Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Понятие и сущность конституционно-правового института публичных слушаний в Российской Федерации 15
1.1. Историко-правовые аспекты становления форм участия населения в управлении общественными и государственными делами 15
1.2. Понятие, признаки, принципы и процедура публичных слушаний ... 35
1.3. Публичные слушания как институт конституционного права Российской Федерации 60
Глава 2. Организационно-правовые основы публичных слушаний в Российской Федерации 86
2.1. Конституционно-правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на федеральном уровне 86
2.2. Правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации 102
2.3. Муниципально-правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний 125
Заключение 150
Список использованной литературы 154
Приложение 178
- Историко-правовые аспекты становления форм участия населения в управлении общественными и государственными делами
- Понятие, признаки, принципы и процедура публичных слушаний
- Конституционно-правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на федеральном уровне
- Правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с развитием одной из форм непосредственной демократии в России, обеспечивающей участие населения в управлении общественными и государственными делами, закрепленной в федеральном законодательстве, нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актах, — публичных слушаний. Появление данного конституционного правового института обусловлено развитием общественных отношений возникающих по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами. Публичные слушания призваны обеспечить учет мнения населения Российской Федерации в решении жизненно важных вопросов. Правоприменительная практика указывает на активное развитие публичных слушаний. Только в 2007 г. на муниципальном уровне было проведено 47 985 публичных слушаний, на которые было вынесено около 50 тыс. вопросов. Президент Российской Федерации в Послании Федеральному Собранию отметил, что практику проведения общественных слушаний нужно расширять, их организация должна иметь соответствующую процедуру2.
Однако недостаточно только закрепить в правовых актах процедуру публичных слушаний, необходима постоянная работа по их совершенствованию, что невозможно без проведения конституционных правовых исследований в данной области. Оценивая правовые акты различного уровня, регулирующие процедуру организации публичных слушаний, и существующую практику их проведения, приходится констатировать недостаточное исследование общественных отношений, возникающих в процессе их организации и проведения. В современной правовой науке практически отсутствуют комплексные исследования, связанные с изучением данного правового явления, что представляет собой одну из причин несовершенства правовых актов, регулирующих данную сферу общественных отношений.
На современном этапе не нашел своего правового закрепления конституционно-правовой статус участника публичных слушаний, не закреплено в правовых актах единого определения понятия «публичные слушания», не обеспечены равные возможности в реализации конституционного права на участие в управлении общественными и государственными делами посредством публичных слушаний. Кроме того, современное состояние правового регулирования публичных слушаний в Российской Федерации характеризуется отсутствием единой системы нормативных правовых актов, регулирующих порядок их организации и проведения, что снижает эффективность публичных слушаний как формы непосредственной демократии. Недостаточно урегулирован на федеральном уровне порядок организации и проведения публичных слушаний как формы участия населения в управлении общественными и государственными делами.
Решение вышеобозначенных проблем должно способствовать дальнейшему развитию института публичных слушаний в России.
Таким образом, актуальность темы диссертационного исследования обусловливается недостаточной теоретической разработанностью данного института, необходимостью выявления его особенностей на федеральном уровне, уровне субъектов Федерации и муниципальных образований, необходимостью совершенствования нормативных правовых актов, регулирующих процесс организации и проведения публичных слушаний.
Степень научной разработанности. Теоретическую и методологическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных исследователей в области конституционного и муниципального права, теории и истории государства и права. Среди них труды известных российских ученых историков и юристов дореволюционного периода: И.Д. Беляева,
М. Грибовского, В.Г. Григорьева, И.И. Дитятина, Н.М. Карамзина, A. Кизеветтера, Н.М. Коркунова и др., которые рассматривали различные формы участия населения в управлении общественными и государственными делами.
В ходе исследования также использовались труды советских ученых: И.А. Азовкина, С.С. Алексеева, JI.A. Григоряна, О.С. Иоффе, В.Т. Кабышева, Е.И. Козловой, В.А. Кочева, В.О. Лучина, H.A. Михалевой, В.А. Ржевского, И.Е. Фарбера, В.М. Чхиквадзе, Ц.А. Ямпольской, B.C. Якушева и др., исследовавших вопросы, связанные с участием населения в осуществлении народовластия, и разрабатывавших вопросы систематизации права.
На современном этапе развития российской юридической науки продолжается активное проведение исследований в области участия населения в управлении общественными и государственными делами, осуществляемое в различных формах. Фундаментальные общетеоретические вопросы правового регулирования непосредственной демократии исследовались в трудах
А. Авакьяна, Н.С. Бондаря, Н.В. Витрука, В.В. Комаровой, В.Ф. Котока, O.E. Кутафина, В.В. Лазарева, Л.А. Нудненко, В.Н. Руденко, В.Н. Чиркина и др. Исследованием реализации форм непосредственной демократии на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований занимались такие видные ученые-правоведы, как: В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Ю.А. Дмитриев, Е.В. Игнатюк, В.В. Таболин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина. Различным аспектам реализации политических прав и свод человека и гражданина посвящены работы А.П. Астафичева, С.А. Афанасьевой,
Н. Бутылина, И.В. Гончарова, A.M. Кононова, A.B. Корнева, P.C. Мулукаева, З.Г. Тамазова, Д.В. Шомниковой, К.Л. Яковлева и др.
Однако на сегодняшний день не осуществлялось конституционно- правового исследования публичных слушаний как формы непосредственной демократии, обеспечивающей участие населения в управлении общественными и государственными делами. Кроме того, в современной науке конституционного права публичные слушания не исследовались как самостоятельный правовой институт.
Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в процессе организации, подготовки и проведения публичных слушаний как формы участия населения в управлении общественными и государственными делами.
Предметом исследования выступают нормативные правовые акты, регулирующие процедуру публичных слушаний, деятельность государственных и муниципальных органов по организации и проведению публичных слушаний на федеральном уровне, уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Цель данной работы заключается в комплексном конституционном правовом исследовании института публичных слушаний в российском праве и выработке предложений по его совершенствованию.
Для достижения указанной цели были определены следующие задачи:
На основе исследования историко-правовых аспектов становления форм участия населения в управлении общественными и государственными делами в России рассмотреть становление публичных слушаний.
Провести анализ понятия, признаков и сущности публичных слушаний, сформулировать определение исследуемого понятия.
Провести исследование публичных слушаний как самостоятельного института конституционного права и определить его индивидуальные характеристики и внутреннюю структуру.
Проанализировать конституционно-правовое закрепление института публичных слушаний в Российской Федерации и выявить его особенности и недостатки.
Исследовать правовое регулирование процедуры публичных слушаний на федеральном уровне и разработать предложения по его совершенствованию.
Рассмотреть современное состояние правового регулирования организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации и разработать предложения по его совершенствованию.
Проанализировать муниципально-правовое регулирование публичных слушаний и разработать предложения по его совершенствованию.
Рассмотреть вопрос о возможности использования информационных технологий в процессе организации и проведения публичных слушаний в России и предложить правовые механизмы их применения.
Выработать предложения по совершенствованию правового регулирования организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации.
Методология исследования. Теоретико-методологическую основу исследования составляет диалектический метод познания социально-правовых явлений. В диссертационном исследовании использовались общенаучные методы познания, которые основывались на синтезе общелогических (анализ, синтез, дедукция, индукция, аналогия), теоретических (исторический метод, гипотетический метод, абстрагирование, обобщение) и эмпирических (наблюдение, описание, сравнение, системно-структурный, социального эксперимента) методов познания. Применение частнонаучных методов заключалось в использовании формально-юридического, документального, сравнительно-правового, историко-юридического методов познания.
Нормативную и эмпирическую базу диссертационного исследования составили научные труды отечественных ученых в сфере конституционного и муниципального права, теории и истории права и государства, философии права. В качестве нормативных правовых источников использовались положения Конституции Российской Федерации, федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, муниципальных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации, правовых актов Российской империи и законодательства СССР и РСФСР.
Кроме того, эмпирическую базу диссертационного исследования составили: практика организации и проведения публичных слушаний органами государственной власти и местного самоуправления, данные анкетирования руководителей и сотрудников правовых служб законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, а также материалы публичных слушаний.
Научная новизна исследования определяется тем, что осуществлено комплексное конституционно-правовое исследование публичных слушаний в России как самостоятельной формы непосредственной демократии, обеспечивающей участие населения в управлении общественными и государственными делами. В ходе исследования раскрыта сущность публичных слушаний как конституционно-правового института; определены его характеристики и внутренняя структура; сформулировано авторское определение исследуемого понятия; выделены общие признаки; рассмотрен исторический процесс становления публичных слушаний. В рамках диссертационного исследования обосновывается система публичных слушаний, состоящая из федерального уровня, уровня субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В ходе исследования были проанализированы правовые основы функционирования публичных слушаний на исследуемых уровнях. Впервые рассмотрен вопрос о применении института публичных слушаний как формы участия населения в осуществлении государственной власти на федеральном уровне. Анализ нормативных правовых и муниципальных правовых актов позволил выработать предложения по совершенствованию правового регулирования общественных отношений, связанных с организацией и проведением публичных слушаний.
Основные положения, выносимые на защиту:
1. Публичные слушания в сфере конституционно-правовых отношений - это правовая форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении государственными и общественными делами в виде публичного обсуждения проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов в порядке нормативно установленной процедуры с непосредственным и обязательным участием населения и представителей органов власти, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер.
Публичные слушания являются конституционно-правовым сложным материально-процессуальным институтом. В его внутренней структуре выделяются связанные общим предметом правового регулирования внутри- институциональные объединения правовых норм — пединституты, регулирующие общественные отношения, возникающие по поводу участия населения в управлении общественными и государственными делами, путем консультативного обсуждения на трех основных уровнях: федеральном, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Публичные слушания в сфере конституционно-правовых отношений обладают единой сущностью, выражающейся в совокупности их общих признаков и принципов. К общим признакам публичных слушаний относятся: правовое регулирование процедуры слушаний, установление обсуждения как формы проведения, наличие двух обязательных субъектов, непосредственное участие субъектов в публичных слушаниях, социально значимый и публичный характер слушаний, консультативный характер принимаемых на них решений. Общими принципами организации и проведения публичных слушаний являются: принцип прямого участия, принцип равного участия, принцип свободного и добровольного участия, принцип гласности проведения публичных слушаний, принцип открытости проведения слушаний, принцип законности, принцип демократизма.
На современном этапе развития российского права публичные слушания характеризуются наличием единой процедуры их проведения, состоящей из следующих этапов: инициирование слушаний; назначение и подготовка; проведение публичных слушаний; рассмотрение результатов слушаний. Совокупность этих этапов представляет собой завершенную систему урегулированных нормами права общественных отношений, обеспечивающих участие населения в управлении общественными и государственными делами.
Для совершенствования правового регулирования публичных слушаний представляется необходимым принятие федерального закона «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации». В данном правовом акте необходимо закрепить единый конституционно-правовой статус участника слушаний, установить нормы, раскрывающие понятие «публичные слушания», его сущность и характерные признаки, устанавливающие общие требования к процедуре их проведения.
До принятия федерального закона «О порядке организации и проведения публичных слушаний в Российской Федерации» в целях совершенствования правового регулирования публичных слушаний необходимо дополнить ст. 26.13 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» пунктами следующего содержания:
Пункт 7. «Публичные слушания - это форма непосредственной демократии, обеспечивающая участие населения в управлении общественными и государственными делами, осуществляемая в виде публичного обсуждения проектов правовых актов и иных общественно значимых вопросов в порядке нормативно установленной процедуры с непосредственным и обязательным участием населения и представителей органов государственной власти субъектов Российской Федерации, в результате которого принимаются решения, имеющие рекомендательный характер.
Публичные слушания проводятся по инициативе населения, законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
Пункт 8. «Публичные слушания, проводимые по инициативе населения или законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации, назначаются законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Российской Федерации, а по инициативе высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации) — высшим должностным лицом субъекта Российской Федерации (руководителем высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации)».
Пункт 9. «На публичные слушания выносятся вопросы, указанные в настоящем Федеральном законе, а также иные социально значимые вопросы, установленные в нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации».
Пункт 10. «Порядок организации и проведения публичных слушаний определяется законом субъекта Российской Федерации и должен предусматривать заблаговременное оповещение жителей субъекта Российской Федерации о времени и месте проведения публичных слушаний, ознакомление с проектом правового акта, другие меры, обеспечивающие участие в публичных слушаниях жителей, опубликование (обнародование) результатов публичных слушаний».
7. Внедрение информационных технологий в процесс подготовки и проведения публичных слушаний будет способствовать привлечению большего числа граждан к участию в управлении общественными и государственными делами. Одним из таких способов является проведение электронных публичных слушаний. Под электронными публичными слушаниями необходимо понимать комплекс организационных мероприятий, направленных на обеспечение проведения обсуждения населением вопросов, вынесенных на публичные слушания при помощи средств информационно- телекоммуникационной сети общего пользования Интернет.
Обоснованность и достоверность полученных результатов достигнута путем комплексного использования научных методов познания в процессе исследования конституционно-правового регулирования публичных слушаний. Результаты, полученные в ходе проведения данного исследования, основываются на анализе нормативных правовых актов различного уровня.
При подготовке работы использовалась научная литература в области философии права, теории и истории государства и права, конституционного и муниципального права, иных отраслей права, а также социологии и политологии. Кроме того, применялись данные, отражающие практику проведения публичных слушаний, документы органов государственной власти и местного самоуправления, материалы научно-практических конференций. В процессе подготовки диссертации был проведен ряд социологических исследований с целью выявления недостатков правового регулирования исследуемых общественных отношений.
Практическая и теоретическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования теоретических положений и выводов, сделанных в диссертации, в дальнейшей научной разработке проблем, связанных с развитием института публичных слушаний и форм непосредственной демократии в правоприменительной деятельности органов государственной власти Российской Федерации, органов государственной власти субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.
Предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании, могут быть использованы для совершенствования нормативных правовых и муниципальных правовых актов, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний на территории Российской Федерации.
Выводы диссертационного исследования могут быть использованы при преподавании учебных дисциплин «Конституционное право России» и «Муниципальное права России», а также государственными и муниципальными органами при осуществлении своей деятельности.
Апробация и внедрение результатов исследования. Материалы исследования нашли свое отражение в выступлениях автора на научных конференциях различного уровня:
II Всероссийская ежегодная конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Естественные права человека и гражданина как высшая ценность демократического общества» (Московский университет МВД России, апрель 2007 г.).
Всероссийская научно-практическая конференция студентов, аспирантов и молодых ученых «Естественные права человека и гражданина как высшая ценность демократического общества» (Московский университет МВД России апрель 2008 г.).
Всероссийский молодежный форум «Моя законодательная инициатива» (Москва, Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, май 2008 г.).
Межрегиональный научно-практический семинар «Региональное избирательное законодательство: сравнительный анализ, пути оптимизации» (Академия ФСИН России, 1 декабря 2009 г., г. Рязань). V Mezinarodni conference «Jak uspesne podnikat v prihranicnich re- gionech jihovychodni Moravy». Evropsky Polytechnicky institute, Ceska republi- ka, Luhacovice, 15 kveten, 2009.
IX Международная межвузовская научно-практической конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» (Московская государственная юридическая академия имени О.Е. Кутафина, 2-3 апреля 2010 г.).
II Международная научно-практическая конференция «Актуальные проблемы права и государства в XXI» (Уфимский юридический институт МВД России, 28-29 апреля 2010 г.). X Международная межвузовская научно-практической конференция молодых ученых «Традиции и новации в системе современного российского права» (Московская государственная юридическая академия имени O.E. Кутафина, 1-2 апреля 2011 г.).
Кроме того, отдельные выводы, полученные в ходе исследования, докладывались на семинаре-совещании руководителей правовых служб законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, организованном Государственной Думой Федерального Собрания Российской Федерации 30 сентября - 2 ноября 2010 г. в г. Рязани.
Результаты диссертационного исследования и научные сообщения по теме исследования заслушивались на заседаниях кафедры государственно- правовых дисциплин Академии управления МВД России, а также использовались при чтении лекций по курсам «Конституционное право России», «Муниципальное право» в Московской академии предпринимательства при Правительстве Москвы и Московском институте предпринимательства и права.
Полученные в ходе исследования результаты внедрены в практику деятельности государственных органов. На основе выработанных предложений в ходе исследования Избирательной комиссией Рязанской области с 4 по 10 мая 2009 года проводились экспериментальные электронные публичные слушания. Отдельные положения диссертации также нашли свое применение в деятельности Управления Министерства юстиции Российской Федерации по Ивановской области.
По теме диссертации опубликовано 16 научных работ общим объемом 6,5 п. л., отражающих основные идеи и положения, изложенные в диссертационном исследовании.
Структура и объем работы определены исходя из цели и задач исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
Историко-правовые аспекты становления форм участия населения в управлении общественными и государственными делами
Механизмы непосредственной демократии в России имеют глубокие исторические корни. Еще хронист эпохи императора Юстиниана Прокопий Кесарийский писал: «...Эти племена, славяне и анты, не управляются одним человеком, но издревле живут в народоправстве...» . Кроме того, хронист Прокопий указывал и форму этого правления - сходку всех членов общины, решавшую все дела единогласно . В русских летописях также встречаются свидетельства тому, что вопрос о призвании князя решался на сходке, где славяне «почаша сами въ собе во л о дети» .
Демократические элементы в государственном управлении, играют очень важную, часто решающую роль в жизни всех русских земель от Киева до Новгорода и от Волыни до Ростово-Суздальской земли. Основываясь на нормах обычного права, славяне активно участвовали в управлении как общественными, так и государственными делами. Формами такого участия выступали всевозможные народные сходы, собрания, советы и, конечно, вече. И.И. Дитятин писал: «Население являлось на Вече, излагая на нем свои жалобы на всякие тяготы, указывая на свои нужды.. ,» . Вече в период Киевской Руси, наряду с князем и Боярской думой, выступало одним из главных элементов, составляющих политическую жизнь того времени . Лаврентьевская летопись гласит: «Новгородци бо изнчальна, и смоляне и кыяне и полочане и вся власти, яко же на думу на вече сходятся...» . Вече как форма обсуждения государственных и местных вопросов активно развивается и применяется практически на всей территории Киевской Руси. Н.М. Карамзин отмечал, что «во всех древних городах наших бывало так называемое вече, или совет народный» .
Состав вечевых собраний был социально неоднороден. Здесь встречались как «низы» общества («люди», по терминологии того времени), составлявшие основную массу участников народных собраний, так и «лучшие мужи», то есть знать. Подобно тому как в эпоху родоплеменного строя народные собрания не обходились без племенной знати, так и в Киевской Руси непременными их участниками были высшие лица: князья, церковные иерархи, бояре, богатые купцы . Неоднородность вечевого собрания заключалась и в том, что в нем принимали участие жители не только города, но и пригородов. Подтверждая это, Ю.В. Пуздрач пишет, что вече было не собранием горожан, а собранием земляков, членов «земли». «Землю» он понимает как термин, аналог современного понятия «общество». «Земля» была властью над собой, вече выражением власти, а князь - ее органом .
Прекращение проведения вече как формы участия населения в управлении государственными делами связано с приходом татаро-монгол. В этот период многое изменяется в общественном и государственном устройстве Киевской Руси. Основным направлением развития становится построение централизованного управления и единовластия. В 1305 г. в Нижнем Новгороде произошли события, способствующие упразднению вече как демократического института. Бояре, осужденные народом за произвол, были избиты.
После этого князь вернулся с татарами и перебил участников вече. Вече постепенно прекращает свое существование. Лишь на незахваченной территории в Новгороде и Пскове оно продолжает функционировать вплоть до включения в 1478 г. этих земель в состав Русского государства.
Различные формы участия населения в управлении государственными делами рассматривались в политико-правовых доктринах мыслителей XV- XVI вв. Так, Иосиф Волоцкий впервые в российской традиции открыто признавал право народа не только не подчиняться, но и сопротивляться неправомерным действиям власти. Максим Грек законной считал власть, полученную в результате выборов .
С ликвидацией вече население практически потеряло реальные механизмы, позволяющие ему участвовать в государственном управлении. Демократические принципы организации и проведения вече стали основой для формирования иных институтов, призванных обеспечить участие населения в обсуждении государственно важных вопросов. Прекращение функционирования вече можно считать окончанием первого этапа развития в России форм участия населения в управлении государственными делами.
Понятие, признаки, принципы и процедура публичных слушаний
В процессе исследования понятия «публичные слушания» важным является определение их сущности как главной, внутренней, относительно устойчивой, качественной характеристики, которая отражает природу и назначение публичных слушаний в жизни общества.
В современной юридической науке существуют различные подходы к определению содержания исследуемого понятия. Рассматривая данную категорию на муниципальном уровне, опираясь на правовые источники, O.E. Кутафин определяет публичные слушания как обсуждение проектов муниципальных правовых актов по вопросам местного значения с участием жителей муниципального образования, представительного органа, главы муниципального образования . Подобной позиции придерживаются также В.И. Фадеев и В.И. Васильев .
Развернутое определение исследуемого понятия дает В.В. Комарова. По ее мнению, это консультативная форма непосредственного участия жителей в обсуждении вопросов местного значения и иных вопросов, затрагивающих интересы и права жителей; управления территорией, контроля за деятельностью органов местного самоуправления и способ участия населения в выработке решений по проблемам жизнеобеспечения и развития . В приведенном понятии автор раскрывает многогранную сущность публичных слушаний. Такое широкое определение функций слушаний позволяет более глубоко оценить их значение в развитии местного самоуправления в России.
Заслуживает внимания определение публичных слушаний, сформулированное К.В. Киселевым, М.А. Ляпустиной, В.Н. Руденко. По их мнению, публичные слушания — это открытое и гласное непосредственное обсуждение вопросов местного значения представительным органом, главой муниципального образования с участием жителей муниципального образования . В данном понятии отражается форма проведения публичных слушаний как открытое гласное непосредственное обсуждение, определяется круг субъектов публичных слушаний и объект слушаний. Авторы в приведенном понятии отметили значимые категории для понимания сущности публичных слушаний, однако, ряд существенных признаков не нашел своего отражения. На наш взгляд, необходимо в определении понятия «публичные слушания» отметить их правовую основу, то есть публичные слушания — это процесс обсуждения, урегулированный нормами права. Кроме того, из приведенного определения неясны сущность и значение публичных слушаний.
Отдельные исследователи рассматривают публичные слушания как форму непосредственного участия населения в решении вопросов местного значения , форму участия населения в осуществлении местного самоуправления , институт непосредственной демократии на уровне местного самоуправления , форму осуществления населением права на местное самоуправление , форму общественно-политического участия населения , форму кон э троля представительного органа муниципального образования , форму участия населения в муниципальном правотворчестве , форму ответственности органов местного самоуправления перед населением .
Учитывая достоинства приведенных подходов к пониманию сущности рассматриваемой категории, все же необходимо отметить их неполноценность. Все вышеназванные авторы рассматривали публичные слушания лишь в рамках местного самоуправления, не беря во внимание иные уровни реализации публичных слушаний.
По мнению профессора С.А. Авакьяна, публичные слушания - это самостоятельный институт непосредственной демократии, форма диалога органов публичной власти с населением . Безусловно, данное мнение обосновано с позиции социально-политического назначения рассматриваемой категории, однако представляется необходимым в определении применять более частный комплекс знаний о рассматриваемом институте. Наряду с обозначенными сущностными характеристиками, в понятии должны быть отражены индивидуальные признаки, позволяющие выделить публичные слушания из смежных правовых институтов.
Е.С. Шугрина определяет публичные слушания как публичное обсуждение какой-либо важной государственно-общественной проблемы, в том числе тогда, когда в представительный орган внесен соответствующий проект нормативного акта или он уже находится в процессе рассмотрения. В указанной дефиниции используются общие подходы к пониманию сущности публичных слушаний. Объект обсуждения автор определяет как государственно-общественная проблема, тем самым объединяя практически все известные виды публичных слушаний. Е.С. Шугрина одна из первых говорит о публичных слушаниях как о механизме обсуждения государственных проблем. Кроме того, по ее мнению, публичные слушания являются аналогом парламентских слушаний .
Конституционно-правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на федеральном уровне
В настоящее время на федеральном уровне существуют следующие формы участия граждан в управлении общественными и государственными делами: парламентские слушания в палатах Федерального Собрания Российской Федерации, общественные слушания в Общественной палате Российской Федерации, которые, по нашему мнению, можно рассматривать как публичные слушания. Публичные слушания проводятся также государственными органами исполнительной власти по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах .
Порядок проведения публичных слушаний на федеральном уровне регулируется нормативными правовыми актами органов государственной власти Российской Федерации. Правовое регулирование парламентских слушаний в палатах Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается регламентами соответствующих палат , а порядок проведения общественных слушаний в Общественной палате Российской Федерации - Регламентом Общественной палаты Российской Федерации . Регламент проведения публичных слушаний по вопросам исполнения и совершенствования законодательства Российской Федерации о ценных бумагах утверждается федеральным органом, принявшим решение о проведении указанных слушаний .
Организация и проведение публичных слушаний на федеральном уровне осуществляются на основе принципов, рассмотренных в первой главе настоящей работы.
Реализация принципа демократизма в правовых актах, регулирующих порядок проведения публичных слушаний на федеральном уровне, осуществляется путем закрепления положений об участии в них представителей общественности, граждан, средств массовой информации. Устанавливается такая форма проведения слушаний, как обсуждение. Граждане в форме свободной дискуссии с представителями органов государственной власти высказывают мысли и вносят предложения по обсуждаемым вопросам. Принцип демократизма основывается на реализации еще ряда принципов. К таким можно отнести принцип свободного и добровольного участия граждан в публичных слушаниях. В соответствии с данным принципом исключается возможность оказания воздействия на граждан с целью принудить их к участию или неучастию в публичных слушаниях, а также повлиять на их волеизъявление. Данный принцип основывается на ч. 3 ст. 29 Конституции РФ устанавливающей, что никто не может быть принужден к выражению своих мнений и убеждений или отказу от них. Так, например, исходя из общего толкования положений ст. 1 Федерального закона от 4 апреля 2005 г. № 32-Ф3 «Об Общественной палате Российской Федерации» Общественная палата функционирует на основе добровольного участия граждан в ее деятельности.
Основываясь на принципе прямого участия в публичных слушаниях, граждане участвуют в их проведении непосредственно. В соответствии с ч. 1 ст. 86 Регламента Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации на парламентских слушаниях вправе присутствовать представители общественности. Статья 52 Регламента Общественной палаты Российской Федерации устанавливает, что слушания проводятся с привлечением широкого круга представителей общественности и граждан для обсуждения проблемных вопросов и выработки по ним решений и рекомендаций . В рассмотренных правовых актах характер участия граждан в слушаниях определяется как «присутствие», «привлечение», «обсуждение». Подобные формулировки позволяют прийти к выводу о необходимости прямого участии населения в публичных слушаниях.
Исходя из принципа равного участия граждан в публичных слушаниях граждане, участвующие в них, обладают равными правами и возможностями высказывать свое мнение по обсуждаемым вопросам. Всем участникам слушаний предоставляется слово с разрешения председательствующего, в регламенте для всех участников устанавливается одинаковая длительность выступлений .
На федеральном уровне осуществление публичных слушаний реализуется также с учетом принципа гласности их проведения. В соответствии с данным принципом в правовых актах, регулирующих процедуру публичных слушаний, устанавливаются положения о необходимости опубликования информации, связанной с проведением слушаний. К такой информации в первую очередь относят: вопросы, подлежащие обсуждению, место, время проведения слушаний, а также их результаты. Например, в соответствии с п. 5 ст. 52 Регламента Общественной палаты Российской Федерации средствам массовой информации передается информация о теме, времени и месте проведения слушаний. В ст. 71 Регламента Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации устанавливается, что результаты слушаний могут быть опубликованы, а также размещаются в Фонде электронных информационных ресурсов Государственной Думы и фондах Парламентской библиотеки.
В соответствии с принципом открытости публичных слушаний предполагается невозможным установление каких-либо ограничений для участия граждан в их проведении. Всем желающим принять участие в слушаниях должна быть предоставлена такая возможность. Необходимо отметить, что реализация данного принципа на федеральном уровне осуществляется с учетом ряда особенностей. Во-первых, в соответствии с регламентами палат Федерального Собрания возможно проведение закрытых слушаний для обсуждения вопросов, связанных с государственной или иной охраняемой законом тайной. Во-вторых, при проведении публичных слушаний в зданиях федеральных органов государственной власти устанавливается особый порядок доступа в эти здания участников слушаний.
Приведенные особенности связаны в первую очередь со специальным правовым статусом федеральных органов государственной власти. С одной стороны, органы государственной власти в соответствии с полномочиями рассматривают вопросы, которые ввиду объективных причин не могут стать достоянием общественности, с другой - их здания и ряд должностных лиц находятся под государственной охраной.
Правовое регулирование организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации
Требование о проведении публичных слушаний впервые было установлено Федеральным законом от 4 июля 2003 г. № 95-ФЗ «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» по проекту бюджета субъекта Российской Федерации и проекту годового отчета об исполнении бюджета субъекта Российской Федерации. Каких-либо иных положений, регулирующих порядок организации и проведения публичных слушаний на уровне субъектов Российской Федерации, в федеральном законодательстве не устанавливается. Как справедливо отмечает Е.В. Игнатюк, органы государственной власти субъектов Российской Федерации получили дискреционное полномочие на определение элементов правового регулирования, проведения публичных слушаний . Они в условиях отсутствия каких-либо нормативных ограничений самостоятельно устанавливают процедуру организации и проведения слушаний.
Анализируя действующее законодательство субъектов Российской Федерации, приходится констатировать, что на современном этапе правовое регулирование публичных слушаний осуществляется различными видами нормативных правовых актов, которые, как нам представляется, можно разделить на три основные группы.
К первой группе, относятся законы субъектов Российской Федерации, регулирующие общественные отношения, связанные с участием населения в управлении общественными и государственными делами в форме публичных слушаний. В отдельных субъектах Российской Федерации сложилась правотворческая практика, направленная на регулирование публичных слушаний в самостоятельных законах . В данных нормативных источниках осуществляется комплексное регулирование процедуры публичных слушаний проводящихся на региональном уровне.
В некоторых законах субъектов Российской Федерации положения о публичных слушаниях раскрываются в нормах отдельных статей . Такие статьи, как правило, содержатся в нормативных правовых актах, регулирующих бюджетный процесс в субъектах Российской Федерации.
В ряд законов субъектов Российской Федерации включаются только отдельные положения о публичных слушаниях, которые в дальнейшем раскрываются в подзаконных нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации. Так, в соответствии со ст. 6 Закона Смоленской области от 28 июня 2008 г. № 65-3 «О бюджетном процессе в Смоленской области» по проекту областного бюджета проводятся публичные слушания в порядке, установленном постановлением Смоленской областной Думы. В ст. 110 Закона Республики Саха (Якутия) от 26 декабря 2007 г. 525-3 № 1095-Ш «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Республике Саха (Якутия)» установлено, что порядок проведения публичных слушаний устанавливается Регламентом Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия).
Ко второй группе относятся правовые акты законодательных (представительных) органов, государственной власти субъектов Российской Федерации. Основными правовыми формами закрепления положений, устанавливающих процедуру публичных слушаний;, стали регламенты и постановления, принятые этими органами..
Так, Регламентом Магаданской областной Думы установлен порядок организации публичных слушаний по проекту областного бюджета на очередной финансовый год и проекту годового отчета об исполнении областного бюджета. Определено; что организация проведения: публичных слушаний возлагается на постоянную депутатскую комиссию в соответствии с вопросами ведения комиссий; на основании планов работы комиссии: Организационное и техническое обеспечение подготовки и проведения слушаний осуществляет аппарат Магаданской? областной Думы. В соответствии со ст. 82-1;:. гу Регламента Тульской областной! Думы в ней могут проводиться? публичные" слушания: по инициативе: председателя- Думы; его заместителей; комитета, комиссии или фракции. Кроме того; положения? о публичных слушаниях также оформляются-в виде постановлений законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации .
К третьей группе правовых актов, регулирующих процесс организации и проведения публичных слушаний, можно отнести нормативные правовые акты высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации и высшего должностного лица субъекта Российской Федерации (руководителя высшего исполнительного органа государственной власти субъекта Российской Федерации). Подобная правотворческая практи 1 2 ка существует, например, в Новгородской , Астраханской областях, Краснодарском крае .
