Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Характеристика миграционных процессов
1 Миграция населения. Понятие и сущность 10
2 Международная миграция населения 26
Глава 2 Миграционные процессы в Российской Федерации
1 История правового регулирования миграционных процессов в России 46
2 Причины возникновения миграционных процессов на территории России 70
3 Конституционно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации 87
Глава 3 Компетенция государственных органов по вопросам миграции населения в Российской Федерации
1 Государственные органы, осуществляющие миграционную политику 152
2 Место и роль органов внутренних дел в решении миграционных вопросов 168
Заключение 192
Список используемой литературы 198
Приложение 217
- Миграция населения. Понятие и сущность
- История правового регулирования миграционных процессов в России
- Конституционно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации
- Государственные органы, осуществляющие миграционную политику
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Сегодня законодательство России последовательно приводится в соответствие с международными нормами в области обеспечения прав и свобод человека. В частности право на свободу передвижения уже стало для российских и иностранных граждан реальностью. Однако этот позитивный процесс повлек за собой и определенные негативные побочные явления. Прежде всего это выразилось в росте незаконной и неконтролируемой миграции населения. Из-за ее широкого потока в отдельных регионах и в крупных городах России имеет место крайне сложная демографическая и социально-политическая, криминальная обстановка. Важной причиной возможного перехода миграционных процессов в угрозу национальной безопасности России является отсутствие надлежащей нормативно-правовой базы, регулирующей общественные отношения, возникающие в процессе миграции людей с различными целями, и полномасштабного государственного контроля. Поэтому актуальность исследования определяется необходимостью анализа конституционно-правовых актов с целью поиска путей устранения пробелов в миграционном законодательстве и определения направления в миграционной политике (в настоящее время она носит рестрикционный характер, направленный на ограничение притока населения, даже когда речь идет о иммиграции соотечественников из-за пределов России).
До середины 90-х г. XX века в Российской Федерации исследования по вопрос миграции населения проводились в рамках истории, археологии, социологии, демографии, экономики, но не права. Поэтому данное диссертационное исследование резюмирует результаты проделанной работы в различных отраслях науки. Изучая правовую действительность, диссертант не ограничилась только анализом юридических норм, но и учла субъективное право мигрирующих людей, закрепленное в виде прав и свобод в Конституции Российской Федерации.
Актуальность научных исследований в данной области подкрепляется теми обстоятельствами, что нет единства в понимании таких основополагающих понятий, как «миграция», «иммигрант», «вынужденный переселенец», отсутствием единой классификации форм, видов и типов миграции населения.
Изучение правового регулирования миграции населения требует обязательного экскурса в ее историю с целью анализа, выявления позитивных и негативных моментов при выборе оптимального решения миграционных проблем в настоящее время. Серьезных монографических исследований в этой области нет, что тоже является весомым аргументом в пользу актуальности выбранной темы.
Анализ правового регулирования миграции населения в любой стране следует начинать с выявления и научного обоснования ее причин. Это необходимо для того, чтобы уметь прогнозировать дальнейшее развитие событий и создавать гибкие законы, позволяющие вовремя предпринимать конкретные действия, предотвращающие нежелательные широкомасштабные миграционные потоки.
Актуальной проблемой в сфере организации миграции населения в Российской Федерации является отсутствие эффективной самостоятельной государственной структуры, в ведении которой находились бы все функции по реализации миграционного законодательства. Их распределение между несколькими федеральными органами исполнительной власти влечет: межведомственную разобщенность; появление узковедомственных интересов; отсутствие единой ответственности и рационального целевого использования средств федерального бюджета. Необходимость исследований и научного поиска решений в этой области обусловлена еще и тем, что на сегодняшний день в России не имеется ни одной государственной организации, которая могла бы без ущерба для осуществления данной деятельности взять на себя все функции по обеспечению миграционных процессов.
Изложенные обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования.
Степень разработанности темы исследования. В диссертации использовались и учитывались мнения российских и зарубежных ученых и исследователей: А.Золберга, У. Изарда, Э. Ли, Р. Парка, Э. Равенштейна, С.С. Алексеева, Ю.Р. Боярса, И.И. Веремеенко, Н.В. Витрука, Т.И. Желудковой, Ж.А. Зайончковской, Т.И. Заславской, В.А. Ионцева, А.А. Кауфмана, В.О. ЬСлючевского, Н.М. Коркунова, Н.А. Михалевой, Н.П. Огановского, В.И Переведенцева, В.В. Покшишевского, Л.Л. Рыбаковского, И.Г. Ушкалова, Б.С Хорева, В.Н. Чапека, Н.М. Ядринцева, В.К Яцунского и других.
В прямой постановке эта проблема в юридической науке не исследовалась. Имеющееся в настоящее время диссертационное исследование Ю.В. Герасименко посвящено конституционо-правовому статусу иностранных граждан в Российской Федерации. Л.И.Котиева, А.А. Жеребцов рассматривали правовой статус беженцев и вынужденных переселенцев в Российской Федерации. Что же касается проблем конституционо-правового регулирования миграции в целом, то они не подвергались самостоятельному монографическому исследованию.
Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в сфере реализации конституционно-правового регулирования миграции населения.
Предметом исследования являются основные теоретические аспекты механизма правового регулирования миграционных процессов и соответствие им организационных, функциональных и правовых составляющих механизма государственно - правового регулирования миграционных процессов в России в настоящее время, а также вопросы дальнейшего совершенствования организационной, функциональной и правовой сторон участия органов власти в их реализации.
Цели и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является анализ состояния конституционно-правового регулирования миграционных процессов и поиск путей его совершенствования, в том числе касающихся деятельности органов государственной власти в решении миграционных вопросов. В соответствии с названной целью автор поставила следующие задачи:
1) раскрыть понятие и сущность категории миграции;
2) рассмотреть процесс становления и развития конституционно- правового института миграции;
3) показать значение разработки указанных проблем для совершенствования законодательства и практики государственного строительства;
4) провести системное исследование роли органов власти, в том числе органов внутренних дел, в решении миграционных вопросов.
Методологическую основу исследования составляют труды по философии, социологии, теории познания. В своих исследованиях автор исходил из фундаментальных положений теории права и государства, теоретических положений конституционного, административного и других отраслей права.
В осуществлении поставленных задач были использованы современные научные методы, применяемые в праве (общие, частные, специальные): диалектико-материалистический, системный, комплексный, исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, проблемно-теоретический, социологические и другие.
Диссертантом использованы статистические данные и материалы социологических исследований, проводившихся в нашей стране за последние годы по проблемам, имеющим непосредственное отношение к теме настоящего диссертационного исследования. Все это дало возможность проанализировать практику с точки зрения ее соответствия законодательству.
Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы и другие источники конституционного права, относящиеся к предмету исследования, в том числе некоторые международно-правовые акты.
Научная новизна диссертации определяется тем, что она является одним из первых монографических исследований проблем конституционно-правового регулирования миграционных процессов в России, представляя собой комплексное исследование права граждан на свободу передвижения как одного из важных звеньев в правовом статусе личности в Российской Федерации, опирающееся на ныне действующее законодательство. Институт миграции исследуется в диссертации с учетом высказанных в юридической литературе суждений и анализа законодательства; анализом и выявлением несоответствия действующего миграционного законодательства постоянно развивающимся общественным отношениям в сфере миграции населения; осмыслением места и роли конституционного права в жизни общества, а также дальнейшей перспективы его развития в рамках государственной политики обеспечения права на свободу передвижения, выбора места жительства и пребывания; уточнением приоритетных направлений деятельности государства в области миграционной политики. Положения, выносимые на защиту:
1. Миграция населения - это перемещение людей через границы тех или иных территориальных образований (внепоселенные перемещения) с постоянным или временным изменением места жительства по различным причинам, целевой направленности, регулярности и продолжительности во времени.
2. Правовое регулирование общественных отношений в сфере миграции собственного населения и иностранных подданных, существовавшее в России до 1917 г., обеспечивало интересы государства (колонизация, прикрепление крестьян к земле, развитие отстающих производств).
3. Государственную миграционную политику в отношении вынужденных мигрантов, прежде всего соотечественников, целесообразно проводить не только в направлении реинтеграции, как это делается в настоящее время, но и с ориентацией на их адаптацию.
4. Стремление со стороны государства к ограничению миграции населения или введение ее в более жесткие правовые рамки сопровождается расширением масштабов нелегальной миграции. Государству целесообразней наряду с этим контролировать и пресекать противоправные действия заинтересованных в существовании нелегальной миграции физических и юридических лиц.
5. В сфере трудоустройства россиян за рубежом важным элементом должна стать защита прав трудящихся-мигрантов в принимающих государствах, которая может быть осуществлена путем заключения межправительственных соглашений о найме рабочей силы, соответствующих международным конвенциям о защите прав трудящихся-мигрантов в принимающих странах.
6. Заключение международного соглашения между странами СНГ о создании союза для совместного решения миграционных вопросов позволит решить проблему предотвращения незаконной миграции из дальнего зарубежья.
7. В целях обеспечения централизованного планирования и проведения единой государственной миграционной политики, осуществление эффективного многоуровневого контроля за прибывающими мигрантами необходимо создание специального, самостоятельного органа государственного управления, в ведении которого будут находиться все проблемы иммиграции, относящиеся ранее к компетенции различных ведомств.
Практическая и теоретическая значимость исследования. Материалы, содержащиеся в диссертации, могут быть применимы в практике государственных органов, занимающихся вопросами миграции.
Выдвинутые диссертантом предложения и рекомендации могут быть использованы при подготовке новых и совершенствовании действующих нормативных актов, регулирующих институт российской миграции.
Фактический материал, положения и выводы диссертационного исследования могут быть использованы в научной и учебной литературе, при составлении учебных программ и учебных пособий по конституционному праву, в преподавании курса конституционного права в юридических вузах.
Содержащиеся в диссертации положения могут служить вспомогательным материалом для дальнейших исследований по данной теме.
Апробация результатов исследования. Основные теоретические выводы отражены автором в опубликованных трех научных статьях и учебном пособии. Результаты исследования докладывались на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России в виде научных сообщений.
Материалы диссертационного исследования используются в учебном процессе Академии управления МВД России.
Структура работы. Диссертационное исследование состоит из введения, трех глав, содержащих семь параграфов, заключения, списка литературы и приложения. Общий объем диссертации 216 страниц.
Миграция населения. Понятие и сущность
Миграция населения - извечное и повсеместное условие существования человека, характерное для любых более или менее значительных человеческих образований в любые времена. Вся современная картина расселения людей по земному шару создана в результате анализа миграционных процессов всех предыдущих поколений. Причины, формы, последствия миграции в разные периоды истории развития человечества различны. И в этом смысле миграция населения глубоко исторична.
История изучения миграции населения, в частности, как и история науки вообще, знает множество недоразумений, обязанных нечеткому или неоднозначному определению значений одних и тех же терминов. Терминология в области изучения миграции, естественно, существует давно. Но с развитием общества и государства, и соответственно науки, она неизбежно будет вызывать изменения, пополняется новыми дефинициями для обозначения новых явлений. В процессе изучения миграции вырабатывались понятийный аппарат, различные подходы, взгляды на ее сущность, методы исследования. Вопросы терминологии часто недооцениваются исследователями при изучении миграционных процессов, полагающих, что значение употребляемых слов одинаково и общеизвестно. Положение усугубляется еще и тем, что в разных отраслях науки одни и те же термины имеют неодинаковое значение. Поскольку миграция - явление многоаспектное и изучают ее научные работники разных областей, то бывают недоразумения.
Рассмотрим, как формировалось понятие «миграция населения» в течение развития самого этого явления. Этимологическое и современное значение термина фактически совпадают. Миграция в переводе с латинского языка (migratio) означает перемещение, переселение1.
Анализ миграции населения происходит в рамках различных теоретических концепций, основа которых была заложена в XIX в. в публикациях английского ученого Э. Равенштейна, в виде «законов миграции». Основатель миграционной теории утверждал, что международная миграция населения развивается по тем же законам, что и миграция внутри стран. В дальнейшем сформулированные им законы модифицировались, проверялись на большом империческом материале и большинством ученых, занимающихся исследованием миграции населения, были взяты за основу создания миграционных моделей. Известный исследователь международной миграции населения А. Золберг утверждал, что это не совсем верная точка зрения и изучение внешней миграции населения требует совершенно иных подходов, нежели внутренней миграции населения. Американский ученый Э. Ли работал над созданием концепции факторов миграции, связывая ее с селективностью (выборочностью) для различных, отдельных групп населения. С изучением миграции населения связано появление теоретической концепции маргинальной личности Р. Парка, учение о роли миграции населения в региональном развитии У. Изарда.
В России изучение миграции населения в качестве самостоятельного направления науки сложилось во второй половине XIX в. в связи с образованием большой резервной армии труда в пореформенной деревне. Возросшие с начала 1880-х г.г. переселения в Сибирь, на Дальний Восток и в Среднюю Азию обусловили появление работ А.А. Кауфмана, Н.П. Огановского, Н.М. Ядринцева и др., в которых анализировались различные аспекты переселений с исторической точки зрения. Изучение этих направлений было продолжено в СССР в 1920-х г.г. Свидетельством тому являются программа переписи населения 1926 г., включающая вопросы миграции и проведенное в середине 20-х г.г. исследование отходничества. Но монографии и учебные пособия, опубликованные в 20-х г.г., относились к дореволюционной эпохе.
С начала 30-х годов изучение миграции населения в СССР фактически прекратилось. Понятие «миграция населения» почти исчезло на несколько десятилетий из советской научной литературы. Произошла «эрозия» термина «миграция населения», фактически его утеря при удержании ряда менее общих терминов, относящихся к термину «миграция населения» как видовых к родовым, при весьма односторонней трактовке этих частных терминов2. Научные исследования должны были быть основаны на анализе массовых фактических материалов. Именно за отсутствием последних произошло прекращение интересующих нас исследований. По политическим мотивам тема миграции оказалась в числе закрытых, из-за ущемления прав граждан на свободу передвижения, проживания, а так же политических репрессий и депортаций людей без их свободного волеизъявления.
Возобновление исследований по миграции населения происходит в советской научной литературе с конца 50-х г.г. В послевоенные годы проблема миграции и приживаемости населения привлекала особое внимание исследователей. В научной литературе по вопросам миграции населения того времени она рассматривалась, прежде всего, как территориальное перемещение населения . Наиболее выразительным примером этого явления могут служить статьи, посвященные миграции в Большой Советской Энциклопедии. Второе издание БСЭ 1954 г. не содержит определения термина «миграция населения». В ней используется термин «миграция народов» с отсылкой к термину «переселение народов» - передвижение больших масс населения на значительные расстояния с древнейших времен до XIX в.. Но данная дефиниция обозначает только передвижение германских, славянских и других племен в Ш-IV веках, способствовавшее крушению римской империи»4. То есть, энциклопедия определяет миграцию населения только как передвижение отдельных групп населения с целью захвата территорий, тем самым, определяя лишь один из ее видов. В этой же статье авторами отмечено, что «В эпоху капитализма переселения народов в собственном смысле слова не было5». А «переселение» рассматривалось как перемещение или передвижение населения внутри страны из густонаселенных во вновь осваиваемые и малонаселенные районы6. Данные определения содержат только часть истины, в то время как в основе миграции населения лежат помимо экономических или социальных иные причины7.
Третье издание Малой Советской Энциклопедии8 и Краткой географической энциклопедии9 содержат емкие, содержательные статьи по миграции виднейшего исследователя миграции населения в дореволюционной России и СССР В.В. Покшишевского.
Первые серьезные публикации относятся к середине 60-х г.г. Появляется целый ряд статей, в которых анализируется процесс приживаемости населения, прослеживается взаимосвязь с миграционной подвижностью10. Но все они рассматривают миграцию исключительно только, как явление добровольное, протекающее в рамках одного государства, то есть, как внутреннюю добровольную миграцию. Это объясняется партийной идеологизацией и страхом людей перед всесильной компартией за критику и выявление просчетов в ее миграционной политике, как и вскрытие нежелательных тогда «негативных явлений».
История правового регулирования миграционных процессов в России
Миграция населения - это исторический факт. Ее значение в истории народов огромно и исключительно многосторонне. Рассмотрение истории стран в неразрывной связи с миграцией населения обогащает общую картину истории страны и народа. Эта тема выходит далеко за рамки задач данного диссертационного исследования, но сделать экскурс в историю, этимологию изучаемого вопроса необходимо. Различные причины миграции людей, прежде всего, исходят из естественного права, которое лежит в основе позитивного. Многие из крупнейших стран современного мира, например, Австралия, Канада, США и другие обязаны своим существованием международным миграциям населения нескольких последних столетий.
В истории России миграция населения имела большое значение. В работе «Курс русской истории» В.О. Ключевский писал: «Вся история России есть история страны, которая колонизируется», «колонизация страны - основной урок русской истории», а «периоды русской истории - главные моменты колонизации»66. В России государственная власть осуществляла функцию надзора за передвижением своего населения и иноземцев задолго до создания специального государственного органа, контролирующего рассматриваемую сферу - регулярной полиции. Еще в Древнерусском государстве, в «Новгородских грамотах», было установлено требование «знатка» для каждого, не принадлежащего к общине человека, то есть, требование одного из членов общины поручиться за него.
В «Соборном Уложении» 1649г., в частности в ст. 1-6 VI главы «О проезжих грамотах в иные государства», а также в ст.48 и ст. 55 главы XVIII «О проезжих грамотах для служилых людей Сибири и Нижней Волги» и «Проезжих грамотах для иностранцев» содержатся требования удостоверения личности всех людей с целью контроля за их передвижением.67. В конце XVII в. право на свободу передвижения еще более ограничивается государством путем издания царских указов 1684 и 1686 г.г., в которых содержался запрет на проживание в Москве лиц «без поручных записей». Введение подушной подати и рекрутской повинности, учащение бегства крестьян от помещиков привели к усилению контроля над свободой передвижения. Выразилось это в создании в первой четверти XVIII в. паспортной системы в полицейских и фискальных интересах абсолютистского государства. Она была введена для облегчения набора людей в армию и сбора подушной подати. В последующем были введены многочисленные дополнительные ограничения на свободу передвижения и выбор места жительства. Указом Петра 1в 1714 г. и Инструкцией 1719г. вводилась обязательность «проезжих писем» или «пашпор-тов» для подданных Российской Империи, передвигающихся по стране или отъезжающих за границу. Воевода или губернатор мог пропустить через границу своей территории людей только при наличии вышеупомянутых документов. «Его Царского Величества указами публиковано, чтоб никто никуда без пашпортов или проезжих и прихожих писем не ездили и не ходили, но каждый имел от своего начальника пашпорт или пропускное письмо»68. В пунктах, данных генерал-полицмейстеру Дивиеру, в 1718 г., подчеркивалась обязанность полиции осуществлять надзор за подозрительными лицами и выявлять беглых солдат, матросов, крестьян. «Накрепко смотреть приезжих, какие люди, и чтоб всякий хозяин тотчас объявил, кто к нему станет и какой человек... равным же образом и об отъезжающих объявлять»69. Постепенно, в России сложилась паспортная система, устанавливающая жесткий полицейский контроль за проживанием и передвижением населения, с введением ограничений для его отдельных категорий. Обязанности по осуществлению контроля, надзора за передвижением населения, выдача разрешений на въезд и выезд из Российской империи, а так же карательные функции за ненадлежащее исполнение или неисполнение предписываемых правил были возложены на полицию. Более подробно этот вопрос исследован в работах Хоботова А.Н.70, Шарипова М.Х.71
В XVIII в. законодательного материала по вопросам контроля за передвижением населения накопилось так много, что он стал поглощать отжившие положения Соборного Уложения 1649 г. и требовал кодификации. Создание нового Уложения сопровождалось формированием ряда комиссий (Елизаветинская, Екатерининская и т.д.). Результатом кодификации, проведенной в первой половине XIX М.М. Сперанским, стало создание Полного Собрания Законов Российской Империи в 46 томах. Как отмечал русский историк Г.В. Вернадский, единственным источником права в императорском периоде России являлся творимый государем закон72. Волею монарха возникали различные по своему характеру и значению нормы права. Стройной классифицированной системы они не представляли, не было установлено и терминологии, используемой в законодательных актах. Почти все законы содержали в себе нормы, устанавливающие порядок проживания, перемещения с различными целями представителей всех российских сословий, иностранных подданных, а так же ответственность за неисполнение или их неправильное исполнение.
Российские законы содержали правила въезда, пребывания и выезда иностранцев. Еще с XIII в. известны проезжие грамоты для иностранцев, ко 49
торые были своеобразным удостоверением личности и в то же время позволяли местным властям контролировать их поведение73. Впервые приглашение иностранных специалистов на русскую службу для «всеобщего блага» мы находим в петровском Указе 1702 г.74. В 1892 г. Н.М. Коркунов давал подробное описание правового положения российских подданных и иностранцев, в частности, в части предоставления права или определения запрета на свободу передвижения по территории России. Он отмечал «разрозненность постановлений нашего законодательства о правах иностранцев, а в некоторых отношениях зашедших слишком далеко в уравнении с правами подданных, предоставлении им даже политического права: права государственной службы и сословного права, а до 1890 г. допускалось поступление ино-странцев и на военную службу» . По общему правилу приезжать и жить в России могли «иностранцы вообще всех наций» . За исключением евреев (кроме караимов и среднеазиатских евреев) . Устав о паспортах и беглых 1833 г. в ст. 308 устанавливает ограничения для «духовных лиц армянского исповедания, членов Иезуитского ордена (ст.266), иностранных духовных лиц восточной церкви, допускаемых в Россию не иначе, как с разрешения святого Синода» (ст.272).
Конституционно-правовое регулирование миграции в Российской Федерации
Правовое регулирование миграции осуществляется путем разработки и практической реализации комплекса законодательных и подзаконных актов, определяющих условия, которые стимулируют либо ограничивают перемещения людей, а также их определяющих численных контингентов, в направлениях, отвечающих текущим и перспективным потребностям общества, государства, групп стран, а также мирового сообщества в целом. Регулирование вопросов миграции устанавливается внутренним законодательством государства, это сфера его внутренней компетенции. Нормативная база правового регулирования миграции, ее потоков, обустройства мигрантов является одной из форм государственного регулирования миграционными процессами161. В настоящее время в этой сфере правовую базу составляют законодательные акты, направленные на урегулирование как внешней, так и внутренней миграции населения. Регламентирование вопросов миграции осуществляется как внутригосударственным (национальным), так и международным правом. Однако и те, и другие нормы представляют собой комплекс правил, только в своей совокупности дающих полное представление об общем направлении политики российского государства по регулированию вопросов миграции людей на его территории. Еще десятилетие назад России не требовалось специального правового регулирования вынужденной или трудовой миграции населения. Но непрерывное увеличение численности мигрантов, количества совершаемых ими правонарушений, усложнение правовых отношений между различными категориями мигрантов и государством вызывают потребность законодательного регулирования миграции в целом и отдельных ее видов. В этой связи закономерно, что в «Общественном классификаторе отраслей законодательства» на 1993 г., утвержденного Указом Президента Российской Федерации № 2171 от 16 декабря 1993 г. была предусмотрена разработка таких отраслей законодательства, как «Миграция» (010.080.040) и «Беженцы и вынужденные переселенцы» (010.080.030)162.
Некоторые исследователи отмечают, что в России фактически отсутствует отвечающая современным требованиям федеральная законодательная база по проблемам массовых миграций . Естественно, что категоричность и однозначность в данном вопросе должны присутствовать. Но прежде, чем согласиться с этой оценкой рассмотрим преимущества и недостатки существующей законодательной базы исходя из международного опыта по правовому регулированию миграции с учетом сложившихся общественных условий для ее создания в России. Изучая правовую действительность нельзя ограничиться только анализом юридических норм. Необходимо учесть и субъективное право мигрирующих людей, закрепленное в виде прав и свобод, в первую очередь, в Конституции Российской Федерации.
Внутреннее миграционное законодательство Российской Федерации обширно. К общим нормативно-правовым актам (относительно регулирования миграции иностранных и российских граждан) относятся: Конституция Российской Федерации 1993 г., содержащая основополагающие нормы, конкретизирующиеся в шести федеральных законах: «О вынужденных переселенцах» от 19 февраля 1993 г., в редакции от 20 декабря 1995 г.; «О гражданстве Российской Федерации» от 28 ноября 1991г.; «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г. К нормативным актам, полностью адресованным иностранным гражданам и лицам без гражданства, относятся: закон СССР «О правовом положении иностранных граждан в СССР» от 24 июня 1981 г. и закон «О беженцах» от 19 февраля 1993 г. Правила передвижения только собственных граждан в пределах границ российского государства содержаться в законе «О праве граждан Российской Федерации на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства в пределах Российской Федерации» от 25 июня 1993 г. Исходя из вышеперечисленного, нетрудно сделать вывод, что действующая система юридических норм, регулирующая отношения между субъектами миграционных процессов, имеет существенные особенности. Дело в том, что основы этих норм заключены не только в общеправовых актах для всего населения страны, но и в правовых актах, специально адресованных субъектам обеих форм и разных видов миграций.
Несмотря на то, что существование Союза ССР прекращено, и Российская Федерация может самостоятельно решать вопросы передвижения людей в пределах своей территории, прежнее союзное законодательство имеет в России значительное применение. Это объясняется тем, что невозможно осуществить «обвальное» прекращение действия всех прежних норм, закрепляющих вопросы миграции, как собственного населения, так и иностранных граждан и лиц без гражданства, поскольку подобные действия приведут к образованию обширной «юридической пустоты» на практике. Поэтому, в современный переходный период (а 10 лет законодательной практики для страны период мизерный), «до принятия соответствующих российских законов, существование прежних общесоюзных норм является допустимым, ибо их действие не ставит под угрозу суверенитет и независимость России».164
Большой миграционный массив вопросов, в том числе и не нашедших полного отражения в федеральном законодательстве, содержат индивидуальные акты государственных органов власти и управления. К ним относятся Указы Президента Российской Федерации, постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации. В этой связи необходимо оговориться, что в работе присутствует упоминание о деятельности бывшей Федеральной миграционной службы России. Поскольку, будучи упраздненной165, она не могла в одночасье передать свои функции Министерству по делам федерации, национальной политики Российской Федерации166, то временно исполняла переданные ему обязанности.
Как федеративное государство, Россия имеет миграционное законодательство субъектов. В нее входят: Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации, а также нормативные акты, издаваемые законодательными и исполнительными органами власти субъектов в составе Российской Федерации. Рассмотрим подробно, как регламентирует право на свободу передвижения, выбор места пребывания и жительства каждый из источников миграционного законодательства Российской Федерации.
Государственные органы, осуществляющие миграционную политику
Регулированием миграционных процессов в Российской Федерации занимаются все три ветви власти: законодательная, исполнительная и судебная. Определяющую роль при этом играет законодательная власть: в целом российскую миграционную политику определяет Государственная Дума Федерального Собрания Российской Федерации, путем издания законов, регулирующих вопросы миграции населения. Правительство Российской Федерации определяет основные направления реализации установленной миграционной политики. Рядом полномочий в решении вопросов миграции и назначении и руководстве правительственными органами, непосредственно осуществляющими миграционную политику, обладает Президент Российской Федерации. Судебные органы призваны толковать законы, способствуя их выполнению, а также решать споры по миграционным делам.
Органы исполнительной власти в пределах, установленных законом, и на основании принимаемых ими нормативных актов осуществляют миграционную политику. Основными федеральными органами исполнительной власти, занимающимися вопросами миграции, являются: Министерство иностранных дел, Федеральная пограничная служба, Министерство по делам федерации, национальной и миграционной политики, Министерство внутренних дел, Федеральная служба безопасности России. Только из названия одного ведомства прослеживается его прямая взаимосвязь с миграционными процессами. Именно оно наиболее часто обвиняется общественностью в просчетах в миграционной государственной политике.
Задача Министерства иностранных дел, Федеральной пограничной службы, Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики России в области внешней миграции населения - регулирование въезда иностранных граждан в страну. Регламентация пребывания иностранных граждан на территории России, внутренняя миграция населения -задача Министерства по делам федерации, национальной и миграционной политики, Министерства внутренних дел, Федеральной службы безопасности России.
Министерство иностранных дел (МИД). Внешнеполитическая деятельность соответствующего государственного органа представляет собой комплекс мер политического, дипломатического и иного характера, имеющих своей целью обеспечить защиту общегосударственных интересов: сохранение территориальной целостности России, обеспечение национальной безопасности, демократизация общества, проведение реформы, выход на мировые рынки без всякой дискриминации, вхождение в международные организации, участие в которых стимулирует нашу экономику.
Через посольства и консульства МИД осуществляет большую часть международно-правовых функций Российской Федерации за рубежом. В сфере миграции населения МИД занимается делами иностранных граждан, желающих въехать в Россию и находящимися за ее пределами. К консульским функциям за границей относится выдача российских виз. В настоящее время в государстве установлена и действует постоянная полномасштабная визовая система. Благоприятная для иностранных граждан ситуация с открытием российской визы складывается на протяжении последних 10 лет. С целью облегченного режима международных контактов российское законодательство было приведено в соответствие с международными стандартами, пактами и договорами. Прежде всего, это касается упразднения ряда действовавших ограничений и закрепление более легкого порядка въезда в Россию и выезда из России иностранных граждан, расширение безвизовых поездок. В настоящее время Российская Федерация имеет договоры о безвизовых поездках с 58 государствами мира, включая 9 стран СНГ. Въезд и выезд иностранных граждан, - прерогатива МИД, а обеспечение контроля за соблюдением иностранными гражданами установленных для них правил пребывания - одна из функций органов внутренних дел и Минфедерации. Получается парадоксальная ситуация. Ведомственные акты МИД направлены на закрепление более легкого порядка въезда в Россию иностранных граждан - введение упрощенного порядка оформления въездных виз (отмена маршрута, выдача бессрочных виз) идут в разрез указов Президента, постановлений Правительства и директив МВД об усиление контроля за пребыванием иностранных граждан и борьбы с преступностью в среде иностранных граждан: Указ Президента РФ от 18 сентября 1993 г. № 1390 «О дополнительных мерах по укреплению правопорядка в Российской Федерации», Постановление Правительства РФ от 23 ноября 1996 г. № 1395 «О неотложных мерах по учету и контролю въезда в Российскую Федерацию, пребывания на ее территории и выезда из Российской Федерации иностранных граждан и лиц без гражданства». Данные акты детализируют действия подразделений МВД, ГУВД, УВД, осуществляющих оперативно-розыскную, следственную и паспортно-визовую деятельность.
Есть еще одна причина, по которой ДКС России не хочет ужесточать (хотя бы на основе взаимности) процедуру выдачи российских виз. Консульский сбор за выдачу виз идет на функционирование посольств и консульств, являясь существенным дополнением к средствам, выделяемым из федерального бюджета. Выдавая визы на въезд тысячам китайских, вьетнамских и гражданам других стран сотрудники ДКС МИД России не решают проблемах их дальнейшего пребывания на территории своей страны. Такие действия МИД в области регулирования миграционных процессов, не способствуют созданию наиболее благоприятных условий для решения кардинальных внутренних задач.
