Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика избирательных споров как одного из способов защиты избирательных прав граждан
1. Понятие и юридическая природа избирательных споров 15
2. Структура избирательного спора 27
3. Избирательные споры и юридический механизм защиты избирательных прав граждан 62
4. Классификация избирательных споров 78
Глава 2. Разрешение избирательных споров избирательными комиссиями
1. Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб 92
2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения избирательных споров избирательными комиссиями 301
Глава 3. Судебный порядок разрешения избирательных споров
1. Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров 130
2. Процессуальные особенности судебного рассмотрения и разрешения избирательных споров 142
Заключение 169
Список литературы 173
- Понятие и юридическая природа избирательных споров
- Структура избирательного спора
- Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб
- Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема избирательных споров является хотя и сравнительно новой для Российской Федерации, но чрезвычайно актуальной. Обусловлено это прежде всего тем, что именно в избирательных спорах юридически объективируются многочисленные
разногласия по поводу осуществления электоральных прав российских граждан, а их разрешение выступает в качестве одного из основных средств защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
К числу наиболее распространенных, типичных причин возникновения избирательных споров относятся: противоречивость и нестабильность правового регулирования избирательных отношений, наличие в нем многочисленных пробелов и коллизий; недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, отсутствие устоявшихся демократических традиций в сфере электорального поведения; политическое противоборство субъектов избирательного процесса, в том числе стремление использовать электоральные конфликты в сугубо эгоистических целях, далеких от потребностей действительной реализации и защиты избирательных прав от возможных нарушений; амбициозность и бюрократизм избирательных комиссий, обусловленные чрезмерно ограничительной детализацией предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации процедур осуществления избирательных прав граждан.
Избирательные споры проявляются вовне в самых разнообразных формах (видах), которые производим от уровня выборов, предмета разногласий, состава спорящих сторон. Так, в зависимости от содержания электорального конфликта различаются споры, связанные с назначением (переносом, отменой) выборов, регистрацией (учетом) избирателей, образованием избирательных округов и избирательных участков, формированием избирательных комиссий,
выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов), информированием избирателей и проведением предвыборной агитации; финансированием выборов и отдельных избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений; организацией голосования (в том числе досрочного и повторного); установлением итогов голосования и определением результатов выборов. По кругу участников избирательных споров они могут иметь место в отношениях между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и гражданами; между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и избирательными комиссиями; между избирательными комиссиями и гражданами; между избирательными комиссиями; между гражданами. При этом особо следует подчеркнуть, что в связи с расширением пропорциональных начал в организации и функционировании современной российской избирательной системы в качестве субъектов таких споров всё активнее фигурируют политические партии и иные избирательные объединения.
Несмотря на обилие избирательных споров и их видовое многообразие ни юридическая наука, ни действующее законодательство, ни правоприменительная практика не в состоянии предложить завершенную, внутренне согласованную и отвечающую потребностям проведения демократических, свободных и периодических выборов трактовку института избирательных споров. Как следствие, электорально-конфликтная проблематика приобретает все большее как теоретическое (познавательное), так и прикладное (утилитарное) внимание.
Степень научной разработанности темы исследования. В последние годы интерес к проблеме избирательных споров со стороны ученых-юристов существенно возрос, что обусловлено поступательным развитием избирательного законодательства и постоянно расширяющейся практикой его применения. Существенный вклад в исследование конфликтологии избирательного процесса внесли такие ученые, как А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, С.Д. Князев, М.С. МатеЙкович, Л.В. Туманова.
Отдельные аспекты избирательных споров, преимущественно посвященные процедуре и порядку их рассмотрения и разрешения, нашли отражение в публикациях Д.Н. Абрамова, Л.Г. Алехичевой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Л.А. Киселевой, Б.С. Крылова, В.И. Лысенко, В.Д. Моеговщикова, Л.А. Окунькова, А.Е. Постникова, М.К. Треушникова, В.А. Тупикова и других авторов. Вместе с тем в отечественной юридической науке до настоящего времени не проводилось комплексных научных исследований избирательных споров, специально ориентированных на выявление концептуально-теоретических особенностей избирательных споров в качестве юридических конфликтов и одного из основных способов защиты избирательных прав граждан. Единственное исключение составляет диссертационное исследование А.О. Казанцева «Избирательные споры в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)»1. Однако в данной работе внимание исследователя сосредоточено прежде всего на причинах возникновения избирательных споров, их детальной (расширенной) классификации, анализе проблем развития федерального законодательства, регламентирующего разрешение избирательных споров, а также исследовании правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, связанных с разрешением избирательных споров.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в России, а также с защитой нарушенных избирательных прав граждан.
Предмет исследования составляют теоретические положения, непосредственно раскрывающие содержание понятия избирательных споров как конфликтов и как способа защиты избирательных прав граждан, нормативно-правовое закрепление правового института обжалования нарушений избирательных прав граждан, а также порядок деятельности
1 См. Казанцев А.О. Избирательные споры в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2005.
6 избирательных комиссий и судов по рассмотрению и разрешению избирательных споров.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в выявлении правовой природы избирательных споров, анализе их структурных особенностей, формулировании теоретических выводов и выработке практических рекомендаций, направленных на совершенствование избирательного законодательства и повышение эффективности функционирования защитно-восстановительного механизма избирательного права.
В соответствии с поставленной целью были определены и решались следующие основные исследовательские задачи:
формулирование понятия избирательных споров и исследование их правовой природы;
установление сущностных характеристик избирательных споров и выявление их роли в соотношении с избирательными конфликтами, избирательными правоотношениями, правовыми спорами;
характеристика структурных особенностей избирательных споров, включая изучение субъектной составляющей последних, определение признаков и перечня субъектов избирательных споров;
определение роли и места избирательных споров в юридическом механизме защиты избирательных прав граждан, уяснение их соотношения с иными видами (способами) защиты избирательных прав граждан;
классификация избирательных споров в Российской Федерации;
исследование особенностей законодательной регламентации порядка разрешения избирательных споров избирательными комиссиями;
анализ юридической процедуры и практики рассмотрения избирательных споров в судебном порядке;
формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства, опосредующего защиту избирательных прав граждан.
Методологическая основа исследования. При проведении настоящего диссертационного исследования автор стремился обеспечить системный, комплексный подход к изучению избирательных споров, что обусловило применение различных методов научного анализа. При этом среди наиболее значимых из них необходимо отметить:
нормативно-логический и технико-юридические методы, ориентированные на изучение и анализ современного законодательства и практики проведения выборов в России в соответствии с нормативно-логическими правилами, принятыми в юридической технике;
историко-политический метод, согласно которому существование избирательных споров в Российской Федерации анализируется в диссертации в контексте конкретной исторической и политической ситуации, отражающей становление и развитие исследуемого способа защиты избирательных прав граждан;
системно-структурный метод, предполагающий изучение избирательных споров в качестве элемента правового механизма защиты избирательных прав граждан, который при этом имеет собственную внутреннюю структуру и обладает системными характеристиками, занимая обособленное место в социально-юридической действительности.
Наряду с перечисленными специальными методами были востребованы и использовались диалектический метод, методы синтеза, анализа, индукции, дедукции, аналогии, моделирования, а также иные методы.
Теоретическая основа исследования базируется на работах представителей различных отраслей юридической науки, среди которых особо необходимо выделить труды специалистов по общей теории права, конституционному и административному праву, а также гражданскому процессу. Учитывая многоаспектный характер избирательных споров, диссертантом были востребованы и достижения иных областей научного знания: политологии, социологии, психологии в той части, в которой они затрагивают проблемы конфликтности в обществе и на межличностном уровне.
Особое внимание диссертантом уделено работам, посвященным проблемам конфликтов и конфликтологии, среди авторов которых в первую очередь необходимо упомянуть СЕ. Аксененко, А.Я. Анцупова, В.М Баранова, И.Е. Ворожейкина, А.В. Дмитриева, В.В. Дружинина, B.C. Жеребина, Ю.Г. Запрудского, Д.К. Захарова, А.Г. Здравомыслова, В.П. Казимирчука, А.Я. Кибанова, Д.С. Конторова, В.Н. Кудрявцева, А.В. Малышева, М.Н. Руткевича, Т.В. Худойкину, А.И. Шипилова.
В качестве источников, относимых к правовой науке, глубоко проанализированы труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.Т. Боннера, В.В. Бутнева, А.Б. Венгерова, П.Ф. Елисейкина, И.М Зайцева, А.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева, В.О. Лучина, М.Д. Матиевского, B.C. Нерсесянца, В.Н. Протасова, Н.А. Рассахатской, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.А. Чечиной, Д.Т. Шона, Л.С. Явича. Особое значение автором уделяется выводам и положениям, содержащимся в работах Д.Н. Абрамова, Л.Г. Алехичевой, Е.П. Ищенко, Л.А. Киселевой, С.Д. Князева, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, В.А. Тупикова, специально посвященных исследованию различных аспектов избирательных споров.
Общетеоретическое значение для изучения заявленной темы имеют работы Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.И. Лысенко, В.Е. Подшивалова, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, А.Д. Табиханова, А.Е. Штурнева и других авторов, в которых рассматриваются различные аспекты избирательного права и процесса.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; решения Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов
общей юрисдикции, связанные с рассмотрением конкретных избирательных споров; правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и нижестоящих избирательных комиссий, имеющие правоприменительный, инструктивный и рекомендательный характер.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена,
прежде всего, самим характером, актуальностью и малоразработанностыо
проблемы избирательных споров. Диссертационное исследование представляет
собой одну из первых попыток с общетеоретических позиций изучить
избирательно-конфликтную проблематику, проанализировать и
охарактеризовать избирательные споры в качестве основного правового средства (способа) защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие, содержащие элементы новизны положения и выводы:
Избирательные споры - это избирательные правоотношения охранительного характера, в рамках которых посредством обжалования в установленном законодательством Российской Федерации административном (инстанционном) и судебном порядке разрешаются конфликтные ситуации, возникающие в связи с реальным или предполагаемым нарушением избирательных прав граждан. Многоаспектная правовая природа избирательных споров диктует необходимость подходить к пониманию избирательных споров с различных позиций, проводя их соотношение с такими правовыми явлениями, как юридические конфликты, избирательные правоотношения и правовые споры.
Избирательные споры представляют собой один из видов государственной защиты избирательных прав граждан. С этой точки зрения, они занимают самостоятельное место в юридическом механизме защиты избирательных прав граждан наряду с другими существующими способами их защиты, в числе которых необходимо различать привлечение нарушителей избирательного законодательства к юридической ответственности, подачу
обращений в избирательные комиссии, конституционный контроль избирательного законодательства по жалобам граждан. При этом избирательные споры являются универсальным способом защиты избирательных прав граждан, не требующим предварительного или последующего использования других средств защиты.
Действующее законодательство ограничивает круг субъектов, обладающих правом инициирования избирательных споров, относя к ним исключительно избирателей, кандидатов, доверенных лиц, избирательные объединения, иные общественные объединения, наблюдателей, избирательные комиссии и их членов. Вместе с тем практика рассмотрения избирательных споров свидетельствует, что из вышеуказанного круга субъектов неоправданно выведены все граждане, не являющиеся избирателями или кандидатами, а также не наделенные иным специальным статусом в сфере избирательных отношений, но участвующие в совершении определенных избирательных действий. Исходя из этого представляется необходимым дополнить перечень лиц, обладающих правом «электорального» обжалования, указанием на такую основную категорию субъектов избирательного права, как граждане, которые являются непосредственными носителями конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Законодательством о выборах предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) и решений не только избирательных комиссий, но и их должностных лиц. Однако реализация права обжалования в отношении последних сопряжена с определенной незавершенностью правового регулирования, обусловленной отсутствием в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации легальной дефиниции, фиксирующей понятие и признаки упомянутых должностных лиц. Вместе с тем внутренняя логика законодательного регулирования порядка формирования и деятельности избирательных комиссий позволяет прийти к выводу, что под должностными лицами избирательных комиссий, действия (бездействия) и решения которых
[[ могут быть предметом обжалования, следует понимать всех их членов с правом решающего голоса, не связывая подобный статус с замещением должностей председателя, заместителя председателя или секретаря либо с работой в комиссии на постоянной (штатной) основе.
Одним из важнейших принципов, лежащих в основе организации работы избирательных комиссий, является коллегиальность и гласность их деятельности. В связи с этим рассмотрение и разрешение избирательных споров рабочими группами и должностными лицами избирательных комиссий единолично не только прямо противоречит коллегиальному способу принятия решений, но и фактически исключает возможность присутствия при подобном рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан членов комиссий с правом совещательного голоса, представителей средств массовой информации и других лиц, которые вправе принимать участие в заседаниях избирательных комиссий.
Оптимизация процедуры рассмотрения избирательных споров диктует настоятельную необходимость закрепления в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» единообразных процессуальных правил, определяющих порядок их рассмотрения избирательными комиссиями, с приданием им универсального значения для любого уровня и вида выборов. С этой точки зрения, в Федеральном законе, как минимум, должны содержаться нормы, регулирующие следующие основные элементы процедуры рассмотрения избирательных споров:
порядок подачи и принятия жалобы;
форма и реквизиты жалобы;
порядок извещения и вызова заинтересованных сторон на заседание комиссии по рассмотрению избирательного спора;
правила рассмотрения избирательного спора на заседании избирательной комиссии, включая очередность выступления лиц, участвующих в заседании комиссии по рассмотрению избирательного спора, процедуру
принятия решения по избирательному спору и вступления указанного решения в силу;
- порядок обжалования в вышестоящую избирательную комиссию принятого решения по избирательному спору (в случае, если субъект избирательного спора отдает предпочтение инстанционному обжалованию перед судебным).
7, Избирательные споры, рассматриваемые в судебном порядке,
следует отличать от административно-правовых споров, посредством которых
происходит обжалование действий (бездействия) и решений органов и
должностных лиц исполнительной власти. Если первые вытекают из
регулятивных избирательных правоотношений, то основой для существования
последних являются административно-правовые отношения, в которых одна
сторона обладает властными полномочиями по отношению к другой стороне,
обжалующей нарушение своих прав в судебных органах.
Исходя из этого представляется юридически некорректным отнесение избирательных споров к подведомственности специализированных административных судов (в случае их образования в российской судебной системе), так как при таком подходе не будет обеспечена реализация процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения избирательных споров, в силу того что административное судопроизводство, имея собственные цели и задачи в осуществлении правосудия, не отражает электоральной специфики, присущей судебной защите избирательных прав граждан. В этой связи в целях повышения эффективности последней более предпочтительным выглядит введение своеобразной электоральной специализации судей судов общей юрисдикции.
8. Законодательством не предусмотрены специальные правила
подсудности для жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц
избирательных комиссий (в отличие от специальной подсудности жалоб в
отношении самих комиссий). Данная позиция законодателя означает, что
должностные лица избирательных комиссий фактически приравнены к
должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, в отношении жалоб на решения и действия (бездействие) которых действуют общие правила подсудности.
9. Избирательное и гражданско-процессуальное законодательство не предусматривает обязательного обращения решений судов по избирательным спорам к немедленному исполнению. Такой порядок обеспечивает возможность своевременного исправления судебных ошибок посредством отмены кассационной инстанцией незаконных (и еще не исполненных) решений. Кроме того, важно учитывать, что суд первой инстанции при разрешении практически любого избирательного спора с учетом всех обстоятельств дела и при наличии соответствующей просьбы заявителя вправе обратить свое решение к немедленному исполнению в соответствии со статьей 212 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, за исключением решений по спорам об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), которые в силу прямого указания закона не могут быть обращены к немедленному исполнению.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется изложенными в нем положениями и выводами, направленными на совершенствование механизма защиты избирательных прав граждан.
Теоретическая значимость исследования заключается во внесении определенного вклада в научное осмысление теоретических и прикладных проблем избирательных споров. Работа содержит авторские определения, отдельные положения и выводы, научные обобщения, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем, связанных с избирательными конфликтами в целом и избирательными спорами в частности.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что в работе формулируется ряд предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование федерального законодательства и повышение эффективности правоприменительной практики при рассмотрении
избирательных споров в избирательных комиссиях и судах. Результаты проведенного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по конституционному (государственному) и избирательному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях, включая изданную в соавторстве монографию «Избирательные споры: юридическая природа и порядок рассмотрения». Часть теоретических положений и результатов исследования были использованы при проведении занятий по курсу «конституционное (государственное) право Российской Федерации», спецкурсу «избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» со студентами Юридического института Дальневосточного государственного университета. Диссертант также неоднократно выступал с научными сообщениями по теме исследования на научно-практических конференциях, проводившихся в рамках Дальневосточного государственного университета.
При подготовке работы диссертант опирался на собственную практику представления интересов различных участников избирательного процесса при рассмотрении избирательных споров в избирательных комиссиях и судебных органах Приморского края, а также опыт работы в должности начальника правового отдела Думы города Владивостока.
Понятие и юридическая природа избирательных споров
Процесс становления демократической избирательной системы в России и проводимые выборы происходят на фоне постоянного расширения практики рассмотрения избирательных споров. Несмотря на то, что избирательные споры являются постоянными спутниками практически любой избирательной кампании, законодатель на федеральном и региональном уровнях не использует такой категории, как избирательные споры. В юридической литературе понятию избирательных споров также, к сожалению, не уделяется должного внимания. В связи с этим представляется принципиально важным сформулировать общеправовое определение избирательных споров, охарактеризовать юридическую природу и значение последних в российской избирательной системе.
Одним из определений, которое можно встретить в работах, затрагивающих конфликтную проблематику избирательного процесса, является понятие избирательных споров, которое предлагает Е.П. Ищенко. Он утверждает, что фактически избирательные споры - это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или в судебном порядке.1
Определение избирательных споров через понятие разногласий представляется нам не совсем удачным, поскольку если придерживаться такого подхода, то неизбежно происходит некоторое отождествление объективно существующей конфликтной ситуации (тех самых разногласий, о которых ведет речь Е.И. Ищенко) и юридической процедуры разрешения данной конфликтной ситуации. На наш взгляд, определяющим фактором для уяснения понятия избирательных споров является закрепление в нормах избирательного права принципиальной возможности и порядка рассмотрения и разрешения возникающих в электоральной сфере разногласий. Иными словами, избирательные споры как явление юридическое существуют исключительно благодаря их правовому оформлению в избирательном законодательстве, вследствие чего сами по себе разногласия в избирательном процессе являются лишь элементом избирательных споров, но к ним не приравниваются.
Существенное значение для характеристики избирательных споров несомненно имеет их неразрывная связь с избирательными правами граждан. Под избирательными правами граждан принято понимать целый комплекс самостоятельных, но одновременно взаимосвязанных друг с другом прав и свобод. Основу данного комплекса составляет гарантированное статьей 32 Конституции РФ право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и, как следствие, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» в пункте 28 статьи 2 закрепляет определенный перечень избирательных прав российских граждан. Однако при этом необходимо учитывать, что данный перечень не является исчерпывающим и позволяет гражданам участвовать не только в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, но и принимать участие в иных избирательных действиях, не запрещенных законом.
Важным представляется отметить, что существующая между избирательными правами граждан и избирательными спорами связь прослеживается применительно к нарушению избирательных прав. Так, при нормальном течении регулятивных избирательных правоотношений, когда происходит эффективная реализация избирательных прав граждан, объективной почвы для возникновения и существования избирательных споров нет. В то же время, когда происходит нарушение избирательных прав граждан, возникает объективная необходимость их охраны и защиты.
Говоря о содержании понятия избирательных споров, нельзя не отметить то обстоятельство, что многие специалисты в области избирательного права, занимающиеся избирательно-конфликтной проблематикой, к избирательным спорам относят споры, связанные с производством по защите нарушенных избирательных прав граждан. В данном случае речь идет о споре по поводу какого-либо реального или предполагаемого ущемления избирательных прав граждан или иных участников избирательного процесса. Такая позиция основана, прежде всего, на положениях действующего избирательного законодательства, в котором, как уже отмечалось, отсутствует само понятие избирательного спора. При этом законодатель конструирует правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт под названием «обжалование нарушений избирательных прав граждан».
Структура избирательного спора
Углубленное исследование юридической природы избирательных споров диктует необходимость обращения к их структурным, содержательным особенностям, что позволит нам познать внутреннюю архитектонику избирательного спора. Структура (от лат. structura) - это связь составных элементов. Рассмотрение структуры избирательного спора будет осуществляться нами с позиций его понимания как юридического конфликта при выделении четырех составляющих элементов: субъекты, объект, субъективная сторона и объективная сторона.1 При этом нами не отрицается возможность классического подхода к структуре правоотношений с выделением трех элементов: субъект, объект и содержание, но, на наш взгляд, конфликтологический подход позволит нам более детально исследовать структурные особенности избирательных споров, показать специфику его отдельных элементов.
Четыре упомянутых элемента присущи любому общественному отношению, но, безусловно, они имеют свои особенности применительно к избирательным спорам, которые характеризуются как необходимые и обязательные, среди них нет главных и неглавных, первостепенных и второстепенных. Каждый элемент необходим: при отсутствии хотя бы одного
из них мы имеем дело с другим общественным явлением, но не с юридическим конфликтом, не с избирательным спором. Причем существуют они не каждый по отдельности, не автономно и независимо от других элементов, а находятся в тесной взаимосвязи и взаимозависимости между собой, в своей совокупности характеризующей избирательный спор в качестве юридического конфликта.
Говоря о субъектах избирательных споров, прежде всего, следует проводить четкое их разграничение с понятием участников избирательных споров. Субъекты избирательного спора как юридического конфликта - это противоборствующие (конфликтующие) стороны, которые непосредственно совершают активные (наступательные или оборонительные) действия друг против друга, то есть конфликтуют по поводу нарушения избирательных прав граждан.
В свою очередь, категория участник избирательного спора шире понятия субъекта. Участником избирательного спора как конфликта может быть любое физическое лицо, группа лиц, должностное лицо или организация, орган государственной власти или местного самоуправления, которые принимают в нем участие, иногда и не отдавая себе отчета в задачах и целях конфликтного противостояния. В юридическом конфликте участниками могут быть подстрекатели, организаторы, пособники, посредники и арбитры, пассивные свидетели и очевидцы, другие фигуры. К тому же они могут постоянно меняться, выходить из противоборства, заменяться другими, к конфликту могут подключаться новые участники и от этого сам избирательный спор не прекращается.
В отличие от участников противоборствующие стороны (субъекты конфликта) в конкретном конфликте незаменимы, они действуют самостоятельно либо через своих представителей. Индивиду ал из ированность же субъектов в групповом конфликте относится не к конкретным лицам, а ко всей противоборствующей стороне. Хотя фактически в противоборство непосредственно вступают конкретные люди, то есть коллектив, руководители, другие должностные лица организации, субъектом конфликта является именно организация.
Рассматривая вопрос о субъектах избирательных споров, важно отметить, что они в большинстве случаев весьма специфичны, что обусловлено, прежде всего, особенностями субъектного состава самих избирательных правоотношений как регулятивных, где происходит предполагаемое первоначальное нарушение избирательных прав, так и охранительных, в рамках которых протекает сам избирательный спор.
Избирательные споры, будучи избирательными правоотношениями, которые, в свою очередь, возникают в результате регулирования нормами избирательного права определенных общественных отношений, обуславливают свой субъектный состав во взаимосвязи с кругом субъектов избирательного права в целом. Как верно отмечает В.Н. Протасов, общественные отношения, нуждающиеся в правовом обеспечении, не могут возникать, существовать и развиваться без определенных участников, которые, выступая в качестве субъектов права, представляют собой потенциальные элементы правоотношений и становятся реальными участниками правовых связей с появлением у них дополнительных целесообразных свойств юридического характера - субъективных юридических прав и обязанностей. Поэтому именно определение круга лиц, являющихся субъектами права, представляет собой первый и важный шаг в процессе воплощения юридических норм в социальную жизнь. Уже здесь нормы права в какой-то мере реализуются: реально определяется круг адресатов, которые могут быть носителями юридических прав и обязанностей.
Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб
В теории избирательного права разрешение избирательных споров избирательными комиссиями именуется административным либо инстанционным порядком, что позволяет употреблять указанные наименования как тождественные. Вместе с тем важно подчеркнуть, что термин «административный» используется в данном случае не в общеправовом расширенном значении, а только для обозначения обжалования нарушений избирательных прав граждан путем инициирования избирательных споров в вышестоящих избирательных комиссиях в порядке, предусмотренном главой десятой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ».
Приступая к изучению вопросов, связанных с инстанционным способом разрешения избирательных споров, в первую очередь следует остановиться на определении правовой основы подобной процедуры рассмотрения и разрешения избирательных споров. Прежде всего, административный порядок разрешения избирательных споров регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», в котором устанавливается сама возможность применения административной процедуры обжалования нарушений избирательных прав граждан и содержатся принципиальные положения, закрепляющие процедуру административного обжалования. Кроме этого, использование административного порядка разрешения избирательных споров предусмотрено статьями 94 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», а также соответствующих законов субъектов РФ. Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» прямо устанавливает, что решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию.
Анализируя данную правовую норму, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что она четко закрепляет распространение административного порядка обжалования исключительно на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц. Решения и действия (бездействие) всех иных субъектов, нарушающие избирательные права граждан, обжалуются инициатором избирательного спора в суд. В случае с решениями и действиями (бездействием) самих избирательных комиссий вопрос о субъекте избирательного спора в принципе не возникает - это избирательные комиссии как коллегиальные органы, статус и система которых закреплены в статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» и иных нормах избирательного законодательства. Не столь однозначным выглядит обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц избирательных комиссий, поскольку в данной ситуации неизбежно возникает вопрос о том, кого конкретно имел в виду законодатель в этом случае.
К сожалению, статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» среди основных понятий и терминов не содержит определения должностных лиц избирательных комиссий. Поэтому определение круга субъектов, являющихся должностными лицами избирательных комиссий, необходимо осуществлять на основе комплексного анализа норм избирательного законодательства. В соответствии с пунктом 12 статьи 29 упомянутого Федерального закона председатель, заместитель председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии РФ, председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта РФ, председатель иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. Как видно, в указанных случаях соответствующие члены избирательных комиссий обязаны работать в них на постоянной основе в отличие от всех остальных членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые вправе делать это лишь при условии, что соответствующим законом или иным нормативным правовым актом предусмотрена сама возможность членов избирательной комиссии с правом решающего голоса работать в ней на постоянной (штатной) основе. В частности, такая возможность существует для членов Центральной избирательной комиссии РФ, поскольку она прямо оговорена пунктом 13 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» и статьей 18 Регламента ЦИК РФ , где закрепляется, что члены Комиссии с правом решающего голоса вправе работать в Комиссии на постоянной (штатной) основе. Основанием для работы на постоянной (штатной) основе является личное заявление члена Комиссии на имя председателя Комиссии. Оформление на работу на постоянной (штатной) основе члена Комиссии с правом решающего голоса осуществляется распоряжением председателя Комиссии.
Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров
Приступая к исследованию вопросов, связанных с судебным порядком разрешения избирательных споров, первоначально необходимо определить его правовую основу. Важно отметить, что до принятия Конституции в 1993 году и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» в 1994 году правовое регулирование данного вопроса было весьма незначительным. 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН была принята и провозглашена Всеобщая Декларация прав человека и гражданина, где в статье 8 устанавливалось, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.1 Право избирать и быть избранным относится к числу основных конституционных прав граждан любого государства, в особенности того, которое провозглашает себя демократическим.
В СССР и в последующем в России, как отмечет М.К. Треушников, несмотря на провозглашение и признание во Всеобщей Декларации указанных важнейших принципов в судебном порядке до 1994 года в некоторой степени защищалось только активное избирательное право - право избирать, но в законах России не содержалось никаких правовых норм, предусматривающих хотя бы минимальные гарантии судебной защиты права быть избранным (пассивного права). В судебном порядке защищались только права граждан быть включенными в списки избирателей и не защищались права иных субъектов избирательного процесса. При кодификации гражданского процессуального права РСФСР в 1964 году дела по жалобам о неправильности в списках избирателей были отнесены к судопроизводству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и незначительное число норм помещено только в трех статьях главы 23 ГПК РСФСР. Каких-либо иных актов, специально регулирующих порядок судебного обжалования нарушений избирательных прав граждан в СССР, не существовало.
12 декабря 1993 года была принята Конституция РФ, где в статье 32 была закреплена норма о том, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Тем самым за избирательными правами граждан был закреплен статус конституционных прав, которые в соответствии со статьей 46 Конституции РФ могут защищаться в судебном порядке. Часть 2 статьи 46 Конституции РФ установила, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Это принципиальное конституционное установление послужило основой для развития всего последующего избирательного законодательства в части судебной защиты избирательных прав граждан и разрешения избирательных споров.
В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в РФ», который комплексно урегулировал базовые избирательные отношения, возникающие при проведении выборов различного уровня в России. Данный закон содержал и правила судебного обжалования нарушений избирательных прав граждан.
Конечно, необходимо отметить, что существовал также закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 (с изменениями от 14,12.1995). Но данный закон носил универсальный характер, был нацелен на защиту прав граждан в сфере деятельности, прежде всего, исполнительной власти, в процессе участия граждан в административно-правовых отношениях. Указанный нормативный правовой акт совершенно не учитывал избирательно-правовой специфики, не содержал каких-либо особых правил для рассмотрения и разрешения избирательных споров; правил, ориентированных исключительно на защиту избирательных прав граждан.
Поэтому принятие специальных актов именно избирательного законодательства, содержащих условия судебной защиты избирательных прав граждан, было оправдано и необходимо.
В настоящее время судебный порядок разрешения избирательных споров регулируется соответствующими статьями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». Кроме того, использование судебного порядка разрешения избирательных споров предусмотрено в отсылочных статье 90 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и статье 83 Федерального закона «О выборах Президента РФ». Конкретные процессуальные правила рассмотрения и разрешения избирательных споров судами содержатся в главе 26 ГПК РФ.
Как уже говорилось выше, в ранее действовавшем ГПК РСФСР 1964 года содержались лишь нормы, позволяющие гражданам обжаловать неправильности в списках избирателей. Такое положение вещей существовало вплоть до 07.08.2000, когда федеральным законом были внесены изменения в главу 23 ГПК РСФСР, которая была введена в действие в новой редакции и озаглавлена как «производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По сравнению с предыдущей редакцией главы 23 ГПК РСФСР, позволявшей подавать жалобы только на неправильности в списках избирателей, новая редакция августа 2000 года существенно расширила правовое регулирование судебного процессуального порядка рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав граждан. Данная редакция главы 23 ГПК РСФСР была принята в соответствии с действовавшим тогда Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997 (с изменениями и дополнениями от 30.03.1999) и содержала нормы о том, чьи решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в суде в связи с нарушением избирательных прав граждан, нормы о субъектах, обладающих правом обжалования, сроках обращения в суд и рассмотрения заявлений или жалоб, принимаемых судом решениях по жалобам и заявлениям, их вступлении в законную силу.
ГПК РФ разрабатывался и принимался, после того как вступил в силу Федеральный закон от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», поэтому законодателем были учтены изменения в избирательном законодательстве, в том числе и в части судебного рассмотрения и разрешения избирательных споров. Исследуя вопросы, связанные с судебным порядком разрешения избирательных споров, отметим, что в отличие от административного порядка судебная защита избирательных прав граждан, судебное рассмотрение избирательных споров носит универсальный характер. Это означает, что в суд могут быть обжалованы не только решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц, как это было при административном рассмотрении избирательных споров, но и решения и действия (бездействие) любых органов государственной власти, органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан. Напомним также, что исключительно в суде обжалуются решения и действия (бездействие) Центральной избирательной комиссии РФ, поскольку для нее не существует вышестоящей избирательной комиссии.
