Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Депутатские слушания как институт российского парламентаризма 16
1.1. Понятие, сущность и значение депутатских слушаний как института российского парламентаризма 16
1.2. Депутатские слушания как организационная форма деятельности органов представительной власти 43
1.3. Парламентская процедура депутатских слушаний 73
Глава 2. Правовое регулирование депутатских слушаний в российском законодательстве и практика их реализации 105
2.1. Место и роль парламентских слушаний в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации 105
2.2. Проблемы правового регулирования проведения депутатских слушаний в законодательных органах субъектов Российской Федерации - 127
2.3. Развитие института депутатских слушаний на уровне местного самоуправления в России 153
Заключение 180
Библиографический список 208
- Понятие, сущность и значение депутатских слушаний как института российского парламентаризма
- Депутатские слушания как организационная форма деятельности органов представительной власти
- Место и роль парламентских слушаний в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации
- Проблемы правового регулирования проведения депутатских слушаний в законодательных органах субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования предопределяется тем, что на протяжении последних десяти лет с каждым годом депутатские слушания занимают все больше места в многогранной деятельности представительных органов всех трех уровней публичной власти в Российской Федерации: федеральном, региональном и муниципальном.
В современном российском законодательстве объективно выделяется значительное число нормативных правовых актов, закрепляющих и регулирующих правоотношения по реализации депутатских слушаний, проводимых в палатах Федерального Собрания РФ, законодательных, органах субъектов РФ, муниципальных представительных органах. В связи с этим в настоящее время имеется возможность рассмотрения депутатских слушаний в качестве самостоятельного конституционного правового института во всем многообразии его элементов, связей и отношений. Однако в юридической науке пока не уделяется должного внимания слушаниям, проводимым представительными органами всех уровней публичной власти, несмотря на то, что задача теоретического осмысления депутатских слушаний как действующего института представительной демократии и российского парламентаризма очень актуальна. Полноценное правовое воздействие на соответствующие отношения невозможно без теоретического анализа сущности и содержания депутатских слушаний, целей и процедуры их проведения.
Необходимость данного исследования определяется и недостатками современной законодательной базы депутатских слушаний, ее проблемами и внутренними противоречиями, что требует тщательного критического анализа правового регулирования депутатских слушаний и имеющейся практики в данной области. Углубленный анализ практики реализации
итоговых документов депутатских слушаний способствует выявлению и постановке соответствующих проблем и выработке предложений по дальнейшему совершенствованию российского законодательства в этой сфере общественных отношений.
Состояние научной разработанности темы. Степень разработанности темы диссертационного исследования надлежит оценивать с учетом комплексного характера исследуемой проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве конституционного, муниципального и административного права с уяснением общетеоретических проблем народовластия и парламентаризма.
В силу того, что исторически данный институт возник и сформировался в зарубежных странах, для темы настоящего исследования немаловажное значение имеют прежде всего труды российских ученых-конституционалистов, специализирующихся в зарубежном государственном праве: К.В. Арановского, СВ. Боботова, Д.А. Ковачева, Б.С. Крылова, В.И. Лафитского, А.Н. Пилипенко, В. Савельева, Б.А. Страшуна, В.Е. Чир-кина и других, которые в своих работах касаются проблематики парламентских слушаний в национальных парламентах зарубежных стран.
Не менее значимыми для темы исследования являются научные работы, посвященные проблемам российского и зарубежного конституционализма и парламентаризма, таких ученых, как А.С. Автономов, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, О.Н. Булаков, Б.Н. Габричидзе, Г. Роберт, И.В. Гранкин, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, А.П. Любимов, М.Н. Марченко, Н.И. Матузов, А.Н. Медушевский, СВ. Нарут-то, А.В. Павлушкин, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, СА. Солдатов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, А. Шайо, В.А. Шеховцов и др.
Заметный вклад в разработку конкретных проблем представительной демократии, народовластия и прав человека внесли такие зарубежные и отечественные ученые, как СА. Авакьян, П.А. Астафичев, Т.Р. Дай, Л.
Даймонд, Ю.А. Дмитриев, Ж. Дюкло, А.Л. Журавлев, А.Д. Керимов, Г. Кляйн, Г.Кирк, В.В. Комарова, Е.А. Лукашева, СВ. Масленникова, Л.А. Нудненко и др.
В диссертационном исследовании также использовались работы российских ученых, специализирующихся в области муниципального права. В их числе В.И. Васильев, И.В. Выдрин, А.Н. Кокотов, Е.И. Колюшин, А.Н. Костюков, О.Е. Кутафий, Л.А. Нудненко, В.В. Пылин, А.С. Соломаткин, В.И. Фадеев, Е.С. Шугрина и др.
Отмечая несомненный факт активизации научных исследований как в области народовластия и парламентаризма, так и в сфере функционирования представительной власти в Российской Федерации, следует вместе с тем признать, что проблемы депутатских слушаний являются еще недостаточно изученными. В настоящее же время есть все основания считать, что в действующем законодательстве сложился относительно самостоятельный трехуровневый конституционно-правовой институт депутатских слушаний. Формально-правовым свидетельством этого является тот факт, что в Конституции РФ и в подавляющем большинстве конституций и уставов субъектов РФ имеются статьи, посвященные депутатским (парламентским) слушаниям. Во многих субъектах РФ и муниципальных образованиях соответственно приняты законы и положения о порядке проведения депутатских слушаний.
Объектом исследования выступают правоотношения, складывающиеся по поводу депутатских слушаний на всех трех уровнях власти в Российской Федерации (федеральном, региональном и местном), а также проблемы правового регулирования и практики реализации данного института.
Предметом исследования являются нормативные правовые акты, регламентирующие содержание и порядок проведения депутатских слушаний в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания РФ, законодательных органах субъектов РФ, представительных органах мест-
— выявить направления совершенствования нормативного правового регулирования депутатских слушаний с целью усиления эффективности данного конституционно-правового института.
Методологической основой диссертационного исследования явились современные методы познания, включая диалектический, системный, сравнительно-правовой, историко-юридический подходы к анализу проблем нормативно-правового регулирования и практики реализации российского института депутатских слушаний.
Правовую основу диссертационного исследования составили Конституция РФ, федеральные законы, нормативные правовые акты субъектов РФ, муниципальные правовые акты. При проведении исследования большое значение придавалось изучению практики применения правовых норм, регламентирующих порядок проведения депутатских слушаний, позволяющей судить о степени совершенства правового регулирования юридического механизма данного института, действенности принимаемых на слушаниях итоговых документов.
Содержащиеся в диссертации выводы и предложения основаны не только на анализе конституций, уставов, законов, иных нормативных правовых актов, регламентов представительных органов, но и на обширном материале рекомендаций депутатских (парламентских) слушаний.
Научная новизна диссертации состоит в самой постановке проблемы депутатских слушаний как самостоятельной темы комплексного сравнительно-правового исследования на основе обобщения опыта нормативно-правового регулирования данного института и практики его реализации в палатах Федерального Собрания РФ, законодательных органах субъектов РФ, представительных органах муниципальных образований. В диссертации предпринята попытка поставить и рассмотреть ряд проблем совершенствования правового регулирования депутатских слушаний, в равной мере актуальных для представительных органов всех уровней российской пуб-
ного самоуправления, а также практика применения данного самостоятельного института в деятельности указанных органов.
Цель диссертационного исследования непосредственно вытекает из степени разработанности темы. Исследование в настоящей работе предпринято с целью определения сущности, содержания и целей депутатских слушаний как самостоятельного института российского парламентаризма; характеристики особенностей конституционного (уставного) содержания и механизмов реализации депутатских слушаний на различных уровнях публичной власти в Российской Федерации.
В соответствии с указанными целями были поставлены и основные задачи диссертационного исследования. Они сводятся к следующему:
определить понятие, выявить сущность и значение депутатских слушаний как института российского парламентаризма;
проанализировать депутатские слушания как одну из форм деятельности представительных органов трех уровней власти в Российской Федерации исходя из трех основных функций современного парламента: представительской, нормотворческой и контрольной;
изучить и проанализировать нормативно-правовую базу Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований с точки зрения правового закрепления института депутатских слушаний, тенденций развития данного института и пределов его правового регулирования;
— показать особенности регламентации депутатских слушаний в
нормативных правовых актах палат Федерального Собрания РФ, законода
тельных органов субъектов РФ и представительных органов муниципаль
ных образований;
— показать достоинства и недостатки правового регулирования депу
татских слушаний в нормативных правовых актах Российской Федерации,
субъектов РФ и муниципальных образований;
личной власти. Такой подход позволяет показать единство сложного юридического механизма депутатских слушаний с учетом специфики задач, стоящих перед представительными органами государственной и муниципальной власти. В результате исследования на основе анализа федерального законодательства, нормативных правовых актов субъектов РФ, муниципальных нормативных правовых актов выявляется сущность, содержание депутатских слушаний и их виды. Кроме того, показываются в аспекте сравнительного анализа различных нормативных правовых актов, регламентирующих депутатские слушания, наиболее приемлемые варианты правового регулирования содержания и процедуры депутатских слушаний, выносятся предложения по совершенствованию их правовой регламентации. Предпринятая попытка лишь скромный шаг по пути решения возникающих в настоящее время в теории и практике депутатских слушаний проблем. Автор стремился найти ответы на некоторые из них, казавшиеся ему наиболее важными. Разумеется, что сделанные в настоящем исследовании выводы и обобщения не являются бесспорными, а предлагаемые решения в ряде случаев имеют дискуссионный характер.
На защиту выносятся следующие основные положения, практические выводы, предложения и рекомендации, содержащиеся в диссертационном исследовании и имеющие элементы новизны.
1. Становление и развитие парламентаризма в России идет не только через совершенствование законотворческого процесса, но и через применение наиболее рациональных и продуктивных форм парламентской деятельности, которые выработаны мировой парламентской практикой и к которым относятся парламентские (депутатские) слушания. Депутатские (парламентские) слушания в настоящее время являются немаловажным институтом российского парламентаризма, находящимся в стадии интенсивного формирования.
Многогранность института депутатских слушаний детерминируются неоднозначностью его сущности, которая выражена двумя аспектами. Во-первых, в условиях демократически организованного государства парламент, являющийся органом народного представительства, наделяется правом привлекать к участию в своей деятельности на добровольной основе представителей общественности с целью выяснения мнения населения по общезначимым проблемам, выносимым на депутатские слушания. Поскольку на депутатских слушаниях реализуются важнейшие политические права и гарантии граждан РФ на участие в управлении делами государства и местного самоуправления через участие в деятельности представительных органов, то их можно рассматривать как форму участия населения в осуществлении представительной власти. Во-вторых, в современном государстве, где организация власти основана на принципе разделения властей, парламент как важнейший институт представительной демократии наделяется правом привлекать к участию в своей деятельности органы исполнительной власти не только с целью взаимодействия с ними при решении общезначимых проблем, выносимых на депутатские слушания, но и с целью контроля за их деятельностью. Таким образом, депутатские слушания имеют двуединую природу: они одновременно являются формой деятельности представительных органов и институтом (формой) участия граждан в осуществлении публичной власти.
Депутатские слушания представляют собой такую форму деятельности представительных органов всех уровней власти в Российской Федерации, которая органично сочетает в себе широкую возможность привлечения населения к участию в осуществлении публичной власти и огромный потенциал взаимодействия двух ветвей власти в системе разделения властей: представительной и исполнительной. Кроме того, депутатские слушания позволяют при непосредственном участии населения осуществлять депутатам действенный контроль за деятельностью органов исполни-
тельной власти. Депутатские (парламентские) слушания являются подлинно эффективными только тогда, когда осуществляются в рамках всех трех основных функций современных парламентов: представительской, нормо-творческой (законодательной) и контрольной.
Основная (генеральная) цель проведения депутатских слушаний вытекает из сущности данного института и заключается в выявлении мнения участников слушаний по той или иной проблеме, являющейся темой депутатских слушаний. Исходя из генеральной цели депутатских слушаний данному институту парламентской демократии можно дать следующее определение. Под депутатскими слушаниями понимается специфическая форма деятельности представительного органа, которая имеет основной целью выявление мнения участников слушаний (общественности, представителей органов исполнительной власти и пр.) по общезначимым проблемам, выносимым на слушания. Иные цели определяются предметами депутатских слушаний.
Депутатские слушания как форма деятельности представительного органа представляет собой систему, состоящую из следующих элементов: субъекты депутатских слушаний, объекты слушаний, предметы слушаний. Все они взаимосвязаны и в совокупности образуют структуру депутатских слушаний как системы. Субъектами этой формы деятельности представительных органов являются сам представительный орган, его комитеты или комиссии (постоянные или временные), депутаты. Помимо субъектов, в законодательстве выделяются участники депутатских слушаний. Основными участниками являются представители общественности и органов исполнительной власти. Различие их статуса по действующему законодательству заключается в том, что только субъекты слушаний имеют право их инициирования и принятия итогового документа. Объектом депутатских слушаний являются вопросы, относящиеся к компетенции представительного органа, представляющие существенную общественную значи-
і і
мость и имеющие проблемный характер. Предметы депутатских слушаний идентичны с их тематикой. Предметы депутатских слушаний не должны выходить за рамки объекта слушаний.
Понятие, сущность и значение депутатских слушаний как института российского парламентаризма
Анализ депутатских слушаний как института российского парламентаризма представляется целесообразным начать с рассмотрения таких фундаментальных категорий науки конституционного права, как «парламентаризм», «народовластие», «демократия», «народное представительство».
Парламентаризм в настоящее время является одним из центральных институтов всех демократических государств. В современной конституционно-правовой науке парламентаризм в основном рассматривается в двух аспектах: как идейно-теоретическая концепция, служащая научным обоснованием необходимости парламента как института и его общественных функций; как реальный политико-правовой институт, воплощающий в себе единство представительной и законодательной власти в обществе, где существует разделение властей .
Парламентаризм прошел длительный путь эволюции. Исследователи парламентаризма связывают его генезис и развитие с определенными условиями, необходимыми для существования этого института. Во-первых, такими условиями являются идея олицетворения парламентом народного суверенитета и представительная природа парламента , благодаря которым постепенно сложилась представительная функция современных парламентов. Во-вторых, идея верховенства парламента в системе разделения властей, соответственно влекущая законодательную и контрольную функции парламента . P.M. Романов справедливо подчеркивает, что парламентаризм возникает и существует только тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами власти, их отставки, а также отставки президента4. И.В. Гранкин солидарен с этим мнением, утверждая, что пар- ламентаризм возможен только в государствах, где парламент «наделен не
только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями» 1.
Современный парламентаризм представляет собой комплексную структуру представительной и законодательной власти, многофункциональную подсистему и составную часть разветвленной политической системы любого демократического государства. В юридической литературе парламентаризм определяется как «особая система управления государством, структурно и функционально основанная на принципах разделения властей, верховенстве закона при ведущей роли парламента в целях реализации конституционного закрепления полновластия народа» .
В системе разделения властей представительная (законодательная) ветвь власти является ведущей и представляет собой систему коллегиальных выборных органов государства, выполняющих законотворческие, представительские и иные функции, в зависимости от реализации системы сдержек и противовесов, принципов парламентаризма в конкретной стране в определенный исторический период, основанную на свободном или императивном мандате, ограниченном сроке полномочий. Основополагающее место представительной ветви власти в реализации принципа разделения властей определяет нормативное закрепление ведущей роли парламента. Парламент как носитель верховной законодательной власти занимает привилегированное положение в системе высших органов государственной власти. Если парламентаризм представляет функциональный аспект представительной ветви государственной власти, то парламент отражает ее институциональный элемент и позволяет представительной ветви власти успешно осуществлять свое предназначение.
Сам термин «парламент» для обозначения коллегиального законодательного органа был впервые использован в Англии в начале Средневеко вья. В Новое время в этой же стране для выборного представительного органа стало применяться и другое название — легислатура (от лат. lex — закон). Позднее в США легислатурами стали называться представительные собрания штатов, а термин «парламент» стал использоваться для обозна-чения федерального законодательного органа этого государства . В настоящее время парламент — это государственный институт, образованный с целью организации эффективного управления общественными делами через избранных народом представителей.
В российской науке конституционного права категории «парламент» и «парламентаризм» до недавнего времени связывались исключительно с общегосударственным законодательным органом, однако в настоящее время эти понятия применяются и в отношении законодательных органов субъектов Федерации, то есть сфера применения этих категорий значительно расширена. Например, В.Е. Чиркин, характеризуя органы законодательной власти, отмечает: «Органы законодательной власти осуществляют управление государством... Они действуют на разных уровнях. Есть общегосударственные законодательные органы, органы субъектов Федерации и законодательные органы автономных образований, имеющие политиче-ский характер. Органом законодательной власти является парламент» .
Депутатские слушания как организационная форма деятельности органов представительной власти
В юридической литературе отмечается, что «организационная форма деятельности какого-либо органа власти — это способ выражения, проявления его деятельности, реализация его полномочий, это то, посредством чего он выполняет свои функции, свои задачи»45. Специфическое назначение депутатских слушаний как формы деятельности представительного органа позволяет говорить о ее самостоятельности и дает возможность отделить ее от других форм деятельности представительных органов не только в научном, но и в организационном плане.
Депутатские слушания как форму деятельности представительного органа целесообразней всего начать рассматривать с функциональной точки зрения, то есть исходя из функций, которые призван выполнять орган представительной власти. Такой подход представляется наиболее конструктивным, позволяющим выявить с максимальной полнотой особенности этого института.
Представительное правление связано с сильным парламентом, что проявляется в объеме его властных полномочий. Например, P.M. Романов отмечает, что парламентаризм возникает и существует только тогда, когда парламент наделен полномочиями законодательства, избрания правительства, контроля за его деятельностью и другими органами власти4 . И.В. Гранкин солидарен с этим мнением, утверждая, что парламентаризм возможен только в государствах, где парламент «наделен не только законодательными, но и органообразующими и контрольными полномочиями»47. Следует отметить, что юридическая литература по парламентаризму содержит разнообразные формулировки, обозначающие сферу деятельности представительных органов: «парламентская функция», «компетенция законодательных органов», «парламентские полномочия» и т.п. По мнению Б.М. Лазарева, компетенция означает круг вопросов, которые лицо или орган вправе разрешать, и представляет собой правовую характеристику деятельности должностного лица, органа — ее задач, сфер, содержания и пределов. Орган публичной власти, обладающий определенной компетенцией, получает тем самым официальное признание государства48. Предметы ведения — суть выражения объективной предопределенности компетенции, и по этой причине характеристика компетенции как прав и обязанностей органа или должностного лица представляется вполне оправданной4 . «Компетенция парламента, — указывает М.В. Баглай, — это объем полномочий, через которые раскрываются основные функции данного органа государственной власти»50. В настоящем исследовании названные термины употребляются как элементы одной юридической конструкции, согласно которой компетенция представительного органа есть юридическое выражение его функций, а структура компетенции складывается из предметов ведения и полномочий представительного органа.
Функция представительного органа представляет собой «основное направление его деятельности»51, точнее, это юридически определенный круг действий, возложенных на представительный орган и безусловный для его исполнения, в рамках которого им осуществляется деятельность, имеющая нормативно-фиксированное содержание . Из данного определения следует, что представительный орган является не свободно действующим властным субъектом, а властной структурой, специально созданной для реализации определенных вопросов и имеющей четко фиксированные пределы и детерминированное содержание своего функционирования.
В юридической литературе выделяется различное число функций современного парламента53. Тем не менее большинство ученых сходятся в одном, включая в число основных функций представительного органа три функции: представительскую, нормо- творческую (законодательную) и контрольную . Любые иные функции парламентов, указываемые в юридической литературе, либо могут быть включены в данную триаду, либо зависят от национальных и исторических особенностей. Данные функции присущи не только парламентам всех демократических государств, но и всем представительным органам России, включая муниципальный уровень власти. Однако место указанных трех основных функций представительного органа в ряду, построенному по иерархическому принципу, у разных ученых различно.
Не подвергая сомнению значимость указанных функций, различные исследователи отдают, предпочтение одной из этой триады, ставя ее на первое место. Так, одни ученые на первое место ставят функцию контроля55, другие — законодательную функцию56, третьи — представительскую57. Полагаем, что применительно к Российской Федерации данный вопрос необходимо решать таким образом, как это подсказывает Конституция РФ. В ст. 94 установлено, что парламент Российской Федерации является представительным и законодательным органом, поэтому первой функцией является представительская, второй — законодательная, третьей соответственно контрольная. Аналогично в силу федеративной природы нашего государства и широкого понимания парламентаризма должен решаться этот вопрос и на региональном и муниципальном уровне.
Следовательно, основополагающей для всех иных функций представительного органа является представительская функция. Ее доминирующую роль в разнообразной деятельности парламентов довольно удачно аргументирует А.Н. Кокотов на примере федерального парламента. Во-первых, преимущественная роль представительской функции перед законодательной Федерального Собрания РФ обозначена в Конституции РФ (ст.94), в связи с чем представительские полномочия заставляют рассматривать активность Федерального
Место и роль парламентских слушаний в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации
Депутатские слушания, проводимые в национальных парламентах, как правило, носят название парламентских слушаний. Парламентские слушания — одна из традиционных форм парламентской деятельности во всех демократических государствах. Обычно парламентские слушания в зарубежных парламентах имеют целью привлечь внимание общественности, государственных органов к вопросам большой общественной значимости . Они организуются какой-либо постоянной комиссией одной из палат парламента с участием аппарата законодательного органа . Не является в этом ряду исключением и российский федеральный парламент — Федеральное Собрание Российской Федерации.
Возможность проведения парламентских слушаний обеими палатами Федерального Собрания РФ предусмотрена ч. 3 ст. 101 Конституции РФ, в соответствии с которой Совет Федерации и Государственная Дума Федерального Собрания РФ проводят парламентские слушания по вопросам своего ведения. Однако собственно депутатские слушания проводит только нижняя палата Федерального Собрания РФ — Государственная Дума (верхняя палата Федерального Собрания РФ — Совет Федерации — состоит из членов, а не депутатов), в связи с чем настоящий параграф акцентирован на анализе парламентских слушаний, проводимых Государственной Думой.
В юридической литературе и законодательных актах по-разному определяют содержание парламентских слушаний, проводимых палатами Федерального Собрания РФ. Так, в соответствии со ст. 7 Федерального закона «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации»160 участие в парламентских слушаниях является одной из форм деятельности депутата Государственной Думы. В юридической литературе парламентские слушания в обеих палатах Федерального Собрания РФ обычно рассматриваются как форма деятельности палат федерального парламента161 или как форма депутатской деятельности162. По нашему мнению, парламентские слушания в федеральном парламенте являются формой деятельности палат российского парламента, а участие в них депутатов и членов Совета Федерации соответственно формой депутатской деятельности и формой деятельности членов Совета Федерации Федерального Собрания РФ.
Правовое регулирование парламентских слушаний, проводимых пала-тами Федерального Собрания РФ, осуществляется в их регламентах . Процедура парламентских слушаний определяется в регламентах палат Федерального Собрания в специальных главах: в Регламенте Совета Федерации в гл. 10, в Регламенте Государственной Думы в гл. 6. Содержание указанных документов позволяет утверждать, что процедура парламентских слушаний в палатах Федерального Собрания РФ состоит лишь из трех основных (обязательных) стадий: выдвижение инициативы проведения слушаний (первая), их организация (вторая) и проведение парламентских слушаний (третья). Четвертая стадия — принятие рекомендаций, итогового документа парламентских слушаний, согласно регламентам, не входит в число обязательных стадий. Пятая стадия процедуры парламентских слушаний — утверждение итогового документа парламентских слушаний вообще отсутствует в Регламенте Государственной Думы. В Регламенте Совета Федерации предусматривается утверждение итогового документа парламентских слушаний, однако регламентация предыдущей стадии как факультативной предопределяет факультативность и этой стадии.
При регламентации первой стадии парламентской процедуры слушаний в регламентах палат федерального парламента определяются субъекты выдвижения инициативы парламентских слушаний. В соответствии с ч. 2 ст. 84 Регламента Совета Федерации парламентские слушания в Совете Федерации проводятся по инициативе Председателя Совета Федерации, Совета палаты, комитета, комиссии Совета Федерации по вопросам их ведения или группы членов Совета Федерации численностью не менее 15 человек. В соответствии с Регламентом Государственной Думы с инициативой парламентских слушаний в нижней палате Федерального Собрания могут выступать Совет Государственной Думы, комитеты и комиссии Государственной Думы, депутатские объединения (ч. 1 ст. 64).
Следует отметить, что указанный перечень инициаторов парламентских слушаний в Государственной Думе нередко предлагается расширить путем включения в него различных должностных лиц, которые могут инициировать проведение парламентских слушаний по вопросам, входящим в их компетенцию. Так, например, в проекте Федерального закона № 99037902-2 «Об Уполномоченном Федерального Собрания Российской Федерации по правам народов Российской Федерации» право инициативы парламентских слушаний предоставляется указанному Уполномоченному. В соответствии со ст. 18 названного законопроекта по результатам рассмотрения полученной от органов государственной власти, органов местного самоуправления, предприятий и организаций, независимо от их организационно-правовых форм и форм собственности, общественных объединений и организаций, должностных лиц информации по вопросам защиты прав народов, а также по итогам международного сотрудничества Уполномоченный по правам народов вправе вносить в Государственную Думу предложения о проведении парламентских слушаний по вопросам защиты прав народов. Согласно проекту Федерального закона «О государственных гарантиях равных прав и свобод мужчин и женщин и равных возможностей для их реализации» № 284965-3, правом инициирования парламентских слушаний в Государственной Думе в пределах своих полномочий наделяется Уполномоченный по правам человека в Российской Федерации164.
Проблемы правового регулирования проведения депутатских слушаний в законодательных органах субъектов Российской Федерации
В отличие от конституционной регламентации парламентских слушаний, проводимых в Государственной Думе Федерального Собрания РФ, депутатские слушания регионального уровня в Конституции РФ не упомимаются. Однако Конституция РФ и статутный Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов власти субъектов Российской Федерации» предоставляют субъектам РФ достаточное пространство для развития подлинно демократического парламентаризма, что позволяет активно использовать данный институт в многогранной в деятельности законодательных органов субъектов РФ.
В субъектах РФ порядок проведения депутатских слушаний, как правило, определяется регламентами законодательных органов , иногда — специальными законами о депутатских слушаниях . Конституции и уставы субъектов РФ регламентируют проведение депутатских слушаний как одну их форм деятельности законодательных органов довольно редко .
Анализ регламентов законодательных органов субъектов РФ позволяет выявить общепринятый порядок проведения депутатских слушаний. Парламентская процедура депутатских слушаний состоит обычно из четырех стадий.
Правовое регулирование первой стадии процедуры депутатских слушаний заключается в регламентации субъектов индицирования слушаний.
К субъектам инициирования депутатских слушаний в субъектах РФ, как правило, относятся: сам законодательный орган, комитеты и комиссии законодательного органа по вопросам, отнесенным к их ведению, группа депутатов различной численности, председатель законодательного органа, заместитель председателя законодательного органа, депутатские объединения (группы, фракции), совет или президиум законодательного органа, субъекты законодательной инициативы. Некоторые регламенты право инициативы депутатских слушаний предоставляют Уполномоченному по правам человека . Право инициирования депутатских слушании комитетами и комиссиями предусматривают регламенты всех региональных законодательных органов (некоторые регламенты предоставляют это право только им)190, остальные указанные субъекты инициирования депутатских слушаний при их регламентации в законодательстве различных субъектов РФ предусматриваются выборочно.
Во многих субъектах РФ, нормативные правовые акты, регламентирующие проведение депутатских слушаний, помимо постоянных комитетов и комиссий, в качестве субъектов инициативы проведения депутатских слушаний называются депутаты, численный состав которых сильно различается. В одном случае предусматривается возможность инициирования депутатских слушаний группой депутатов численностью не менее одной пятой от установленного числа депутатов191. В другом — группой депутатов численностью не менее одной трети от установленного числа депута тов192. В нормативных правовых актах некоторых субъектов РФ, помимо комитетов и комиссий, субъектами инициативы проведения депутатских слушаний названы председатель законодательного органа193, депутатские объединения194, президиум или совет законодательного органа195. В целом при регламентации инициаторов депутатских слушаний в субъектах РФ, помимо комитетов и комиссий законодательного органа, обычно дополнительно указываются не более двух-трех субъектов инициативы.
В отдельных субъектах РФ право инициативы проведения депутатских слушаний предоставляется гражданам (их временным объединениям)196. Представляется, что подобная регламентация инициаторов депутатских слушаний осуществляется в связи с отсутствием в законодательных органах субъектов РФ четкого различения депутатских и публичных слушаний. Не случайно в отдельных субъектах РФ принимаются законодательные акты, регламентирующие проведение «депутатских публичных слушаний»197. По нашему мнению, в число субъектов инициативы депутатских слушаний следует включать региональных уполномоченных по правам человека, а не представителей общественности. Последние вправе инициировать лишь публичные слушания.
Регламентация порядка подготовки и организации депутатских слушаний (вторая стадия) в законодательных органах субъектов РФ практически одинакова. Подготовка депутатских слушаний возлагается на соответствующие постоянные комитеты (комиссии) законодательного органа. К подготовке проведения парламентских слушаний также привлекается аппарат законодательного органа субъекта РФ. Для подготовки депутатских слушаний члены комитета (комиссии) законодательного органа наделяются соответствующими правами. Обычно предусматривается право комитета, организующего слушания, запрашивать у заинтересованных органов и организаций в письменном виде необходимую информацию по выносимым на слушания вопросам. Список лиц, приглашенных на депутатские слушания, определяется постоянным комитетом (комиссией), ответственным за подготовку парламентских слушаний. Лицам, включенным в список приглашенных на слушания, заблаговременно рассылаются официальные уведомления. Информация о теме депутатских слушаний, времени и месте передается средствам массовой информации не позднее чем за десять-тридцать дней до начала депутатских слушаний.
