Содержание к диссертации
Введение.
Глава I. Институт федерального вмешательства как неотъемлемый признак федерации
1,Федерализм как одна из форм государственного устройства зарубежных стран
2Теоретическое обоснование института федерального вмешательства и его конституционные основы
3.Федеральное вмешательство и конституционное правосудие
Глава П. Модели федерального вмешательства
1,Факторы, определяющие модель федерального вмешательства
2 .Европейская и североамериканская модели федерального вмешательства
ЗАзиатско- африканская модель федерального вмешательства
4.Латиноамериканская модель федеральной интервенции
Глава Ш, Федеральное вмешательство: тенденции и перспективы
1, Общие последствия реализации института федерального вмешательства
2,Тенденции дальнейшей эволюции института федерального вмешательства
Заключение
Литература и источники
Введение к работе
На современном этапе государственного развития одной из серьезных проблем является сохранение и дальнейшее развитие федерализма, разрешение внутрифедеральных конфликтов. В силу целого ряда причин политического и социально-экономического характера конец XX века ознаменовался распадом таких крупных и развитых федераций, как СССР, Чехословакия и Югославия.
Другие федеративные государства также испытали определенные изменения, если не структурного, то функционального характера, выразившиеся в перераспределении функций федеральных и региональных органов власти, возникновении новых по форме и содержанию конфликтов между федерацией и ее субъектами, затяжном (особенно в развивающихся странах) характере этих конфликтов, попытках введения новых методов осуществления федерально-субъектных отношений.
В центре этих отношений встала проблема вмешательства со стороны федерального центра в дела субъектов федерации, в результате чего формируется особая система взаимоотношений федерации с ее субъектами, в основу которых положен принцип федерального принуждения, часто дополняемый введением режима чрезвычайного положения в одном или сразу нескольких субъектах федерации.
Само федеральное принуждение можно определить как использование чрезвычайных мер для обеспечения единства и целостности федеративного государства. Практика применения этого конституционного института различна в стабильных демократических федерациях, где он выступает как вынужденное исключение из правил, и в нестабильных политических системах, где возникает постоянная угроза одностороннего выхода (сецессии) субъекта из состава федерации с последующей угрозой ее полного распада.
В последнем случае, - как можно убедиться на примере многих развивающихся федеративных государств, - использование федерального принуждения превращается в один из базисных принципов отношений центра с субъектами федерации. И от того, в какой форме и с какими последствиями было применено федеральное принуждение, зависит дальнейшее развитие самой федерации.
Актуальность диссертационной темы подтверждается тем обстоятельством, что институт федерального вмешательства может быть применен в той или иной степени в государственно-политической іфактике федеративных государств различных регионов мира.
В большинстве федеративных государств принцип федерального вмешательства в той или иной трактовке имеет конституционное закрепление и может быть реализован на практике при необходимых условиях в его различных вариациях, учитывающих возможные политические, социально-экономические, военные, национально-религиозные и иные последствия. На взгляд диссертанта, в настоящее время требуется серьезный анализ и общее переосмысление самой концепции федерального вмешательства, на которую до недавнего времени официальная юриспруденция обращала мало внимания, в лучшем случае рассматривая это как подсобный, второстепенный инструмент, который находится в распоряжении общефедеральных органов государственной власти.
Актуальность темы диссертации подчеркивается и тем, что в странах, где федеральное вмешательство часто применяется на практике, этот институт, тем не менее, не всегда базируется на четкой юридической основе, а, соответственно, требует дополнительного законодательного обоснования и подтверждения. Объясняется это и пробелами в федеральном и региональном законодательстве, а иногда и прямым нежеланием федеральных органов власти связывать свои действия и возможные последствия федерального вмешательства с существующими юридическими нормами и четко зафиксированными правилами, особенно если федеральное вмешательство носит откровенно выраженный политический характер.
Следует подчеркнуть, что институт федерального вмешательства тесно связан с федеративной формой государственного устройства, и вое исследования по этим темам всегда были взаимоувязаны, поскольку сам характер федерального вмешательства менялся вместе с изменениями в системе федеративных отношений. И эта тенденция сохраняется по настоящее время.
Что касается научных исследований по общим проблемам федерализма в зарубежных странах, то таких исследований большое количество, которое даже сложно систематизировать. Имеются значительные исследования по североамериканскому, германскому, швейцарскому, латиноамериканскому, индийскому и другим видам федерализма, в которых анализируются самые разные аспекты федеративных отношений, В частности, большое внимание уделяется проблемам структурной организации федераций, распределению компетенции между общефедеральными и региональными органами государственной власти, предметам ведения самой федерации и ее субъектов, проблемам целостности и сепаратизма и многим другим.
В последний период стали появляться работы, связанные с проблемами федеративной ответственности, бюджетного федерализма, солидарного характера федерализма. Причем это относится не только к зарубежным исследованиям, но и к работам некоторых отечественных государствоведов и политологов. Интерес последних к проблемам западного и российского федерализма вызван, по всей видимости, не только чисто теоретическими, но и, в преобладающей степени, практическими вопросами, возникающими из-за неурегулированности очень серьезных проблем федерально-субъектных взаимоотношений, в том числе и проблемы федерального вмешательства.
Что касается института федерального вмешательства, то каких-либо крупных аналитических работ по основным особенностям, формам и последствиям федерального вмешательства еще не отечественной, но и в зарубежной юридической литературе, что еще раз подчеркивает актуальность научного исследования данной темы.
В полном объеме своевременность и важность изучения вышеназванной проблемы невозможно представить без учета тенденций развития самой системы зарубежного федерализма, ее модификаций и перспектив дальнейшего функционирования. К этим проблемам не следует подходить упрощенно, поскольку история развития зарубежного федерализма знала как периоды подъема, так и периоды стагнации, завершившиеся полным крахом федеративной системы и распадом федераций на отдельные унитарные государства, что повлекло за собой дальнейшие негативные последствия.
Несмотря на наличие в юридической литературе - как в отечественной, так и зарубежной - значительного количества ценных работ, посвященных основным проблемам федеративного устройства зарубежных государств и России, перспективы федеративной формы изучены недостаточно, а иногда просто без учета современного положения отдельных федераций, особенно в развивающихся странах. Это объясняется наличием определенных трудностей, связанных с поиском, подбором и обобщением не только нормативно-правовых актов, но и результатов функционирования самой федеративной системы, результатов разрешения федерально-субъектных конфликтов, последствий федерального вмешательства н установления объема федеративной ответственности. К сожалению, эти проблемы с учетом возникающих в настоящее время потребностей не подвергались до сих пор всестороннему анализу, хотя необходимость и ценность подобного рода исследований очевидна.
Степень научной разработанности темы
Как было сказано выше, в отечественной литературе до настоящего времени не было предпринято попытки комплексного исследования института федерального вмешательства в зарубежных странах. Отдельные аспекты этой интересной и, несомненно, значимой с практической точки зрения, проблемы рассматривались фрагментарно в научных трудах и статьях российских специалистов в области конституционного права зарубежных стран и РФ. Данная тема анализировалась в связи с общими вопросами зарубежного и российского федерализма, в частности - взаимоотношениями федерального центра и субъектов федерации в политической, социальной, бюджетно-финансовой сферах. Указанные вопросы в той или иной степени были затронуты в работах российских исследователей С.Л. Авраменко, А.С. Автономова, И,Н, Барцица, А.Н. Домрина, Д.Е. Дымова, Р.В. Бнгибаряна, СЮ. Кашкина, ДА, Ковачева, В,И. Лафитского, АЛ Медушевского» Т,Н. Тимашовой, И.А, Умновой, В.Е. Чиркина и других1.
Из многочисленных работ иностранных авторов, в той или иной степени связанных с тематикой данной диссертации» можно отметить монографические исследования и учебные пособия Д.Д. Басу, Р. Вальтера, К,С, Веэра, Р. Воттса, ЯС-П- Жакке, X, Карписо, В, Ласкина, В. Острома, Ф. Тене Рамиреса, А. Токвиля, П. Хогта, А, Штеллер-Мая, AT. Эдельмана и других2. Но и в них
также отсутствует комплексное исследование федерального вмешательства. Многие исследования по вопросам взаимоотношений федерального центра и субъектов федерации страдают излишней детализацией в силу незначительного в целом общетеоретического материала и отсутствия анализа дальнейшей эволюции этих взаимоотношений. Поэтому и институт федерального вмешательства рассматривается только через призму конкретно складывающейся ситуации в той или иной стране. По всей видимости, это связано с тем, что, например, для западноевропейских федераций, США и Канады эта проблема не имеет большого практического значения, по крайней мере, на современном этапе, что и отражается на общем характере исследований в этой области.
Что же касается азиатских и латиноамериканских стран, где проблема федерального вмешательства (федеральной интервенции) носит практический характер, то там исследователи больше исходят из позитивного и негативного опыта в этой области, из многочисленных фактов применения процедуры федеральной интервенции, что, в свою очередь, сказывается на научных работах.
Как американские, так и латиноамериканские исследователи (А. Эдельман, Х.Карписо, Тена Рамирес и др3,) склонны рассматривать федеральную интервенцию в указанном регионе как одну из важнейших основ функционирования и дальнейшего сохранения всей системы федерализма и присущих ей особенностей. Все они, в частности, исходят из того, что латиноамериканские федерации - одни из старейших в мире и накопили серьезный опыт федеральной интервенции, гарантирующий сохранение целостности федеративного государства в условиях политической и экономической нестабильности.
В указанных работах можно найти интересный фактологический материал, характеристику стадий федеральной интервенции, анализ роли
федерального комиссара (интервентора), механизма пролонгации федеральной интервенции и т.д. Разумеется, большинство специалистов, в том числе по отдельным странам, опирается на конкретную политическую практику и ее последствия. В этом несомненная ценность данных работ, хотя они и страдают недостатком общетеоретических выводов, юридического анализа нормативного материала по данной проблеме, а также анализа дальнейших перспектив развития института федеральной интервенции в рассматриваемых странах.
Объект и предмет исследования
Объектом данного диссертационного исследования является институт федерального вмешательства в зарубежных странах в его различных моделях, формах и проявлениях. В диссертации рассматриваются европейская, североамериканская, латиноамериканская и азиатско-африканская модели федерального вмешательства: относительно мягкая, компромиссная н жесткая формы, а также предварительная или условная стадия федерального вмешательства и последующая или реальная стадия его проявления в вышеназванных государствах с неодинаковыми политическими и экономическими системами, национальными, религиозными, историческими традициями и тjl
Предметом диссертационного исследования служит правовой анализ основных характеристик института федерального вмешательства в процессе его функционирования, его сущность, отличительные черты н особенности как одного из институтов конституционного права и инструмента разрешения федерально-субъектных конфликтов Изучение режима введения федерального вмешательства тесно связано с институтом чрезвычайного положения и характером общих взаимоотношений федерации с ее субъектами, как в обычном, так и в чрезвычайных режимах. Предметом рассмотрения является также характер юридических и политических последствий введения режима федерального вмешательства (федеральной интервенции), формы контроля со стороны законодательного органа за действиями исполнительной власти в этот период, формы и объем федеративной ответственности и общие тенденции развития института федерального вмешательства.
Кроме того, предметом исследования является анализ возможного заимствования Россией положительного опыта федерального вмешательства в зарубежных странах.
Основные цели диссертации
Целями диссертации являются изучение и анализ конституционно-правовых и практических вопросов осуществления института федерального вмешательства; выявление общего и особенного в различных моделях и формах осуществления этого института; определение настоящих тенденций и дальнейших направлений его развития; места института федерального вмешательства в системе федеративных отношений; анализ основных принципов введения, пролонгации и прекращения режима федерального вмешательства, его основных форм и проявлений; обоснование ряда теоретических выводов, предложений и рекомендаций, которые могут оказаться полезными как для дальнейшего исследования данной проблемы, так и для использования их в законотворческой и правоприменительной деятельности. Таким образом, взяв за основу теоретические исследования, нормативно-правовой материал и фактические данные, можно прийти к осуществлению задачи всеобъемлющего исследования института федерального вмешательства (федеральной интервенции), уделив при этом особое внимание тем аспектам, опыт изучения которых является полезным и может быть использован для развития и дальнейшего совершенствования правовой системы Российской Федерации, федеративных отношений в России, для создания прочного фундамента демократических правовых отношений Российской Федерации с ее субъектами с учетом международного опыта.
Диссертант ставит перед собой следующие задачи: раскрыть и обосновать наиболее существенные черты федерального вмешательства в зарубежных странах как одного из основных институтов конституционного права и важнейшего принципа федеративной системы; определить правовую природу федерального вмешательства и его многоаспектный характер; провести анализ основных направлений введения режима федерального вмешательства, его позитивных и негативных результатов; выявить различия в подходах к определению сущности и особенностей института федерального вмешательства и дальнейших тенденций его развития; определить различные модели федерального вмешательства и провести сравнительный анализ их конституционно-правового регулирования; определить правовой статус федерального комиссара (интервентора), его роль, полномочия и ответственность при реализации режима федерального вмешательства (федеральной интервенции); рассмотреть проблему юридических и политических последствий введения режима федерального вмешательства (федеральной интервенции) в различных ее проявлениях; выявить особенности организационно-правового механизма регулирования института федерального вмешательства и роль в установлении этого механизма высших органов государственной власти (главы государства, парламента, правительства); определить сущность, характер и объем федеративной ответственности и роль высших судебных органов в ее установлении; проанализировать дальнейшие тенденции совершенствования и развития института федерального вмешательства, его основных моделей и форм; раскрыть и обосновать прямую связь развития принципов федерализма -с развитием института федерального вмешательства (федеральной интервенции); обосновать возможность использования опыта федерального вмешательства в зарубежных странах для совершенствования федеративной системы России.
Методологическую основу диссертационного исследования составляет диалектический метод познания социально-политических процессов с его принципами развитияэ системности, целостности и т.д. В диссертации были применены и такие частно-научные методы исследования, как формальнологический, необходимый для изучения и анализа конституционных и других правовых норм и установлений; сравнительно-правовой - для сопоставления различных моделей, форм и проявлений института федерального вмешательства; историко-правовой» необходимый для анализа исторического становления и развития института федерального вмешательства в различных зарубежных странах, периодизации развития этого института и т.д. При анализе проблем соотношения федеративной системы и инструмента федерального вмешательства автор диссертации применял междисциплинарный комплексный подход (политологический, социологический, культурно-психологический и другие).
Нормативную базу работы составляет законодательство зарубежных федеративных государств: основные законы - конституции, другие нормативно-правовые акты, в том числе законы, регламенты палат законодательных органов, акты глав государства, правительств, решения высших судебных органов и другие.
Теоретическую и информационно-справочную основу диссертации составляют монографические работы, статьи в научных журналах, периодическая литература, справочники, энциклопедии и другие материалы на русском и иностранных языках.
Среди работ российских авторов, посвященных проблемам конституционного права и проблемам федерализма, на которые опирался диссертант при подготовке данного исследования и которые послужили основой для теоретических и практических выводов, необходимо отметить работы PJ\ Абдулатипова, С.А. Авакьяна, CJL Авраменко, А.В. Автономова, Г-В, Александренко, К.В. Арановского, MB. Баглая, И.Н. Барцица, СВ. Боботова, Енгибаряна, НА. Заварнова, СЮ, Кашкина, А,Д. Керимова, Д.А, Ковачева, А.Е. Козлова, В-И. Лафитского, Ю.И, Лейбо, В.Н. Лексина, А.Н, Медушевского, А.А. Мелкумова, А.А, Мишина, MA, Могуновой, AT, Орлова, А.Н. Пилипенко, Ф,М Решетникова, С,В, Рябова, Н.А. Сахарова, ГЛ. Стрельникова, Э.В Тадевосяиа, Т.Н. Тимашовой, Ю.А. Тихомирова, А,А. Тихонова, Б.Н, Топорнина, JIJX Ульяновой, И,А. Умновой, Т.М. Фадеевой, Т.Я. Хабриевой, В.А. Четвернина, В,Е. Чиркина, М.Ф. Чудакова, Л.М Энтина» Ю.А. Юдина и других.
Из зарубежных исследований автор диссертации использовал в основном литературу на английском и испанском языках. Ее перечень приводится в библиографическом списке.
При подготовке диссертации автор ознакомился и, по мере необходимости, использовал относящиеся к теме исследования работы отечественных и зарубежных ученых, рассматривающих проблемы современной политологии, международных отношений и международного права.
Научная новизна диссертационного исследования
Данная диссертация представляет собой целостное, самостоятельное научное исследование, объединенное единым замыслом и целями, предметом, структурой работы и общим подходом к теме- Новизна постановки проблемы заключается, прежде всего, в том, что впервые в таком объеме предметом специального научного исследования стал один из принципов федеративных отношений в зарубежных странах - институт федерального вмешательства (федеральной интервенции), его основные особенности, формы осуществления и тенденции развития.
Значительным элементом новизны является то, что автором настоящей диссертации предпринята попытка определить характер и степень влияния института федерального вмешательства на дальнейшее развитие федерализма, на всю политическую систему федеративного государства, на изменение характера государственного режима. Автор провел анализ позитивных и негативных последствий введения режима федерального вмешательства (федеральной интервенции) в его основных формах и проявлениях, поставил вопрос об объеме федеративной ответственности и ее субъектах.
Диссертант постарался исследовать новые процессы и явления, характерные для института федерального вмешательства на современном этапе с учетом изменений в механизме его осуществления» в полномочиях органов, как непосредственно осуществляющих федеральное вмешательство, так и органов, призванных контролировать процесс введения, пролонгации и отмены режима федерального вмешательства. Впервые введены в научный оборот многие подходы к характеристике основных элементов и специфических черт федерального вмешательства в зарубежных странах.
Таким образом, в диссертации впервые в российской юридической литературе была предпринята попытка провести комплексное исследование института федерального вмешательства в его политико-правовом и организационных аспектах и показаны возможные тенденции его дальнейшего совершенствования и развития.
Положения, выносимые на защиту На защиту выносятся следующие основные положения: 1 Институт федерального вмешательства в зарубежных государствах является неотъемлемым признаком федерализма и во многом определяет федерально-субъектные отношения. Современные федерации в настоящее время не могут отказаться от этого института, а дальнейшее развитие федерализма невозможно без права федеральных властей на осуществление федерального вмешательства в дела субъектов федерации.
2. Федеральное вмешательство - это эффективный инструмент реализации общей политики федерального центра по отношению к субъектам федерации и важнейший фактор разрешения кризиса в отношениях между ними. Основными целями федерального вмешательства являются необходимость восстановления конституционного порядка в субъекте федерации, его финансово-экономической системы; обеспечение безопасности самой федерации, с точки зрения внутренней и внешней политики; сохранение целостности и предотвращение распада федеративного государства или сецессии его отдельных субъектов; защита прав и свобод граждан; сохранение демократического государственного режима в стране в целом и в субъектах федерации; предотвращение национального, религиозного или социального антагонизма.
Институт федерального вмешательства в зарубежных странах может быть реализован в форме федерального принуждения (мягкой форме федерального вмешательства), жесткой форме (федеральной интервенции), введении различных видов чрезвычайного или особого положения, введении в субъектах прямого президентского правления и других. Иногда эти формы могут сочетаться друг с другом и принимать многовариантный характер. А в зависимости от региональных особенностей, социально-экономических и политико-юридических условий можно выделить несколько моделей федерального вмешательства, имеющих особую конституционно-правовую основу и различные политико-правовые последствия: а) европейскую; б) североамериканскую; в) латиноамериканскую; г) азиатско-африканскую. Эти модели различаются между собой не только методами, но и конкретными формами и основаниями их реализации. Если европейская и североамериканская модели осуществляются в условно-предупредительной форме, то в других моделях федеральное вмешательство принимает характер федеральной интервенции с самыми серьезными последствиями для федерально-субъектной системы отношений. Вместе с тем, эти модели имеют много общего, что подтверждает универсальность этого института для федеративных государств.
Федеральное вмешательство не является показателем кризиса всей системы зарубежного федерализма. Ни в одной стране оно не привело к распаду федерации, хотя обычно вызывает как положительные, так и отрицательные последствия. Положительные последствия связаны с восстановлением конституционной законности в субъекте федерации, нормализацией функционирования государственных органов субъекта, разрешением споров о компетенции, решением финансово-экономических проблем субъекта, устранением угрозы национальной безопасности и целостности государства, укреплением гарантий сохранения системы федерализма.
В ряде государств федеральное вмешательство приводит и к отрицательным последствиям которые заключаются в применении чрезвычайных мер по отношению к субъекту федерации, обострении федерально-субъектных отношений, активизации оппозиционных сил, снижении авторитета как региональных государственных органов, способствовавших созданию условий для федерального вмешательства, так и общефедеральных, оказавшихся неспособными решить конфликтные проблемы иным способом, кроме силового федерального вмешательства (федеральной интервенции). Особенно серьезные негативные последствия могут возникнуть в случае применения федеральным центром вооруженных формирований в субъекте федерации, как правило, приводящего к введению жесткого военного режима с ограничением конституционных прав и свобод, передачей всей полноты власти в субъекте федерации в руки федерального комиссара или интервентора,
5. Федеральное вмешательство может привести к серьезным изменениям в финансово-экономической системе субъекта федерации, подвергшегося такому вмешательству, и к радикальным последствиям в сфере бюджетного федерализма. Федеральный центр может в принудительном порядке осуществить перераспределение финансирования данного субъекта из федерального бюджета и установить его полную финансовую зависимость от федерального центра. Такие меры одновременно создают основания для введения федеративной ответственности органов государственной власти субъекта федерации (губернатора, правительства, парламента) за разработку и реализацию той финансово-экономической политики субъекта федерации, которая послужила причиной федерального вмешательства.
6, Несмотря на различные формы и модели, сущность федерального вмешательства остается неизменной - его основой является прямое принуждение по отношению к субъекту федерации. Вместе с тем, это -инструмент эффективного воздействия федерального центра на общую политику субъекта федерации, способ перераспределения полномочий в пользу самой федерации, показатель дальнейшей централизации государственного управления.
7. Институт федерального вмешательства в зарубежных странах требует более детального и систематизированного конституционно-правового закрепления. Назрела необходимость закрепить в текстах конституций или в специальных законах не только право федерального центра на осуществление федерального вмешательства, но и четкие основания его введения; правовое положение уполномоченного президента (федерального комиссара, интервентора), объем его полномочий и ответственности; механизм осуществления федерального вмешательства, роль и разграничение функций в этом механизме между главой государства, правительством, парламентом и высшими судебными органами.
8. На современном этапе государственно-правового развития зарубежных федераций институт федерального вмешательства имеет не только большое внутрифедеральное, но и международное значение. Несомненно, что длительный исторический период реализации данного института на практике в ряде федеративных государств способствовал накоплению как позитивного, так и негативного опыта. Формы и механизм осуществления института федерального вмешательства могут быть успешно применены и в практике других государств, испытывающих сложности в федерально-субъектных отношениях- Такой зарубежный опыт является полезным и для системы федеративных отношений в России.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования
Результаты данного диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности российских государственных органов для дальнейшего реформирования федеративной системы России, юридического обоснования и практического применения института федерального вмешательства в современных российских условиях.
Положения и выводы диссертации мотуг оказать помощь при подготовке, обсуждении и принятии новых нормативно-правовых актов и документов справочно-методического характера, для разработки государственных и региональных программ развития федеративной системы и совершенствования федерально-субъектных отношений, для проведения научно-практических конференций и симпозиумов по проблемам российского и зарубежного федерализма.
Ряд положений и теоретических выводов, содержащихся в диссертации» могут быть использованы в деятельности Государственной Думы и Совета Федерации при разработке законопроектов и принятии законов, связанных с реформированием федеративной системы России, а также при проведении российского внешнеполитического курса в отношении зарубежных федеративных государств и для формирования у сотрудников государственных органов и внешнеполитического ведомства более глубокого представления о характере и особенностях института федерального вмешательства в зарубежных странах. Диссертация может оказаться полезной для сотрудников средств массовой информации при освещении вопросов федеративных отношений в России и зарубежных странах.
Для научно-исследовательских учреждений и институтов, занимающихся проблемами конституционного права и федеративных отношений» выводы диссертанта также могут быть практически полезны.
Материал, собранный» систематизированный и обобщенный в представленной диссертации, может быть использован при чтении курсов конституционного права зарубежных стран, политических систем России и зарубежных стран, теории государства и права, истории политических и правовых учений, курсов сравнительного правоведения и государствоведения. Апробация результатов диссертационного исследования Основные теоретические положения и практические выводы данного диссертационного исследования были апробированы автором на заседании кафедры конституционного права МГИМО(У) МИД России, нашли свое отражение в опубликованных автором статьях в различных научных изданиях, в выступлениях на научно-практических семинарах.
