Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовой институт омбудсмана в зарубежных странах: сущность, понятие, эволюция . 19
1.1. Конституционно-правовой институт омбудсмана: понятие, эволюция, специфика англосаксонских стран. 19
1.1.1. Эволюция института омбудсмана в зарубежных странах: этапы развития, их содержание и тенденции 19
1.1.2. Содержание понятия института омбудсмана в зарубежных странах и его признаки 38
1.1.3. Специфика конституционно-правового института омбудсмана в странахі англосаксонской правовой семьи 53
1.2. Генезис и история развития института омбудсмана в соединенном королевстве 65 і
1.3. История учреждения и развития института омбудсмана в республике ирландии ...97
ГЛАВА 2. Конституционно-правовой статус института омбудсмана в соединенном королевстве и республике ирландии 115
2.1. Компетенция омбудсманов в соединенном королевстве и республике ирландии 115
2.1.1. Предметы ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии 115
2.1.2. Полномочия омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии 135
2.2. Порядок приобретения полномочий омбудсманами в соединенном
королевстве и республике ирландии и обеспечение их деятельности 143
2.2.1. Процедура замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии 143
2.2.2. Характер, структура и финансирование служб омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии 160
2.3. Процессуальные формы осуществления омбудсманами своих полномочий в соединенном королевстве и республике ирландии 170
2.4. Специфика конституционно-правовой ответственности омбудсманов в соединенном королевстве и в республике ирландии. 194
Заключение 200
Список использованных источников и литературы 204
Приложения 222
- Эволюция института омбудсмана в зарубежных странах: этапы развития, их содержание и тенденции
- Специфика конституционно-правового института омбудсмана в странахі англосаксонской правовой семьи
- Предметы ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии
- Процедура замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Актуальность исследования конституционно-правового статуса института омбудсмана обусловливается его особым местом в системе институциональных гарантий прав и свобод человека и гражданина в современных демократических правовых государствах. Специфика конституционно-правового статуса этого института позволяет ему, во-первых, выступать особым элементом механизма защиты прав человека и гражданина, способствующим не только восстановлению нарушенных индивидуальных прав, но и искоренению общих дефектов функционирования административной системы, и, во-вторых, служить дополнительным средством парламентского контроля над исполнительной властью. Таким образом, две базовые ценности политической демократической теории, попытки реализации которых мы обнаруживаем в конституционном законодательстве и практике демократических стран,.— права человека и ответственность власти - выступают системообразующими факторами деятельности института омбудсмана. По сути, решением этих взаимосвязанных задач обосновывается целесообразность создания рассматриваемого института.
Стремление решить проблему защиты прав и свобод человека и гражданина от произвола государственной власти явилось главной причиной появления первых демократических конституций. С тех пор вопрос гарантированности прав человека не потерял своей актуальности: он по-прежнему находится во главе политико-правовой теории и отражается в конституционной практике.
Первые демократические конституции закрепляли, как правило, незначительный объем негативных (защитных, отграничивающих сферу свободы индивида от вмешательства государства) прав, которые соответствовали концепции либерального государства. Дальнейшая история развития общества привела к расширению перечня прав, принадлежащих индивиду. Однако парадокс эволюции прав человека заключается в том, что их конституционно-правовое закрепление,
возлагая на государство позитивные обязательства по предоставлению возможностей для их реализации, приводит к усилению роли государства в лице его исполнительных органов. Это в свою очередь увеличивает вероятность нарушений прав со стороны органов публичной администрации.
Таким образом, по мере развития демократического государства и приобретения им социального характера вопрос гарантий прав и свобод человека и гражданина, защиты его от злоупотреблений государственных чиновников не снимается. Скорее, наоборот: каждый новый шаг, направленный на расширение перечня прав человека и гражданина, снова и снова поднимает вопрос об эффективности системы институциональных гарантий и степени ее соответствия потребностям современного этапа эволюции таких прав.
Различные правовые системы по-разному подходят к решению задачи обеспечения верховенства прав и свобод человека и гражданина. Однако введение института омбудсмана стало одним из универсальных средств усиления системы защиты прав человека. Англосаксонские страны были в числе первых, кто ввел данный институт в свою систему публично-правовых институциональных гарантий, и в настоящее время большая часть этих стран прошла или проходит этап пересмотра конституционно-правового законодательства, регулирующего статус омбудсмана. Это предоставляет уникальную возможность проследить эволюцию института омбудсмана, пути его встраивания в систему существующих институтов и способы адаптации в изменяющихся условиях, а также, естественно, роль конституционно-правового регулирования.
Выбор в качестве объекта исследования института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии объясняется рядом причин.
Во-первых, эти страны относятся к так называемым старым демократиям1. В публичном праве рассматриваемых стран институт прав и свобод человека и гра-
Роберт Даль к старым демократиям относит государства, в которых «базовые демократические институты существуют примерно с 50-х гг.» прошлого века. Помимо рассматриваемых стран это Австралия, Австрия, Бельгия, Германия, Дания, Израиль, Исландия, Италия, Канада, Коста-Рика, Люксембург, Нидерланды, Новая Зеландия, Норвегия, США, Финляндия, Франция, Швейцария, Швеция и Япония. См. Даль Р. О демократии. М.: Аспект Пресс, 2000. 117.
жданина занимает центральное место, значительное внимание уделяется институциональным гарантиям прав. Учреждению института омбудсмана предшествовал этап дебатов о целесообразности создания в странах, известных широкими парламентскими контрольными полномочиями в отношении деятельности министров, и независимой судебной властью дополнительного органа, контролирующего администрацию. Несмотря на изначальный скептицизм, институт оправдал свое существование в качестве дополнительного по отношению к суду средства защиты прав, лишенного основных недостатков судебной процедуры: длительности и дороговизны. Сегодня надлежащее функционирование административной системы в рассматриваемых странах не мыслиться без эффективного действия этого института.
Во-вторых, анализ развития аналогичных публично-правовых институтов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии представляет интерес в силу особых отношений между этими государствами, на которых лежит печать борьбы Ирландии за независимость и разделения народа (Республика Ирландия и Ольстер). С одной стороны, долгое нахождение Ирландии в составе Великобритании обусловило близость их правовых и политических систем, с другой, - эти страны различны с точки зрения структуры конституционного права и особенностей политико-территориального устройства, и ирландские законодатели испытывают амбивалентные чувства к публично-правовым институтам, имеющим британское происхождение.
Отметим также, что семья общего права в Европе представлена именно этими двумя странами. Республика Ирландия и Соединенное Королевство входят в Европейский Союз, право которого оказывает все большее влияние непосредственно на общественные отношения, и, следовательно, затрагивает права граждан, которые призван защищать омбудсман.
Для российских исследователей особая актуальность избранной темы обусловлена тем, что судебная защита прав человека и гражданина, хотя и носит в соответствии с Конституцией РФ всеобъемлющий характер, на практике малодоступна, прежде всего, из-за нехватки судей и адвокатов, и поэтому несудебные
процедуры - более простые и доступные - должны, с нашей точки зрения, получать все более широкое распространение. Изучение же опыта функционирования института омбудсмана в иных странах дает информацию, обеспечивающую возможность более глубокого проникновения в предмет, помогает лучше понимать современную конституционно-правовую действительность, в том числе, и в нашей стране, позволяет использовать опыт других стран, преодолевших проблемы, с которыми нам еще предстоит столкнуться, и, наконец, предоставляет возможность выбрать из него лучшие и подходящие для нашей страны решения.
Наконец, актуальность настоящего исследования объясняется и недостаточной разработанностью темы.
Степень научной разработанности темы исследования. Первые отдельные научные статьи, посвященные институту омбудсмана в зарубежных странах, появились в Советском Союзе в 70-х гг. прошлого века2, однако на протяжении 80-х гг. XX столетия проблематика института не получала значительного отражения в литературе3. Повышенный интерес к зарубежным конституционно-правовым моделям омбудсмана, возникший в начале 90-х гг. в связи с распадом Советского Союза и обусловленный потребностями перехода к демократическому режиму, нашел отражение в увеличении количества научной литературы по обозначенной теме. Институт освещался как в работах общего характера - посвященных конституционно-правовым институтам вообще, институту прав человека4, так
2 См. Мурашин Г.А., Шемшученко Ю.С. Институт омбудсмана в современном буржуазном госу
дарстве // Советское государство и право. 1971. №1. С. 139-144.
3 Мелик-Дадаева И.А. Институт омбудсмана (история, основные функции и особенности дея
тельности в скандинавских странах) // Научная информация по вопросам борьбы с преступно
стью. 1986. № 94; Автономов А.С. Правовое положение омбудсмана в буржуазном государстве
// Советское государство и право. 1988. №3. С. 116-122.; Аметистов Э.М. Защита прав и свобод
человека внесудебными органами // Обеспечение прав и свобод человека в национальном праве:
Сборник обзоров. М., 1989.
4 См., например, Маклаков В.В. Эволюция конституционных прав и свобод в странах западной
Европы М., 1991; Страшун Б.А. Конституционные перемены в Восточной Европе. 1989-1990.
М.: Юридическая литература, 1991; Конституция РФ и совершенствование механизма защиты
прав человека / Отв. ред. Е.А. Лукашева. М.: Ин-т государства и права РАН, 1994. С. 139-146,
163-169.
и в монографиях специального характера5. При этом опыт зарубежных стран изучался преимущественно через призму необходимости учреждения института омбудсмана в России6, а после введения института в нашей стране научный интерес российских авторов все больше стал ограничиваться правовым статусом уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и субъектах федерации7. При этом литература об институте омбудсмана в отдельных зарубежных странах немногочисленна8.
Похожая ситуация наблюдается и в сфере диссертационных исследований. Институт омбудсмана в зарубежных странах стал предметом диссертации В.В. Бойцовой9. В ряде работ общего характера этому институту конституционного
Власов КС. Защита гражданских прав личности в Польше (институт омбудсмана): Обзор. М.: ИНИОН, 1990; Хаманева Н.Ю. Роль омбудсмана в сфере государственного управления // Советское государство и право. 1990. №9. С. 138-147; Хаманева Н.Ю. Охрана прав граждан в зарубежных странах: институт омбудсмена (сравнит аспект). Сборник обзоров. М., 1991; Бойцова Л.В., Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в условиях современного общественного развития: Обзор. М.:ИНИОН, 1992; Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство БЕК, 1996; Мальцев В.А., Сантуш Р.Д. Роль правового института омбудсмена в системе контроля соблюдения прав и свобод личности. Воронеж: ВГУ, Ин-т регион, законодательства, 1997.
6 См., например: Кикотъ В.А. О необходимости введения должности народного правозащитника
// Конституционный вестник. 1991. №8. С. 55-58; Бойцова В.В. Нужен ли нам Уполномоченный
Парламента по правам человека в России? // Государство и право. 1993. №10. С. 112-120.
7 Хаманева Н.Ю. Специфика правового статуса уполномоченного по правам человека в РФ и
проблема законодательного регулирования его деятельности // Государство и право. 1997. №9.
С. 21-30; Сунгуров А.Ю. Институт Уполномоченного по правам человека как один из важных
механизмов становления демократической власти в России // Вестник Института Цивилизации.
1998. Вып. 1. С. 24-32; Развитие института Уполномоченного по правам человека в российских
регионах. Т.1. Петербургский омбудсман / Под. ред. А. Сунгурова. СПб., 1999; Бутусова Н.В.
Конституционно-правовой институт уполномоченного по правам человека в РФ: опыт, пробле
мы, перспективы // Журнал российского права. 1999. №7/8. С. 11-19; Комарова В.В. Уполномо
ченный по правам человека в Российской Федерации // Государство и право. 1999. №9. С. 21-31;
Князъкин С.А. Омбудсмен в России: международно-правовой анализ законодательных актов
субъектов Российской Федерации. Казань: Стиль, 1999; Шеенков О.А. Конституционный инсти
тут Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации. М.: Юпитер, 2004.
8 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмана: американский опыт / США: экономика, полити
ка, идеология. 1995. №1; Ракитская И.А. Эволюция института омбудсмана в Швеции // Север
ная Европа: Проблемы истории. 1999. Вып. 3. С. 285-295; Соколов А.Н., Трумпель КБ. Парламе
нтский омбудсмен: генезис, функционирование, тенденции развития. — Калининград: Балтийс
кий институт экономики и финансов, 2000; Коврякова Е. Институт посредника во Французской
Республике // Конституционное право: Восточно-Европейское обозрение 2003. №2(43). 102-106.
9 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и граж
данского общества: Дис.... д-ра юрид. наук. М., 1995.
права зарубежных стран также было уделено - хотя и незначительное - внимание10. Остальные диссертационные исследования посвящены исключительно российскому институту уполномоченного по правам человека11. Отметим, что институт омбудсмана изучался не только в рамках специальности конституционного права, но и в рамках специальности «теория государства и права» (В.В. Бойцова), «международное право»12 и «уголовное право»13.
Таким образом, подавляющее большинство научных трудов, посвященных институту омбудсмана за рубежом, датируется 90-ми годами прошлого столетия. К тому же отсутствуют глубокие конституционно-правовые исследования этого института в отдельных зарубежных странах. Институт омбудсмана в правовых системах, входящих в семью общего права (в частности, в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии), эволюция его конституционно-правового статуса, действующее в настоящий момент законодательство, а также методы его работы и вовсе не становились объектами специальных конституционно-правовых исследований.
См.: Майоров А.Г. Формирование правового института омбудсмана (Уполномоченного по правам человека) в России и за рубежом: Дис. ... канд. юрид. наук. М, 2002; Кузьминых Н.В. Институт Уполномоченного по правам человека (омбудсмана) в странах Содружества Независимых Государств (СНГ): Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004; Шабанова З.М. Специализированные уполномоченные по правам человека в Российской Федерации и зарубежных странах: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2004.
11 Князъкин С.А. Институт Уполномоченного по правам человека в международном и внутригосударственном механизме защиты прав человека: Дис... канд. юрид. наук. Казань, 2000; Шеен-ков О.А. Становление конституционного института Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М., 2001; Корнеева Н.В. Конституционно-правовые основы деятельности Уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. СПб., 2002; Маркелова Е.Г. Институт уполномоченного по правам человека в Российской Федерации: Дис.... канд. юрид. наук. Саратов, 2003; Бегаева А.А. Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации: Дис. ... канд. юрид. наук. М, 2003; Матвеев СИ. Конституцийнно(уставно)-правовые основы статуса уполномоченного по правам
человека в субъектах РФ: Дис канд. юрид. наук. Казань, 2004; Засыпалова В.И. Институт
уполномоченного по правам человека в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации. Дисс ...канд. юрид. наук. М., 2005.
Захарова Л. И. Международные стандарты в области прав человека и роль омбудсмена в их обеспечении: Дис.... канд. юрид. наук. М, 2002; Лазарь Л.К. Роль и функции омбудсманов (комиссаров) в международной защите прав человека: Дис.... канд. юрид. наук. М, 2004.
Объект и предмет исследования. Объектом настоящего исследования выступают общественные отношения, возникающие в связи с деятельностью государственного института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, их эволюция, а также роль омбудсмана в механизме защиты прав и свобод человека и гражданина в указанных странах. Предметом исследования являются конституционно-правовые нормы и соглашения, регулирующие компетенцию, порядок замещения должности, а также процедуру реализации полномочий омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии; релевантные научные труды зарубежных и российских ученых; статистическая информация о деятельности омбудсманов, содержащаяся в их докладах парламентам.
Цель и задачи исследования. Цель исследования заключается в анализе содержания и особенностей конституционно-правового регулирования института омбудсмана в англосаксонских странах на примере Соединенного Королевства и Республики Ирландии, в установлении специфики развития института и основных тенденций его эволюции, а также в выявлении позитивного опыта, который может быть применен в условиях российской действительности.
Для достижения поставленной цели автором были определены следующие задачи:
анализ исторических предпосылок возникновения и эволюции института омбудсмана в зарубежных странах, выявление общих тенденций его развития;
исследование истории развития института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и ее отражения в конституционно-правовых нормах;
подробный анализ современной конституционно-правовой базы функционирования института омбудсмана в рассматриваемых странах;
изучение практики замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии и реализации им своих полномочий;
сравнение института омбудсмана в рассматриваемых странах.
13 Борсученко С.А. Контроль за соблюдением прав и законных интересов осужденных к лишению свободы уполномоченным по правам человека в Российской Федерации: Дис. ... канд.
Методы диссертационного исследования. Для достижения целей и реализации задач данного исследования были использованы следующие методы: сравнительно-исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, а также метод системного анализа конституционно-правовых норм и явлений.
Теоретическую основу исследования составили труды вышеперечисленных российских ученных, а также труды И.А. Алебастровой14, Т.В. Апаровой15, М.А. Могуновой16, В.Е. Чиркина17, ряда других авторов. Значительное внимание было уделено работам иностранных юристов и политологов. В частности, автор обращался к трудам общего сравнительно-правового плана18. Теоретико-методологическую помощь оказывали работы по сравнительному конституционному и конституционному и административному праву зарубежных стран19. Основная литература зарубежных авторов, используемая в диссертации, посвящена общим и национальным аспектам конституционно-правового института омбудс-мана. Были изучены работы таких авторов, как Ф. Гиддингс20, Р. Грегори21, Д.
юрид. наук. М., 2004.
14 Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция, 2001.
15 Апарова Т.В. Суды и судебный процесс Великобритании. Англия, Уэльс, Шотландия. М.:
ИМПЭ.Изд-во «Триада, Лтд», 1996.
16 Могунова М.А. Скандинавский парламентаризм. Теория и практика. М.: РГГУ, 2001.
17 Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. Учебный курс. М.: Артикул, 1997;
Чиркин В.Е. Конституционное право зарубежных стран. 4-е изд., перераб. и доп. М: Юристъ,
2005.
18 Давид Р., Жоффре-Спинози К. Основные правовые системы современности. М.: Междуна
родные отношения, 1997.
Государственное право Германии. В 2-х тт. М., 1994; Жакке Ж.-П. Конституционное право и политические институты: Учебное пособие. М.: Юристъ, 2002; Шайо А. Самоограничение власти (краткий курс конституционализма). М.: Юристъ, 2001; Casey J. Constitutional Law in Ireland. London: Sweet & Maxwell, 1987; Phillips O.H., Jackson P., Leopold P. Constitutional and Administrative Law (9th ed.). London: Sweet & Maxwell, 2001; Wade W., Forsyth С Administrative Law (7th ed.). Oxford: Clarendon press, 1996.
20 Giddings P. The Ombudsman in a Changing World II Consumer Policy Review. 1998. 8(6). PP. 202-
208.
21 Gregory R. Building an Ombudsman Scheme: Statutory and Operating Practices II The Ombudsman
Journal. 1994. 12. PP. 83-116; Gregory R. The Ombudsman observed II The International Ombudsman
Yearbook. Vol. 1.1997. PP. 77-101.
Джейкоби22, Л. Реиф23, Д. Роуат24, М. Устинг25, М. Хертоф26, А. Хиль-Роблес27 и
др.
Эмпирико-правовую базу исследования составили:
законодательство об омбудсманах Соединенного Королевства и Республики Ирландии;
подзаконные нормативно-правовые акты исполнительной и законодательной ветвей власти в указанных странах;
«белые книги» и иные официальные документы исполнительной власти в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии;
официальные документы омбудсманов рассматриваемых стран (ежегодные и специальные доклады, обзоры рассмотренных дел), содержащиеся в них оценки и статистика;
содержание парламентских дебатов, касающихся принятия законодательства об омбудсманах, назначения последних на должность и обсуждения результатов их деятельности; документы парламентских комитетов, касающиеся деятельности омбудсманов;
выступления и аналитические записки омбудсманов, широко представленные на официальных сайтах в сети Интернет.
Научная новизна исследования состоит в том, что оно представляет собой первое комплексное конституционно-правовое исследование института омбудс-мана в англосаксонских странах (на примере Соединенного Королевства и Рес-
22 Jacoby D. The future of the Ombudsman II The Ombudsman Concept / Ed. by L. Reif. Edmonton:
International Ombudsman Institute, 1995. PP. 211 -240.
23 Rei/L.C. Building Democratic Institutions: The Role of National Human Rights Institutions in Good
Governance and Human Rights Protection II Harvard Human Rights Journal. 2000. Vol. 13. PP. 1-69.
24 Rowat D. The Ombudsman, citizen's defender. 2nd ed. Toronto: University of Toronto Press, 1968.
Rowat D. The Ombudsman Plan: the Worldwide Spread of an Idea. 2nd rev. ed. Lanham: University
Press of America, 1985.
25 OostingM. Essential Elements of Ombudsmanship //The Ombudsman Concept/Ed. by L. Reif.
Edmonton: International Ombudsman Institute, 1995. PP. 13-22; OostingM. The Ombudsman and his
Environment: a Global View II The International Ombudsman Journal, 1995. Vol. 13. PP. 1-13.
26 Hertogh M. Coercion, Cooperation and Control: Understanding the Policy Impact of Administrative
Courts and the Ombudsman in Netherlands II Law & Policy. 2001 Vol. 23. № 1. PP. 47-67.
27 Хиль-Роблес А. Парламентский контроль за администрацией (институт омбудсмана). М.: Ad
Marginem, 1997.
публики Ирландии). Ряд вопросов истории, правового статуса и практики функционирования института омбудсмана в Соединенном Королевстве становились предметом научных исследований , однако за прошедшие со времени опубликования этих работ десять лет институт омбудсмана в Соединенном Королевстве претерпел ряд значительных изменений, которые не нашли должного отражения не только в российской , но и в зарубежной научной литературе. В диссертационном исследовании также впервые в российской науке анализируются генезис, эволюция и современный конституционно-правовой статус института омбудсмана в Республике Ирландии.
Основные заключения, обоснованные в диссертационном исследовании, представлены в виде положений, выносимых на защиту.
Реципирование института омбудсмана большинством существующих демократических стран обусловлено объективной необходимостью защиты прав и свобод человека и гражданина в условиях современного государства, распространяющего правовое регулирование на все сферы жизни общества, что усиливает роль и значение исполнительной власти и публичной администрации в общественной жизни. Учреждение института омбудсмана позволяет, с одной стороны, смягчить последствия усиления исполнительной власти для граждан, выступить дополнительным средством защиты их прав, которое лишено недостатков, свойственных судебным средствам, и, с другой стороны, - усилить контроль парламента над административной системой в целом. Уникальное сочетание юридических признаков института делает индивидуальную выгоду заявителя достоянием широкого круга лиц, непосредственно не являющихся субъектами жалобы.
В развитии института омбудсмана за пределами Скандинавии можно выделить две основных волны. Первая волна начинается в 60-е гг. прошлого века с учреждения института омбудсмана в Новой Зеландии, следом за которой этот
28 Бойцова В.В. Правовой институт омбудсмена в системе взаимодействия государства и гражданского общества: Дис. ... д-ра юрид. наук. М., 1995. Бойцова В.В. Служба защиты прав человека и гражданина. Мировой опыт. М.: Издательство БЕК, 1996.
институт реципируют страны британского Содружества и ряд других - европейских и не только - стран. Институты второй волны возникают преимущественно в 80-е гг. XX в., когда омбудсманы появляются в странах демократического транзита (перехода к демократии) в Африке, Азии, Океании и - позднее - в странах Восточной Европы и бывшего Советского Союза. Конституционно-правовой статус институтов омбудсмана первой и второй волны, их функции и роль в системе государственных институтов различны.
Институт омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии возникает преимущественно для защиты социально-экономических прав (прав второго поколения), которые не отражены в общем праве и не закреплены в конституционных актах и, следовательно, испытывают недостаток в судебной защите. В странах общего права во второй половине XX века существовала система институциональных гарантий основных конституционных прав и свобод человека* и гражданина, однако, несмотря на учреждение трибуналов - квази-судебных органов, призванных рассматривать административные споры, - эффективные и доступные средства защиты социально-экономических прав-притязаний отсутствовали. Сфера компетенции, характер деятельности и методы работы омбудсманов в рассматриваемых странах в значительной степени обусловлены задачей защиты указанной категории индивидуальных прав.
Учреждение и становление института омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии проходило в достаточно сложных условиях в атмосфере скептицизма, разделяемого не только гражданскими служащими, но и публичными политиками. Нежелание правящих партий и противодействие административных систем в указанных странах привели к затягиванию процесса принятия законодательства об омбудсманах, который завершился введением институтов с весьма ограниченной компетенцией. Институт омбудсмана в рассматриваемых странах эволюционировал сравнительно медленно, при этом зачастую - за счет изменения практики функционирования, а не реформы конституционно--
29 Например, вопрос учреждения региональных омбудсманов в ходе деволюции в Соединенном Королевстве был затронут в работе СИ. Коданевой, но лишь частично. См. Коданева СИ. Бри-
правовой базы. Значительные изменения в статусе и роли исследуемого института в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии начинаются с середины 90-х гг. XX в. Этот «параллелизм» развития объясняется совокупностью факторов, к которым следует отнести реформы политической и административной систем, проводимые в рассматриваемых странах с начала 90-х гг. прошлого столетия, возрастание влияния права ЕС и кооперации между государствами-членами ЕС, а также расширение сотрудничества в рамках британо-ирландских отношений.
5. В Соединенном Королевстве в качестве импульса для серьезного
реформирования конституционно-правового института омбудсмана выступил
процесс деволюции. Политическая регионализация поставила вопрос об учрежде
нии омбудсманов, призванных осуществлять контроль за администрацией регио
нов. В ходе реформы, затронувшей всю публичную сферу, было принято новое за
конодательство об омбудсманах Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса, а так
же внесены в Парламент Соединенного Королевства предложения по устранению
опосредованного доступа к британскому парламентскому комиссару по делам ад
министрации. В Республике Ирландии начало XXI столетия ознаменовалось
принятием законодательства о специализированных омбудсманах - омбудсмане
по делам детей и омбудсмане для Сил обороны.
6. Сфера компетенции омбудсманов в Соединенном Королевстве и
Республике Ирландии, несмотря на национальные особенности, ограничена ис
ключительно административной функцией государства: их полномочия не распро
страняются на акты судебной власти и квази-судебных органов специальной
юрисдикции (трибуналы), на акты парламента и правительства как органов, при
нимающих политические решения, на деятельность церкви и национализирован
ных производств (как субъектов частного права), а также полицию, пенитенциар
ные учреждения и кадровые вопросы в гражданской службе.
Общее поле и характер деятельности омбудсманов в рассматриваемых странах также идентичны. Они призваны контролировать решения или действия (бездействие) публичных органов и должностных лиц не только с точки зрения требо-
танский регионализм (конституционная реформа). М.: Юристь, 2004. С. 65-66.
ваний, содержащихся в законодательстве и административных циркулярах, но также и с точки зрения принципов «наилучшего (совершенного) управления». Омбудсманы в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии преимущественно предоставляют человеку защиту в вопросах, которые либо обеспечены слабой судебной защитой, либо не могут стать предметом рассмотрения в судах или трибуналах.
Полномочия омбудсманов, связанные с проведением расследований, в рассматриваемых странах практически идентичны. Тем не менее, возможности деятельности омбудсманов Соединенного Королевства по сравнению с их ирландскими коллегами существенно ограничены. Омбудсманы Ирландии относятся к более активной, инициативной {proactive) модели института, нежели омбудсманы в Соединенном Королевстве. Связано это не только с правом проводить расследования по собственной инициативе. Возможность более эффективного общего воздействия, выходящего за пределы конкретной жалобы, заключена в самом способе определения сферы компетенции: ирландские омбудсманы вправе принять жалобу к рассмотрению, даже если неблагоприятное последствие фактически не наступило, но только могло наступить, и уполномочены провести расследование даже в случаях потенциального нарушения принципов хорошего управления. Следовательно, закон прямо санкционирует критику не только действий и решений должностных лиц, но и нормативных подзаконных документов, противоречащих принципам «наилучшего (совершенного) управления».
7. В англосаксонских странах процедура назначения омбудсманов на должность прерывает традицию назначения их непосредственно парламентом. Формально в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии омбудсманы наделяются юридическим статусом актом главы государства (Ее Величества и Президента соответственно), но легитимацию, тем не менее, получают от парламента. Степень вовлеченности представительных органов в процедуру замещения должности омбудсмана в рассматриваемых странах различна, но общей проблемой является отсутствие надлежащих законодательных гарантий участия оппозиции в указанной процедуре, что потенциально угрожает независимости омбудсмана. В
настоящий момент данная проблема в целом решена, поскольку статутные процедуры были изменены посредством конституционных соглашений.
Квалификация омбудсмана играет значительную роль в укреплении его личного авторитета, который - в отсутствие обязательной силы решений -должен способствовать исполнению его рекомендаций. Тем не менее, в законодательстве рассматриваемых стран специальные требования к квалификации омбудсмана отсутствуют. В Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии должность омбудсмана редко занимают юристы, а в составе их аппарата также нечасто встречаются служащие, обладающие специальными познаниями в юриспруденции. Это объясняется, с одной стороны, особенностями профессионального юридического образования в рассматриваемых странах, ориентированного преимущественно на тонкости судебных процедур и отличающегося чрезмерным легализмом, а, с другой, - неформальным характером деятельности омбудсманов в англосаксонских странах. Как правило, все британские омбудсманы до назначения на эту должность занимали высокие посты в гражданской службе. В Ирландии двое из трех омбудсманов по профессии журналисты.
Изучение процессуальных форм осуществления омбудсманами своих полномочий в рассматриваемых странах позволяет выявить следующие общие тенденции:
упрощение доступа к омбудсманам;
расширение возможностей омбудсманов по неформальному разрешению дел;
минимальное использование омбудсманами формальных полномочий принудительного характера, связанных с проведением расследования;
одинаковые подходы к рекомендуемым средствам восстановления прав и устранения негативных последствий неудовлетворительных административных решений или действий (бездействия);
расширение спектра средств воздействия на публичные органы с целью обеспечения исполнения рекомендаций омбудсманов и тенденция к более широкому использованию превентивных средств.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Обобщения и выводы, содержащиеся в диссертации, способствуют лучшему пониманию современных тенденций развития института омбудсмана не только в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии, но и в иных странах англосаксонской правовой семьи. Они окажут помощь и для последующих исследований в обозначенной сфере.
Содержащиеся в исследовании нормативно-правовой материал и фактологическая база, данные статистики и аналитические таблицы могут быть использованы в процессе преподавания дисциплины конституционного права зарубежных стран, а также при подготовке учебных программ, пособий, учебников. Выводы и предложения, высказанные диссертантом, могут быть использованы в процессе совершенствования конституционно-правового регулирования статуса уполномоченного по правам человека в Российской Федерации.
Апробация результатов исследования. Апробация результатов исследования осуществлялась диссертантом первоначально при проведении семинарских занятий по учебной дисциплине «Конституционное право зарубежных стран» в 2000-2002 гг. на юридическом факультете Государственного образовательного учреждения высшего профессионального образования «Российская таможенная академия». Основные результаты теоретических изысканий диссертанта нашли свое отражение в опубликованных двух научных статьях.
Структура диссертационного исследования определяется поставленными целями и задачами. Работа состоит из введения, двух глав, включающих в себя семь параграфов, заключения, приложений и списка использованных источников и литературы.
Эволюция института омбудсмана в зарубежных странах: этапы развития, их содержание и тенденции
Институт омбудсмана является, пожалуй, одним из самых ярких примеров юридической аккультурации30 публично-правового института31. В современном виде институт впервые возник в Швеции в 1809 г. и долгое время оставался чисто шведским правовым феноменом. Более чем через столетие после его возникновения подобный институт был учрежден в Финляндии (в 1919 г.). Однако вплоть до середины 50-хх гг. прошлого века идея омбудсмана не была известна за пределами Скандинавии. История стремительного распространения этого конституционно-правового института берет свое начало только с учреждения института омбудсмана в Дании в 1955 г.
Если не принимать во внимание возникновение института в Швеции и его распространение среди североевропейских стран, в истории его развития можно выделить две основных волны. Первая волна началась в 60-е гг. прошлого века с учреждения первого института омбудсмана за пределами Скандинавии, в Новой Зеландии (1962 т.), следом за которой этот институт постепенно реципировали страны британского Содружества и ряд других - европейских и не только — стран. К таким странам относятся, например, Соединенное Королевство (1967 г.), большая часть провинций Канады (начиная с 1967 г.), Танзания (1968 г.), Маврикий (1968 г., начал функционировать в 1970 г.), Израиль (1971 г.), Индия (на уровне штатов, начиная с 1971 г.), Австралия (1972-1979 гг. на уровне субъектов федерации, 1977 г. на федеральном уровне), Франция (1973 г.), Португалия (1975 г.), Австрия (1977 г.), Пуэрто-Рико (1977 г.), Ирландия (1980 г.), Испания (1981 г.) и Нидерланды (1982 г.)32. По данным Международного института омбудсмана, к середине 80-х гг. прошлого столетия в мире насчитывалось чуть более двадцати стран, в которых институт омбудсмана был учрежден на национальном уровне, и шесть стран, в которых этот институт существовал только на уровне субъекта федерации или региона страны33.
С конца 80-х гг. XX в. начинается вторая волна развития института, связанная с феноменом демократического транзита (перехода к демократии), наблюдающегося в последние три десятилетия в Латинской Америке, в ряде регионов Африки, Азии и Океании, а также в Центральной и Восточной Европе. В сравнительно короткий период институт омбудсмана становится неотъемлемой частью публично-правовой жизни большого числа стран в этих регионах. К странам, учредившим этот институт в это время, в частности, относятся Аргентина, Колумбия, Гватемала, Перу, Намибия, Южная Африка, ряд франкофонных африканских стран, государства бывшего СССР и страны бывшего социалистического блока в Восточной Европе (Польша, Венгрия, Словения, Чешская Республика и др.), Таиланд и Филиппины. Сегодня, согласно данным Международного института омбудсмана, аналогичный институт имеют в своей конституционно-правовой системе более ста двадцати государств мира.
Таким образом, институт, существующий чуть менее 200 лет и на протяжении 150 первых лет своей истории не привлекавший к себе внимание, во второй половине XX столетия «получил прописку» в конституционном праве огромного количества стран, относящихся к различным правовым семьям и политическим системам.
Распространение института сопровождалось изменением его изначальной модели, приведшим к многообразию его разновидностей с точки зрения сферы компетенции, структуры полномочий, процедуры назначения и подотчетности. Изменения, которым подвергся концепт омбудсмана, определялись как причинами, общими для всех стран, так и причинами национального характера. При этом причины, лежащие в основе феномена распространения института омбудсмана во второй половине XX-в., отличались от тех, которые обусловили его возникновение в Швеции и Финляндии. Также различимы отличия в задачах, функциях и компетенции между институтами омбудсмана первой и второй волны.
Мы кратко осветим историю возникновения и развития института, чтобы понять причины его генезиса и эволюции и то, каким образом они влияли на характер его компетенции, место в системе публичных институтов и роль в правовой системе страны.
Єущность и компетенция института омбудсмана в Швеции были обусловлены историческими предпосылками его возникновения в этой стране. Прототип современного института - главный сенешаль (drotsen)- возник в эпоху абсолютной монархии XVI в: как институт, осуществляющий от имени верховной власти короля надзор за деятельностью судей. Впоследствии его функции были переданы иному должностному лицу - королевскому верховному омбудсману {Konungens Hogsta Ombudsmaneri), который с 1719 г. стал называться канцлером юстиции {Justitie Kansler). В его компетенцию входило осуществление надзора за обеспечением должного соблюдения судьями и гражданскими служащими национальных законов. В течение XVII века канцлер юстиции находился то под влиянием короны, то - законодателей или земель. Окончательно подотчетность омбудсмана парламенту и его независимость от короля получила закрепление только после освобождения Швеции от абсолютизма в результате отречения Густава IV Адольфа от престола. В принятой Риксдагом в 1809 г. Форме правления (основном конституционном акте), которая закрепила дуалистическую монархию , содержались положения, провозгласившие учреждение должности омбудсмана юстиции (Justitie-Ombudsmanen) — независимого должностного лица, избираемого парламентом и представляющего последнему ежегодный доклад о своей деятельности35. В сферу компетенции этого института были включены гражданская служба, суды и официальная церковь, и он бьш наделен значительными императивными полномочиями по реализации ответственности должностных лиц.
Концепция шведского института омбудсмана и его компетенция были в значительной степени обусловлены историческими обстоятельствами, предшествовавшими его появлению. Например, тот факт, что в сферу компетенции омбудсмана были включены не только административные служащие, но и судьи, объясняется тем, что при абсолютизме канцлер юстиции выступал как уполномоченное монархом лицо, контролирующее в равной степени и тех, и других. Право на обвинение чиновников в суде и право предавать гласности результаты своих расследований связаны с более поздним этапом - этапом подотчетности парламенту. Будучи независимым от короля и не имея возможности обращаться в парламент, ввиду нерегулярной работы последнего, омбудсман должен был найти иные механизмы воздействия.
Специфика конституционно-правового института омбудсмана в странахі англосаксонской правовой семьи
Множественность национальных разновидностей института омбудсмана затрудняет осуществление классификации его моделей, в основе которой лежали бы не один-два критерия, а более. В сущности, когда в основе классификации лежит один критерий, речь идет не о модели, а лишь о разновидности института. К тому же такие классификации не дают общего представления об институте, а высвечивают его отдельные стороны - процедуру замещения должности, срок полномочий, характер доступа, объем и / или характер полномочий, иные особенности правового статуса.
Дональд Роуат высказал мнение, что все многообразие существующих ом-будсманов могло быть сведено к двум общим моделям . В основе первой - классической модели - лежит концепция, реализованная в Швеции и Финляндии. Это омбудсман, отличающийся широкой сферой компетенции и наделенный полномочиями по привлечению должностных лиц к уголовной и / или административной ответственности. Ко второй модели Роуат отнес датский институт омбудсмана и институты, созданные по его примеру. Во-первых, сфера компетенции омбудсма-нов, относящихся к этой модели, ограничена органами, осуществляющими административную функцию государства, а, во-вторых, они реализуют не персональную, а институциональную административную ответственность.
Данная классификация отражала действительность в 1965 г. (при публикации первой книги), ее объяснительные возможности в 1985 г. уже могли быть поставлены под сомнение, а в 2005 г. мы можем однозначно утверждать, что она устарела, поскольку не учитывает значительных изменений, произошедших за 20 последних лет, а именно увеличение количества стран, реципировавших этот конституционно-правовой институт. Новые демократические страны при учреждении института омбудсмана подчас совмещали признаки классической и датско-ориентированной моделей, а также проявляли стремление к конституционно-правовому творчеству, наделяя омбудсмана функциями и полномочиями, доселе неизвестными.
По причинам, указанным выше, использование принадлежности государства к той или иной правовой семье в качестве критерия выделения ограниченного числа общих типов также вызывает сомнения. Действительно, сведение всего многообразия разновидностей института к трем моделям - классической (скандинавской), англо-американской и европейско-континентальной - не представляется удачным. По крайней мере, попытки описать такие модели через совокупность общих для них признаков нельзя признать успешными98. Так, между омбудсманом Нидерландов и омбудсманом Республики Ирландии больше общих черт, нежели между омбудсманом Нидерландов и уполномоченным по гражданским правам Республики Польша, несмотря на то, что Нидерланды и Польша не относятся к семье общего права. Такое положение дел объясняется рядом взаимосвязанных факторов. Королевство Нидерландов и Республика Ирландия представляют собой парламентские системы власти, их отличают похожие административные системы, появление института омбудсмана в Нидерландах и Ирландии относится к, одному времени и указанные государства в качестве примера правового регулирования института омбудсмана использовали датский и британский опыт.
В.В. Бойцова отметила, что принадлежность к конкретной правовой системе не оказывает решающего влияния на выбор государством той или иной модели института омбудсмана, поэтому попытки выявить ограниченное число моделей института, опираясь на правовые или политико-правовые, а также региональные критерии, вряд ли будут успешными". Тем не менее, представляется, что институт омбудсмана в странах, принадлежащих к одной правовой семье, будет обладать рядом одинаковых признаков при условии, что в этих странах существуют: сопоставимые системы взаимодействия парламента и исполнительной власти, а также особенности статуса гражданской службы, основанные на одинаковых принципах системы судебного и квазисудебного контроля над актами органов публичной администрации, аналогичные причины и условия учреждения института, а также если при создании института омбудсмана в качестве образца использовались одинаковые конституционно-правовые модели.
Все перечисленные условия соблюдены в отношении таких англосаксонских стран, как Новая Зеландия, Соединенное Королевство, Канада, Австралия и Ирландия100. Эти страны были первыми среди стран, учредивших институт омбудсмана за пределами Скандинавии. Все они относятся к категории демократических парламентских систем власти. Учрежденные ими институты омбудсмана представляют собой институты первой волны: их появление было обусловлено вышеуказанными причинами, а именно, - недостаточной_эффективностьк судебных и парламентских механизмов контроля над органами исполнительной ветви власти. Тот факт, что указанные страны имеют различные формы политико-территориального устройства (Новая Зеландия, Ирландия - унитарные государства, Канада и Австралия - федеративные, а Соединенное Королевство - регионали-стское), оказывает определенное влияние на форму института, его компетенцию, количество омбудсманов в той или иной стране, однако не ведет к принципиальным отличиям институтов между собой.
Р. Давид отмечал, что в связи с реализацией программ государства всеобщего благоденствия общее право «переживает ... серьезный кризис, так как характерные для него в силу самой природы формы (казуистические и основанные на судебной практике) плохо увязываются с новыми стремлениями осуществить быстрые и вместе с тем глубокие изменения в обществе»101. Политика социального государства приводит к тому, что законы и акты исполнительной власти приобретают значение, несравнимое с теми, что были раньше.
Возникают новые индивидуальные статутные права, неизвестные общему праву. При этом значительное количество экономических благ, на получение которых могут претендовать физические и юридические лица, предусмотрено нормативными актами министерств и ведомств. Следовательно, право лица на конкретное благо зависит от решения должностного лица, которое рассматривает вопрос об обоснованности притязаний . Таким образом, издание ведомственных актов и их применение порождают ряд новых проблем, вызывая множество конфликтов между органами управления и гражданами.
Функция разрешения этих новых споров не могла быть возложена исключительно на традиционные суды, поскольку последние были бы переполнены такими делами103. Это обстоятельство приводит к возникновению в англосаксонских странах квази-судебных органов - административных трибуналов, которые возрастают и в числе и в значении на протяжении всего XX столетия. В Соединенном Королевстве и некоторых других странах они не сведены в особую иерархическую судебную систему: трибуналы функционируют в сфере экономики (воздушный и наземный транспорт, торговые марки, авторские права, радиовещание), налогов, землепользования, найма жилых и нежилых помещений, в социальной сфере (социальное обеспечение, найм на работу и увольнение, пользование больницами), ряде иных отраслей104.
Предметы ведения омбудсманов в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии
История развития института омбудсмана вСоединенном Королевстве и, в частности, изменения, связанные с продолжающимся процессом дево-люции, способствовали формированию разветвленной, многоуровневой системы институтов омбудсмана. Анализ предметов ведения омбудсманов публичной сферы в Соединенном Королевстве затруднен тем, что их количество велико, и они охватывают, с одной стороны, различные уровни публичной администрации - общенациональный, региональный и местный - и различные категории органов, с другой.
Британский парламентский комиссар по делам администрации - единственный омбудсман, осуществляющий свои функции в отношении центральных публичных органов Соединенного Королевства, компетенция которых распространяется на всю территорию страны. Сфера компетенции остальных омбудсманов ограничена публичными органами и учреждениями, действующими в рамках соответствующих регионов - Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса - и на местном уровне в Англии.
На каждой территории соответствующие институты призваны контролировать три основные категории органов - органы исполнительной власти, учреждения национальной службы здравоохранения и местную администрацию. Между омбудсманами, контролирующими деятельность местных органов власти, также как и между омбудсманами, в сферу компетенции которых включены учреждения, входящие в национальную систему службы здравоохранения, до деволюции существовало территориальное разделение сфер компетенции. Оно сохраняется и сейчас. В Англии действуют комиссар по делам служб здравоохранения и три комиссара по делам местной администрации, в Северной Ирландии обе группы органов контролирует комиссар по рассмотрению жалоб, в Шотландии и Уэльсе контрольные функции в отношении служб здравоохранения и местных властей осуществляют омбудсманы по делам публичных служб.
Особенности политико-территориального устройства страны обусловливают необходимость распределения предметов ведения между национальным омбудс-маном (британским парламентским комиссаром) и региональными омбудсмана-ми227. Парламентский комиссар по делам администрации призван контролировать решения или действия (бездействие) органов и учреждений, осуществляющих административные функции, сохраненные за Королевством, в то время как в сферу компетенции омбудсманов Северной Ирландии, Шотландии и Уэльса входят органы и учреждения, осуществляющие административные функции в пределах вопросов, переданных регионам. Такое распределение предметов ведения не исключает возможности проведения региональными омбудсманами расследований в отношении решений или действий органов, компетенция которых не ограничивается территорией региона (cross-border public authority), в случае если последние осуществляют полномочия, касающиеся региона. В частности, Акт об омбудсмане по делам публичных служб Уэльса 2005 г. устанавливает, что решения в сфере языка и культуры Уэльса, относятся к категории решений, касающихся этого региона228.
В настоящее время в сферу компетенции британского парламентского комиссара по делам администрации входят все центральные министерства и ведомства, органы, действующие «от их лица» (такие как исполнительные агентства) а также квази-автономные неправительственные организации. Решения судов и трибуналов не подлежат контролю парламентского комиссара, однако он компетентен контролировать действия служащих административного аппарата судов и трибуналов, назначаемых Ее Величеством229 по представлению комиссии по назначениям в сфере правосудия, а также служащих административного аппарата ряда трибуналов, назначаемых министрами.
В сферу компетенции английского комиссара по делам служб здравоохранения входят управления национальной службы здравоохранения, (включая фонды национальной службы здравоохранения, осуществляющие финансирование больниц), и лица, предоставляющие медицинские услуги в индивидуальном (частном) порядке. К числу органов, подконтрольных английским комиссарам по делам местной администрации, отнесены местные советы (за исключением приходских советов), а также действующие на местном уровне школы (по вопросам приема), службы полиции, пожарные, экологические, библиотечные службы, службы социальной помощи.
В Северной Ирландии, Шотландии и Уэльсе перечень публичных органов, подконтрольных омбудсманам, неодинаков, однако включает аналогичные группы органов - органы исполнительной власти, квази-автономные неправительственные организации и служащих административного аппарата трибуналов и судов; управления национальной службы здравоохранения и лиц, оказывающих медицинские услуги в частном порядке; местные администрации, и действующие на местном уровне полицейские, пожарные, библиотечные службы, службы социальной помощи. Законодательство о региональных омбудсманах в Шотландии и в Уэльсе включило в сферу их компетенции администрации школ, а также арендодателей. Иные особенности производны в основном от специфики организации публичных органов в этих регионах. В Уэльсе в отличие от Северной Ирландии и Шотландии отсутствует автономно организованная исполнительная власть, по-этому в компетенцию валлийского омбудсмана входит контроль над исполнительными комитетами Ассамблеи. В Шотландии в число подконтрольных органов омбудсмана включена парламентская корпорация — орган Шотландского парламента, который осуществляет административные функции . В Северной Ирландии в компетенцию омбудсмана Ассамблеи включен контроль над органами по реализации договоренностей о кооперации между ирландским Севером и Югом.
В странах англосаксонской правовой семьи сложилась традиция, согласно которой законодательные акты, регулирующие статус омбудсманов, фиксируют детальные перечни подконтрольных органов в специальных приложениях (schedules) . Система административных органов не может оставаться неизменной, поэтому при таком способе юридического закрепления институциональной компетенции омбудсманов возникает необходимость в регулировании вопроса внесения изменений в перечень органов, в отношении которых омбудсман исполняет свои функции. В этих целях акты предусматривают специальную - упрощенную - процедуру внесения изменений в соответствующие приложения. Однако существование упрощенной процедуры внесения изменений в отдельные положения акта может поставить под угрозу цель правового регулирования, если какому-либо субъекту будет позволено произвольно включать в список и исключать из него те или иные органы публичной власти. Поэтому текущее законодательство предусматривает ряд необходимых гарантий.
Процедура замещения должности омбудсмана в Соединенном Королевстве и Республике Ирландии
В англосаксонских странах органы исполнительной власти обладают широкими полномочиями по участию в процедуре формирования института омбудсмана. Однако степень вовлеченности и характер участия исполнительной власти в процедуре назначения на должность и освобождения от должности омбудсмана различна: от формального скрепления решения, принятого парламентом, до фактического доминирования в этом процессе. Кроме того, процедуры замещения должности омбудсмана весьма разнообразны с точки зрения отражения в них идеи участия оппозиции.
Ив Соединенном Королевстве и в Республике Ирландии в процессе формирования всех рассматриваемых омбудсманов принимают участие и исполнительная и законодательная ветви власти248. Все назначения в Соединенном Королевстве формально осуществляет Ее Величество, а в Республике Ирландии - Президент, которые выступают в статусе глав государств.
В Соединенном Королевстве явным образом отличаются процедуры формирования институтов, во-первых, британского парламентского комиссара по делам администрации и комиссара по делам служб здравоохранения для Англии, во-вторых, региональных омбудсманов, и, в-третьих, комиссаров по делам местной администрации для Англии. В процедуру формирования первых двух категорий омбудсманов в разной степени вовлечены законодательные органы, а именно, Парламент Соединенного Королевства в первом случае, и региональные ассамблеи - во втором. Парламент не включен в круг субъектов, участвующих в формировании института комиссаров по делам местной администрации для Англии, однако в этом процессе представлены местные органы публичной власти. В Республике Ирландии Парламент принимает участие в процедуре формирования омбудсмана общей компетенции и омбудсмана по делам детей, однако не обладает аналогичными полномочиями в отношении назначения на должность и отстранения от должности омбудсмана для сил обороны.
Рассмотрим процедуры формирования соответствующих институтов249. Назначение на должности британского парламентского комиссара по делам администрации и комиссара по делам служб здравоохранения для Англии производит Ее Величество посредством письменного патента (letters patent), то есть по прямому предложению Правительства. Право Парламента на участие в процедуре назначения на указанные должности законодательно не закреплено, что, по сути, лишает оппозицию возможности оказывать влияние на процесс назначения. В соответствии с буквой закона первые назначения на должность британского парламентского комиссара производились Правительством без участия Палаты общин, несмотря на парламентский характер института, провозглашенный при его учреждении. Лишь позднее, в 1977 г., Правительство согласилось проводить предварительные консультации с председателем специального комитета Палаты общин по делам парламентского комиссара, однако уклонилось от консультаций с палатой как таковой250.
Отметим, что при обсуждении проекта Акта 1967 г. выдвигалось предложение, чтобы председателем специального комитета по делам парламентского ко-миссара был представитель оппозиции . Впоследствии Правительство согласилось проводить предварительные консультации с председателем этого комитета по поводу кандидатуры. Это, безусловно, повысило легитимность процедуры назначения на должность. Однако ложкой дегтя в этой бочке меда стало то, что соглашение о назначении на должность председателя специального комитета представителя оппозиции не было закреплено в качестве конституционного обычая, характерного, например, для занятия должности председателя комитета по публичным счетам252. В 1993 году специальный комитет по делам парламентского комиссара выдвинул предложение о законодательном закреплении гарантий участия председателя специального комитета и лидера оппозиции в процедуре назначения комиссара на должность. Правительство согласилось с этими предложениями, однако меры по предложению соответствующих поправок к Акту 1967 г. не предпринимались.
При назначении комиссаров по делам местной администрации от имени Правительства выступает государственный секретарь, который в соответствии со ст. 23(4) Акта о местном управлении 1974 г. после консультаций с представителями местных властей предлагает Ее Величеству кандидатуру на утверждение. В действительности в целях замещения этой должности секретариат заместителя Премьер-министра проводит публичный конкурс и отбор кандидатов. Государственный секретарь обладает также полномочиями по назначению председателя и вице-председателя местных комиссий.
Законодательство о региональных омбудсманах гарантирует особые права региональных ассамблей по участию в процедуре назначения омбудсманов на должность. Исключением является Северная Ирландия, в отношении которой полномочия Короны по назначению омбудсмана Северной Ирландии осуществляются при участии государственного секретаря.
Омбудсман по делам публичных служб Шотландии и три его заместителя назначаются Ее Величеством, но исключительно по представлению Парламента Шотландии. Правило 3.11 регламента Шотландского парламента253 гласит, что в целях предложения Ее Величеству кандидатуры на должность созывается комиссия по отбору (Selection Panel). Комиссию возглавляет Председатель Парламента (Presiding Officer). В ее состав также входят: председатель (convener) ответственного комитета254, и от четырех до семи членов Парламента, назначаемых Председателем Парламента. При назначении членов комиссии Председатель обязан учесть партийный состав Парламента. После отбора и обсуждения кандидатур членами комиссии любой из них имеет право от имени комиссии предложить кандидатуры на должность омбудсмана и его заместителей Парламенту для того, чтобы последний рекомендовал их Ее Величеству.
Регламент предусмотрел непродолжительные дебаты и голосование по кандидатурам. Кандидатуры на должность первого омбудсмана и его заместителей были приняты единогласно255. Однако в случае если единогласное решение не может быть достигнуто, проводится голосование, которое считается состоявшимся, если число проголосовавших членов (включая воздержавшихся) не составляет менее одной четвертой законного состава Парламента (пункт 9 Правила 3.11 регламента). Правило 11.11 гласит, что в случае если иное прямо не предусмотрено, резолюция считается принятой, если за ее принятие проголосовало более половины присутствующих депутатов.
Акт об омбудсмане по делам публичных служб (для Уэльса) 2005 г. несколько иначе регулирует процедуру назначения на должность омбудсмана. Рекомендация о назначении на должность представляется Ее Величеству государственным секретарем, который, впрочем, предварительно обязан проконсультироваться с Национальной ассамблеей Уэльса.
