Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Общая характеристика избирательных споров как одного из способов защиты избирательных прав граждан
1. Понятие и юридическая природа избирательных споров . 15
2. Структура избирательного спора 27
3. Избирательные споры и юридический механизм защиты избирательных прав граждан 62
4. Классификация избирательных споров 78
Глава 2. Разрешение избирательных споров избирательными комиссиями
1. Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб 92
2. Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения избирательных споров избирательными комиссиями 101
Глава 3. Судебный порядок разрешения избирательных споров
1. Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров . 130
2. Процессуальные особенности судебного рассмотрения
и разрешения избирательных споров 142
Заключение . 169
Список литературы .173
- Понятие и юридическая природа избирательных споров
- Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб
- Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения избирательных споров избирательными комиссиями
- Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров
Введение к работе
Актуальность темы исследования. Проблема избирательных споров является хотя и сравнительно новой для Российской Федерации, но чрезвычайно актуальной. Обусловлено это прежде всего тем, что именно в избирательных спорах юридически объективируются многочисленные
разногласия по поводу осуществления электоральных прав российских граждан, а их разрешение выступает в качестве одного из основных средств защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
К числу наиболее распространенных, типичных причин возникновения избирательных споров относятся: противоречивость и нестабильность правового регулирования избирательных отношений, наличие в нем многочисленных пробелов и коллизий; недостаточный уровень политической и правовой культуры организаторов выборов и иных участников избирательного процесса, отсутствие устоявшихся демократических традиций в сфере электорального поведения; политическое противоборство субъектов избирательного процесса, в том числе стремление использовать электоральные конфликты в сугубо эгоистических целях, далеких от потребностей действительной реализации и защиты избирательных прав от возможных нарушений; амбициозность и бюрократизм избирательных комиссий, обусловленные чрезмерно ограничительной детализацией предусмотренных федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации процедур осуществления избирательных прав граждан.
Избирательные споры проявляются вовне в самых разнообразных формах (видах), которые производим от уровня выборов, предмета разногласий, состава спорящих сторон. Так, в зависимости от содержания электорального конфликта различаются споры, связанные с назначением (переносом, отменой) выборов, регистрацией (учетом) избирателей, образованием избирательных округов и избирательных участков, формированием избирательных комиссий,
выдвижением и регистрацией кандидатов (списков кандидатов), информированием избирателей и проведением предвыборной агитации; финансированием выборов и отдельных избирательных кампаний кандидатов, избирательных объединений; организацией голосования (в том числе досрочного и повторного); установлением итогов голосования и определением результатов выборов. По кругу участников избирательных споров они могут иметь место в отношениях между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и гражданами; между органами государственной и муниципальной власти, их должностными лицами и избирательными комиссиями; между избирательными комиссиями и гражданами; между избирательными комиссиями; между гражданами. При этом особо следует подчеркнуть, что в связи с расширением пропорциональных начал в организации и функционировании современной российской избирательной системы в качестве субъектов таких споров всё активнее фигурируют политические партии и иные избирательные объединения.
Несмотря на обилие избирательных споров и их видовое многообразие ни юридическая наука, ни действующее законодательство, ни правоприменительная практика не в состоянии предложить завершенную, внутренне согласованную и отвечающую потребностям проведения демократических, свободных и периодических выборов трактовку института избирательных споров. Как следствие, электорально-конфликтная проблематика приобретает все большее как теоретическое (познавательное), так и прикладное (утилитарное) внимание.
Степень научной разработанности темы исследования. В последние годы интерес к проблеме избирательных споров со стороны ученых-юристов существенно возрос, что обусловлено поступательным развитием избирательного законодательства и постоянно расширяющейся практикой его применения. Существенный вклад в исследование конфликтологии избирательного процесса внесли такие ученые, как А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, Е.П. Ищенко, С.Д. Князев, М.С. МатеЙкович, Л.В. Туманова.
Отдельные аспекты избирательных споров, преимущественно посвященные процедуре и порядку их рассмотрения и разрешения, нашли отражение в публикациях Д.Н. Абрамова, Л.Г. Алехичевой, В.И. Васильева, Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, Л.А. Киселевой, Б.С. Крылова, В.И. Лысенко, В.Д. Моеговщикова, Л.А. Окунькова, А.Е. Постникова, М.К. Треушникова, В.А. Тупикова и других авторов. Вместе с тем в отечественной юридической науке до настоящего времени не проводилось комплексных научных исследований избирательных споров, специально ориентированных на выявление концептуально-теоретических особенностей избирательных споров в качестве юридических конфликтов и одного из основных способов защиты избирательных прав граждан. Единственное исключение составляет диссертационное исследование А.О. Казанцева «Избирательные споры в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование)»1. Однако в данной работе внимание исследователя сосредоточено прежде всего на причинах возникновения избирательных споров, их детальной (расширенной) классификации, анализе проблем развития федерального законодательства, регламентирующего разрешение избирательных споров, а также исследовании правовых позиций Конституционного суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации, связанных с разрешением избирательных споров.
Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с организацией и проведением выборов в России, а также с защитой нарушенных избирательных прав граждан.
Предмет исследования составляют теоретические положения, непосредственно раскрывающие содержание понятия избирательных споров как конфликтов и как способа защиты избирательных прав граждан, нормативно-правовое закрепление правового института обжалования нарушений избирательных прав граждан, а также порядок деятельности
1 См. Казанцев А.О. Избирательные споры в Российской Федерации (конституционно-правовое исследование): автореф. дис.... канд. юрид. наук. - Челябинск, 2005.
6 избирательных комиссий и судов по рассмотрению и разрешению избирательных споров.
Цель настоящего диссертационного исследования заключается в выявлении правовой природы избирательных споров, анализе их структурных особенностей, формулировании теоретических выводов и выработке практических рекомендаций, направленных на совершенствование избирательного законодательства и повышение эффективности функционирования защитно-восстановительного механизма избирательного права.
В соответствии с поставленной целью были определены и решались следующие основные исследовательские задачи:
формулирование понятия избирательных споров и исследование их правовой природы;
установление сущностных характеристик избирательных споров и выявление их роли в соотношении с избирательными конфликтами, избирательными правоотношениями, правовыми спорами;
характеристика структурных особенностей избирательных споров, включая изучение субъектной составляющей последних, определение признаков и перечня субъектов избирательных споров;
определение роли и места избирательных споров в юридическом механизме защиты избирательных прав граждан, уяснение их соотношения с иными видами (способами) защиты избирательных прав граждан;
классификация избирательных споров в Российской Федерации;
исследование особенностей законодательной регламентации порядка разрешения избирательных споров избирательными комиссиями;
анализ юридической процедуры и практики рассмотрения избирательных споров в судебном порядке;
формулирование предложений, направленных на совершенствование законодательства, опосредующего защиту избирательных прав граждан.
Методологическая основа исследования. При проведении настоящего диссертационного исследования автор стремился обеспечить системный, комплексный подход к изучению избирательных споров, что обусловило применение различных методов научного анализа. При этом среди наиболее значимых из них необходимо отметить:
нормативно-логический и технико-юридические методы, ориентированные на изучение и анализ современного законодательства и практики проведения выборов в России в соответствии с нормативно-логическими правилами, принятыми в юридической технике;
историко-политический метод, согласно которому существование избирательных споров в Российской Федерации анализируется в диссертации в контексте конкретной исторической и политической ситуации, отражающей становление и развитие исследуемого способа защиты избирательных прав граждан;
системно-структурный метод, предполагающий изучение избирательных споров в качестве элемента правового механизма защиты избирательных прав граждан, который при этом имеет собственную внутреннюю структуру и обладает системными характеристиками, занимая обособленное место в социально-юридической действительности.
Наряду с перечисленными специальными методами были востребованы и использовались диалектический метод, методы синтеза, анализа, индукции, дедукции, аналогии, моделирования, а также иные методы.
Теоретическая основа исследования базируется на работах представителей различных отраслей юридической науки, среди которых особо необходимо выделить труды специалистов по общей теории права, конституционному и административному праву, а также гражданскому процессу. Учитывая многоаспектный характер избирательных споров, диссертантом были востребованы и достижения иных областей научного знания: политологии, социологии, психологии в той части, в которой они затрагивают проблемы конфликтности в обществе и на межличностном уровне.
Особое внимание диссертантом уделено работам, посвященным проблемам конфликтов и конфликтологии, среди авторов которых в первую очередь необходимо упомянуть СЕ. Аксененко, А.Я. Анцупова, В.М Баранова, И.Е. Ворожейкина, А.В. Дмитриева, В.В. Дружинина, B.C. Жеребина, Ю.Г. Запрудского, Д.К. Захарова, А.Г. Здравомыслова, В.П. Казимирчука, А.Я. Кибанова, Д.С. Конторова, В.Н. Кудрявцева, А.В. Малышева, М.Н. Руткевича, Т.В. Худойкину, А.И. Шипилова.
В качестве источников, относимых к правовой науке, глубоко проанализированы труды С.А. Авакьяна, С.С. Алексеева, М.В. Баглая, Д.Н. Бахраха, В.В. Бойцовой, А.Т. Боннера, В.В. Бутнева, А.Б. Венгерова, П.Ф. Елисейкина, И.М Зайцева, А.Б. Зеленцова, Е.И. Козловой, Н.М. Колосовой, О.Е. Кутафина, В.В. Лазарева, Е.Б. Лупарева, В.О. Лучина, М.Д. Матиевского, B.C. Нерсесянца, В.Н. Протасова, Н.А. Рассахатской, Ю.Н. Старилова, М.С. Студеникиной, Н.В. Сухаревой, Ю.А. Тихомирова, Н.Ю. Хаманевой, Н.А. Чечиной, Д.Т. Шона, Л.С. Явича. Особое значение автором уделяется выводам и положениям, содержащимся в работах Д.Н. Абрамова, Л.Г. Алехичевой, Е.П. Ищенко, Л.А. Киселевой, С.Д. Князева, М.К. Треушникова, Л.В. Тумановой, В.А. Тупикова, специально посвященных исследованию различных аспектов избирательных споров.
Общетеоретическое значение для изучения заявленной темы имеют работы Ю.А. Веденеева, А.А. Вешнякова, А.В. Иванченко, В.В. Игнатенко, М.С. Матейковича, В.Д. Мостовщикова, В.И. Лысенко, В.Е. Подшивалова, А.Е. Постникова, Б.А. Страшуна, А.П. Сунцова, А.Д. Табиханова, А.Е. Штурнева и других авторов, в которых рассматриваются различные аспекты избирательного права и процесса.
Нормативно-правовую и эмпирическую основы исследования составляют Конституция Российской Федерации, федеральное законодательство и законодательство субъектов Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; решения Верховного Суда Российской Федерации и иных федеральных судов
общей юрисдикции, связанные с рассмотрением конкретных избирательных споров; правовые акты Центральной избирательной комиссии Российской Федерации и нижестоящих избирательных комиссий, имеющие правоприменительный, инструктивный и рекомендательный характер.
Научная новизна диссертационного исследования обусловлена,
прежде всего, самим характером, актуальностью и малоразработанностыо
проблемы избирательных споров. Диссертационное исследование представляет
собой одну из первых попыток с общетеоретических позиций изучить
избирательно-конфликтную проблематику, проанализировать и
охарактеризовать избирательные споры в качестве основного правового средства (способа) защиты конституционного права граждан избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
В диссертации обоснованы и выносятся на защиту следующие, содержащие элементы новизны положения и выводы:
Избирательные споры - это избирательные правоотношения охранительного характера, в рамках которых посредством обжалования в установленном законодательством Российской Федерации административном (инстанционном) и судебном порядке разрешаются конфликтные ситуации, возникающие в связи с реальным или предполагаемым нарушением избирательных прав граждан. Многоаспектная правовая природа избирательных споров диктует необходимость подходить к пониманию избирательных споров с различных позиций, проводя их соотношение с такими правовыми явлениями, как юридические конфликты, избирательные правоотношения и правовые споры.
Избирательные споры представляют собой один из видов государственной защиты избирательных прав граждан. С этой точки зрения, они занимают самостоятельное место в юридическом механизме защиты избирательных прав граждан наряду с другими существующими способами их защиты, в числе которых необходимо различать привлечение нарушителей избирательного законодательства к юридической ответственности, подачу
обращений в избирательные комиссии, конституционный контроль избирательного законодательства по жалобам граждан. При этом избирательные споры являются универсальным способом защиты избирательных прав граждан, не требующим предварительного или последующего использования других средств защиты.
Действующее законодательство ограничивает круг субъектов, обладающих правом инициирования избирательных споров, относя к ним исключительно избирателей, кандидатов, доверенных лиц, избирательные объединения, иные общественные объединения, наблюдателей, избирательные комиссии и их членов. Вместе с тем практика рассмотрения избирательных споров свидетельствует, что из вышеуказанного круга субъектов неоправданно выведены все граждане, не являющиеся избирателями или кандидатами, а также не наделенные иным специальным статусом в сфере избирательных отношений, но участвующие в совершении определенных избирательных действий. Исходя из этого представляется необходимым дополнить перечень лиц, обладающих правом «электорального» обжалования, указанием на такую основную категорию субъектов избирательного права, как граждане, которые являются непосредственными носителями конституционного права избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления.
Законодательством о выборах предусмотрена возможность обжалования действий (бездействия) и решений не только избирательных комиссий, но и их должностных лиц. Однако реализация права обжалования в отношении последних сопряжена с определенной незавершенностью правового регулирования, обусловленной отсутствием в федеральных законах и законах субъектов Российской Федерации легальной дефиниции, фиксирующей понятие и признаки упомянутых должностных лиц. Вместе с тем внутренняя логика законодательного регулирования порядка формирования и деятельности избирательных комиссий позволяет прийти к выводу, что под должностными лицами избирательных комиссий, действия (бездействия) и решения которых
[[ могут быть предметом обжалования, следует понимать всех их членов с правом решающего голоса, не связывая подобный статус с замещением должностей председателя, заместителя председателя или секретаря либо с работой в комиссии на постоянной (штатной) основе.
Одним из важнейших принципов, лежащих в основе организации работы избирательных комиссий, является коллегиальность и гласность их деятельности. В связи с этим рассмотрение и разрешение избирательных споров рабочими группами и должностными лицами избирательных комиссий единолично не только прямо противоречит коллегиальному способу принятия решений, но и фактически исключает возможность присутствия при подобном рассмотрении жалоб на нарушение избирательных прав граждан членов комиссий с правом совещательного голоса, представителей средств массовой информации и других лиц, которые вправе принимать участие в заседаниях избирательных комиссий.
Оптимизация процедуры рассмотрения избирательных споров диктует настоятельную необходимость закрепления в Федеральном законе «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации» единообразных процессуальных правил, определяющих порядок их рассмотрения избирательными комиссиями, с приданием им универсального значения для любого уровня и вида выборов. С этой точки зрения, в Федеральном законе, как минимум, должны содержаться нормы, регулирующие следующие основные элементы процедуры рассмотрения избирательных споров:
порядок подачи и принятия жалобы;
форма и реквизиты жалобы;
порядок извещения и вызова заинтересованных сторон на заседание комиссии по рассмотрению избирательного спора;
правила рассмотрения избирательного спора на заседании избирательной комиссии, включая очередность выступления лиц, участвующих в заседании комиссии по рассмотрению избирательного спора, процедуру
принятия решения по избирательному спору и вступления указанного решения в силу;
- порядок обжалования в вышестоящую избирательную комиссию принятого решения по избирательному спору (в случае, если субъект избирательного спора отдает предпочтение инстанционному обжалованию перед судебным).
7, Избирательные споры, рассматриваемые в судебном порядке,
следует отличать от административно-правовых споров, посредством которых
происходит обжалование действий (бездействия) и решений органов и
должностных лиц исполнительной власти. Если первые вытекают из
регулятивных избирательных правоотношений, то основой для существования
последних являются административно-правовые отношения, в которых одна
сторона обладает властными полномочиями по отношению к другой стороне,
обжалующей нарушение своих прав в судебных органах.
Исходя из этого представляется юридически некорректным отнесение избирательных споров к подведомственности специализированных административных судов (в случае их образования в российской судебной системе), так как при таком подходе не будет обеспечена реализация процессуальных особенностей рассмотрения и разрешения избирательных споров, в силу того что административное судопроизводство, имея собственные цели и задачи в осуществлении правосудия, не отражает электоральной специфики, присущей судебной защите избирательных прав граждан. В этой связи в целях повышения эффективности последней более предпочтительным выглядит введение своеобразной электоральной специализации судей судов общей юрисдикции.
8. Законодательством не предусмотрены специальные правила
подсудности для жалоб на решения и действия (бездействие) должностных лиц
избирательных комиссий (в отличие от специальной подсудности жалоб в
отношении самих комиссий). Данная позиция законодателя означает, что
должностные лица избирательных комиссий фактически приравнены к
должностным лицам органов государственной власти и местного самоуправления, в отношении жалоб на решения и действия (бездействие) которых действуют общие правила подсудности.
9. Избирательное и гражданско-процессуальное законодательство не предусматривает обязательного обращения решений судов по избирательным спорам к немедленному исполнению. Такой порядок обеспечивает возможность своевременного исправления судебных ошибок посредством отмены кассационной инстанцией незаконных (и еще не исполненных) решений. Кроме того, важно учитывать, что суд первой инстанции при разрешении практически любого избирательного спора с учетом всех обстоятельств дела и при наличии соответствующей просьбы заявителя вправе обратить свое решение к немедленному исполнению в соответствии со статьей 212 Гражданского процессуального кодекса Российской Федерации, за исключением решений по спорам об отмене регистрации кандидата (списка кандидатов), которые в силу прямого указания закона не могут быть обращены к немедленному исполнению.
Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется изложенными в нем положениями и выводами, направленными на совершенствование механизма защиты избирательных прав граждан.
Теоретическая значимость исследования заключается во внесении определенного вклада в научное осмысление теоретических и прикладных проблем избирательных споров. Работа содержит авторские определения, отдельные положения и выводы, научные обобщения, которые могут быть использованы для дальнейших научных разработок проблем, связанных с избирательными конфликтами в целом и избирательными спорами в частности.
Практическая значимость результатов исследования состоит в том, что в работе формулируется ряд предложений и рекомендаций, направленных на совершенствование федерального законодательства и повышение эффективности правоприменительной практики при рассмотрении
избирательных споров в избирательных комиссиях и судах. Результаты проведенного исследования также могут быть использованы в учебном процессе при проведении занятий по конституционному (государственному) и избирательному праву.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертации нашли отражение в научных публикациях, включая изданную в соавторстве монографию «Избирательные споры: юридическая природа и порядок рассмотрения». Часть теоретических положений и результатов исследования были использованы при проведении занятий по курсу «конституционное (государственное) право Российской Федерации», спецкурсу «избирательное право и избирательный процесс в Российской Федерации» со студентами Юридического института Дальневосточного государственного университета. Диссертант также неоднократно выступал с научными сообщениями по теме исследования на научно-практических конференциях, проводившихся в рамках Дальневосточного государственного университета.
При подготовке работы диссертант опирался на собственную практику представления интересов различных участников избирательного процесса при рассмотрении избирательных споров в избирательных комиссиях и судебных органах Приморского края, а также опыт работы в должности начальника правового отдела Думы города Владивостока.
Понятие и юридическая природа избирательных споров
Процесс становления демократической избирательной системы в России и проводимые выборы происходят на фоне постоянного расширения практики рассмотрения избирательных споров. Несмотря на то, что избирательные споры являются постоянными спутниками практически любой избирательной кампании, законодатель на федеральном и региональном уровнях не использует такой категории, как избирательные споры. В юридической литературе понятию избирательных споров также, к сожалению, не уделяется должного внимания. В связи с этим представляется принципиально важным сформулировать общеправовое определение избирательных споров, охарактеризовать юридическую природу и значение последних в российской избирательной системе.
Одним из определений, которое можно встретить в работах, затрагивающих конфликтную проблематику избирательного процесса, является понятие избирательных споров, которое предлагает Е.П. Ищенко. Он утверждает, что фактически избирательные споры - это разногласия, возникающие в связи с нарушениями избирательных прав граждан и права граждан на участие в референдуме при проведении избирательных кампаний по выборам органов государственной власти и местного самоуправления, а также при проведении референдумов, которые разрешаются в административном или в судебном порядке.1
Определение избирательных споров через понятие разногласий представляется нам не совсем удачным, поскольку если придерживаться такого подхода, то неизбежно происходит некоторое отождествление объективно существующей конфликтной ситуации (тех самых разногласий, о которых ведет речь Е.И. Ищенко) и юридической процедуры разрешения данной конфликтной ситуации. На наш взгляд, определяющим фактором для уяснения понятия избирательных споров является закрепление в нормах избирательного права принципиальной возможности и порядка рассмотрения и разрешения возникающих в электоральной сфере разногласий. Иными словами, избирательные споры как явление юридическое существуют исключительно благодаря их правовому оформлению в избирательном законодательстве, вследствие чего сами по себе разногласия в избирательном процессе являются лишь элементом избирательных споров, но к ним не приравниваются.
Существенное значение для характеристики избирательных споров несомненно имеет их неразрывная связь с избирательными правами граждан. Под избирательными правами граждан принято понимать целый комплекс самостоятельных, но одновременно взаимосвязанных друг с другом прав и свобод. Основу данного комплекса составляет гарантированное статьей 32 Конституции РФ право граждан России участвовать в управлении делами государства как непосредственно, так и через своих представителей и, как следствие, право избирать и быть избранным в органы государственной власти и местного самоуправления. Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» в пункте 28 статьи 2 закрепляет определенный перечень избирательных прав российских граждан. Однако при этом необходимо учитывать, что данный перечень не является исчерпывающим и позволяет гражданам участвовать не только в выдвижении кандидатов, списков кандидатов, предвыборной агитации, наблюдении за проведением выборов, работой избирательных комиссий, но и принимать участие в иных избирательных действиях, не запрещенных законом.
Важным представляется отметить, что существующая между избирательными правами граждан и избирательными спорами связь прослеживается применительно к нарушению избирательных прав. Так, при нормальном течении регулятивных избирательных правоотношений, когда происходит эффективная реализация избирательных прав граждан, объективной почвы для возникновения и существования избирательных споров нет. В то же время, когда происходит нарушение избирательных прав граждан, возникает объективная необходимость их охраны и защиты.
Говоря о содержании понятия избирательных споров, нельзя не отметить то обстоятельство, что многие специалисты в области избирательного права, занимающиеся избирательно-конфликтной проблематикой, к избирательным спорам относят споры, связанные с производством по защите нарушенных избирательных прав граждан. В данном случае речь идет о споре по поводу какого-либо реального или предполагаемого ущемления избирательных прав граждан или иных участников избирательного процесса. Такая позиция основана, прежде всего, на положениях действующего избирательного законодательства, в котором, как уже отмечалось, отсутствует само понятие избирательного спора. При этом законодатель конструирует правовые нормы, составляющие в своей совокупности институт под названием «обжалование нарушений избирательных прав граждан». Данное обстоятельство лишний раз свидетельствует о неразрывной связи избирательных споров с защитой избирательных прав граждан посредством обжалования их наличных или -і мнимых нарушении Указанный признак избирательных споров - их обязательная обусловленность нарушением избирательных прав граждан - крайне важен. Он позволяет отграничивать избирательные споры от других видов правовых споров именно по характеру нарушенных прав. Избирательный спор - это спор по поводу реального или предполагаемого нарушения каких-либо избирательных прав граждан. Нарушение избирательного права, лежащее в основе возникающего правового спора, дает нам основание назвать его избирательным, поскольку в ином случае это будет трудовой спор (при нарушении трудовых прав), гражданско-правовой спор (при нарушении имущественных прав субъектов) или иной вид правовых споров. Нарушение избирательных прав граждан при этом может происходить в различных формах: это может быть действие определенного субъекта; бездействие обязанного субъекта, когда законом установлена его обязанность поступать конкретным образом; издание акта (принятие решения), ущемляющего избирательные права граждан.
Особенности субъектного состава при разрешении избирательных споров избирательными комиссиями. Система подачи жалоб
В теории избирательного права разрешение избирательных споров избирательными комиссиями именуется административным либо инстанционным порядком, что позволяет употреблять указанные наименования как тождественные. Вместе с тем важно подчеркнуть, что термин «административный» используется в данном случае не в общеправовом расширенном значении, а только для обозначения обжалования нарушений избирательных прав граждан путем инициирования избирательных споров в вышестоящих избирательных комиссиях в порядке, предусмотренном главой десятой Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ».
Приступая к изучению вопросов, связанных с инстанционным способом разрешения избирательных споров, в первую очередь следует остановиться на определении правовой основы подобной процедуры рассмотрения и разрешения избирательных споров. Прежде всего, административный порядок разрешения избирательных споров регулируется Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», в котором устанавливается сама возможность применения административной процедуры обжалования нарушений избирательных прав граждан и содержатся принципиальные положения, закрепляющие процедуру административного обжалования. Кроме этого, использование административного порядка разрешения избирательных споров предусмотрено статьями 94 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации» и Федерального закона «О выборах Президента Российской Федерации», а также соответствующих законов субъектов РФ. Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» прямо устанавливает, что решения и действия (бездействие) комиссий и их должностных лиц, нарушающие избирательные права граждан, могут быть обжалованы в непосредственно вышестоящую комиссию.
Анализируя данную правовую норму, нельзя не обратить внимание на то обстоятельство, что она четко закрепляет распространение административного порядка обжалования исключительно на решения и действия (бездействие) избирательных комиссий и их должностных лиц. Решения и действия (бездействие) всех иных субъектов, нарушающие избирательные права граждан, обжалуются инициатором избирательного спора в суд. В случае с решениями и действиями (бездействием) самих избирательных комиссий вопрос о субъекте избирательного спора в принципе не возникает - это избирательные комиссии как коллегиальные органы, статус и система которых закреплены в статье 20 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» и иных нормах избирательного законодательства. Не столь однозначным выглядит обжалование решений и действий (бездействия) должностных лиц избирательных комиссий, поскольку в данной ситуации неизбежно возникает вопрос о том, кого конкретно имел в виду законодатель в этом случае.
К сожалению, статья 2 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» среди основных понятий и терминов не содержит определения должностных лиц избирательных комиссий. Поэтому определение круга субъектов, являющихся должностными лицами избирательных комиссий, необходимо осуществлять на основе комплексного анализа норм избирательного законодательства. В соответствии с пунктом 12 статьи 29 упомянутого Федерального закона председатель, заместитель председателя и секретарь Центральной избирательной комиссии РФ, председатель, заместитель председателя и секретарь избирательной комиссии субъекта РФ, председатель иной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, работают в соответствующей комиссии на постоянной (штатной) основе. Как видно, в указанных случаях соответствующие члены избирательных комиссий обязаны работать в них на постоянной основе в отличие от всех остальных членов избирательных комиссий с правом решающего голоса, которые вправе делать это лишь при условии, что соответствующим законом или иным нормативным правовым актом предусмотрена сама возможность членов избирательной комиссии с правом решающего голоса работать в ней на постоянной (штатной) основе. В частности, такая возможность существует для членов Центральной избирательной комиссии РФ, поскольку она прямо оговорена пунктом 13 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» и статьей 18 Регламента ЦИК РФ1, где закрепляется, что члены Комиссии с правом решающего голоса вправе работать в Комиссии на постоянной (штатной) основе. Основанием для работы на постоянной (штатной) основе является личное заявление члена Комиссии на имя председателя Комиссии. Оформление на работу на постоянной (штатной) основе члена Комиссии с правом решающего голоса осуществляется распоряжением председателя Комиссии.
Что касается членов избирательных комиссий субъектов РФ с правом решающего голоса, членов избирательных комиссий муниципального образования, территориальных комиссий, действующих на постоянной основе и являющихся юридическими лицами, с правом решающего голоса, то возможность их работы на постоянной (штатной) основе в соответствующих комиссиях, а также размер и виды денежного содержания, иных выплат этим членам комиссии определяются законами, иными нормативными правовыми актами субъектов РФ, уставами муниципальных образований, нормативными правовыми актами органов местного самоуправления.
См.: Постановление Центральной избирательной комиссии РФ «О Регламенте Центральной избирательной комиссии Российской Федерации» от 28.06.1995 № 7/46-П (ред. от 21.11.2005). - Электронные текстовые данные. - Справочно-правовая система «Консультант Плюс» (Эксперт-приложение). В соответствии с пунктом 15 статьи 29 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» член Центральной избирательной комиссии РФ с правом решающего голоса, работающий в указанной комиссии на постоянной (штатной) основе, замещает государственную должность Российской Федерации. Следовательно, председатель, заместитель председателя и секретарь ЦИК РФ, а также иные члены ЦИК РФ с правом решающего голоса, работающие в ней на постоянной основе, являются должностными лицами Центральной избирательной комиссии РФ как федерального государственного органа.
Член избирательной комиссии субъекта РФ с правом решающего голоса, работающий в комиссии на постоянной (штатной) основе, член иной избирательной комиссии, действующей на постоянной основе и являющейся юридическим лицом, с правом решающего голоса замещают в соответствии с законом, иным нормативным правовым актом субъекта РФ, уставом муниципального образования, иным нормативным правовым актом органа местного самоуправления соответственно государственную должность субъекта РФ или муниципальную должность. Соответственно председатели, их заместители и секретари избирательных комиссий субъектов РФ и иных, постоянно действующих комиссий, являющихся юридическими лицами, а также иные члены комиссий с правом решающего голоса, работающие в ней на постоянной (штатной) основе, выступают в качестве должностных лиц соответствующих комиссий, занимающих государственные либо муниципальные должности.
Процессуальные особенности рассмотрения и разрешения избирательных споров избирательными комиссиями
Статья 75 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ», устанавливая общие правила административного обжалования нарушений избирательных прав граждан, не предусматривает конкретной процедуры рассмотрения избирательных споров избирательными комиссиями. Не закрепляют детальных, исчерпывающих процессуальных правил рассмотрения избирательных споров комиссиями и иные федеральные законы, содержащие нормы избирательного права. На наш взгляд, подобная ситуация выглядит серьезным упущением законодателя, который не разработал и не утвердил на законодательном уровне единые общие процессуальные правила рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав граждан в избирательных комиссиях РФ.
Избирательные споры - это важнейший способ обеспечения эффективной реализации и защиты избирательных прав граждан. В силу этого «молчание» законодателя по вопросу об установлении единой процедурной составляющей административного рассмотрения избирательных споров представляется недопустимым, поскольку создает почву для злоупотреблений своими полномочиями избирательными комиссиями и их членами, нарушений избирательных прав граждан и возникновения новых конфликтных ситуаций, которых вполне могло бы и не быть, если бы в российской избирательной системе действовал единый для всех комиссий порядок административного рассмотрения избирательных споров. Отсутствие унифицированных правил рассмотрения избирательных споров в комиссиях также отрицательно сказывается на формировании единообразной практики их разрешения избирательными комиссиями, чем в определенной степени нарушается принцип правового равенства возможностей субъектов избирательного процесса по защите своих избирательных прав, поскольку конкретная процедура защиты в различных комиссиях может иметь существенные отличия от процедуры рассмотрения жалоб в иных комиссиях такого же уровня, расположенных в других регионах страны.
Всё это обуславливает острую необходимость в выработке и юридическом закреплении процессуального порядка разрешения избирательных споров в избирательных комиссиях. Так, по мнению А.О. Казанцева, для повышения эффективности правоприменительной деятельности избирательных комиссий Центральной избирательной комиссии РФ следует разработать и утвердить типовое положение о работе с обращениями граждан и других участников избирательного процесса в избирательных комиссиях. Нормы данного положения должны соответствовать нормам законодательства, комплексно и детально закреплять и регулировать все необходимые в этом плане вопросы.
Разделяя обеспокоенность по поводу отсутствия должного нормативного регулирования административной процедуры рассмотрения избирательных споров, позволим себе не согласиться с А.О. Казанцевым. Прежде всего обращает на себя внимание то обстоятельство, что ЦИК РФ в соответствии с пунктом 13 статьи 21 Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» в пределах своей компетенции вправе издавать инструкции по вопросам единообразного применения указанного выше Федерального закона, обязательные для исполнения. При этом законом не предусмотрена возможность для ЦИК РФ создавать новые процессуальные правила, отличные от норм указанного Федерального закона.
Также важно учитывать, что поскольку по мысли А.О. Казанцева положение о работе с обращениями граждан должно быть типовым, то это повлечет за собой необходимость для каждой избирательной комиссии принимать свое положение, что опять же не будет способствовать унификации процессуальных правил. Кроме того, при таком подходе нерешенной является ситуация, когда какая-либо из избирательных комиссий не утверждает свое положение. Остается открытым вопрос - допустимо ли при таких обстоятельствах руководствоваться типовым положением, либо действуют только соответствующие нормы избирательного законодательства.
На наш взгляд, целесообразнее в рамках Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» ввести специальную главу, посвященную правилам рассмотрения и разрешения избирательных споров избирательными комиссиями. В нормах данной главы следует четко определить все специальные процессуальные правила по разрешению избирательных споров, подлежащих рассмотрению в избирательных комиссиях. Данные правила должны носить универсальный характер и применяться при рассмотрении любого избирательного спора в избирательных комиссиях всех уровней. В них должны найти отражение следующие основные элементы процедуры рассмотрения избирательных споров: - порядок подачи и принятия жалобы; - форма и реквизиты жалобы; - порядок извещения и вызова заинтересованных сторон на заседание комиссии по рассмотрению избирательного спора; - процессуальный порядок ведения производства по рассмотрению избирательного спора, включая очередность выступления лиц, участвующих в заседании комиссии по рассмотрению избирательного спора, процедуру принятия решения по избирательному спору и вступления указанного решения в силу; - порядок обжалования в вышестоящую избирательную комиссию принятого решения по избирательному спору (в случае, если субъект избирательного спора отдает предпочтение инстанционному обжалованию перед судебным). Необходимо иметь в виду, что, как отмечают Е.П. Ищенко и А.Е. Ищенко, хотя в действующем законодательстве отсутствуют, специальные правовые нормы, регламентирующие процедурные правила рассмотрения избирательными комиссиями электоральных споров, уже выработаны достаточно удачные формы разрешения конфликтных ситуаций: создание рабочих групп, рассмотрение спорных вопросов в присутствии заявителя и других заинтересованных лиц, привлечение специалистов и экспертов, выезд в необходимых случаях на место возникновения конфликта, взаимодействие с правоохранительными органами и др.
Правовая основа для судебного разрешения избирательных споров. Подсудность избирательных споров
Приступая к исследованию вопросов, связанных с судебным порядком разрешения избирательных споров, первоначально необходимо определить его правовую основу. Важно отметить, что до принятия Конституции в 1993 году и Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ» в 1994 году правовое регулирование данного вопроса было весьма незначительным. 10 декабря 1948 года Генеральной Ассамблеей ООН была принята и провозглашена Всеобщая Декларация прав человека и гражданина, где в статье 8 устанавливалось, что каждый человек имеет право на эффективное восстановление в правах компетентными национальными судами в случае нарушения его основных прав, предоставленных ему конституцией или законом.1 Право избирать и быть избранным относится к числу основных конституционных прав граждан любого государства, в особенности того, которое провозглашает себя демократическим.
В СССР и в последующем в России, как отмечет М.К. Треушников, несмотря на провозглашение и признание во Всеобщей Декларации указанных важнейших принципов в судебном порядке до 1994 года в некоторой степени защищалось только активное избирательное право - право избирать, но в законах России не содержалось никаких правовых норм, предусматривающих хотя бы минимальные гарантии судебной защиты права быть избранным (пассивного права). В судебном порядке защищались только права граждан быть включенными в списки избирателей и не защищались права иных субъектов избирательного процесса.
При кодификации гражданского процессуального права РСФСР в 1964 году дела по жалобам о неправильности в списках избирателей были отнесены к судопроизводству по делам, возникающим из административно-правовых отношений, и незначительное число норм помещено только в трех статьях главы 23 ГПК РСФСР. Каких-либо иных актов, специально регулирующих порядок судебного обжалования нарушений избирательных прав граждан в СССР, не существовало.
12 декабря 1993 года была принята Конституция РФ, где в статье 32 была закреплена норма о том, что граждане Российской Федерации имеют право избирать и быть избранными в органы государственной власти и местного самоуправления. Тем самым за избирательными правами граждан был закреплен статус конституционных прав, которые в соответствии со статьей 46 Конституции РФ могут защищаться в судебном порядке. Часть 2 статьи 46 Конституции РФ установила, что решения и действия (или бездействия) органов государственной власти и органов местного самоуправления, общественных объединений и должностных лиц могут быть обжалованы в суд. Это принципиальное конституционное установление послужило основой для развития всего последующего избирательного законодательства в части судебной защиты избирательных прав граждан и разрешения избирательных споров.
В 1994 году был принят Федеральный закон «Об основных гарантиях избирательных прав граждан в РФ», который комплексно урегулировал базовые избирательные отношения, возникающие при проведении выборов различного уровня в России. Данный закон содержал и правила судебного обжалования нарушений избирательных прав граждан.
Конечно, необходимо отметить, что существовал также закон «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» от 27.04.1993 (с изменениями от 14.12.1995). Но данный закон носил универсальный характер, был нацелен на защиту прав граждан в сфере деятельности, прежде всего, исполнительной власти, в процессе участия граждан в административно-правовых отношениях. Указанный нормативный правовой акт совершенно не учитывал избирательно-правовой специфики, не содержал каких-либо особых правил для рассмотрения и разрешения избирательных споров; правил, ориентированных исключительно на защиту избирательных прав граждан.
Поэтому принятие специальных актов именно избирательного законодательства, содержащих условия судебной защиты избирательных прав граждан, было оправдано и необходимо.
В настоящее время судебный порядок разрешения избирательных споров регулируется соответствующими статьями Федерального закона «Об основных гарантиях избирательных прав граждан РФ». Кроме того, использование судебного порядка разрешения избирательных споров предусмотрено в отсылочных статье 90 Федерального закона «О выборах депутатов Государственной Думы Федерального Собрания РФ» и статье 83 Федерального закона «О выборах Президента РФ». Конкретные процессуальные правила рассмотрения и разрешения избирательных споров судами содержатся в главе 26 ГПК РФ.
Как уже говорилось выше, в ранее действовавшем ГПК РСФСР 1964 года содержались лишь нормы, позволяющие гражданам обжаловать неправильности в списках избирателей. Такое положение вещей существовало вплоть до 07.08.2000, когда федеральным законом были внесены изменения в главу 23 ГПК РСФСР, которая была введена в действие в новой редакции и озаглавлена как «производство по делам о защите избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». По сравнению с предыдущей редакцией главы 23 ГПК РСФСР, позволявшей подавать жалобы только на неправильности в списках избирателей, новая редакция августа 2000 года существенно расширила правовое регулирование судебного процессуального порядка рассмотрения жалоб на нарушения избирательных прав граждан. Данная редакция главы 23 ГПК РСФСР была принята в соответствии с действовавшим тогда Федеральным законом «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ» от 19.09.1997 (с изменениями и дополнениями от 30.03.1999) и содержала нормы о том, чьи решения и действия (бездействие) могут быть обжалованы в суде в связи с нарушением избирательных прав граждан, нормы о субъектах, обладающих правом обжалования, сроках обращения в суд и рассмотрения заявлений или жалоб, принимаемых судом решениях по жалобам и заявлениям, их вступлении в законную силу.
ГПК РФ разрабатывался и принимался, после того как вступил в силу Федеральный закон от 12.06.2002 «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан РФ», поэтому законодателем были учтены изменения в избирательном законодательстве, в том числе и в части судебного рассмотрения и разрешения избирательных споров.
