Введение к работе
Актуальность исследования обусловлена необходимостью решения проблем концептуального и юридико-технического характера в процессе предметоведческого обособления исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. При этом основанная на единообразии конституционного подхода система государственного управления в России, в условиях политико-правовой модернизации, стремится к поиску оптимальной модели разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации с учетом принципа закрепления за каждым уровнем власти тех из них, которые могут быть наиболее эффективно выполнены на данном уровне власти.
Однако закрепление предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации по «остаточному принципу» делает их юридически неопределенными. В результате, как в законодательстве, так и юридической науке до сих пор отсутствует единая концепция регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. Отсюда представляется очень сложным установить как сами предметы ведения и полномочия субъектов Российской Федерации, так и факт их нарушения со стороны Федерации.
Осложняет выявление исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации вопрос терминологического единства. В частности, анализ доктринальных источников показал, что в отечественной науке конституционного права не сложилось четкого понимания и соотношения терминов «предмет ведения», «компетенция» и «полномочия» применительно к системе разграничения государственной власти между ее федеральным и субъектным уровнями. Отсутствие общих, и что более важно законодательно установленных дефиниций, не позволяет сформировать единой государственной политики по данному вопросу и соответственно снижает эффективность системы государственного управления.
Особо актуализируется в настоящее время проблема сбалансированности территориального развития субъектов Российской Федерации, их экономического и соответственно социального выравнивания. Указанное положение получило свое выражение как стратегическая задача в Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года, а также в бюджетном послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева на 2010-2012 годы. Ведь от того, насколько скоро будет создан данный механизм, зависит эффективность российского государства в широком смысле этого слова. Это вопросы защиты прав граждан, принятия мер социально-экономического развития субъектов Российской Федерации, создания и реализации новой «региональной политики». При этом процесс создания стимулов для развития субъектов Российской Федерации немыслим без передачи предметов ведения и полномочий. В этой связи перед федеральной властью стоит важнейшая задача – строго разграничить предметы ведения и полномочия, а также источники их финансирования между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Кроме того, требующей своего разрешения является проблема совершенствования федерального законодательного процесса и повышения качества законопроектов субъектов Российской Федерации, а также установления гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации, в том числе в рамках опережающего правового регулирования.
Являясь ядром правового статуса субъектов Российской Федерации и особенностью государственного устройства Российской Федерации, вопрос исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации представляет несомненный интерес для углубленного исследования, особенно в современных условиях политико-правовой модернизации.
Степень научной разработанности темы опосредована значимостью и многоаспектностью вопросов взаимодействия федерации и субъектов федерации в процессе разграничения предметов ведения и полномочий.
Одними из первых, кто заложил основу федеративной модели государственного устройства, были так называемые «отцы основатели» Конституции Соединенных Штатов Америки (далее – США) – Т.Пейн, Э.С.-Д.деКревкер, А.Гамильтон, Д.Вашингтон, , , , , .
Заметный вклад в развитие основ федеративного государства и вопроса о предметах ведения субъектов федерации внесли французские, германские, российские и американские ученые конца XIX – начала XX века: А.Эсмен, Г.Вайц, Г.Геллер, Г.Еллинек, М.ФонЗейдель, А.Кунц, П.Лабанд, О.Майер, В.Остен-Сакен, А.Токквиль, В.Уиллоуби, К.Арановский, Ю.Гачек, Ю.Гессен, А.Градовский, А.Жилин, В.Ивановский, Ф.Кокошин, Н.Коркунов, Н.Палиенко, А.Ященко, Д.Вебстер, Д.Кальгун, Л.Клей и др.
В советский период вопрос о правовом статусе и предметах ведения субъектов федерации нашел свое развитие в трудах Г.В.Александренко, Г.С.Гуревича, Д.Л.Златопольского, И.П.Ильинского, Е.Р.Кастеля, A.И.Кима, И.Д.Левина, А.И.Лепешкина, А.А.Мишина, С.И.Русиновой, Ю.П.Урьяса, B.Е.Чиркина, М.А.Шафира и др. Среди зарубежных ученых этого периода проблемами федерализма занимались такие ученые как Д.Д.Басу, Т.Маунц, К.Хессе, М.П.Шарма и др.
На современном этапе вопросы государственно-территориального устройства, принципов разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также правового статуса субъектов федерации, получили свое развитие в трудах Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, А.С.Автономова, П.А.Астафичева, Г.В.Атаманчука, М.В.Баглая, В.В.Бакушева, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, С.В.Бошно, А.В.Безрукова, Н.А.Варламовой, А.В.Васильева, Н.В.Витрука, В.Г.Вишнякова, В.В.Воробьева, Б.Н.Габричидзе, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, Н.М.Добрынина, В.Р.Енгибаряна, В.Г.Ермакова, Т.В. Заметиной, В.Д.Зорькина, Р.В.Знаменщикова, Л.М.Карапетяна, Д.А.Керимова, Д.А. Ковачева, А.Н.Кокотова, К.Е. Колибаба, И.А.Конюховой, А.Е.Козлова, Б.С.Крылова, В.А.Кряжкова, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, Ю.И.Лейбо, Е.Ф.Лукьянчиковой, В.А.Максимова, Г.В.Мальцева, М.Н.Марченко, А.А.Муравьева, Ф.Х.Мухаметшина, С.В.Нарутто, В.В.Невинского, B.C.Нерсесянца, А.Ф.Ноздрачева, Ж.И.Овсепян, И.И.Овчинникова, В.А.Прокошина, П.И.Савицкого, М.С.Саликова, А.Д.Селюкова, С.С.Собянина, Ю.Н.Старилова, Б.А.Страшуна, Ю.А.Тихомирова, Б.Н.Топорнина, А.В.Усса, И.Д.Хутинаева, Т.Я.Хабриевой, Г.Н.Чеботарева, Н.М.Чепурновой, В.А.Черепанова, А.Н.Черткова, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, Д.В.Шумкова, Б.С.Эбзеева, и др.
Вместе с тем, несмотря на постоянный научный интерес к заявленной теме, а также учитывая ее особую значимость и актуальность для Российской Федерации, имеющиеся в юридической науке разработки не исчерпывают всего спектра существующих и потенциальных проблем. Это актуализирует обращение к вопросам определения исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, выработки оптимального механизма разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, особенно в условиях современной политико-правовой модернизации.
Объектом настоящего исследования явились общественные отношения, обусловленные разновидностями формы государственного устройства и связанные с этим подходы к трактовкам принципа разграничения предметов ведения и полномочий между федерацией и ее субъектами, прежде всего, в части определения предметов исключительного ведения и полномочий последних применительно к Российской Федерации.
Предмет диссертационного исследования составила совокупность конституционно-детерминированных правовых норм, регулирующих механизм обособления и формы реализации исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации в контексте общего процесса разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в современных условиях.
Цель диссертационного исследования заключалась в комплексном конституционно-правовом исследовании проблем регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации в связи с ее обособлением, реализацией и совершенствованием как составной части механизма разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти с учетом современных особенностей.
Достижению заявленной цели способствовало решение ряда научных задач, среди которых:
– раскрытие теоретико-методологических основ предметоведческого обособления уровней государственной власти;
– анализ конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации;
– выявление принципов и механизма опережающего законодательства субъектов Российской Федерации;
– рассмотрение условий и факторов, определяющих правовую коррекцию предметоведческой сферы субъектов Российской Федерации;
– исследование факторов, влияющих на гармонизацию федерального и регионального законодательства;
– характеристика федеральной законодательной инициативы субъектов Российской Федерации;
– выявление направлений совершенствования конституционно-правового регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации.
Методологическую основу диссертационного исследования составил диалектический метод познания, использование которого обеспечивает восприятие правовых явлений в их развитии и взаимодействии; при выполнении исследования использовались общенаучные методы (системный, анализа и синтеза, индукции и дедукции, абстрагирование, обобщение, аналогия) и частнонаучные методы (формально-юридический, нормативно-логический, сравнительно-правовой, технико-юридический, историко-правовой, системное, историческое, грамматическое и логическое толкование, моделирование, экстраполяция и др.).
Теоретическую базу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, юристов и государственных деятелей, раскрывающие основы государственности и практику реализации федеративных отношений. В ходе исследования диссертантом использованы работы и концептуальные подходы таких авторов, как: Е.С.Аничкин, Ю.П.Алексеев, И.И.Бажин, У.Бернам, Г.А.Борисов, С.Б.Глушаченко, Ж.В. Гусева, А.А.Елисеева, И.В.Кохова, П.Кинг, М.Китинг, Н.Н.Косаренко, М.В.Кострицкая, М.А.Краснов, Г.В.Крыжановская, Б.М.Лазарев, А.Н.Лебедев, С.В.Лихолетова, Р.Г.Маннапов, М.В.Мархгейм, И.Х.Машуков, А.Н.Нифанов, И.С.Новоженова, И.Н.Плешивцев, Е.Д.Проценко, У.Райкер, М.В.Савельева, К.Н.Савин, В.Н.Самсонов, Е.А.Соловьева, Е.Е.Тонков, В.В.Штукин и др.
Правовую основу диссертационной работы составили:
– конституционные акты (Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г., Конституции и Уставы субъектов Российской Федерации);
– федеральные конституционные законы: от 21 июля 1994 г. «О Конституционном Суде Российской Федерации», от 30 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении»;
– федеральные законы: от 6 октября 1999 г. «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», от 24 июня 1999 г. «О принципах и порядке разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации», от 10 декабря 1995 г. «Об основах социального обслуживания населения в Российской Федерации», от 31 июля 1998 г. «Бюджетный кодекс Российской Федерации» и др.;
– подзаконные нормативные правовые акты (указы Президента Российской Федерации; постановления и распоряжения Правительства Российской Федерации, приказы федеральных министерств и служб, приказы генеральной прокуратуры);
– законы и иные нормативные правовые акты республик Адыгея и Калмыкия, Камчатского и Ставропольского краев, Архангельской, Читинской, Новосибирской и Саратовской областей, городов федерального значения Москвы и Санкт-Петербурга, Еврейской автономной области, конституционные законы республик Адыгея, Алтай и Ингушетия.
В работе широко использованы постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации, решения и определения Верховного Суда Российской Федерации, отражающие его правовые позиции относительно разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации, а также установления исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации.
Научная новизна исследования определяется всесторонним исследованием понятия и содержания исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, принципа разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Конкретно научная новизна проявляется в:
– постановке проблемы понимания и содержания исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, исходя из его диалектической связи с принципом и современным процессом разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти в России.
– выявлении места и роли терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» в системе разграничения власти между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
– формулировании авторских понятий «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «государственные (муниципальные) функции органа исполнительной власти», «государственные (муниципальные) услуги органа исполнительной власти», «предметоведческое обособление», «статус законодательного акта»;
– раскрытии особенностей правового регулирования исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации и гарантий их соблюдения органами государственной власти Российской Федерации;
– определении неисчерпывающим образом перечня предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также механизма разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации;
– обосновании необходимости законодательно определить взаимодействие органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе.
На защиту выносятся следующие положения, обладающие элементами научной новизны:
1. Анализ доктринальных источников показал, что в отечественной науке конституционного права не сложилось четкого понимания соотношения терминов «предметы ведения», «компетенция» и «полномочия» применительно к системе разграничения государственной власти между ее федеральным и субъектным уровнями.
Учитывая это, автором диссертации приведены доводы в пользу того, что понятие «предмет ведения» выступает более широким по отношению к двум другим. При этом «компетенция», являясь совокупностью полномочий, является более широким понятием относительно «полномочий». Выстроенный ранжир позволит систематизировать понятийный ряд и осуществить более точную законодательную формализацию.
2. Диссертантом сделан вывод, что отсутствие в российской юридической науке и законодательстве четко установленных терминов «предмет ведения субъекта Российской Федерации», «компетенция органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «полномочия органа государственной власти субъекта Российской Федерации», «предметоведческое обособление», «статус законодательного акта» негативно сказывается, помимо прочего, на:
– единообразии их применения;
– четком определении сферы ведения субъектов Российской Федерации;
– формировании единой государственной политики в части разграничения предметов ведения и полномочий между уровнями государственной власти.
Восполняя наличествующий пробел и в целях преодоления приведенных деструкций, в диссертации представлены авторские трактовки указанных понятий.
3. Российская конституционно-правовая теория и практика дают основания утверждать, что в нашей стране не завершился процесс формирования исчерпывающего по каталогу, непротиворечивого по содержанию и надлежащего по форме нормативно-правового регулятивного аппарата. Это особенно характерно для сферы взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов в части определения и упорядочения исключительного ведения последних.
Исходя из этого, с учетом более общих проблем обеспечения единства правового пространства автором диссертации предложен ряд мер, направленных на соблюдение конституционно-правовых гарантий статуса законодательных актов субъектов Российской Федерации.
4. Анализ законодательства, касающегося исследуемой сферы показал, что отсутствие конституционно установленных предметов исключительного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также наблюдающаяся неопределенность в федеральном законодательстве создали условия для необоснованного роста числа нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, принятых, в том числе, в рамках опережающего правового регулирования. В результате обнаруживается не только дублирование, но и прямое нарушение актами субъектов Российской Федерации федеральных норм.
В целях разрешения названных проблем автором предложено установить принципы опережающего законодательства субъектов Российской Федерации и механизм разрешения противоречий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
5. Основываясь на теоретических выводах современной конституционно-правовой науки, диссертантом сделан вывод о том, что отсутствие в российской Конституции четкого перечня предметов собственного ведения субъектов Российской Федерации оказалось наиболее проблемным вопросом в формировании института их исключительного ведения. Неопределенность в этой сфере позволяет федеральным органам государственной власти в одностороннем порядке осуществлять переквалификацию предметов собственного или совместного с субъектами Российской Федерации ведения. Для восполнения существующего пробела автором диссертации дано определение предметоведческой сферы субъектов Российской Федерации и проведена ее правовая коррекция.
6. Следствием закрепления Конституцией Российской Федерации исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации (ст. 73) по остаточному принципу явилось отсутствие до настоящего времени в конституционно-правовой науке и законодательстве единой концепции регулирования исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации. В порядке корректирования сложившейся ситуации автором диссертации предложено на уровне федерального закона определить перечень предметов собственного ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, используя при этом не исчерпывающий подход. Это позволит адаптировать предметную сферу субъектов Российской Федерации с учетом актуальных проблем и стратегии федеративного строительства.
7. Диссертант, определяя право законодательной инициативы, с одной стороны, ядром правового статуса субъекта Российской Федерации, с другой, – существенной особенностью государственного устройства Российской Федерации, подчеркнул, что оно создает почву для противоречий между Российской Федерацией и ее субъектами по поводу их совместного участия в федеральном законодательном процессе. Исходя из этого сделан вывод о необходимости принятия федерального закона, который бы установил:
– процедуру участия субъектов Российской Федерации в федеральном законодательном процессе;
– четкие критерии возврата субъектам Российской Федерации проектов федеральных законов, не соответствующих действующему законодательству или критериям оценки документов с позиций юридической техники.
Теоретическая значимость исследования определяется необходимостью дальнейшего развития научных положений, посвященных особенностям функционирования федеративной формы государственного устройства Российской Федерации, установлению перечня исключительных предметов ведения и полномочий субъектов Российской Федерации, а также понятийного аппарата используемого в данном процессе.
Основные положения диссертации могут быть использованы в ходе дальнейших научных исследований в области конституционного права, теории государства и права.
Практическая значимость исследования выражается в разработке конкретных предложений, направленных на совершенствование действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, а также практики его применения в части, касающейся определения исключительной сферы ведения субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации.
Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в области федеративных отношений. Диссертационное исследование способствует уточнению и развитию концептуальных позиций, касающихся сферы ведения субъектов Российской Федерации, дополняет существующую научную базу для развития законодательства и последующих научных исследований.
Апробация результатов исследования проявилась в процессе обсуждения основных положений диссертационного исследования на кафедре международного права и государствоведения юридического факультета Белгородского государственного университета; кафедре государственного управления и правового обеспечения государственной и муниципальной службы Российской академии государственной службы при Президенте РФ; в выступлениях на научно-практических конференциях.
Положения, содержащиеся в диссертационном исследовании опубликованы в 5 статьях автора, общим объемом более 2 п.л.
Структура диссертации. Диссертационное исследование состоит из введения, двух глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и списка использованной литературы.
