе с феодалами добивались гарантий своих прав, включая возможность смещения должностных лиц города, а таюке судей, включая и возможность смещения последних по той или иной причине242. В монархической Франции, которая в XIV - XVI веках приобрела сословно-представительный характер, стали созываться Генеральные штаты. Каждое сословие избирало своих депутатов - порученцев, мандатариев своих избирателей, обязанных строго следовать их инструкциям. Отношения депутата строились по принципу императивного мандата, то есть обязательного поручения. Депутаты могли быть досрочно отозваны из представительного органа, а по окончании сессии обязаны были отчитываться о выполнении наказов и поручений избирателей По утверждению А.В. Малько и В.Н. Синюкова, возникновению института отзыва способствовали, как правило, две основные тенденции, «первая состояла в «явочном» перераспределении власти в ходе политической борьбы переходной эпохи, для которой характерно отсутствие устоявшихся государственно-правовых форм. Вторая вела к распаду единого государства (особенно остро она захватила Германию), поскольку, «накладываясь» на вышеназванные социальные процессы, побуждала городские коммуны к борьбе за ограничение власти должностных лиц самостоятельных княжеств»244. Именно сочетание этих двух тенденций создает условия для развития особого политико-правового состояния, рождающего весьма неоднозначные институты, например, отзыв.
Историческое «возрождение» института отзыва можно увидеть в XIX веке во времена Парижской коммуны 1871 г. Рассмотренные выше тенденции, способствующие возникновению института отзыва, обнаруживаются в той или иной мере во Франции, «пережившей катастрофу второй империи и ведущей поиск новой формы правления в условиях разрухи, острых социальных антагонизмов»245. В 1871 году коммунары создали первое в истории государство диктатуры рабочего класса, «выборность, ответственность и сменяемость всех должностных лиц, коллегиальность управления - таковы были демократические принципы, положенные в основу государственного аппарата»246. Парижская коммуна сделала депутатов ответственными перед избирателями, делегаты, посылаемые в Национальное собрание, «должны были строго придерживаться mandat imperatif (точной инструкции) своих избирателей и могли быть сменены во всякое время».
Идея отзыва выборных должностных лиц получила популярность и в Соединенных Штатах Америки. Техническая сторона процедуры отзыва, как части демократической реформы, была разработана наряду с процедурой проведения референдума и выдвижения гражданских инициатив, почти в конце XIX века, в так называемую «прогрессивную эру». Такие попытки укрепить «прямую демократию» были сделаны в связи с возмущением граждан коррупцией в эшелонах власти и всеподав-ляющим влиянием крупного бизнеса на политику, проводимую органами власти штатов, особенно законодательной ветвью. Реформаторы хотели разработать механизм отстранения от должности без необходимости инициации таких процессов, как: импичмент или судебное разбирательство. Они стремились получить возможность выдвигать обвинение по поводу коррупции в общем или отстранять должностных лиц за безответственность или некомпетентность
Организационно-правовые проблемы оснований отзыва
Подробный анализ объективной стороны деяний, совершение которых традиционно рассматривалось законодательством субъектов РФ в качестве возможного основания возбуждения процедуры, мы дали в 3 главы 1 настоящего исследования. В данном параграфе мы считаем важным увидеть причины, которые приводят к правовым проблемам закрепления оснований отзыва выборных лиц в России.
На протяжении всей истории развития института отзыва в России нельзя выделить ни одного периода, в течение которого можно было бы говорить о таком правовом регулировании оснований и процедуры отзыва, при котором определения первых не вызывали дискуссий и споров об их неопределенности, а реализация последней происходила бы без проблем.
Почему при необходимости такого вида непосредственной демократии в современной России нет возможности в ее реализации. Автоматически формулируется ответ - нет должной правовой регламентации оснований и процедуры отзыва. Продолжительное время теоретики и практики пытались усовершенствовать процедуру отзыва, разграничить ее с процедурой референдума, конкретнее формулировать основания с целью реализации на практике. Очевидно, что проблемы института отзыва не могут быть решены отдельно от законодательства, определяющего статус выборных лиц в России.
Правоприменительная практика Конституционного Суда Российской Федерации и последующие изменения законодательства об отзыве привели к новым проблемам в вопросе об основаниях отзыва. Если ранее инициирование не ограничивалось подтверждением правонарушения в юрисдикционном порядке и были проблемы с законодательной формулировкой основания отзыва, то теперь ситуация обострена еще более. Ответ на вопрос, какое правонарушение выборного лица следует считать основанием отзыва, дать намного сложнее.
Согласимся с мнением Д.А. Лисовицкого о том, что «основания муниципаль-но-правовой ответственности, реализуемой населением, должны быть сформулированы так, чтобы она обеспечивала защиту правоотношений, складывающихся между выборными лицами местного самоуправления, выборными муниципальными органами и населением по поводу обеспечения интереса населения»462. Тем не менее, считаем необходимым уточнить рассуждения указанного автора о таком основании отзыва, как ненадлежащее осуществление полномочий в представительном органе. Так, Д.А. Лисовицкий утверждает, что речь в данном случае следует вести не о му-ниципально-правовой ответственности перед населением, а об ответственности аналогичной парламентской463. Конечно, в том случае, когда речь идет о некорректном поведении на заседаниях представительного органа, нарушении процедуры проведения парламентских слушаний, заседаний комитетов, несоблюдении порядка работы с документами, бестактных высказываниях при обсуждениях какого-либо вопроса, голосовании за другого депутата - мы не можем рассматривать подобное в качестве возможного основания отзыва. Действительно, здесь уместнее говорить об ответственности, которая «реализуется в рамках парламентской процедуры и может быть связана, например, с такими санкциями как удержание из депутатского вознаграждения, порицание»464.
Все же в том случае, когда речь идет о таких полномочиях в представительном органе как уклонение от участия в заседаниях комитетов, фракций, групп, отказе от выполнения или невыполнение поручений комитетов, уклонение от участия в работе заседаний представительного органа, игнорирование обязанности проведения периодических отчетных встреч с избирателями и т.п. - с полной уверенностью следует говорить об основании отзыва. Не стоит забывать и о депутатах, работающих на постоянной основе. Как быть в этом случае? Ведь для таких депутатов перечисленные выше действия (бездействия) - это элементарное нарушение требований трудовой дисциплины.
Н.А. Ваганова, рассматривая основание отзыва, предусмотренное модельным законом «О порядке отзыва депутата представительного органа местного самоуправления»465, указывает на тот факт, что указанные в данном законе определения оснований466 не всегда коррелируют с нормами современного регионального законода тельства, определяющего статус депутата . Так, по мнению Н.А. Вагановой, в современной практике отказ от участия в заседании представительного органа нередко является формой выражения позиции отдельного депутата либо целой депутатской группы и вряд ли может рассматриваться как умышленное уклонение от осуществления своих прав и обязанностей. Указанный автор приводит пример Свердловской области: участие депутата в работе представительного органа - его право, а не обязанность .
На этот факт мы обращали внимание ранее469, и снова стоит сделать акцент на том, что перечисленные полномочия - это то основное, для чего народ выбирает своих представителей. Вся деятельность депутата должна сводиться в большей степени к работе «внутри» представительного органа, именно в том, что народный избранник сделает в рамках указанных полномочий и будет заключаться в итоге публичный интерес населения. Несомненно, велика роль тех реальных действий и решений, которые депутат осуществляет вне представительного органа, непосредственно помогает в данных конкретных ситуациях. Но какие бы положительные результаты ни приносили такие действия, они решают «местнические» интересы и не направлены на искоренение проблем. И как раз участие в деятельности представительного органа в первую очередь направлено на то, чтобы были приняты такие решения этим органом, которые не только решат проблему в частности, но искоренят ее вовсе.
Следовательно, для того, чтобы расценивать неучастие депутата в заседаниях (сессиях) представительного органа, работе его комитетов и комиссий, отказ от выполнения или неисполнение их поручений как основание отзыва и т.п., необходимо перечисленные полномочия законодательно возвести в ранг обязанности депутат, при этом, указав на конкретные виды ответственности за нарушение каждой конкретной обязанности. Тем самым, нарушение обязанности, закрепленной законодательно, будет расцениваться судом в качестве правонарушения, что в итоге может привести к возбуждению процедуры отзыва.
