Введение к работе
Актуальность темы исследования. Легальность и легитимность выборов являются основными элементами демократического государства. Начиная с 1993 года, с момента принятия Конституции Российской Федерации, происходят постоянные преобразования избирательного законодательства. Это говорит о прогрессе развития российской правовой системы и правовых отношений в области избирательного права. Развиваясь, отечественное законодательство о выборах, с одной сгороны, регулирует все больше и больше сторон правоотношений в данной сфере, но с другой - порождает правовые пробелы. Политическая реклама чак раз и является таким законодательным пробелом.
В настоящее время повышается правовая культура населения. Граждане России уже более избирательно подходят к вопросу поддержки взглядов того или иного политического деятеля или партии. Следствием этого является то, что кандидаты вынуждены придумывать новые избирательные технологии законного влияния на общественные массы. Практическое значение политической рекламы осознается на всех уровнях власти, включая федеральный, региональный и местный, где проходят выборы. Одной из значительных причин внимания российских государственных деятелей к политической рекламе является то, что она вовлекает в свою орбиту не только избирателей, но и многочисленные группы специалистов, участвующих в организации рекламных политических кампаний.
В нашей стране активно развиваются новые технологии, приемы, способы, как правового, так и технического характера ведения агитационной политической рекламы в период выборов, которые разрабатываются самостоятельно или основываются на зарубежном опыте. Основой их эффективной деятельности является не только их накопленный опыт, но и научные знания. Однако становление научного знания о политической рекламе несколько отстает от процессов, стремительно разворачивающихся на практике, что также подтверждает актуальность выбранной темы. Сегодня возникает насущная проблема расширения теоретического базиса политической рекламы, прежде всего, исследование ее понятийного аппарата, видов, признаков и правового регулирования.
Политическая реклама может распространяться не только в избирательном процессе, но и за его пределами. Исходя из этого, возникает потребность рассмотрения вопросов о субъектном составе правоотношений в сфере распространения и содержания политической рекламы, источниках регулирования, разграничении компетенции органов власти в соответствующей сфере, видах и формах ответственности за нарушения требований к содержанию и распространению политической рекламы. Кроме того, представляется интересным и важным рассмотрения вопроса о положение политической рекламы в отечественной правовой системе.
С помощью политической рекламы и под её влиянием формируются наши политические пристрастия, на её основании мы часто делаем свой выбор и решаем, каким будет «лицо» государственного сектора. В российской правовой
науке уделено мало внимания изучению нормативных и теоретических аспектов политической рекламы. Законодатель признает такой вид рекламы, как политическая, но не дает какого-либо определения, что достаточно часто приводит к избирательным спорам.
Исследования проблем конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе является предметом изучения конституционного права, так как в данном случае затрагиваются конституционные гарантии не только кандидатов, но и всех избирателей Российской Федерации. С одной стороны может показаться, что политическая реклама в большей степени политическая категория, чем категория конституционного права, но ее субъективный состав, содержание, периоды распространения, правовое регулирования говорят об обратном. Само существования термина «политическая реклама», в который нередко вкладывается разный смысл, требует более глубокого теоретического обоснования.
В отечественной правовой системе существуют на первый взгляд, два однотипных явления: политическая реклама и агитация, которые в практической сфере достаточно трудно отделить. Регулируя агитацию и косвенно упоминая о политической рекламе, законодательство дает нам способы разграничения данных понятий в теории избирательного права. В сложившейся ситуации существуют два пути развития правоотношений в данной области: полностью отказаться от одного из двух понятий или все же попытаться законодательно урегулировать политическую рекламу. Но, выбирая первый путь развития, мы избавимся от правовой проблемы, а любая проблема законодательства требует решения. Поэтому конституционно-правовое регулирование политической рекламы является верным путем развития избирательного законодательства. Закон о политической рекламе должен быть максимально приближен к реальной действительности, а политические деятели должны при ее помощи заставлять избирателей рационально думать и анализировать, а не массово подчинять их волю. Как верно писал известный юрист, политолог, историк Острогорский М.Я.: «народные выборы требуют установления предварительного согласия очень большого количества людей, согласия ума и воли»1.
Таким образом, все вышеуказанные аргументы указывают на актуальность выбора темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности проблемы. В российской науке уделено большое внимание изучению политической рекламы. Но это внимание направленно на изучение психологических, политических, социальных аспектов политической рекламы. В современной или советской юридической науке большое внимание в основном было уделено особенностям предвыборной агитации в избирательном процессе, и в меньшей степени политической рекламе. В частности, в советский период вопросам агитации уделялись работы В.В. Во-довозова, В.М. Гессена, В.А. Дружинина, В.И. Игнатьева, Н.М. Коркунова, А.А. Мишина, Б.Н. Чичерина и ряда других авторов
' Острогорский М.Я. Демократия и политические партии. Хрестоматия по теории государства и права, политологии, истории политических и правовых учений: Пособие для вузов, юридических и гуманитарных факультетов. -М.: «Издательство ПРИОР», 2000. -С.373
С развитием избирательного законодательства научная разработанность вопросов о политической рекламе в правовом аспекте должна более интенсивно развиваться. В диссертационном исследования проблемы конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе рассматриваются не только с позиции конституционного права, но и затрагиваются сферы административного, уголовного, гражданского, гражданско-процессуального права. Поэтому были проанализированы научные источники из разных отраслей права.
В области теории государства и права вопросам политической рекламы и рекламы в целом посвящены работы В.К. Бабаева, В.М. Баранова, М.В. Барановой, М.И. Байтина, В.М. Сырых, Н.Н. Тарасова и ряда других авторов:
В сфере конституционного права исследуются отдельные аспекты политической рекламы, такие как ее понятие, отличительные признаки от агитации, правовое регулирование в работах С.А. Авакьяна, А.С. М.В. Баглая, М.В. Барановой, СВ. Большакова, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.Г. Головина, А.В. Иванченко, С.Д. Князева, А.И. Ковлера, Е.И. Козловой, Е.И. Колюшина, О.Е., В.И. Крусса, Кутафипа, В.И. Лысенко, М.Н. Малеиной, М.С. Матейковича, Н.М. Мелкова, В.Д. Мостовщикова, В.В. Невинского, Е.Е. Нечай, Ю.В. Осояна А.Е.Постникова, А.П. Сунцова, В.Н. Фалькова, Ю.В. Черячукина, В.Е. Чиркина, и ряда других авторов.
Вопросы государственного надзора її контроля за политической рекламой и рекламой в целом исследуются в административном праве в работах И.И. Ва-силенковой, P.M. Лисецкого, И.В. Чубуковой и ряда других авторов.
В гражданском праве политической рекламе косвенно посвящены работы К.В. Всеволжского, В.Р. Мединского, В.Л. Ыечуй-Ветер, Г.А. Свердлык, А.В. Таскаева, А.В. Трофименко, О. А. Филатовой и ряда других авторов.
Следует отметить работы доктора юридических наук Барановой М.В., труды которой посвящены политической рекламе и рекламе в целом.
Объект диссертационного исследования
В качестве объекта диссертационного исследования выступают общественные отношения по поводу содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе.
Предмет диссертационного исследования
Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного, избирательного, а также уголовного, административного, гражданского гражданско-процессуального законодательства, направленные прямо или косвенно на регулирование политической рекламы в избирательном процессе.
Цель диссертационного исследования
Целью диссертационного исследования является анализ и выявление особенностей конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе.
Задачи диссертационного исследования:
- раскрыть сущность и предложить определение политической рекламы и ее видов в избирательном процессе;
выявить и проанализировать существенные признаки политической рекламы;
определить существенные отличия политической рекламы от агитации;
выявить и проанализировать правовые источники регулирование распространения и содержания политической рекламы в избирательном процессе;
определить место политической рекламы в российской правовой системе;
определить правовую природу споров, связанных с распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе
проанализировать конкретные полномочия избирательных комиссий и других органов государственной власти в сфере регулирования распространения политической рекламой в избирательном процессе;
определить виды и меры конституционно-правовой и других видов ответственности за нарушение требований к распространению и содержанию политической рекламы в избирательном процессе.
Методологическая основа диссертационного исследования
В ходе исследования использовались всеобщие, общенаучные и частно-научные методы познания: диалектический, исторический, функциональный, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, системно-структурный, формально-юридический, статистический, а также приемы научного познания; логический, анализа и синтеза.
Теоретической основой диссертации являются концептуальные положения общей теории права, отечественного и зарубежного конституционного права, труды по конституционному, административному, уголовному праву, в области философии, социологии права, лингвистики дореволюционного, советского и современного периодов.
Нормативно-правовую базу диссертационного исследования составили: Конституция Российской Федерации; международные пакты и конвенции в области прав человека и гражданина, регламентирующие отношения в области политической рекламы; действующее законодательство Российской Федерации и ее субъектов, акты Конституционного и Верховного Суда Российской Федерации; нормативно-правовые акты советского периода; правоприменительная практика; постановления, методические рекомендации и инструкции Центральной избирательной комиссии Российской Федерации, Федеральной аптимонопольной службы Российской Федерации, а также конституции и иные нормативно-правовые акты зарубежных государств; аналитические материалы различных правозащитных организаций; работы отечественных и зарубежных ученых и иные материалы о выборах и политической рекламе.
Научная новизна диссертационного исследования
Диссертационная работа является новаторской в части комплексного исследования проблемы конституционно-правового регулирования политической рекламы в избирательном процессе.
Научная новизна диссертационного исследования обуславливается поставленными выше целью и задачами:
предлагается авторское определение политической рекламы, которое отражает ее современные характеристики;
были выявлены и проанализированы существенные признаки политической рекламы;
были разработаны и определены основные критерии отличия политической рекламы от агитации;
разработана классификация видов политической рекламы в избирательном процессе;
были выявлены и проанализированные правовые источники регулирования политической рекламы в избирательном процессе. Кроме того, уделяется внимания рассмотрения вопроса регулирования политической рекламы вне избирательного процесса;
автором предлагается собственная аргументированная позиция решения вопроса о положение политической рекламы в отечественной правовой системе;
автором предлагается собственная аргументированная позиция в определении правовой природы полномочий избирательных комиссий в отношении регулирования содержания и распространения политической рекламы в избирательном процессе;
автором определяется правовая природа споров, связанных с распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе;
выявлены и проанализированы конкретные полномочия избирательных комиссий и других государственных органов в сфере регулирования политической рекламы в избирательном процессе;
выявлены и проанализированы виды и меры конституционно-правовой и других видов ответственности за нарушения требований к распространению и содержанию политической рекламы в избирательном процессе;
автором предлагаются конкретные законодательные изменения в сфере регулирования политической рекламы в избирательном процессе, которые будут способствовать защите избирательных прав граждан и кандидатов, представлять им больших гарантий в целях реализации равного избирательного права.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, сформулированные в диссертационном исследовании:
1. По причине отсутствия современного определения политической рек
ламы, которое отражало бы в полной мере все ее особенности, данный термин
можно определить как распространяемую политическую и иную разрешенную
информацию о предметах, явлениях, участниках политического процесса и их
деятельности, имеющую цель рекламно-политического информирования насе
ления, привлечения или поддержание внимания к субъектам политического, в
том числе избирательного процесса, с помощью любых средств, не запрещен
ных законом.
2. Политическая реклама должна содержать в себе достоверные сведения,
так как она призвана в большей степени информировать избирателей о канди
датах в целях правильного выбора, то есть в ней должна содержаться достовер
ная политическая информация. Под политической информацией следует пони-
мать достоверные сведения о лицах (участниках), предметах и явлениях, связанных с политическим процессом в государстве и за его пределами (в том числе о кандидатах на выборные должности, депутатах, политических партиях и ее членах в период выборов и референдумов);
3. Разработаны следующие самостоятельные авторские критерии разграничения политической рекламы от агитации на теоретическом и практическом уровне:
а) цель:
- политическая реклама: рекламно-политическое информирование граж
дан, побуждение голосовать за объект рекламирования; агитация: побуждение
голосовать за объект рекламирования;
б) функция:
- политическая реклама: информационная, коммуникативная, поддержа
ние интереса к объекту рекламирования, социально-ориентирующая; агитация:
информационная, коммуникативная, социально - ориентирующая;
в) период распространения:
- политическая реклама: распространяется как в избирательном процессе,
так и вне его; агитация: распространяется только в избирательном процессе;
г) субъекты:
- политическая реклама: политические партии, зарегистрированные кан
дидаты и политические партии для участия в выборах, общественные объеди
нения, граждане, инициативная группа по проведению референдума; агитация:
зарегистрироианные кандидаты и политические партии, инициативная группа
по проведению референдума, граждане;
д)ответственность:
- политическая реклама: конституционно-правовая (если содержание яв
ляется агитационная информация), административная, уголовная, гражданская;
агитация: конституционно-правовая, административная, уголовная, граждан
ская;
4. Исходя из анализа норм действующего российского законодательства можно выделить два основных вида политической рекламы. Она может быть агитационной или не агитационной (распространяемая в период между выборами); исходя из указанного положения, политическая реклама в избирательном процессе является одной из самостоятельных форм агитации, в период между выборами - самостоятельным правовым явлением. Кроме того, диссертантом предложены самостоятельные основания деления политической рекламы: 1) по форме: прямая и косвенная, скрытая (институциональная) политическая реклама; 2) по субъектам: государственная и общественная политическая реклама, политическая реклама кандидата на выборную должность; 3) по объекту: общемассовая и локальная политическая реклама; 4) по цели: электоральная и де-легиционная политическая реклама; 5) по методу: рациональная и эмоциональная политическая реклама; 6) по знаку формирования: позитивная и негативная политическая реклама; 7) по каналам воздействия: СМИ, Интернет, создание общественных движений, лекции и публичные выступления, "слухи"; 8) по содержанию: недостоверная, достоверная политическая реклама.
-
Политическую рекламу можно считать межотраслевым «пограничным» институтом избирательного и рекламного права. Основанием к тому служит наличие многочисленных разноотраслевых норм, регулирующих политическую рекламу, однородность избирательного и рекламного права в части определения порядка распространения и содержания данного вида рекламы, и возникновение данного института вследствие тесного взаимодействия на определенном участке предметов регулирования избирательного и рекламного права.
-
Автором предлагается собственный подход к определению правовой природы полномочий избирательных комиссий в сфере кошроля и надзора за распространением и содержанием политической рекламы в избирательном процессе. Исходя из анализа норм законодательства, избирательные комиссии осуществляют не только контрольные функции, как это оговорено законом, но и надзорные. Таким образом, необходимо внести изменения в п.7 ст.56 Федерального закона об основных избирательных гарантиях и изложить его в следующей редакции: «комиссии осуществляют надзор и контроль за соблюдением установленного порядка проведения предвыборной агитации и политической рекламы, агитации при проведении референдума и принимают меры по устранению допущенных нарушений);. Аналогичные изменения необходимо внести в соответствующие законы, регулирующие выборы Президента и Государственной Думы РФ, и инструкции ЦИК РФ.
-
С учетом специфики и срочности проведения политической рекламы ее распространение является очень быстрым и оперативным, а решение суда требует время, хотя и ограниченного. Поэтому негативная, незаконная политическая реклама может дойти до потенциального избирателя, создав определенное, возможно неосознанное мнение электората, прежде чем ее признают незаконной. Избирательная комиссия - это орган власти, который выполняет функции надзора и контроля, а контроль и надзор должны сопровождаться не только оперативными, но и действенными мерами и возможностями со стороны органов, его осуществляющих. Поэтому для предотвращения распространения политической рекламы, содержащей явную незаконную информацию, необходимо предоставить ЦИК РФ, избирательным комиссиям субъектов, избирательным комиссиям муниципальных образований более оперативные и действенные механизмы надзора и контроля за такой политической рекламой. Следует предоставить им право наложения временного запрета на его распространение до вынесения судом решения. А для предотвращения злоупотребления этим правом со стороны избирательных комиссий необходимо в законодательстве предусмотреть дисциплинарную ответственность должностных лиц за незаконное наложение запрета на распространение политической рекламы в избирательном процессе.
-
Автором определяется правовая природа споров, связанных с политической рекламой. Споры о законности распространения и содержания политической рекламы можно отнести к избирательным спорам, но только при наличии следующих условий: во-первых, она должна содержать в себе агитационную информацию, нарушающую избирательные права участников выборов или
референдума; во-вторых, распространяться в избирательном процессе с нарушениями предъявляемых к ней законодательных требований.
9. Виновные лица за нарушение законодательства о политической рекла
ме несут различные виды юридической ответственности в зависимости от того,
кем и когда она распространяется. Если политическая реклама распространяет
ся участниками избирательного процесса в период выборов, то они могут нести
конституционно-правовую, административную, уголовную, дисциплинарную и
гражданскую ответственность; если политическая реклама распространяется в
период между выборами и соответственно не участниками избирательного
процесса, то они подлежат уголовной, административной, гражданской и дис
циплинарной ответственности.
-
В целях предоставления больших гарантий участникам избирательного процесса в сфере реализации равного избирательного права на участие в выборах, предлагается усовершенствовать конституционно-правовую ответственность в данной области, добавив дополнительное основание отказа в регистрации кандидата и ее отмены, как «проведение предвыборной агитации, агитационной политической рекламы вне агитационного периода и в местах, где ее проведение законодательством о выборах запрещено, если данные нарушения могли повлиять на действительные волеизъявления избирателей». Кроме этого, в действующем российском законодательстве, а именно в статье 77 Федерального закона об основных избирательных гарантиях и в соответствующих статьях нормативных актов, регулирующих проведение выборов Президента РФ, Государственной думы РФ, референдума, необходимо предусмотреть дополнительное основание отмены итогов выборок избирательными комиссиями и решений избирательных комиссий об итогах голосования судами как нарушение кандидатами, избирательными объединениями пункта 3 стать 49 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, если данные нарушения могли повлиять на действительные волеизъявления избирателей.
-
Необходимо внести изменения в избирательное законодательство в целях более детальной регламентации, касающиеся того, чтобы штрафы за избирательные правонарушения в сфере политической рекламы входили в целевое назначение избирательного фонда, а именно, добавив подпункт «д) штраф за нарушение норм законодательства о выборах и референдуме» в пункт 3 статьи 59 Федерального закона об основных избирательных гарантиях, а также предусмотреть аналогичные изменения в федеральные законы о выборах Президента РФ и Государственной думы РФ и в соответствующих законах субъекта.
-
Политическая реклама, распространяемая в избирательном процессе, содержащая в себе психологически опасную информацию, может наносить вред здоровью граждан. Поэтому следует ввести в УК РФ новую статью 141.2. «Использование в политической рекламе или агитации психологических приемов и методов, негативно влияющих на жизнь и здоровье человека», санкции, за которые бы предусматривались в виде значительного штрафа или лишение свободы сроком до трех лет. Указанные санкции должны применяться и к непосредственному заказчику (физическому лицу), и к должностным лицам. Такие санкции оправдываются тем, что объектом данного вида преступления яв-
ляется не один человек, а целый регион, и в некоторых случаях все население страны, причем субъектом уголовной ответственности может быть только физическое лицо. Еще одно обстоятельство, которое оправдывает данную ответственность, - это то, что субъективную сторону данного преступления составляет прямой умысел, который выражается в психологическом воздействии на людей, результатом чего могут явиться нарушения психологического или физического состояния здоровья.
Теоретическая и практическая значимость работы выражается в выводах и предложениях, сделанных на его основе и направленных на совершенствование системы нормативно-правовых актов Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, регулирующих порядок распространения и содержания политической рекламы в избирательном процессе. Результаты диссертационного исследования могут быть использованы в последующих научных работах по конституционному, избирательному, уголовному, административному праву, в учебном процессе при преподавании соответствующих предметов, а также различных специальных курсов, посвященных проблемам избирательного права в части политической рекламы.
Указанные практические способы решения проблем могут быть восприняты соответствующими государственными органами и органами местного самоуправления в целях усовершенствования законодательства о политической рекламе.
Апробация результатов исследования
Диссертация подготовлена на кафедре конституционного и административного права ГОУ ВПО «Нижегородский государственный университет им. Н.И. Лобачевского», там же проводилось ее обсуждение. Основные положения диссертации докладывались на региональных и международных научно-практических конференциях (Владимир, Москва, Нижний Новгород в 2008-2010 гг.). По различным аспектам темы исследования соискателем опубликовало 10 научных работ. Имеется публикация в рецензируемом журнале, определенном в перечне ВАК Министерства образования и науки РФ.
Результаты работы внедрены в учебный процесс по дисциплине «Конституционное право России», «Конституционно право зарубежных стран», на юридическом факультете Муромского филиала Московского психолого-социального института.
Структура и объем диссертации
Структура работы предопределена целью и задачами диссертационного исследования. Диссертационная работа состоит из введения, двух глав, состоящих из шести параграфов, заключения и списка источников
