Содержание к диссертации
Введение
ГЛАВА 1. Конституционно-правовая ответственность как важнейшее средство функционирования федеративного государства 16
1.1 Понятие и сущность конституционно-правовой ответственности 16
1.2 Особенности конституционно-правовой ответственности в современном российском федерализме 34
ГЛАВА 2. Механизм взаимной конституционно-правовой ответственности российской федерации и ее субъектов 62
2.1 Федеральное вмешательство как форма конституционно-правовой ответственности 62
2.2 Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации 84
Заключение 134
Список использованных источников 138
- Понятие и сущность конституционно-правовой ответственности
- Особенности конституционно-правовой ответственности в современном российском федерализме
- Федеральное вмешательство как форма конституционно-правовой ответственности
- Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность темы исследования.
Одной из важнейших задач государственного строительства Российской Федерации является разработка и совершенствование механизмов обеспечения стабильности существования федерализма, а также конституционно-правовой базы обеспечения территориальной целостности и единства российского государства и народа. Создание устойчивого федерализма предполагает наличие юридических средств обеспечения стабильности нашего государства.
Настоящее исследование осуществлено с целью восполнить пробелы в изучении ответственности в сфере федеративных правоотношений в науке конституционного права путем системного раскрытия правовой природы, предпосылок и содержания мер ответственности, применяемых к субъектам федеративных отношений, в случае нарушения ими норм Конституции РФ и федерального законодательства.
Конституционную ответственность в отечественной правовой науке, по сравнению с другими видами юридической ответственности, стали выделять относительно недавно. Неоднозначность восприятия этого вида юридической ответственности породила различия в подходах к ее трактовке. Отсутствует единство и в характеризующем ее категориальном аппарате. И хотя научный интерес к вопросам конституционной ответственности существует, комплексный подход к исследованию проблем ответственности в сфере федеративных отношений еще не применялся.
Конституционно-правовая ответственность как гарантия сохранения конституционного строя есть, прежде всего, ответственность власти, в том числе за состояние конституционности и законности в правотворческой и правоприменительной деятельности государственных органов и должностных лиц. При этом важно, чтобы объемы их прав и обязанностей,
4 с одной стороны, и ответственности - с другой, были сбалансированы и находились в соответствующей зависимости. Мера власти должна соотноситься с мерой ответственности. Нарушения прав граждан, организаций со стороны государственных и муниципальных органов, их должностных лиц далеко не всегда влекут ответственность, а сами меры юридического воздействия в отношении лиц, наделенных публичной властью, только в последнее время начинают приобретать законодательное закрепление.
Вместе с тем и конституционно-правовые нормы, во всем их разнообразии, далеко не всегда устанавливают конституционную ответственность. Можно констатировать, что в отечественной правовой литературе при всех различиях в подходах, позиции ученых и практиков сходятся в одном: отражение в законодательстве конституционной ответственности необходимо. Без этого шага невозможно развитие теории и практики юридической ответственности в сфере конституционно-правовых отношений.
Практика государственно-правового развития России показывает, что договорные, согласительные, координационные и иные механизмы, направленные на достижение взаимопонимания и баланса интересов между Федерацией и ее субъектами, не всегда достигают поставленных целей. Современный уровень государственно-правовых отношений приводит к необходимости дальнейшей теоретической разработки и обусловливает потребность анализа практики применения мер по обеспечению стабильности федеративных отношений и защиты конституционного строя на всей территории страны, важнейшей частью которых является институт ответственности в федеративных отношениях.
Содержание названного института определяется самой природой федеративного устройства. Институт ответственности в федеративных отношениях является важным признаком, позволяющим разграничить действительно федеративное государство от тех стран, в которых система
5 осуществления власти строится по унитарным образцам, а федеративная форма является лишь данью исторической традиции. Вероятно, именно этим и объясняется отсутствие мер конституционно-правовой ответственности в механизмах власти и государственном праве на всех этапах существования советской государственности.
На современном этапе развития российского федерализма большое значение приобрели вопросы природы, формы и механизма ответственности Российской Федерации и ее субъектов. Особое внимание к субъектам федеративных отношений продиктовано тем, что обеспечение соответствия их поведения конституционно-правовым нормам является одной из гарантий стабильности федеративных отношений. Именно спецификой субъектов, а также особенностями оснований и мер ответственности во многом объясняется обособление ответственности в сфере федеративных отношений как разновидности конституционно-правовой ответственности.
Ответственность в сфере федеративных отношений рассматривается в настоящей работе в качестве особой разновидности конституционно-правовой ответственности. Она имеет определенную специфику в предпосылках и условиях применения, содержании мер воздействия, механизме и процедуре их реализации. Исследование института ответственности в сфере федеративных отношений позволит восполнить реальное содержание принципов федерализма, гарантируя реализацию прав субъектов федеративных отношений при одновременном установлении конкретных форм ответственности органов государственной власти федерации, органов государственной власти субъектов федерации и их должностных лиц за нарушение Конституции и федеральных законов. Кроме очевидных выгод в виде оформления юридических гарантий единства федерации и укрепления ее целостности, формирование и законодательное регулирование института ответственности в федеративных отношениях способствует повышению уровня защиты прав
и свобод человека, упрочению и гармоничному развитию федеративных отношений с характерным для него единством правовой системы на всей территории страны. Только при наличии четкого конституционного механизма ответственности в федеративных отношениях действия федеральных властей по укреплению законности и правопорядка будут способствовать стабильности Российской государственности.
В настоящее время практика федеративных отношений между центром
и субъектами в Российской Федерации выявила множество
государственно-правовых проблем, возникающих при реализации норм Конституции России. Среди них можно выделить следующие: закрепление в конституциях субъектов права на выход из состава Российской Федерации (имевшее место в недавнем прошлом); государственный суверенитет субъектов; фиксацию права собственности на недра и природные ресурсы за субъектом; на заключение международных договоров; издание органами государственной власти субъектов правовых актов, нарушающих Конституцию России; неисполнение решений Конституционного Суда РФ. Однако необходимо отметить, что благодаря действиям федеральных властей, а именно: Постановлениям Конституционного Суда РФ, Указу Президента РФ1 - эти противоречия в основном устранены.
Разработка института ответственности в федеративных отношениях, закрепление механизма реализации санкций конституционно-правовой ответственности в соответствующих нормативных правовых актах объективно будет способствовать эффективному, устойчивому развитию Российской Федерации. Это обстоятельство обусловило актуальность и выбор темы диссертационного исследования.
Степень научной разработанности диссертационного исследования.
1 Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» от 10 08 2000г №1486 (с изм внесенными Указом Президента Российской Федерации от 19 06 2003 № 693) // Российская газета -2000 16 августа
Несмотря на наличие значительного количества научной и
монографической литературы, нормативно-правового материала,
исследований отечественных и зарубежных ученых по вопросам
формирования и развития федеративных правоотношений, вопросы
теоретической разработки механизма реализации санкций конституционно-
правовой ответственности в сфере федеративных правоотношений
остаются наиболее важными для отечественного государствоведения. В
науке исследовались вопросы общего понятия конституционно-правовой
ответственности, оснований ее применения, отдельных мер
ответственности, но тема специфики особой разновидности
конституционно-правовой ответственности - ответственности в
федеративных правоотношениях - до сих пор остается одной из
малоисследованных проблем современного российского
государствоведения.
Общие вопросы ответственности в сфере конституционно-правовых отношений исследовались в трудах русских ученых дореволюционного периода: А.С. Алексеева, В.М. Гессена, Н.М. Коркунова, Ф.Ф. Кокошкина, С.А. Котляревского, Н.Н. Палиенко и др.
В советский период истории нашего государства (в 70-х годах XX века) использовался термин «государственно-правовая ответственность». В это время вопросы государственно-правовой ответственности анализировались в работах С.А. Авакьяна, Ю.П. Еременко, Ф.М. Рудинского и др.
Проблемы федерализма, государственного суверенитета, компетенции федерации и ее субъектов, а также некоторые вопросы государственно-правовой ответственности органов и должностных лиц исследовались в научных трудах С.А. Авакьяна, Р.Г. Абдулатипова, Г. Еллинека, Д.Л. Златопольского, Н.М. Коркунова, К.Д. Коркмасовой, Л.М. Карапетяна, А.В. Киселевой, Е.А. Лукашевой, О.Э. Лейста, М.Н. Марченко, Н.А.
Михалевой, Б.Н. Топорника, Н.А. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Б.С. Эбзеева.
В последнее время вышло немало работ, посвященных вопросам общей теории государственно-правовой ответственности, ответственности субъектов Российской Федерации, а также вопросам федерального вмешательства с учетом новых реалий развития федеративных отношений. Значительный вклад в разработку этой темы внесли российские ученые С.А. Авакьян, И.В. Айдарова, Р.Г. Абдулатипов, А.Н. Аринин, Н.А. Боброва, И.Н. Барциц, Н.В. Витрук, В.А. Виноградов, М.В. Глигич-Золотарева, Т.Д. Зражевская, А.А. Ливеровский, Н.М. Колосова, А.А. Кондрашев, СВ. Нарутто, Ж.И. Овсепян, Е.И. Колюшин, А.Н. Лебедев, В.О. Лучин, И.А. Умнова, Д.Т. Шон.
Проблемы практической, правотворческой и правоприменительной
деятельности органов власти на федеральном уровне и уровне субъектов
федерации исследованы на основе анализа конституционных норм,
нормативных правовых актов федеральных органов власти и субъектов
Федерации.
Объектом диссертационного исследования являются общественные
отношения, возникающие в процессе правового регулирования
конституционно-правовой ответственности в Российском федеративном
государстве.
Предметом диссертационного исследования являются теоретические вопросы конституционно-правовой ответственности в сфере федеративных отношений, проблемы ее правового регулирования и механизма реализации, практика использования мер и процедур института федерального вмешательства в государственно-правовых отношениях в Российской Федерации.
Цель и задачи диссертационного исследования.
Целью настоящего диссертационного исследования является разработка концептуальных положений ответственности в федеративных
9 правоотношениях, выявление проблем в данной сфере на основе российской практики с учетом социальных и политических процессов, происходящих в нашем государстве, с использованием зарубежного опыта, а также совершенствование правовых основ конституционно-правовой ответственности сторон федеративных отношений.
Названная цель достигается путем решения ряда теоретических и практических вопросов, среди которых развитие на основе анализа различных подходов и взглядов отечественных и зарубежных ученых-юристов понятия и оснований конституционно-правовой ответственности, выявление ее конституционных основ, особенностей механизма федерального воздействия, формулировка мер по совершенствованию законодательства в данной сфере.
Данная цель определила следующие задачи исследования:
комплексное рассмотрение правовой природы института конституционно-правовой ответственности сторон федеративных отношений;
выработать практические рекомендации по формированию механизма правового регулирования и создания высокоэффективной системы санкций за нарушение конституционных принципов федерализма, обеспечивающих баланс интересов сторон федеративных отношений;
осуществить анализ современного состояния конституционно-правового регулирования института федерального вмешательства в Российской Федерации;
конкретизировать и обосновать систему мер федерального вмешательства, дать характеристику мерам федерального вмешательства, применяемым в Российской Федерации;
показать особенности конституционно-правовой ответственности субъектов Российской Федерации;
- выявить имеющиеся средства воздействия, в том числе и
принуждения, выступающие в качестве мер конституционно-правовой
ответственности в отношении субъектов федерации;
проанализировать место и роль Президента Российской Федерации в системе современного российского федерализма как гаранта стабильности федеративных отношений;
с целью конкретизации конституционно-правовой ответственности Президента Российской Федерации рассмотреть комплекс его полномочий и обязанностей;
сформулировать предложения по совершенствованию законодательства Российской Федерации по рассматриваемым вопросам.
Методологическая основа диссертагщонного исследования Комплексный и междисциплинарный характер проведенного исследования обусловили использование различных методов при анализе современного состояния федеративных отношений в ходе разработки института ответственности сторон федеративных правоотношений в Российской Федерации. Основным является метод системного анализа вопросов развития федеративных правоотношений в Российской Федерации. Автор использует также и другие методы изучения и анализа государственно-правовых вопросов в том числе: общенаучные - диалектический и формально-логический методы познания, анализ, синтез, исторический, системно-структурного подхода; частно-научные - сравнительно-правовой, интегральный, формально-юридический, системный, документального анализа и частные.
Нормативную и источниковедческую базу исследования составляют Конституция РФ, конституции (уставы) субъектов РФ, текущее законодательство Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, указы Президента Российской Федерации, постановления Конституционного Суда Российской Федерации, конституции зарубежных федеративных государств (Австрии, Германии, Индии и др.), а также
практика их реализации. В основу настоящего исследования положены научные работы указанных выше специалистов в области теории государства и права и конституционного права.
Научная новизна диссертационного исследования заключается в комплексном рассмотрении правовой природы института конституционно-правовой ответственности сторон федеративных отношений, исходя из принципа взаимной ответственности структурных составляющих категорию федерализм (Российской Федерации и субъектов, в лице органов государственной власти и должностных лиц), а также оснований и порядка осуществления федерального вмешательства. На основе исследования научно-теоретического материала, практики федерального вмешательства в России и соответствующего опыта в зарубежных государствах сформулированы предложения по совершенствованию института федерального вмешательства в Российской Федерации. Дано понятие и обоснование взаимной конституционной ответственности Российской Федерации и ее субъектов как свойства, качества федеративной формы государственного устройства современной России. В результате изучения практики взаимоотношений между федеральным центром и субъектами Российской Федерации и соответствующего опыта в зарубежных государствах сформулированы и обоснованы предложения по совершенствованию правовых основ конституционной ответственности сторон федеративных правоотношений в Российской Федерации.
В основу исследования конституционно-правовой ответственности сторон федеративных отношений, разработанного и вынесенного на защиту, положены следующие основные положения, выводы и предложения, в которых также нашла отражение научная новизна:
Понятие и сущность конституционно-правовой ответственности
Конституционно-правовая ответственность - сравнительно недавно стала активно изучаться в науке конституционного права. Первые научные исследования о правовой природе и особенностях ответственности по государственному праву были опубликованы в 70-80-х годах прошлого века. Следует отметить, что даже в определении конституционной ответственности среди ученых нет единого понимания. Не существует какого-либо общепризнанного подхода и к понятию конституционно-правовой ответственности.
Анализ имеющихся в науке конституционного права определений ответственности по конституционному праву дает основания полагать, что в настоящее время при характеристике ответственности за нарушения норм, составляющих основу конституционного права как отрасли, государствоведами используются три определения - «конституционная», «государственно-правовая» и «публично-правовая» ответственность. С нашей точки зрения применительно к заявленной теме исследования наиболее подходящим термином является «конституционно-правовая ответственность». При этом в настоящем исследовании упомянутый термин будет использоваться при анализе конституционно-правовой ответственности в федеративных правоотношениях России (в последующих параграфах). Исходя из того, что федеративная ответственность основана на конституционных нормах, органично связана с конституционной ответственностью и является ее разновидностью целесообразно в рамках настоящего исследования рассмотреть сущностное содержание конституционной ответственности.
Одним из первых в науке конституционного права понятие конституционной ответственности исследовал ЮЛ. Еременко. Под конституционной ответственностью он понимал «установленную государством и выраженную в конституционных и иных нормах государственного права обязанность, обращенную к государству и общественным организациям, должностным лицам, гражданам соблюдать конституционные нормы и в случае их нарушения претерпевать, определенные конституцией и иными законами, лишения политического характера» .
Позднее понятие конституционной ответственности (в негативном аспекте) было исследовано в первой по этой проблеме монографии, посвященной ответственности по государственному праву, автором которой была Т.Д. Зражевская. По ее мнению, ретроспективную ответственность по государственному праву можно определить как «принудительное воздействие управомоченных на то субъектов, предусмотренное санкциями норм государственного права, применяемое в определенном порядке к виновным в нарушении норм (институтов) государственного права с целью восстановления нарушенного общественного отношения и воспитания граждан» .
В современной российской науке конституционного права появились интересные специальные исследования проблематики конституционно-правовой ответственности и были предложены различные ее определения.
Например, Н.М. Колосова подчеркивает, что конституционная ответственность наступает за конкретные нарушения норм конституционного законодательства, ее субъектами выступают органы государственной власти и местного самоуправления, депутаты, общественные объединения, граждане, и реализуется она путем применения особых санкций4. Позднее конституционную ответственность она стала определять как необходимость наступления неблагоприятных последствий за невыполнение (ненадлежащее выполнение) субъектами права своих конституционных обязанностей и злоупотребление конституционными правами5.
Как видим, принципиальных различий в оценке определений исследуемых категорий заметить трудно. Более того, ведь злоупотребление правом само по себе есть нарушение правовой нормы.
Более обоснованной представляется позиция, согласно которой конституционная ответственность наступает в случаях, предусмотренных нормами конституционного права, как за совершение правонарушения, так и при отсутствии последнего, и ее суть заключается в отрицательной оценке деятельности субъекта, в силу чего он испытывает неблагоприятные последствия в виде лишения или ограничения политических, юридических, материальных интересов (лишение определенных лиц своих властных полномочий, смещении их со своих постов)6.
Как отмечает И.А. Умнова, специфика публично-правовой ответственности заключается в том, что в ней сочетаются политические и правовые меры ответственности, а также в том, что субъекты данного вида ответственности несут ее перед основными источниками власти -гражданином, народом, населением7.
В результате проведенного анализа изложенных точек зрения на понятие конституционно-правовой ответственности можно свести их в две основные группы. Первая, которую выражают Ю.П. Еременко, Т.Д.
Зражевская, И.А. Умнова, заключается в том, что необходимо понятие конституционной ответственности разложить на две составляющие: позитивную и негативную, и соответственно исследовать оба аспекта ответственности этого единого правового феномена. Позиции этой группы авторов в отношении ретроспективного аспекта ответственности можно условно разделить в два направления: в рамках первого ответственность понимается как обязанность претерпевания различных правоограничений, выступающих последствием правонарушения, а второе - ответственность представляется в виде негативной оценки правонарушения и применения принудительного воздействия санкции норм конституционного права. Отличие между этими определениями ответственности фактически сводится (во втором случае) к отказу от рассмотрения категории ответственности через понятие «обязанности». Недостатком обоих направлений в рамках единого понимания ими конституционно-правовой ответственности является, на наш взгляд, низведение ответственности к негативной принудительной оценке со стороны государства, выражающейся в несении определенных дополнительных обременении правонарушителем. Но тогда получается, что устранение правонарушения путем инициативной отмены правового акта, издавшим его органом, не подпадает, под признаки данного вида ответственности.
Особенности конституционно-правовой ответственности в современном российском федерализме
Для более углубленного изучения и всестороннего анализа государственно-правовой ответственности в федеративном государстве целесообразно обратиться к анализу особенностей современного российского федерализма.
При исследовании государствоведческого аспекта федерализма особого внимания заслуживает рассмотрение преимуществ федеративной формы государственного устройства.
Один из современных западных политологов, профессор Д. Сижански заметил, что «федерализм - наше будущее». «Преимущества федералистского подхода заключаются и в его глобальном и политическом характере: с одной стороны, это автономия и равное участие, на которых основывается двойное представительство государств или регионов и граждан, с другой же - разделение полномочий по принципу взаимодополняемости»34. В данном случае обращено внимание на существенные свойства федерализма: способность объединять ранее разрозненные образования, обеспечивая им возможность раздельного представительства в масштабе федерации как целого, а также в масштабе отдельных ее составных частей; способность целого и его частей взаимно поддерживать друг друга. Конечно, данная характеристика федерализма отражает только самые общие его свойства, как бы перспективу, подлежащую затем необходимой конкретизации. Безусловно, наиболее весомым аргументом в пользу развития федерализма является то, что использование федеративной формы облегчает становление демократии, которая неразрывно связана с всеобщим признанием необходимости и даже неизбежности дальнейшего расширения прав и свобод человека и гражданина. Федерация как структура, созданная однопорядковыми в смысле их равноправия образованиями, более чем унитарное государство, способна противостоять тоталитаристским тенденциям, свойственным нередко органам центральной власти любого государства. Унитарное государство лишено таких противовесов центру, какие имеет федерация в лице ее составных частей. При этом также нужно учитывать, что в федеративном государстве органы, имеющие право принимать решения и издавать законодательные акты, как правило, больше зависят от воли населения, чем соответствующие органы унитарного государства, поскольку они действуют не только в центре, но и в каждом субъекте федерации.
Противостоянию тоталитаристским тенденциям в федерации способствует и то, что федеративное устройство государства обычно не предполагает единообразия внутренней организации его частей. Субъекты федерации вправе сохранить свои исторические и национальные особенности. Стремление ликвидировать многообразие видов субъектов федерации неизбежно приводит к искажению содержательной стороны федерализма, нарушению права населения на сохранение своей самобытности, права самостоятельно определять условия своего развития и самоопределения в пределах, четко установленных Конституцией федерации и не подлежащих одностороннему изменению центральной властью. Нарушение центральными органами права народа субъекта федерации на самоопределение является шагом к превращению ее в унитарное государство.
Характеризуя свойства федерации, необходимо обратить внимание на такую ее особенность, как взаимопомощь и взаимодействие в отношениях федерального центра и органов субъектов федерации. Эту особенность также называют свойством субсидиарности, понимая под ним взаимное желание центра и мест оказывать друг другу помощь, причем без какого бы то ни было принуждения с любой стороны. Такие отношения можно характеризовать как добровольное сотрудничество без соподчинения между его участниками. Субсидиарность в любой федерации дополняет разделение полномочий между органами государства добровольным сотрудничеством и взаимопомощью. Основные принципы, которые лежат в основе любого федеративного государства, не исключают того, что оно имеет свои, часто только ему присущие особенности.
Классическое федеративное государство - это государство, созданное государственными образованиями - субъектами Федерации, каждый из которых обладает определенной самостоятельностью в рамках единого государства. Субъекты такого федеративного государства являются равноправными.
Исторический опыт многих государств, в том числе и России, свидетельствует о том, что Федерация - это наиболее жизнеспособная форма государственного устройства полиэтнических государств. Она эффективно может быть использована как государственно-правовое средство регулирования межнациональных отношений, обеспечивая равноправие и сотрудничество наций и народностей и этнических групп в рамках многонационального единого государства.
Следует отметить, однако, что в специальной литературе есть и иное мнение: Федерация рассматривается, как средство демократизации государственной власти вообще и отнюдь не нацелена на решение, возможно, и существующего национального вопроса. Федеративная система способствует как политической централизации, так и социально-экономической децентрализации35.
Относительного нашего государства мы придерживаемся позиции, согласно которой Российская Федерация - это сложная, уникальная форма государственного устройства36. Каждый из субъектов этой Федерации обладает определенной степенью самостоятельности, в рамках единого государства . Однако возражение вызывает тезис, согласно которому федеративная форма государственного устройства сама по себе является показателем демократизма государства. А между тем, федеративное государство в той же степени может быть, к примеру, авторитарным, как и унитарное. Тот факт, что подлинный федерализм эффективно функционирует лишь на основе демократии вовсе не означает, что в справедливом разрешении проблем межнациональных отношений воплощается «сгусток» демократии; что демократия, гражданское общество могут существовать лишь на базе федерализма. В специальной литературе при определении черт Федерации и федеративных отношений некоторые авторы возводят отдельные специфические признаки ряда федераций в разряд общеобязательных. Например, добровольность образования федерации; равноправие субъектов федерации, принятие собственной конституции субъектами федерации, наличие у них своего гражданства и тому подобное.
Между тем в мире существуют федерации (Германия, Швейцария), которые исторически были образованы в результате войн, в ином случае (Индия и другие), в них до сих пор имеет место известное неравенство субъектов38.
Федеральное вмешательство как форма конституционно-правовой ответственности
Феномен федерализма предстает перед нами как воплощение растущей взаимосвязи и взаимозависимости частей и целого. Определенная потеря свободы действий, самостоятельности частями -субъектами Федерации как бы компенсируется, с одной стороны, установлением барьеров, защищающих их от неправомерного вмешательства Центра, а с другой - совершенствованием механизмов и процедур, обеспечивающих растущее участие субъектов Федерации в разработке и осуществлении общефедеральной политики.
Федерализм как основа конституционного строя выражает особенности нынешнего состояния Российского государства. Одной из наиболее важных, но до конца не решенных проблем является отсутствие конституционно-правовых форм ответственности федеральной власти. Принцип такой ответственности хотя и закреплен в Конституции (ч. 2 ст. 15), но не созданы правовые механизмы его реализации.
В связи с этим, приобретает весьма существенное значение рассмотрение вопросов федерального вмешательства. Возникает необходимость теоретически сформулировать и научно обосновать механизм вмешательства федерального центра в дела субъектов.
Содержанием федеративных правоотношений являются властеотношения, возникающие, изменяющиеся и прекращающиеся между публичными властями центра и субъекта федерации, как по поводу разграничения компетенции, так и в связи с участием субъекта федерации в принятии решений на федеральном уровне. Каждая из сторон федеративных правоотношений наделяется по отношению к другой правами и обязанностями, устанавливаемыми нормами объективного права (конституция, закон), которые при наличии юридического факта становятся субъективным правами и обязанностями в конкретном правоотношений. Нормы конституций обычно относят к правам субъекта федерации право законодательной инициативы в федеральном парламенте, право обращения в федеральный орган конституционного контроля (надзора), совместное с федеральными властями решение кадровых вопросов и др. Обязанности субъекта федерации в основном сводятся к соблюдению Конституции, федеральных законов, к отмене правовых актов субъекта федерации в случае их признания со стороны федеральных органов не соответствующими конституции государства и т.д.
Соединение понятий "свобода" и "ответственность11, свойственное демократическому обществу, приводит к необходимости толкования юридической ответственности субъекта через понимание юридической свободы его поведения. Именно подобная концепция нашла отражение в определении ответственности через сочетание позитивного и негативного аспектов, в котором конституционная ответственность предстает: "1) как ответственное поведение, 2) как несение ответственности перед кем-либо и за что-нибудь, 3) как результат поведения и процесса несения ответственности"54.
При всей дискуссионности рассматриваемого вопроса очевидным является то, что сегодня требует дальнейшего развития идея конституционной ответственности как позитивной ответственности, предполагающей формирование у граждан, должностных лиц, выборных представителей, коллегиальных органов публичной власти чувства гражданского долга по соблюдению и защите Конституции Российской Федерации, по безусловному исполнению решений Конституционного Суда Российской Федерации как высшего судебного органа конституционного контроля.
Не менее важным является совершенствование негативной конституционной ответственности субъектов федеративных отношений. Очевидно, следует согласиться с тем, что решения Конституционного Суда Российской Федерации, обязывающие субъекты федеративных правоотношений привести их нормативные правовые акты в соответствие с официально толкуемой нормой Конституции, устанавливают конституционную ответственность правовосстановительного или правопресекательного характера.
Сложнее обстоит дело, когда приведение оспариваемого правоположения в соответствие с нормой федеральной Конституции (на основе ее официального толкования) игнорируется заинтересованными субъектами.
В большей степени такому правовому нигилизму способствует отсутствие законодательно установленного механизма принуждения к реализации предписаний Конституционного Суда и определения вида и меры наказания за их игнорирование.
Итак, федеральное вмешательство как форма конституционной ответственности сохраняет присущее юридической ответственности в целом выделение двух ее видов: позитивной и негативной. Если позитивная ответственность состоит в обязательстве субъекта осуществлять определенные действия, то негативная ответственность -мера наказания за неосуществление необходимых действий и за нарушение законодательства, прежде всего федеральной конституции.
Меры конституционной ответственности разделяются на: а) правовосстановительные, предназначение которых состоит в устранении ущерба федеративным отношениям, нанесенного в результате неправомерных действий субъектов федеративных отношений; б) штрафные, выражающиеся в несении субъектом правонарушения негативного внешнего воздействия.
Конституционно-правовая ответственность субъектов Российской Федерации
В настоящее время большое значение приобрели вопросы природы, формы и механизма ответственности российской федерации и ее субъектов. Особую актуальность проблема ответственности сторон федеративных отношений приобретает в современных условиях при необходимости обеспечения эффективности государственной власти в федеративном государстве.
Ответственность субъектов Российской Федерации перед населением, государством в целом является одним из наиболее важных принципов демократического, правового государства. Как носители публичной власти субъекты Российской Федерации являются субъектами конституционно-правовой ответственности. Период 1999-2004 гг. отмечен повышенным вниманием к сфере конституционной ответственности. Федеральная власть активно заявила о своих претензиях на осуществление исходного правового регулирования механизмов конституционной ответственности органов и должностных лиц публичной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по «вертикали» и «горизонтали» власти77.
Главный принцип, который при этом должен действовать, выражается в том, что чем больше субъект (носитель) власти ее получает, тем большую ответственность он несет перед гражданином, народом и населением. В этом суть публичной ответственности федерации и субъектов федерации как носителей государственной власти .
Природа использования средств принуждения (причем далеко не всегда многие принудительные меры выступают в качестве мер конституционно-правовой ответственности) в отношении субъектов федерации лежит в основе особенностей государственного суверенитета федеративного государства. Основной вопрос, лежащий в этой плоскости изучения государственно-правовых отношений - правомерно ли применение мер принуждения, причем во многих случаях внесудебного, федеральными органами власти в отношении органов государственной власти субъектов федерации? Это требует предварительного рассмотрения вопросов суверенитета субъектов федерации.
Понятие государственного «суверенитета» означает верховенство и независимость государственной власти внутри своей территории и по отношению к другим государствам79. Государство обладает полнотой власти законодательной, исполнительной, судебной, исключающей всякую иностранную власть. Верховенство (неограниченность) суверенитета государства находит свое выражение в том, что только государство может предписывать обязательные для находящихся в его пределах органов, организаций и лиц правила поведения80.
Под независимостью как свойством суверенитета государства понимается полная самостоятельность государства в сфере внешних отношений. Иначе говоря, суверенность представляет собой концентрацию публичной власти в «руках» государства, исключающее какую-либо возможность действия в его пределах иной публичной власти. Проявлениями суверенитета государства на собственной территории является исключительность предписаний государства для населения и иных лиц, находящихся в пределах данной территории, и гарантированность исполнения указанных предписаний наличием у государства средств властного принуждения.
С целью определения особенностей суверенитета федеративного государства целесообразно рассмотреть теории суверенитета федерации и ее субъектов. В зарубежной науке государственного права распространена концепция «двойного» суверенитета, когда федерация и субъекты обладают лишь частичным суверенитетом, а полным суверенитетом наделено лишь совокупное государство (федерация и субъекты). В Российской Федерации эта теория также находит своих сторонников81.
В советской науке государственного права господствовала теория единства суверенитета федерации и союзных республик , но вряд ли она может снять противоречия различных теорий суверенитета. Основными тезисами этой концепции выступали: сходство Конституции СССР и конституций союзных республик, неразрывная связь между компетенцией СССР и союзных республик, единая социалистическая система хозяйства, единство социально-политической природы Советской власти . Как видно из приведенного перечня, ни один аргумент не свидетельствует о «сочетании суверенитета», так как и единство конституций, и связь между компетенцией федерации и субъектов имеется в любом федеративном государстве.
В последнее время в литературе предлагаются концепции, основанные на спорных основаниях. Вряд ли, например, может существовать внутри суверенного государства «суверенитет над суверенитетом» либо суверенитет в суверенитете. Ссылки отдельных современных исследователей на возможность ограничения суверенитета, либо на возможность его деления по аналогии с разделением государственной власти между центром и регионами, либо на участие субъектов федерации в образовании суверенитета федерации и первичность суверенитета субъектов8, сохранение у субъектов «остаточного суверенитета» также могут быть подвергнуты сомнению.
