Содержание к диссертации
Введение
I. Концептуальные основы децентрализации государственной власти
1. Понятие, сущность, природа, системные признаки децентрализации государственной власти
2. Принципы и пределы децентрализации государственной власти 48
3. Вицы децентрализации государственной власти 85
II. Конституционные модели децентрализации государственной власти: анализ зарубежного опыта
1. Децентрализация государственной власти в современных федеративных государствах
2. Опыт децентрализации государственной власти в унитарных государствах
3. Модели децентрализации государственной власти в 159
государствах Содружества Независимых Государств
III. Децентрализация государственной власти в Российской Федерации
1. Децентрализационные аспекты в России имперского периода 184
2. Децентрализация власти в условиях советского строительства 227
3. Закономерности децентрализации государственной власти в России
IV. Конституционно-правовой механизм децентрализации государственной власти в России
1. Императивный механизм децентрализации государственной власти
2. Договорный механизм децентрализации государственной власти: опыт и перспективы
3. Конституционные гарантии децентрализации государственной власти в России
4. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации в отношении децентрализации государственной власти
Заключение 410
Список использованной литературы 4
- Принципы и пределы децентрализации государственной власти
- Опыт децентрализации государственной власти в унитарных государствах
- Децентрализация власти в условиях советского строительства
- Конституционные гарантии децентрализации государственной власти в России
Введение к работе
Актуальность темы исследования обусловлена современным курсом России на политико-правовую модернизацию и реальным состоянием дел в сфере обновления российской государственности. Неоднократные попытки оптимизировать на основе Конституции Российской Федерации 1993 г. систему отношений между различными видами и уровнями государственной власти не привели к принципиальным изменениям в части эффективности функционирования и взаимодействия органов государственной власти/
Являясь федеративным государством, наша страна неизбежно находится в такой системе координат, где имманентно присутствуют и централизация, и децентрализация. На это, в частности, указывают положения Конституции Российской Федерации, в которых единство системы органов государственной власти уравновешивается разграничением предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти (ч. 3 ст. 5); единая государственная власть осуществляется на основе разделения на функциональные ветви соответствующими им самостоятельными органами (ст. 10). На высшем конституционном уровне определены также границы централизации (ст. 71) и децентрализации (ст. 72). Однако конституционные параметры децентрализации государственной власти посредством последующего правового регулирования, выражавшегося в разных юридически значимых формах и нередко исходившего из тенденциозной интерпретации конституционных положений, приводили к существенным от них отклонениям. Это негативно сказывалось на поступательности и результативности государственного строительства в России. Причины кроются и в отсутствии системных научно-правовых разработок с позиции конституционно-правовой доктрины столь ёмкого феномена, каковым является децентрализация государственной власти.
Отметим, что хотя крайние формы централизации и децентрализации государственной власти не соответствуют Конституции Российской Федерации, возможность их возникновения на практике не исключена, поскольку отсутствует цельная конституционная теория децентрализации государственной власти с учетом российского и зарубежного опыта. Это ставит перед конституционно-правовой наукой и практикой задачи, сводимые в своей совокупности к тому, как приблизить нашу страну к государству, лучшему по форме и более эффективному в функциональном смысле, основываясь при этом на императивах конституционного строя, связанных с организацией государственной власти.
Анализ юридической литературы, появившейся за время действия Конституции Российской Федерации 1993 г., показал, что внимание ученых-юристов к децентрализации, характеризуется, скорее, их оценочными позициями и фрагментарными попытками выйти на более высокий уровень научного анализа и обобщения. Такой подход поддерживался политическими процессами в России, в том числе связанными с реформированием и развитием федеративных отношений и обеспечением единства правового пространства страны. С учетом сложившейся ситуации, исходя из конкретных интересов Российской Федерации или ее субъектов, децентрализация государственной власти оценивалась как «безусловное зло» или «очевидное благо» федеративного строительства. В современных условиях подобного рода выводы не могут удовлетворять конституционно-правовую науку и практику, поскольку содержание децентрализации не ограничивается проблемами федерализма.
Изложенное вместе с потребностью повышения эффективности функционирования российского государства во многом и определили конституционное исследование проблем децентрализации государственной власти в России как сложного и комплексного феномена, грани которого раскрываются не только юридической, но и иными социальными науками при известной опоре на закономерности экономического свойства.
Придерживаясь отраслевой специфики, диссертант связывает раскрытие проблем конституционной теории и практики децентрализации государственной власти в России с разработкой ее концептуальных основ, с освещением зарубежных конституционных моделей, с раскрытием конституционно-правового механизма децентрализации государственной власти, с анализом особенностей и проблем ее совершенствования.
Степень научной разработанности темы опосредована длящимся интересом к проблеме децентрализации государственной власти. Развитие взглядов на различные аспекты рассредоточения власти с учетом характерных этапов истории государства и права получило освещение в трудах таких ученых, как Н.Г.Александров, В.Г.Афанасьев, В.П.Безобразов, А.И.Васильчиков, В.М.Гессен, А.А.Головачев, А.Д.Градовский, Э.К.Дрезен, И.А.Ильин, В.О.Ключевский, М.М.Ковалевский, Ф.Ф.Кокошкин, Н.М.Коркунов, Н.И.Лазаревский, А.И.Лепешкин, А.Н.Медушевский, А.Г.Михайловский, П.И.Новгородцев, К.А.Пажитнов, С.П.Покровский, В.Д.Рудашевский, С.М.Соловьев, М.М.Сперанский, С.С.Студеникин, В.К.Трутовский, Б.Н.Чичерин, Г.Ф.Шершеневич и др.
Теоретическую основу данного исследования с учетом конституционно-правовой отраслевой специфики составили работы С.А.Авакьяна, М.В.Баглая, П.Д.Баренбойма, А.М.Барнашова, И.Н.Барцица, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря, Г.А.Гаджиева, Л.М.Карапетяна, А.Д.Керимова, И.А.Умновой (Конюховой), О.Е.Кутафина, Г.В.Мальцева, С.И.Махиной, И.И.Овчинникова, О.Г.Румянцева, Ю.А.Тихомирова, В.И.Фадеева, Н.В.Ходова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина, В.С.Шевцова, Б.С.Эбзеева, Л.М.Энтина.
Подходы к анализу ключевых конституционно-правовых процессов и проблем, связанных с современными проявлениями децентрализации государственной власти в России, почерпнуты в разработках А.А.Акмаловой, Л.Ф.Болтенковой, М.В.Глигич-Золотаревой, Р.В.Знаменщикова, Т.Д.Зражевской, В.В.Иванова, Л.М.Капустиной, А.Ю.Карманова, А.В.Киселевой, В.Г.Костомарова, И.В.Лексина, М.В.Мархгейм, В.П.Миронова, Н.Л.Морозова, А.Ф.Палагнюка, В.И.Савина, Н.С.Соколовой, М.Д.Сомова, Ю.Н.Старилова, М.В.Столярова, Л.А.Тхабисимовой, М.Х.Фарукшина, А.В.Федорова, Л.Р.Фляйнер, Т.Фляйнер, Т.Я.Хабриевой, Г.Н.Чеботарева, В.А.Черепанова, С.Н.Чернова, Э.Р.Шайхлисламова и др.
Привлечены также некоторые обобщения и выводы, представленные в публикациях С.Н.Бабурина, Б.П.Елисеева, Д.А.Ковачева, М.Н.Марченко, А.Ф.Ноздрачева, Ж.И.Овсепян, Л.И.Полищук, М.С.Саликова, Н.А.Сыродоева, Б.Н.Топорнина и др.
При выполнении диссертационного исследования использовались также теоретические работы зарубежных авторов, в числе которых Ж.Альжани, Ж-Л.Бёф, А.Бланкенагель, Ж.Ведель, А.Гамильтон, Дж.Джей, Г.Еллинек, П.Кинг, П.Корсби, Дж.Локк, М.Маньяна, Ш.Монтескье, Дж.Мэдисон, В.Остром, В.Рудольф, Ж.-Ж.Руссо, А.Шайо, Д. Дж.Элейзер и др.
В то же время в конституционно-правовой науке отсутствует целостная теория децентрализации государственной власти в России с учетом задач построения соответствующего по форме (демократического федеративного государства с республиканской формой правления), содержательно отвечающего потребностям современности (правового, эффективного) и имеющего перспективный задел на будущее государства. Отсутствуют работы, посвященные системному исследованию концептуальных основ децентрализации государственной власти в России, а также конституционно-правовому механизму ее обеспечения с учетом особенностей территориального, предметоведческого и функционального свойства.
В своей совокупности это поддерживает актуальность проведенного исследования и обусловливает его логику и содержание.
Объектом исследования явились конституционно-правовые отношения, складывающиеся в связи с разноплановыми процессами, моделями и механизмами децентрализации государственной власти в России с учетом имманентности ее централизации в контексте стратегии построения эффективного федеративного государства.
Предмет исследования составили конституционные принципы и нормы, а также их развивающие нормы российского права, регулирующие взаимосвязанные процессы децентрализации и централизации государственной власти и определяющие в своей совокупности перспективы достижения Россией качества единого эффективного федеративного государства с необходимой властно-правовой самостоятельностью его субъектов.
Помимо этого в предмет исследования вошли понятийно-концептуальные разработки отдельных видов и различных аспектов рассредоточения государственной власти, а также практика реализации данного процесса в российском историческом и современном измерениях, соответствующий опыт зарубежных стран.
Цель исследования заключена в разработке конституционной теории децентрализации государственной власти в России на основе комплексного общетеоретического и конституционно-отраслевого научного анализа проблем, параметров, пределов и опыта рассредоточения государственной власти в России с учетом диалектической связи данного процесса с целесообразной ее централизацией в контексте стратегии построения эффективного российского государства.
Достижение заявленной цели осуществлено в ходе решения следующего комплекса задач, отражающих логическую последовательность представленного исследования:
- обоснование концептуальных основ децентрализации государственной власти;
- раскрытие понятия, сущности природы и системных признаков децентрализации государственной власти;
- анализ принципов и пределов децентрализации государственной власти;
- характеристика видов децентрализации государственной власти;
- рассмотрение развития теории децентрализации государственной власти;
- выявление особенностей децентрализации государственной власти в современных федеративных, унитарных государствах, в том числе в странах СНГ;
- исследование децентрализации в России имперского и советского периодов, а также современных закономерностей децентрализации государственной власти;
- раскрытие императивного и договорного конституционно-правовых механизмов децентрализации государственной власти;
- анализ конституционных гарантий децентрализации государственной власти в России с учетом соответствующих правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации;
- формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательных механизмов и институциональных гарантий децентрализации государственной власти, перераспределение полномочий.
Методологическая основа диссертационного исследования сформирована, исходя из общенаучных методов познания общественных явлений и процессов и конкретных методов исследования конституционно-правовых институтов, предоставляющих возможность сделать определенные теоретические выводы.
В ходе исследования конституционной теории и практики децентрализации государственной власти в России применялись общенаучные методы: системный, позволивший выявить и обобщить признаки децентрализации государственной власти; анализа и синтеза, давшие возможность постичь принципы и пределы децентрализации государственной власти, а также ее виды с учетом развития теории децентрализации государственной власти. Автором использовался исторический и сравнительно-правовой методы, способствовавшие выявлению особенностей децентрализации государственной власти в России имперского, советского и постсоветского периодов, а также раскрытию зарубежных конституционных моделей децентрализации государственной власти. Привлечение институционально-функционального метода позволило раскрыть императивный и договорный конституционно-правовые механизмы децентрализации государственной власти в России, гарантии данного процесса, в том числе в свете правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации.
Автор, рассматривая проблемы диссертационной работы, использовал также специальные методы научного познания: формально-юридический, позволивший осуществить анализ нормативных правовых актов в части, касающейся вопросов конституционно-правового регулирования децентрализации государственной власти; теоретико-прогностический, давший возможность выявить и раскрыть особенности и проблемы современной конституционной практики децентрализации государственной власти с учетом задач повышения эффективности государственного строительства России.
Правовую основу диссертационной работы составили конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), законы (федеральные конституционные и федеральные законы, законы Российской Федерации, законы субъектов Российской Федерации), подзаконные акты (указы Президента Российской Федерации).
Проанализированы Федеративный договор, а также иные публично-правовые договоры о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации.
Для решения задач исследования привлечены правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации, касающиеся проблем рассредоточения власти в России.
Правовая составляющая диссертационного исследования пополнена конституциями (основными законами) федеративных и унитарных зарубежных государств, стран Содружества Независимых Государств.
В части, относящейся к теме исследования, рассмотрены международные договоры, стороной которых является Российская Федерация.
Для исследования конституционных вопросов рассредоточения власти в советской России рассмотрены Основные законы РСФСР 1918-1978 гг.
Научная новизна диссертационного исследования заключена в разработке конституционной теории децентрализации государственной власти в России с учетом отечественной практики и зарубежного опыта рассредоточения власти, способствующего укреплению единства государственности.
В результате решения поставленных задач диссертационного исследования получены новые выводы и предложения, выносимые на защиту, которые составили авторскую концепцию конституционной теории децентрализации государственной власти, направленную на оптимизацию формы и содержания Российского государства.
На основе исследования конституционно-правовых проблем децентрализации государственной власти автором диссертации представлен ряд принципиально новых подходов, обобщений и выводов, способствующих развитию конституционно-правовой науки.
В диссертационном исследовании:
- с учетом многовариантных подходов к пониманию самой децентрализации предложена трактовка децентрализации государственной власти в широком, узком и специальном смыслах и дана характеристика каждого из них;
- выявлены и охарактеризованы доктринальные и легальные принципы децентрализации государственной власти в Российской Федерации в контексте их природы и назначения;
- раскрыты содержание и виды децентрализации через полярное и смежные понятия и явления;
- систематизированы и освещены типичные особенности конституционных подходов к децентрализации государственной власти в федерациях европейского и американского регионов;
- обобщен конституционный опыт децентрализации государственной власти унитарных европейских зарубежных государств и выявлены ее детерминанты;
- исследованы конституционные модели децентрализации государственной власти в странах Содружества Независимых Государств и осуществлена их классификация в контексте единства формы государственного устройства и разнообразия подходов к децентрализации государственной власти;
- проанализировано влияние имперского и советского опыта организации публичной власти в России на современную конституционную модель децентрализации государственной власти;
- выявлены основные этапы «вертикальной» децентрализации государственной власти в современной России и присущие им черты и тенденции;
- раскрыты ресурсы и взаимосвязь императивного и договорного конституционных механизмов децентрализации государственной власти в контексте оптимизации баланса централизации и децентрализации власти;
- рассмотрены конституционные гарантии децентрализации государственной власти в России и выявлена роль правовых позиций Конституционного Суда Российской Федерации в уточнении правового содержания разграничения предметов ведения и полномочий между органами публичной власти различных уровней и сохранении данного принципа как конституционной реальности.
На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, являющиеся новыми:
1. Децентрализация государственной власти представляет собой комплексную категорию, качественная определенность которой опосредуется национальными особенностями конституционной формы государственного устройства и правовой традицией. Децентрализация может рассматриваться как:
- конституционная модель организации государственной власти;
- самостоятельная форма реализации функций государства;
- сущностный признак федеративного государства;
- универсальный принцип организации публичной власти;
- конституционный уровень централизации государственной власти;
- правовой механизм разграничения полномочий между органами публичной власти различных уровней;
- конструктивное качество государственного механизма;
- метод государственного управления;
- продуктивный способ оптимизации взаимодействия уровней публичной власти;
- процесс совершенствования российской государственности;
- средство против узурпации государственной власти;
- фактор оценки эффективности государства;
- репрезентативный критерий демократичности публичной сферы;
- фактор развития публичной сферы;
- динамичный объект конституционно-правовой науки.
Децентрализация может рассматриваться в широком, узком и специальном смыслах.
В широком смысле понятием «децентрализация» охватываются всякие конституционные формы рассредоточения публичной власти. Этот подход сближает децентрализацию с системой разделения властей по «горизонтали» и по «вертикали». При этом децентрализация касается любой публичной власти, а разделение властей – только государственной. Децентрализация может иметь конституционную, законодательную и договорную правовую природу, а разделение властей – только первые две. В этой связи децентрализация – явление более общее, чем разделение властей.
В узком смысле децентрализация государственной власти – это такой конституционный способ рассредоточения власти, при котором в установленном порядке, в предусмотренных пределах, объемах и формах осуществляется целесообразное перемещение властных полномочий с общегосударственного на иной уровень власти.
В специальном смысле децентрализация государственной власти выражается в нисходящем перемещении полномочий между исполнительными органами государственной власти и в осуществлении контроля в пределах переданных полномочий.
2. Автором диссертации обосновано, что принципы, лежащие в основе рассредоточения государственной власти, при всем их системном единстве можно разделить на доктринальные и легальные, последние из которых имеют разную правовую природу: конституционную, законодательную, договорную. Если доктринальные принципы способствуют развитию теории децентрализации государственной власти и раскрытию ее сущности и содержания, то легальные – непосредственно задействованы в реальной ее децентрализации.
На примере Российской Федерации показано, что посредством конституционно-правовых ограничений, предпочтений и комбинирования легальных принципов «вертикальной» децентрализации государство может реализовывать диаметральные схемы федеративного строительства, не нарушая при этом напрямую Конституцию Российской Федерации. Допускаемые на практике ошибки во многом обусловлены неверной оценкой роли каждого принципа децентрализации и всей их совокупности в процессе организации государственной власти.
Принципы «вертикальной» децентрализации государственной власти определяют регулятивные, статусные, субъектные, процедурные, ресурсные аспекты данного процесса. Этими принципами опосредуется пределы децентрализации государственной власти, в их числе: конституционно-правовые, предметоведческие, ресурсные и субъектные группы.
С учетом особенностей территориальной организации России законодательно установлены универсальные принципиальные подходы к «вертикальному» рассредоточению государственной власти и специальные принципы децентрализации. Специальные принципы направлены на разграничение полномочий между органами государственной власти края, области и органами государственной власти входящего в их состав автономного округа.
В целях установления принципов «вертикального» рассредоточения государственной власти в современной России предложено принять Федеральный закон «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации». Закон призван осуществить легализацию исходных и основополагающих условий, направленных на гармонизацию процесса децентрализации государственной власти в России с сохранением единства страны, установить дополнительные институциональные и процессуальные гарантии данного процесса.
Целесообразно оптимизировать процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти на основе законодательного и договорного порядка. Первый связан с унификацией объема осуществляемых полномочий для соотносимых носителей публичной власти, второй – для закрепления более существенного объема полномочий, который может ими эффективно выполняться и, при необходимости, увеличиваться.
3. Универсальность принципа децентрализации государственной власти проявляется в том, что он в тех или иных вариантах и редакционных изложениях включен в конституционные акты государств с различной формой государственного устройства.
Анализ конституционной децентрализации государственной власти, характерной для зарубежных федераций (на примере трех европейских (Австрия, Бельгия, Германия) и трех американских (США, Канада, Бразилия)), показал, что все они исходили из собственных представлений об условиях, порядке, пределах и формах данного имманентного им процесса.
Типичными особенностями, свойственными конституциям федераций европейского и американского регионов в части децентрализации государственной власти, являются:
не прямое, а институционально опосредованное закрепление системы функционального разделения властей;
дискреционное использование терминологии, описывающей конституционные модели перемещения государственной власти с общефедерального на уровень субъектов федерации; использование децентрализации второго порядка, представляющего собой рассредоточение государственной власти внутри ее функциональных ветвей;
преобладание децентрализации в законодательной сфере.
Конституционный опыт децентрализации государственной власти унитарных стран Европы свидетельствует о ее опосредованности правовой традицией и национальными интерпретациями в части учредительных параметров и организационной структуры публичного механизма.
В конституциях данных государств, помимо закрепления «горизонтальных» и «вертикальных» моделей рассредоточения государственной власти, имеют место также функционально ограниченные и межфункциональные, ситуативные и постоянные варианты децентрализации государственной власти.
Внутриевропейская интеграция, помимо прочего, проявляется в закреплении в конституционных актах ряда государств внешней формы рассредоточения власти путем передачи (делегирования) государственных полномочий международным организациям. Это свидетельствует о значительном адаптационном потенциале децентрализации государственной власти и широких возможностях повышения эффективности функционирования публичной власти
4. Конституционные модели децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствуют, что общность существовавших ранее конституционных оснований не стало основанием для единообразия в подходах к постсоветской децентрализации государственной власти. Она проявляется в двух принципиальных конституционных формах – автономии (имеет место в пяти из одиннадцати рассмотренных стран СНГ) и местном самоуправлении (характерно для всех стран СНГ). Каждая из названных форм имеет свои конституционные разновидности.
Автономией охватываются три базовые модели – автономная республика (в Азербайджане, Грузии, Украине), автономная область (в Таджикистане), автономно-территориальное образование (в Молдове). При этом в Азербайджане и Украине предусмотрено принятие автономно-республиканской конституции, что может быть расценено как дополнительная формальная гарантия децентрализации государственной власти в этих республиках.
Рассредоточение государственной власти через учреждение местного самоуправления представлено в конституциях стран СНГ путем делегирования полномочий государственных органов; делегирования государственных функций, передачи полномочий от органов законодательной и исполнительной власти, передачи полномочий органов исполнительной власти.
Выявленное разнообразие конституционных моделей децентрализации государственной власти в странах СНГ свидетельствует о вариативности и многогранности феномена децентрализации.
5. Процесс «вертикальной» децентрализации государственной власти в Российской Федерации позволяет выделить несколько этапов его становления, имеющих присущие им черты.
Для первого этапа – 1992-1998 гг. – характерно государственно-правовая инерционность; конституционно-правовая некомплектность; договорный экстремизм; конформизм федерального центра; предметоведческая дискреционность; компетенционная конкуренция; легальная безответственность участников децентрализационных отношений. В своей совокупности приведенные черты дают основания назвать данный временной отрезок этапом субъектно-инициативной «вертикальной» децентрализации государственной власти.
Для второго этапа – 1999-2010 гг. – характерно обновление целей государственного строительства; упорядочение и восполнение конституционно-правовой базы; существенное ограничение договорных механизмов рассредоточения государственной власти; централизационная инициативность федерального центра; предметоведческая конкретизация; компетенционная определенность; законодательное введение ответственности для органов государственной власти субъектов Российской Федерации. На данном этапе инициативным субъектом стал федеральный центр, включивший все доступные ему рычаги для перелома разрушительной для единства страны ситуации. В своей совокупности названные признаки позволяют именовать данный длящийся период этапом центр-инициативной «вертикальной» централизации государственной власти.
В современный период тенденция централизации является устойчивой и заданной на перспективу. Смысл ее состоит в том, чтобы на конституционной основе выстроить в федеративной России устойчивую систему оптимального баланса централизации и децентрализации.
6. В сфере перераспределения государственной власти наиболее определенно проявляется влияние политики на право, а также модернизационный (или противоположный ему) ресурс конституционных норм, которые путем интерпретационных технологий законодателя в угоду политическим интересам приобретали (и продолжают приобретать) диаметрально противоположную смысловую нагрузку.
Сохранение подобного подхода к трансформациям смысла конституционных норм, в том числе и применительно к сфере рассредоточения государственной власти, будет препятствовать формированию в России позитивных конституционных традиций. Последние могли бы обеспечивать конституционную преемственность в гражданском обществе, а также выступать конструктивным связующим звеном между политическими лидерами нашей страны и проводимым ими курсом на создание эффективного государства, в том числе путем децентрализации государственной власти.
7. Результаты анализа конституционных положений и федерального законодательства, определяющих основы упорядочения сферы рассредоточения власти, а также современной практики их реализации свидетельствуют о значимости, априорности и действенности императивного механизма децентрализации государственной власти.
Несмотря на то, что императивный механизм децентрализации государственной власти свойственен «горизонтальной» форме ее организации, он используется и в «вертикальной» децентрализации. Так, первоначальное законодательное установление принципов и порядка разграничения предметов ведения и полномочий между различными уровнями публичной власти стало условием для договорного процесса в данной сфере, тогда как императивным путем данный процесс был практически свернут.
8. Вопреки почти полному выведению публичных договоров между Российской Федерацией и ее субъектами в части разграничения предметов ведения и полномочий между соответствующими уровнями органов публичной власти из сферы регулирования децентрализационных отношений, нельзя отрицать их перспективность. Посредством договорного регулирования процесса «вертикальной» децентрализации государственной власти возможно смягчение жесткой соподчиненности субъектов и внесение в их взаимоотношения начал саморегулирования.
Частичное возвращение к процессу согласования, а не подчинения, воль осуществлено Договором о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти Республики Татарстан (4 ноября 2006 г.). Для данной республики это «второй подход» к проблеме с учетом вынесенных уроков и требований Конституции Российской Федерации и федеральных законов.
Практическая целесообразность и ценность договорной формы взаимоотношений участников «вертикально»-децентрализационных отношений состоит в том, что взаимные обязательства сторон придают этим отношениям доверительный характер, сказывающийся на эффективности их исполнения. Одновременно через публично-договорные формы упорядочения сферы децентрализации государственной власти могут восполняться пробелы законодательной регламентации, устраняться коллизии отдельных нормативных актов и норм права. При этом в договорном процессе разграничения полномочий между органами разных уровней публичной власти осуществляется конкретизация соответствующих обоюдным интересам сфер.
9. В стабилизации отношений в сфере рассредоточения власти нуждается именно «вертикальная» децентрализация государственной власти. Устойчивости и оптимизации данного процесса способствуют его конституционные гарантии. Они представляют собой совокупность условий, средств и факторов, способствующих целесообразному рассредоточению публичной власти в целях повышения эффективности ее функционирования. Особую роль в части оптимизации баланса централизации и децентрализации призван сыграть Конституционный Суд Российской Федерации по поддержанию единства системы исполнительной и судебной власти, недопущение коллизий федерального и регионального законодательства в сфере исключительного ведения Российской Федерации и ее совместного с субъектами Федерации ведения. В тоже время, исходя из правовых позиций, содержащихся в итоговых решениях Конституционного Суда Российской Федерации в части уточнения содержания и системы децентрализационных принципов, следует преобладание федеральных интересов, централизационной направленности и усматривается их недостаточная последовательность. Помимо этого допускалось игнорирование отдельных выводов Конституционного Суда Российской Федерации со стороны федеральных законодателей, связанное с приоритетом политической целесообразности над принципом конституционной законности в деятельности палат Федерального Собрания Российской Федерации.
10. Совершенствованию процесса децентрализации государственной власти в России наряду с принятием Федерального закона «О принципах и гарантиях децентрализации государственной власти в Российской Федерации» будет способствовать:
- закрепление права Правительства Российской Федерации на подписание соглашений в случае их заключения между соответствующими органами государственной исполнительной власти;
- создание договаривающимися сторонами на паритетной основе Комиссии по подготовке договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации;
- закрепление права договаривающихся сторон делать оговорки при соблюдении условий договора и соответствующих норм законодательства;
- ведение системы регистрации и учета договоров и соглашений о разграничении предметов ведения и полномочий;
- закрепление механизма контроля за реализацией договоров и соглашений;
- введение мер обоюдной ответственности в случае нарушения требований договора.
Научно-теоретическая значимость исследования заключается в том, что посредством систематизации, конкретизации, дополнения и развития проблемы рассредоточения публичной власти диссертантом представлена конституционная теория децентрализации государственной власти в России. Полученные в результате исследования выводы могут быть использованы в качестве методологической основы для дальнейшего совершенствования представлений о децентрализации государственной власти как одного из значимых факторов оптимизации публичной власти в Российской Федерации и повышения эффективности функционирования государства в стратегической перспективе.
Практическая значимость исследования состоит в том, что выводы и предложения возможно использовать при осуществлении конституционного правотворчества, совершенствования федерального законодательства, законов субъектов Российской Федерации, определяющих содержание и порядок децентрализации государственной власти. Кроме того, выводы и предложения, содержащиеся в работе, могут быть использованы при планировании, организации и проведении комплекса мероприятий, направленных на оптимизацию государственной власти в России путем ее децентрализации. Результаты исследования позволяют использовать их в преподавании в высших учебных заведениях конституционного (государственного) права России и зарубежных стран, теории права и государства, государствоведения, сравнительного правоведения, специальных курсов, касающихся проблем организации и функционирования государственной власти в Российской Федерации и зарубежных странах.
Апробация результатов исследования осуществлена в процессе обсуждения и рекомендации к защите на заседаниях проблемной комиссии и кафедры государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Ряд положений разработанной авторской концепции отражены в опубликованных монографиях и научных статьях, включены в учебники, учебные пособия и методические разработки.
Отдельные положения диссертационного исследования реализованы автором в его научной и практической деятельности, а также в выступлениях на научно-практических конференциях международного, всероссийского, межрегионального уровней.
Положения диссертации изложены в монографии и иных научных публикациях общим объемом 36 п.л.
Структура диссертации обусловлена целью, задачами, содержанием и отражает логику исследования. Диссертация состоит их введения, четырех глав, объединяющих тринадцать параграфов, заключения, списка использованных источников и литературы.
Принципы и пределы децентрализации государственной власти
Подобные оценки, обусловленные аномальным форматом взаимоотношений между ветвями и уровнями публичной власти, во многом были справедливы для конкретного периода государственного строительства в России. Однако они не характеризуют децентрализацию как таковую, а лишь отражают ситуацию, когда в нашей стране власть пренебрегала рамками, установленными Конституцией, и прибегала к недозволенным методам разрешения существующих противоречий. В этих случаях, по словам М.Н; Марченко, речь идет уже не о формальных нарушениях принципа1 разделения властей, а о фактическом его разрушении5. Названные проблемы поглощали необходимость развития надлежащих конституционно-правовых механизмов, обеспечивающих целесообразное воплощение созидательного ресурса децентрализации. Как верно подчеркивает Т.Я. Хабриева, «любому перераспреде- : лению полномочий должна предшествовать серьезная аналитическая, работа по выявлению эффективности их осуществления на том или ином уровне, в целях недопущения произвольного «перемещения» властных полномочий»6. Солидарность в этой части проявлена С.С. Собяниным, утверждающим, что не должна складываться ситуация, когда субъекты Федерации в результате ряда законодательных изменений лишились конкретных полномочий, позволяющих им решать социально-экономические проблемы региона1.
Уже приведенные подходы и мнения, складывающиеся по поводу децентрализации, указывают на ее содержательную многогранность. Это подчеркивает необходимость дальнейшего исследования данного феномена в системепублично-правовых координат.
Полагаем, что проникновению в существо децентрализации государственной власти способствует исследование понятийно-терминологического массива и соответствующих интерпретаций, нашедших свое отражение в источниках общетеоретического и специально-отраслевого характера. Такой анализ позволит выйти на собственные трактовки данного феномена с учетом специфики заявленной проблематики.
Словарно-справочные источники, указывая на происхождение слова «децентрализация», определяют его, например, через направленное сверху вниз перемещение «функций» от центральных структур. Так, децентрализация - «от лат. de - отмена, удаление + centralis - серединный; англ. decentralization) - ... передача органам местного самоуправления части функций.центральной власти»2; «система управления, основанная на передаче местным органам некоторых функций центральных органов»3.
Приведенные определения, исходя из общего посыла о «передаче функций», принципиально рознятся в характере сферы децентрализации. В первом случае речь идет о публичной сфере, во втором — о сфере управления вообще, в том числе и безотносительно к властной деятельности. В связи с этим различается природа «доноров» и «реципиентов» передаваемых функций: в первом случае указывается пара «центральная власть» и «органы местного самоуправления», во втором — «центральные органы» и «местные ор ганы». Следовательно, можно говорить об универсальности децентрализации, о ее применимости и за пределами чисто публичной сферы. Подтверждению жданного вывода служит наблюдение С.Н. Махиной, что децентрализация, «...буквально пронизывает столь многочисленные аспекты жизнедеятельности любых сообществ, чтоможно с уверенностью констатировать факт наличия элементов децентрализации, выраженных в определенных формах, практически в любых сферах функционирования различных социальных систем»1. Однако в связи с исследованием конституционной теории и практики децентрализации государственной власти нас интересует именно публичная природа данного феномена.
Продолжая анализ приведенных определений, отметим, что, относя» децентрализацию к публичной сфере, Л.В. Тихомирова и М.Ю. Тихомиров «перешагнули» через существенный для постижения децентрализации госу- -дарственной власти ее уровень — уровень субъектов федерации: Поэтому их определение, как представляется, больше соответствует унитарному государству, где передача властных функций осуществляется между центрально-государственным и муниципальным уровнями.
Децентрализация определяется также как «процесс передачи из центра на места части функций и полномочий центральных органов государства»2. В данном-случае уточняются только носители передаваемых функций и полномочий - центральные органы государственной власти, и направление их нисходящего «движения» — из центра на места.
Опыт децентрализации государственной власти в унитарных государствах
Замещение основ законодательства кодексами указывает, скорее на централизацию. По словам СВ. Полениной, такого рода замена «весьма спорна и в теоретическом, и в практическом плане. Ведь переход от Основ законодательства к кодексам означает изменение не только формы, но и содержание федерального закона, не в полной- мере соответствует принципам разграничения- ведения между Российской Федерацией и ее субъектами»1. В условиях поиска оптимального сочетания интересов центра и регионов возрождение практики издания Основ было бы, как подчеркнуто М.С. Студени-киной, весьма полезным для укрепления единого правового пространства в федеративном государстве .
По поводу универсальности такой правовой формы как Основы законодательства применительно ко всем предметам совместного ведения высказывает сомнение Т.Я. Хабриева. Она, в частности, считает, что федеральное регулирование по предметам совместного ведения не всегда может быть основополагающим, возможно и необходимо принятие федеральных актов прямого действия, регулирующих данные общественные отношения .
Наличие такого рода дискуссии указывает на неоднозначность и научных подходов, и интерпретаций конституционных положений. С учетом проблемы целесообразного рассредоточения государственной власти нелишне, на наш взгляд, принять самостоятельный рамочный закон, устанавливающий принципы и порядок разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными и субъектов Федерации органами государственной власти. Принятие такого Федерального закона в июне 1999 г.4 было опосредовано, как представляется, централизационными мотивами, а не теми, что заявлены в наименовании рассматриваемого федерального закона. Выполнив свою миссию, при том, что разграничение предметов ведения и полномочий возве-дено в ранг основы конституционного строя (ч. 3 ст. 5), данный акт утратил свою юридическую силу. Принципиальные положения; касающиеся правового регулирования разграничения предметов ведения1 и полномочий, Федеральным законом от 4 июля 2003 г.1 переведены в структуру иного федерального закона, а именно от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», который также имеет выраженную установку на централизацию государственной власти в нашей стране. В силу этого имеет место нарушение логики организации государственной власти в России, диссонанс формы и содержания. Так, исходя из территориального и уровневого критериев институционализации государственной власти можно говорить о реализации федеративных начал российской государственности. Если же учитывать практику реализации императивов таковой в части разграничения властных полномочий между органами, представляющими разные уровни государственной власти, то превалируют признаки унитаризма. Представляется, что для полноценного правового обеспечения процесса вертикального рассредоточения государственной власти в целях гармонизации федеративной формы и содержания целесообразно принять самостоятельный федеральный закон рамочного характера, определяющий принципы и пределы перемещения конституционно установленных предметов совместного (Российской Федерации и ее субъектов) ведения на региональный уровень. Институциональное обеспечение реализации государственной власти субъектов Российской Федерации, в том числе по предметам совместного ведения не безупречно, но уже упорядочено.
Конституционное закрепление предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов обусловливает принцип сотрудничества между ними.
В прямой постановке данный принцип закреплен, например, в ч. 3 ст. 1 Устава Организации Объединенных Наций1 и воспроизведен в Уставе Совета Европы2. В последнем упоминается международное, межрегиональное, трансграничное сотрудничество. На тесном сотрудничестве основывается солидарность. Следует отметить, что в названных случаях и вариантах речь идет о равностатусных субъектах — равных в своем суверенитете государствах. Применительно к сотрудничеству Российской Федерации и ее субъектов этого сказать нельзя. Соотносясь как общее и часть, Российская Федерация априори не может быть равна никакому из своих конкретных субъектов. Поэтому принцип сотрудничества должен быть зафиксирован в федеральном законе именно как принцип, а его реализация связана с публично-правовыми.внутриго-сударственными договорами, где возможно обеспечить хотя бы добровольность.
В определенной мере со стороны субъектов Федерации сотрудничество проявляется в связи с реализацией принципов финансового обеспечения осуществления органами государственной власти субъекта Российской Федерации полномочий по предметам ведения Российской Федерации и по предметам совместного ведения Российской Федерации и субъектов Российской Федерации (ст. 26.3 Федерального закона от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ). Например, субъект Федерации в рамках предметов совместного ведения и за счет средств собственного бюджета может осуществлять международное сотрудничество в соответствии с законодательством Российской Федерации, в том числе приграничное сотрудничество, участвовать в осуществлении государственной политики в отношении соотечественников за рубежом, за исключением вопросов, решение которых отнесено к ведению Российской Федерации (п. 47); участвовать в организации альтернативной гражданской
Децентрализация власти в условиях советского строительства
Федеративная система имеет гораздо больше возможностей для разрешения противоречий правовым путем, поэтапно, методом компромиссных соглашений. Множество автономных элементов такой системы стремятся к упорядочению своих взаимоотношений, не обращаясь для этого к какой-либо внешней власти. Федеральная система становится, таким образом, самоорганизующейся (самоуправляющейся). Но необходимыми условиями подобное самоорганизации являются наличие равных свобод и равного статуса для элементов системы и распределение власти между множеством представителей, каждому из которых общество доверяет действовать в определенных пределах.
Федерализм, традиционно характеризующийся наличием двух уровней государственного управления, не сводится к взаимоотношениям правительств федерации и ее субъектов. В настоящее время субъекты федерации делегируют значительную часть своих властных полномочий более низким уровням управления (округам, муниципалитетам, коммунам и т. п.). Такая децентрализация позволяет увеличить эффективность управления на низовом уровне.
Действительно, в последние годы местное самоуправление становится реальным фактором общественного развития во многих странах. Более того, территориальное общественное самоуправление становится одним из принципов строительства институтов представительской демократии. Не последнюю роль играет оно и в федеративной системе. Основываясь на принципах сходных с федеральными, органы местного самоуправления органично вписываются в сложную систему федеративных взаимоотношений государства, регионов и граждан. Среди общих положений, характеризующих этот уро Ill вень, выделим следующие: обязательная выборность и сменяемость представителей, входящих в руководящие органы; разграничение сферы компетенции и разделение полномочий .с органами исполнительной власти на местах; самостоятельность в, принятии решений по вопросам, входящим в сферу компетенции этих органов. Классическая двухуровневая федеративная1 система дополняется новым уровнем, основу которого составляет местное самоуправление. Таким образом, в современной федеративной системе выделяют следующие уровни: 1). общегосударственный; 2) субъектов федерации (штаты, земли, провинции, кантоны, республики, автономные образования); 3) местного самоуправления (муниципии, общины, округа, коммуны и др. местные органы власти).
Такая система позволяет устойчиво существовать федерации, получает признание как неотъемлемая ее часть, существующая во многих государствах в виде законодательных актов о местном самоуправлении. Не случайно трехуровневая система провозглашается и закрепляется конституционно как федеративный принцип. Например, политико-административная структура Бразилии определяется наличием трех уровней: федерального, штатов и муниципии. Последняя бразильская Конституция, принятая в 1988 г.1, предоставила статус члена федерации и автономию муниципиям, до этого являвшимися лишь административной частью штатов. По мнению создателей новой Конституций Бразилии, три уровня федерализма в современных условиях позволят оптимально сочетать централизацию с автономией субъектов федерации.
Можно указать и на определенную цепь «демократия (демократические институты гражданского общества) — федерализм», так как граждане получают возможность избирать свой парламент и участвовать в управлении делами своего региона. Таким образом, можно говорить о том, что федеративная децентрализация повышает уровень управляемости, возможность регулирования по. литических, экономических и иных отношений в регионах, способствует конструктивному и рациональному решению политических проблем на местах.
Теория и практика классического федерализма многовариантна. Унитарные государства, будучи похожими друг на друга, в главном, разнятся в частностях. Федеративные государственные образования, по количеству которых даже нет единого мнения1, имеют схожие определяющие признаки фе-деративности, но при этом отличаются друг от друга во многом.
Каждое из федеративных государств в мире имеет свои, исторически обусловленные особенности, своеобразные характеристики, общие с другими федерациями черты, свои проблемы и приоритеты.
Попытаемся использовать эти мировые оценочные стандарты для более глубокого измерения и выявления качественных характеристик Российской Федерации. В современных плюралистических демократических государствах можно выделить 7 основных характеристик2: - федеральные власти стоят перед необходимостью делить власть с властью региональной, избранной в субъектах федерации; - в федерации уважается и соблюдается конституция государства; - федерализм предполагает и наличие судебной власти, независимой ни от центра, ни от субъекта федерации и способной поддерживать каждый уровень государственной власти в пределах компетенции, предоставленной конституцией страны; - федерализм в универсальном понимании обеспечивает уважение прав человека и гражданина, верховенство закона, благоприятствует соперничеству идей и плюралистическому поиску лучших методов управления государством; - конституционное регулирование федерации, как правило, строится на принципе равноправия ее субъектов;
Конституционные гарантии децентрализации государственной власти в России
На современном этапе развития страны, исходя, из необходимости дальнейшего повышения!эффективности государственного-управления,- приоритетными становятся вопросы более четкого разграничения функций между всеми уровнями власти, переноса центра проведения реформ на нижние уровни местного государственного управления.
Совпадение предметов ведения, пересечение функцищ в целом, приводят к размытости и неупорядоченности в. вопросах ответственности и подотчетности, нерациональному расходованию бюджетных средств, снижению качества осуществляемых государством функций и предоставляемых им услуг.
Возросшие задачи местного государственного управления- в реализации общегосударственных услуг на территориальном уровне обуславливают необходимость продолжения начатого в предыдущие годы процесса передачи центром отдельных функций и полномочий, а также ответственности решении большинства вопросов территориального развития местному уровню государственного управления. Вместе с тем, практика последних лет показала нецелесообразность и неэффективность осуществления отдельных функций местным управлением, что требует пересмотра и закрепления некоторых из них за центральным уровнем государственного управления.
Тем не менее, даже после длительных преобразований, реформирования государственных органов, часто наблюдаются факты дублирования функций как по вертикали управления — между республиканскими и областными органами управления, областными и нижестоящими городскими и районными органами управления, так и по горизонтали - то есть между самими республиканскими органами, а также между их территориальными подразделениями и соответствующими уровнями местного управления. На основании принятой Постановлением Правительства Республики Казахстан от 4 октября 2004 г. № 1022 «Об утверждении типовой структуры местного государственного управления»
Республики Казахстан»1 типовой структуры местного государственного управления органы каждого уровня исполнительной власти (акиматы областей, городов республиканского и областного значений, районов и городов, районов численностью-менее 50 000 человек) в своем составе имеют управления либо департаменты занятости и социальных программ, сельского хозяйства, культуры, здравоохранения, образования, коммунальной собственности, транспорта и коммуникаций экономики и финансов. В то же время существуют территориальные подразделения соответствующих Министерств.
Распределение функций между областным, районным (городским) и сельским уровнями власти на сегодняшний день предоставлено областному уровню и зачастую принимает централизованную схему управления. То есть, переданные из центра полномочия остались на областном уровне, что не в полной мере соответствует идеологии проводимых реформ.
Районный, городской и сельский уровни власти должны стать более самостоятельными и ответственными в решении задач местного значения, их права, обязанности и ответственность должны быть четко урегулированы.на уровне законодательных актов. В связи с этим завершение административно-бюджетной реформы является важнейшим условием обеспечения дальнейшего поступательного и устойчивого развития государства.
В некоторых регионах на уровне областного центра отдельные городские звенья управления объединены с областными, районные (городские) отделы переподчинены областным исполнительным органам. В связи с тем, чтсг ответственность за предоставление услуг остается за районным (городским) звеном, а финансирование, соответственно руководство и контроль за исполнением осуществляется из области, возникает система двойного подчинения, что, в целом, снижает и размывает ответственность государственного управления за результаты работы.
Отсутствие четкого разграничения функций и полномочий между уровнями местного государственного управления приводит к конфликту ин www. zakon.kz тересов относительно того, из какого бюджета должны осуществляться те или иные расходы. Вследствие этого в некоторых регионах нижние уровни местного государственного управления не столько отвечают за предоставление населению услуг надлежащего качества, сколько выполняют функции-территориальных подразделений областных органов власти, а их бюджеты. превращаются в транзитные счета. Наряду с этим имеет место передача некоторых полномочий нижестоящим уровням власти без обеспечения их финансовыми ресурсами.
На сельском, поселковом, городском (районного значения) уровне власти отсутствуют полноценные институты и механизмы государственного управления. В сельской местности проживает более 6,4 млн. человек (43,1 % от общего числа населения), однако на селе отмечается вакуум власти — не сформированы» органы местного управления, акимы административно-территориальных единиц не имеют самостоятельности в принятии решений в хозяйственной и экономической-сферах1. Объективными трудностями в формировании эффективного государственного управления на этом уровне власти являются ограниченные возможности в выполнении финансовых обязательств и оперировании адекватными бюджетами, отсутствие опыта практической административной деятельности.
Таким образом, в Республике Казахстан для процесса децентрализации характерно следующее. В целом по системе государственного управления не завершена систематизация и оптимизация государственных функций. Система распределения государственных функций и компетенция каждого государственного органа исчерпывающим образом не закреплена в соответствующих законо-дательных актах. В результате происходит неконтролируемое расширение функций государственных органов, подчас вопреки принятому законодательству.
