Содержание к диссертации
Введение
Глава 1 Исторические и теоретические аспекты становления и развития института парламентских расследований: отечественный и зарубежный опыт
1 Понятие и значение института парламентских расследований 14
2 Особенности осуществления парламентских расследований в зарубежных странах 44
3 Особенности организации расследований комиссиями представительных органов государственной власти в СССР и России (1990 - I половина 1993 гг.) 65
4 Особенности организации расследований комиссиями палат Федерального Собрания Российской Федерации (II полвина 1993 - 2005 гг.) 89
Глава 2 Институт парламентских расследований в Российской Федерации в современный период: проблемы реализации и перспективы развития
1 Содержание парламентского расследования в Российской Федерации 118
2 Стадии парламентского расследования в Российской Федерации 168
Заключение 189
Библиография 200
Приложение проект примерной постатейной структуры Федерального закона
«О парламентских расследованиях в Российской Федерации» 223
- Понятие и значение института парламентских расследований
- Особенности осуществления парламентских расследований в зарубежных странах
- Содержание парламентского расследования в Российской Федерации
- Стадии парламентского расследования в Российской Федерации
Введение к работе
Актуальность исследования. В настоящее время институт парламентского расследования является одним из актуальнейших правовых явлений в большинстве развитых стран мира, характеризующихся высоким уровнем экономического развития и демократических ценностей. И это не удивительно, поскольку данный институт представляет собой эффективный инструмент, с помощью которого общество в лице своих представителей, получает возможность не только контролировать власть, но и расследовать факты и обстоятельства, имеющие первостепенное значение для личности, общества и государства и носящие глобальный и техногенный характер. Более того, благодаря данному институту в стране складываются традиции высокой этики государственной службы, а власть становится более прозрачной, что позволяет оценить эффективность ее действия и соответственно требовать привлечения к ответственности ее некомпетентных, либо нарушивших закон чиновников. Последнее является одним из основных условий искоренения коррупции и соответственно повышения доверия общества к государственным институтам. Кроме того, представляя собой одну из форм парламентского контроля, парламентские расследования способны играть важнейшую роль в регулировании системы "сдержек и противовесов". Не секрет, что обеспечение баланса системы государственной власти, как составного элемента принципа разделения властей зависит не только от успешности реализации каждой из ветвей власти своих основных полномочий, но и от наличия у них возможности осуществлять контрольные полномочия в отношении деятельности друг друга. В свою очередь от соблюдения этого баланса зависит общая эффективность деятельности государственного механизма в современном демократическом государстве. Следует отметить, что за рубежом важность парламентского расследования признана давно. В Великобритании, например, институт парламентских расследований был впервые применен еще в 1720 году. В настоящее время институт парламентского расследования применяется в большинстве развитых стран мира. В России же процесс становления этого
4 института был достаточно долгим и на протяжении большей части своего развития отличался декларативностью. Принятая в 1993 году Конституция РФ внесла серьезные изменения, как в саму систему высших органов государственной власти, так и во взаимоотношения между ними. Однако анализ работы действующего механизма государственной власти в Российской Федерации показал наличие несбалансированности ветвей государственной власти на практике, что проявилось в тенденции чрезмерного усиления полномочий органов исполнительной власти по сравнению с законодательными органами и соответственно в отсутствии в стране действенного механизма парламентского контроля над исполнительной властью.
Выступая в 2005 году с ежегодным посланием Федеральному Собранию, Президент России специально отметил необходимость утверждения законом процедуры парламентского расследования. Итогом этого стало принятие в 2005 году Федерального закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской Федерации», что потребовало его детального изучения.
Актуальность исследования также обусловлена недостаточной изученностью данного института в современной науке конституционного права. В частности, следует отметить, что за последние десятки лет в юридической литературе не появилось ни одного фундаментального специального и монографического исследования, посвященного комплексному исследованию данного института в СССР, России и за рубежом. В связи с этим, в настоящее время в науке конституционного права не сформирован научный понятийный аппарат основных элементов содержания парламентского расследования, не разработана система парламентского расследования. До сих пор не решен вопрос о конституционности данного института. Мнения ученых по данной проблеме диаметрально расходятся, что выражается в субъективном понимании пределов реализации института. Кроме того, следует отметить также чрезмерную самостоятельность, и «разнобой» в нормативном правовом регулировании данного института на уровне субъектов РФ.
Проведенный анализ практики осуществления парламентских расследований в советский и постсоветский периоды, а также прогнозирование и моделирование применения данного института по новому закону свидетельствует о целесообразности его качественного совершенствования.
Проведение комплексного исследования обусловлено необходимостью изучения истории становления и развития указанного института в России.
Значимость настоящей работы обусловлена еще и тем, что без детального исследования указанного института невозможно его совершенствование и адаптация в современных российских условиях.
В настоящем диссертационном исследовании рассматривается отечественный и зарубежный опыт нормативного правового регулирования и практического осуществления парламентских расследований, и предлагаются рекомендации по совершенствованию структуры соответствующего Федерального закона и повышению эффективности данного института в России.
Степень научной разработанности темы исследования. Нельзя сказать, что указанная проблематика совсем не отражена в отечественной юридической литературе. В науке конституционного права достаточно много работ, посвящено институту парламентского контроля, в которых наряду с другими его формами, вскользь затрагиваются отдельные элементы парламентского расследования. Необходимо также отметить появление в последние годы целого ряда научных статей по данной проблематике. На страницах научных журналов («Российская юстиция», «Конституционное и муниципальное право», «Право и политика», «Финансовый контроль», «Представительная власть XXI век», «Юридический мир» и др.) также идет активное обсуждение этого института. В 2007 году появился постатейный комментарий к закону о парламентском расследовании под редакцией С.Н. Бабурина. Нельзя обойти вниманием также материалы научных конференций и круглых столов, проводимых в Совете Федерации и Государственной Думе, где также затрагивались проблемы, связанные с реализацией указанного института.
Однако практически отсутствует серьезная теоретическая и эмпирическая база института парламентского расследования.
Среди современных ученых, внесших наибольший вклад в разработку института парламентского контроля над исполнительной властью в России и за рубежом необходимо назвать С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, О.Е. Кутафина, Е.И. Козлову, Е.В. Коврякову, Д.А. Керимова, И.А. Конюхову, К.В. Суркова, В.В. Маклакова, Н.А. Михалеву, А.А. Мишина, В.Н. Плигина, О.Г. Румянцева, Б.А. Страшуна, Г.Д. Садовникову, Т.Я. Хабриеву, В.Е. Чиркина.
Однако на современном этапе развития науки конституционного права специальные исследования, посвященные институту парламентского расследования, не проводились, лишь отдельные элементы указанного института освещались в учебной и монографической литературе.
Цель и задачи исследования. Главной целью настоящей работы является комплексное исследование института парламентских расследований, а также отдельных его элементов. Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:
разработка научного понятийного аппарата института парламентского расследования;
анализ истории возникновения, становления и развития парламентских расследований в России;
выявление особенностей осуществления парламентских расследований в зарубежных странах;
исследование проблем совершенствования основных элементов содержания парламентского расследования в Российской Федерации;
разработка системы (стадий) парламентского расследования в Российской Федерации;
формулирование предложений по совершенствованию закона о парламентском расследовании и рекомендаций по повышению эффективности института парламентских расследований в Российской Федерации
Объект и предмет исследования. Объектом исследования является совокупность общественных отношений, возникающих в процессе осуществления парламентского расследования.
Предмет исследования составляет институт парламентских расследований в России, а также основные элементы его содержания.
Методологическая основа исследования. В ходе исследования использовались диалектический, конкретно-исторический, сравнительно-правовой, статистический, системно-структурный, формально-юридический методы исследования, методы логического и структурного анализа, синтеза, аналогии, методы моделирования и прогнозирования и иные методы.
Теоретическая основа исследования. Теоретической основой исследования послужили труды выше названных ученых-юристов, в рамках которых затрагивались как общетеоретические вопросы парламентского контроля над исполнительной властью, так и вопросы, являвшиеся предметом исследования настоящей работы.
Нормативная и эмпирическая база исследования. Нормативную и эмпирическую базу составили: 1) нормативные правовые акты Российской Федерации и ее субъектов; 2) постановления Конституционного Суда Российской Федерации; 3) нормативные правовые акты зарубежных стран; 4) нормативные правовые акты СССР и РСФСР; 5) итоговые документы комиссий палат представительных органов власти СССР и России.
Научная новизна диссертационного исследования. Настоящая работа является первым в новейшей истории конституционного права Российской Федерации комплексным исследованием института парламентских расследований.
На защиту выносятся следующие теоретические положения, практические выводы, предложения и рекомендации:
1. Вывод о том, что парламентское расследование можно рассматривать в трех значениях:
как институт парламентского права - это совокупность правовых норм, регулирующих общественные отношения, связанные с осуществлением палатами российского парламента деятельности по расследованию фактов и обстоятельств, несущих негативные последствия для общества и государства и имеющих большой общественный резонанс;
как особую форму парламентского контроля, которая представляет собой основанную на демократических принципах деятельность, осуществляемая созданными в установленном порядке комиссиями парламента в целях: обеспечения контроля деятельности органов власти в Российской Федерации и их должностных лиц; защиты прав и свобод человека и гражданина; выявления и оказания содействия в устранении причин и условий возникновения фактов и обстоятельств, имеющих негативные последствия для общества и государства и информирования о них общества;
как особую разновидность процесса, представляющего собой осуществляемую в установленном законом порядке деятельность палат российского парламента по возбуждению парламентского расследования, по выявлению, сбору, исследованию, проверке, обработки, анализу и установлению фактов, обстоятельств и событий, имеющих негативные последствия для общества и государства.
2. Вывод о том, что необходима разработка научного понятийного аппарата института парламентских расследований. Предлагается ввести в научный оборот следующие понятия: парламентское расследованріе; предмет парламентского расследования, срок парламентского расследования, субъекты парламентского расследования, стороны парламентского расследования, стадии парламентского расследования, парламентское следствие, система парламентского расследования, содержание парламентского расследования. В этой связи, в структуре закона предлагается предусмотреть главу «Общие положения», в которую включить статью-глоссарий, раскрывающую систему основных понятий.
9 3. Вывод о том, что принципы парламентского расследования классифицируются на две группы: общие и специальные.
- общие принципы осуществления парламентских расследований -
принципы, определяющие основы конституционного строя России,
закрепленные в Конституции РФ и присущие институту парламентских
расследований как комплексному образованию.
При этом данную группу принципов можно условно разделить на две подгруппы:
1) принципы прямо не закрепленные в законодательстве, регулирующем
процедуру парламентских расследований, но тесно связанные с ней, поскольку
являются принципами конституционного значения, соблюдение которых
является обязательным при осуществлении любой государственно-правовой
деятельности (народовластия; независимости парламентской комиссии при
проведении парламентского расследования, разделения властей; политического
многообразия) и;
2) принципы, закрепленные в законодательстве, регулирующем процедуру
парламентских расследований (законности, уважения и соблюдения прав и
свобод человека и гражданина; уважения чести и достоинства личности;
равенства граждан перед законом).
- специальные принципы осуществления парламентских расследований -
присущие институту парламентских расследований как специфическому виду
контрольной деятельности, на которых базируется ее организация и реализация,
в процессуальном смысле. К этой группе принципов можно отнести следующие:
1) коллегиальность; 2) полнота; 3) объективность и точность; 4) гласность; 5)
результативность; 6) обоснованность; 7) целесообразность; 8) своевременность;
9) всесторонность; 10) необходимость и достаточность.
При этом предлагается законодательно установить принцип разделения властей и принцип независимости парламентской комиссии при проведении парламентского расследования, как свойственные данному институту и необходимых для его эффективного функционирования.
4. Вывод о том, что мировой практике известны две модели
конституционного регулирования парламентских расследований и
процессуальных отношений, возникающих в связи с его проведением: рамочная
и потенциальная.
- Рамочная модель выражается в установлении института парламентских расследований на уровне: а) основных нормативных правовых актов страны и б) в субсидиарном порядке с целью детальной регламентации процедуры проведения парламентских расследований на уровне текущего нормативного правого регулирования (специальные законы о парламентских расследованиях, регламенты).
Потенциальная модель - касается правового регулирования процессуальных отношений, возникающих в связи с парламентским расследованием. Она проявляется в том, что конституционные (уставные) нормы лишь создают предпосылки для осуществления данного вида парламентской деятельности. Основное же регулирование института парламентских расследований приходится на долю нормативных правовых актов: текущего законодательства страны и (или) подзаконных и других нормативных правовых актов. При этом регулирование на уровне нормативных правовых актов может проходить, по двум схемам: 1) только на уровне регламентов палат 2) по совместной схеме - на уровне и законов и регламентов. Последний вариант был свойствен России до 2005 года. На основании изложенного, обосновывается конституционность института парламентских расследований в Российской Федерации.
5. Вывод о том, что в целях облегчения понимания и устранения
противоречий между федеральным законом и региональными нормативными
правовыми актами, регулирующими указанньгй институт, представляется
целесообразным совершенствовать название действующего Федерального
закона «О парламентском расследовании Федерального Собрания Российской
Федерации», назвав его «О парламентских расследованиях в Российской
Федерации».
6. Заключение о том, что анализ нормативной правовой базы в период с 1936 года по настоящее время, а также материалов и итоговых документов следственных комиссий свидетельствует об отсутствии системы парламентского (депутатского) расследования, а также четкой регламентации основных элементов его содержания, что делает указанный институт малоэффективным.
На основании изложенного представляется необходимым:
1) законодательно определить процессуальное правовое положение каждого субъекта парламентского расследования, предусмотрев в законе специальную главу «Субъекты парламентского расследования». При этом законодательно установив возможность участия в парламентском расследовании следующих субъектов: переводчик, понятой. '
2) законодательно установить непосредственно саму систему парламентского расследования, путем введения в закон специальных глав, регламентирующих производство каждой стадии, а именно:
А) «Возбуждение парламентского расследования», в рамках которой в отдельных статьях установить основные этапы соответствующей стадии: инициатива возбуждения парламентского расследования, порядок принятия решения о возбуждении парламентского расследования и порядок формирования парламентской комиссии. В отдельной статье «Согласительная комиссия при принятии решения о возбуждении парламентского расследования» предлагается установить процедуру урегулирования разногласий между палатами, когда одна из них не поддержала инициативу (предложение) другой о возбуждении парламентского расследования.
Б) «Парламентское следствие», в рамках которой в отдельных статьях установить его основные элементы: подготовка к парламентскому следствию; план работы комиссии; регламент парламентской комиссии; запрос информации и материалов, необходимых для проведения парламентского расследования; выезд рабочей группы на место расследуемого комиссией события; опрос должностных лиц и граждан по расследуемым ею фактам и обстоятельствам при выезде на место, расследуемого парламентской комиссией события. При этом,
12 перечень процессуальных действий необходимо дополнить следующими: осмотр документов, следственный эксперимент, экспертиза;
В) «Исследование, анализ и оценка информации о предмете парламентского расследования», в которой установить регулирование процессов исследования, проверки, анализа, оценки и основных процессуальных действий (приглашение для дачи объяснений по расследуемым комиссией фактам и обстоятельствам граждан и должностных лиц; опрос приглашенных лиц; приглашение эксперта; экспертиза; анализ и оценка информации), необходимых для их качественного проведения. При этом в отдельных статьях целесообразно установить порядок работы комиссии и порядок принятия решений комиссии, а также процедуру передоверия голоса члена парламентской комиссии.
Г) «Итоговый доклад комиссии», в которой установить основные положения, касающиеся подготовки, принятия, утверждения итогового доклада, выработки предложений и выводов, которые должны в нем содержаться, основные требования (законность, обоснованность и мотивированность), предъявляемые к итоговому докладу, а также требования, предъявляемые к его структуре. В частности предлагается установить: вводную, описательно-мотивировочную и резолютивную части. В рамках этой главы предлагается также ввести статью «Согласительная комиссия при принятии итогового доклада», в которой предлагается установить процедуру урегулирования разногласий между палатами, когда одна из них не утвердила итоговый доклад, а также статью «Особое мнение члена парламентской комиссии», посвященной введению института особого мнения члена комиссии при принятии итогового доклада.
7. Вывод о том, что необходимо совершенствование структуры закона о
парламентском расследовании, сообразно организационной и процессуальной
составляющей парламентского расследования, которым должны
соответствовать специальные главы: «Общие положения», «Субъекты
парламентского расследования», «Возбуждение парламентского
расследования», «Парламентское следствие», «Исследование, анализ и оценка
13 информации о предмете парламентского расследования», «Итоговый доклад комиссии», «Финансовое и материально-техническое обеспечение деятельности комиссии», при этом перелагается перенести в нее статью, регулирующую деятельность аппарата комиссии; С целью урегулирования возможности расследования событий, произошедших до вступления в силу закона, предлагается ввести главу «Заключительные и переходные положения», в которой установить статьи, регулирующие вступление в силу закона и положение об обратной силе закона.
Теоретическая и практическая значимость исследования. Выводы и предложения, полученные в результате проведенного диссертационного исследования могут быть использованы в процессе совершенствования действующего законодательства Российской Федерации о парламентском расследовании, в правоприменительной деятельности, послужить основой для научных работ по данной проблематике и использоваться в учебном процессе в рамках соответствующего спецкурса по конституционному праву (парламентское право, парламентский контроль).
Практическое значение настоящей диссертации состоит также и в том, что данное исследование может быть использовано для совершенствования взаимодействия палат российского парламента и органов исполнительной власти в процессе осуществления парламентского расследования.
Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования освещены на международных научно-практических конференциях, проходивших в МГЮА, на заседаниях Совета аспирантов и молодых ученых МГЮА, на круглых столах, проходивших в Совете Федерации и Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации, отражены в опубликованных диссертантом научных статьях. Пополнение данных научно-теоретического анализа было реализовано также на практике в процессе работы автора в Государственной Думе и Совете Федерации Федерального Собрания Российской Федерации, путем обсуждения указанной проблемы с депутатами Государственной Думы и членами Совета
14 Федерации — членами комитетов палат по конституционному законодательству и государственному строительству, сотрудниками правовых управлений аппаратов палат Федерального Собрания Российской Федерации. Проблемы реализации института на практике обсуждались также в процессе работы диссертанта в отделе конституционного права России Российской академии правосудия, а также в рамках проведенных диссертантом семинаров в Московской государственной юридической академии и Московской финансово-юридической академии.
Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и библиографии. В конце работы в приложении предложена новая примерная постатейная структура Федерального закона, регулирующего парламентское расследование.
Понятие и значение института парламентских расследований
Одним из принципов демократического государства является принцип разделения властей, суть которого заключается в том, что функции государственной власти - законодательная, исполнительная и судебная -должны осуществляться различными органами. «Нужно, кроме того, чтобы они находились во взаимном равновесии, чтобы не один из органов не мог получить преобладание над другими, чтобы каждый из них был гарантирован от посягательств на его самостоятельность другого органа»1.
Сложившаяся на основе Конституции России 1993 г. система разделения властей, по нашему мнению, не в полной мере обеспечивает систему сдержек и противовесов", что предоставляет возможность для несбалансированности ветвей государственной власти на практике.
Необходимо отметить, что указанная проблема систематически получает отражение в работах современных исследователей по конституционному праву и политологии и достаточно часто становится предметом круглых столов у самих парламентариев.
На наш взгляд, такое пристальное внимание со стороны отечественной науки и политической практики обусловлено, прежде всего, тенденцией усиления полномочий органов исполнительной власти по сравнению с законодательными органами. Данная тенденция, на наш взгляд, достаточно четко прослеживается сегодня в деятельности Правительства России и проводимых им социально-политических реформах, а также в фактах злоупотребления полномочиями и коррупции правительственных чиновников.
В подобной ситуации, наиболее приемлемым способом усиления роли российского парламента видится расширение его контрольных полномочий5, поскольку наличие эффективных правовых механизмов парламентского контроля позволяет достаточно оперативно реагировать на вызывающие широкий общественный резонанс события.
Важным шагом в этом направлении стало введение и закрепление в российском законодательстве института «парламентских расследований»6. Следует заметить, что практика парламентских расследований получила большое распространение в ряде зарубежных стран с наиболее развитыми формами демократии при разных формах правления. Анализ мировой практики применения указанной формы парламентского контроля свидетельствует о том, что парламентские расследования проводятся в случаях, когда необходимо изучить события и обстоятельства, представляющие большую общественную и государственную значимость, в том числе связанные с предполагаемыми нарушениями законодательства должностными лицами государства. Надо сказать, что действенность парламентских расследований достаточно велика. Их следствием может стать наступление политической ответственности государственных органов и их должностных лиц, а в случаях предусмотренных соответствующим законодательством, привлечение последних к административной или уголовной ответственности.7 «Парламентское расследование - пишет И.Э. Круговых, - исключительно дееспособное, многоцелевое и эффективное средство современной политики, в значительной мере позволяющее контролировать ход внутриполитических процессов, оказывать влияние на состояние международных дел».8 «Являясь одной из форм парламентского контроля, парламентские расследования способны играть ключевую роль в системе "сдержек и противовесов"»9 являющейся необходимым составным элементом принципа разделения властей, на котором должна основываться система органов государственной власти. в демократическом правовом государстве.
Вместе с тем, следует согласиться с Е.В. Ковряковой, что эффективность института парламентских расследований будет достаточно высока только в том случае, если с одной стороны он сможет «заставить» органы исполнительной власти отвечать за свои действия, а с другой - не препятствовать им в осуществлении их непосредственных функций и задач10. Действенность парламентских расследований зависит от множества факторов. По нашему мнению, всю совокупность факторов, влияющих на эффективность расследования можно разделить на два вида: внутренние и внешние.
Особенности осуществления парламентских расследований в зарубежных странах
Подходя к рассмотрению особенностей осуществления парламентских расследований в зарубежных странах, необходимо отметить, что практика их применения получила достаточно широкое распространение
В Великобритании48, например, институт парламентских расследований был впервые применен еще в 1720 году в связи с крахом финансовой пирамиды «Компания южных морей», построенной с участием депутатов и членов правительства. Подобного рода практика парламентских расследований сложилась во Франции, где предметом расследования со стороны специализированных комиссий по расследованию стал факт кораблекрушения нефтеналивного судна у берегов Британии в 1978 году49.
Кроме того, во Франции следственные комиссии расследовали обстоятельства кораблекрушения "Амоко Кадикса" (1978г.), деятельность службы гражданского действия (1981г.), так называемое дело "самолетов -обнаружителей" (1984) и др50.
Расследования подобного рода вопросов (имеющих государственное значение) имели место и в Канаде. Например, расследование вопроса переброски воинского контингента Канады в Сомали, которая была сопряжена с эксцессами, связанными с местным населением, получившими широкий общественный резонанс.
Первые расследования, которые проводили американские парламентарии, были проведены еще в 1792 году, когда Конгресс51 расследовал причины нападения индейцев на войска США, в результате которого было убито около 600 солдат. В рамках расследования было установлено, что частичная вина лежит на чиновниках из Министерства Войн. Однако по политическим мотивам отчет о результатах расследования так и не был опубликован, а сам Конгресс не предпринял никаких действий для реализации содержащихся в нем рекомендаций. Достаточно широкую известность получило первое в истории США расследование (1861-1865), проведенное совместно двумя палатами Конгресса - Палатой Представителей и Сенатом. Комиссия исследовала причины ряда поражений армий Севера от армий Юга. Целью расследования было определить слабые места в военной политике Севера, однако, в результате, попытка установить обстоятельства дела превратилась в поиск виновных, поскольку законодатели больше искали пробелы в действиях руководства армий, чем предлагали решения, которые могли бы помочь разработать превентивные меры.
Надо сказать, что многие из расследований, которые были проведены комиссиями Конгресса, оказали значительное влияние на развитие США. Так, значительное влияние на банковскую систему США оказало расследование комиссии Палаты Представителей (1912-1913), которое заключалось в исследовании ряда грубых нарушений, которые допустили ведущие банки США. В результате, на основе рекомендаций комиссии, было кардинально изменено финансовое законодательство США. В 1913 году был учреждена Центральная Резервная Система США, которая и по настоящее время выполняет функции государственного банка. Кроме того, в США появилось антимонопольное законодательство и государственные органы, осуществляющие контроль за фондовым рынком. Однако одним из наиболее продуктивных в истории США считается расследование комиссии Сената (1941-1948), перед которой была поставлена задача проанализировать Национальную
Оборонную Программу США. Комиссия исследовала такие вопросы как мобилизационная структура США, обеспечение стратегически важными материалами, коррупция при предоставлении военных подрядов и т.д. Рекомендации комиссии позволили кардинально перестроить военную структуру США. Не менее известна деятельность комиссии США (1950-151), получившей название "Комитет Кефауэра", названной по имени руководителя Эстеса Кефауэра. Комиссия расследовала связи организованной преступности в администрациях штатов. В том числе, комиссия допрашивала известных преступников. Это была первая комиссия, заседания которой транслировались по общенациональным телеканалам.
Современный зарубежный опыт, свидетельствует о том, что в странах с развитыми формами демократии указанный институт получил достаточно большое распространение, причем практика показывает, что парламентские расследования применяются даже чаще, чем иные формы парламентского контроля над правительством. В качестве примера можно назвать: США52, ФРГ, Францию53, Австрию, Бельгию, Грецию, Данию, Испанию, Италию54, Люксембург, Швецию, КНР, Турцию, Албанию, Японию и другие. Во многих из этих стран парламентские расследования могут проводиться по различным поводам, имеющим большое социально-общественное значение.
Содержание парламентского расследования в Российской Федерации
Подходя к анализу института парламентских расследований и его содержания в современный период, необходимо остановиться на особенностях нормативного правового регулирования указанного института. В частности, несмотря на массовый характер проведения парламентских расследований в постсоветский период в юридической литературе обращалось внимание на отсутствие легитимности этого института и соответственно на необходимость принятия о нем специализированного закона147. И это неудивительно, поскольку в принятой в декабре 1993 года Конституции РФ упоминание о следственных комиссиях парламента исчезло совсем, а норм, посвященных парламентскому расследованию не появилось и вовсе. Более того, отсутствие комплексного специализированного нормативного правового акта, как нам представляется, являлось одной из главных причин неэффективности проведения расследований комиссиями палат Федерального Собрания РФ, поскольку практически все они не отличались процессуальной организованностью и не имели каких-либо реальных последствий.
Более того, следует отметить опережающее законодательное регулирование данного института на региональном и даже местном уровнях. Но мнению государствоведов этот факт является одной из причин появления этого института и на федеральном законодательном уровне. В этой связи нельзя согласиться с точкой зрения А.В. Макоева и Хамукова А.В. о неразвитости контрольной функции региональных парламентов по отношению к исполнительной власти150. По мнению автора, указанный факт является «основным показателем места и роли законодательного органа в системе государственных органов субъекта РФ»151.
Между тем, анализ актов субъектов РФ свидетельствует об обратной ситуации в развитии института парламентского контроля вообще и парламентских расследований в частности, и позволяет выделить два уровня правового регулирования указанного института: первый уровень это -конституции (уставы) субъектов РФ и второй уровень - это акты текущего действия (законы субъектов РФ).
Регулирование института парламентских расследований на уровне конституции, можно встретить, в основном в республиках РФ. В качестве примера, можно указать следующие конституции субъектов РФ: а) Конституцию Республики Башкортостан, в ст. 87 которой закрепляется право Государственного собрания проводить расследование; б) Конституцию Республики Дагестан, согласно которой (ст. 78) Народное собрание республики вправе в необходимых случаях создать следственную комиссию по вопросам своего ведения; в) Конституцию Республики Саха (Якутия), в ст. 58 которой предусматривается право Госсобрания создавать контрольные комитеты; г) Конституцию Республики Татарстан, в ч. 2 ст. 89 которой также закрепляется право создания контрольных комитетов. В 2005 году в указанной Конституции было установлено, что Государственный Совет при необходимости проводит парламентские расследования, создает ревизионные и иные комиссии.
Регулирование института по второй схеме (на уровне актов текущего действия) осуществляется в основном в областях РФ, в их числе можно назвать Калининградскую, Ростовскую Московскую, Иркутскую и другие области.
При этом необходимо обратить внимание на дифференцированный характер законодательного регулирования указанного института в субъектах РФ. Так, в конституциях, как было показано выше, закрепляется только право законодательного органа на осуществление парламентских расследований. В актах текущего законодательства (законы субъектов РФ) закрепляются основные, элементы парламентского расследования (субъект, объект, юридическое содержание, основания возникновения). В качестве примера можно привести Закон «О статусе депутата Законодательного Собрания Ростовской области», в ст. 17 главы II названного Закона устанавливается, что: а) субъектами парламентских расследований являются комиссии, образуемые депутатами Законодательного Собрания Ростовской области; б) правовое содержание рассматриваемого правоотношения заключается в корреспондирующих правах и обязанностях сторон. В частности, в возможности для правомочных на депутатское расследование депутатов получения сведений и документов, необходимых для объективного изучения расследуемого вопроса. Все государственные органы и должностные лица, обязаны содействовать в проведении депутатского расследования, беспрепятственно предоставляя все необходимую информацию; в) основания возникновения парламентского расследования - события, которые стали известны депутатам областной думы; Инициатива возбуждения парламентского расследования принадлежит группе депутатов численностью не менее 5 человек и постоянным комитетам Законодательного Собрания.
Стадии парламентского расследования в Российской Федерации
Как уже отмечалось, парламентское расследование, являясь одной из форм контроля, представляет также собой одно из направлений процессуальной деятельности. Как справедливо отмечает К.В. Сурков, - «...можно вести речь о парламентском расследовании как об определенной процессуальной функции, реализуемой посредством обозначенных законодателем мер в интересах всестороннего рассмотрения, изучения обнаруженных соответствующими субъектами (органами или гражданами) фактов, предварительная правовая оценка которых парламентом позволяет отнести их к правонарушениям, а также к данным, по которым возможна политическая ответственность соответствующих должностных лиц. При этом, следует отметить, что парламентское расследование занимает особое место среди иных процессуальных функций, которые законодатель учреждает для разрешения правоохранных задач, основанием для применения которых является строго определенная категория противоправных деяний»183. «Формирование специальных парламентских комитетов и комиссий по расследованию деятельности правительственных органов, равно как и вопросов представляющих особый общественный интерес пишет — Б.К. Мецаев - есть ни что иное, на мой взгляд, как процессуальная форма парламентского контроля»184. «Парламентское расследование отмечает — А.П.Зрелов - особый вид расследования, представляющий собой процесс применения специально уполномоченными органами в пределах своей компетенции ряда мер различного характера в целях достижения целей и задач, определенных соответствующими нормативно-правовыми актами». И на самом деле, «расследование» в общепринятом понимании этого слова представляет собой процесс выявления, сбора, исследования, проверки, обработки, анализа и установления фактов «окружающей действительности, событий, явлений, имеющих как негативную, так и позитивную окраску»
В этой связи, парламентское расследование на наш взгляд, можно расслштривать в качестве одного из направлений процессуальной деятельности - как особую разновидность процесса, представляющего собой осуществляемую в установленном законом порядке деятельность палат российского парламента по возбуждению парламентского расследования, по выявлению, сбору, исследованию, проверке, обработки, анализу и установлению фактов, обстоятельств и событий, имеющих негативные последствия для общества и государства.
В процессуальном аспекте парламентские расследования является одним из основных требований поддержания режима законности. Следует согласиться с К.В. Сурковым, что «процессуальная функция нуждается в подробной регламентации, поскольку она служит гарантией законности при разбирательстве тех или иных фактов, сводя к минимуму своеволие органов и должностных лиц, ведущих расследование, необоснованность в их действиях. Наличие же специального правового акта вводит любое расследование в соответствующие правовые рамки. Представляется, что не должно являться исключением в этом плане и парламентское расследование».
Надо отметить, что в юридической литературе в мировой практике выделяется несколько тенденций законодательного регулирования процессуальной составляющей парламентского расследования. Так, К.В. Сурков выделяет три основные тенденции: а) порядок проведения соответствующих процессуальных процедур устанавливает закон, который создает правовую основу парламентского расследования и регулирует иные вопросы; 6) порядок проведения парламентского расследования устанавливает специальный автономный закон, обеспечивающий материализацию только данного парламентского института; в) порядок проведения парламентского расследования устанавливает ряд правовых документов1 Вместе с тем, представляется, что подобная классификация не достаточно полная. На наш взгляд, анализ нормативных правовых актов зарубежных государств позволяет сформулировать четыре общие тенденции в части нормативного правового регулирования процессуальной составляющей парламентского расследования с выделением четырех специализированных подтенденций (в первой и третьей тенденции):
1) «Парламентарная тенденция» - самая распространенная тенденция, когда порядок проведения парламентского расследования и соответствующих процессуальных процедур регулируется: регламентами палат (Австрия, Греция); и иными специальными актами палат парламента (Швеция).
2) «Уголовно-процессуальная тенденция», когда порядок проведения парламентского расследования и соответствующих процессуальных процедур регулируется в соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства. В качестве примера можно привести ФРГ, в Основном законе которого устанавливается, что следственные действия в рамках парламентского расследования проводятся в соответствии с предписаниями уголовно-процессуального законодательства. В Конституции Итальянской Республики установлено, что полномочия и ограничения при проведении парламентского расследования соответствующей комиссии приравниваются к судебным полномочиям и ограничениям;
3) «Специализированная тенденция», когда порядок проведения парламентского расследования и соответствующих процессуальных процедур устанавливается: специальным автономным законом, регулирующим указанный институт в целом (Чехия, Хорватия, Польша, Россия); специальным автономным законом, регулирующим статус следственного парламентского органа (Литва, Албания).
