Государственная служба в Российской Федерации (Теоретико-правовое исслед.) Старилов Юрий Николаевич

Содержание к диссертации

Введение

ГЛАВА 1. Государственная и муниципальная служба

1.1. Государственная служба 17

1.2. Муниципальная служба 29

1.3. Виды государственной службы 48

1.4. Задачи государственной службы 55

1.5. Функции государственной службы 58

1.6. Управление государственной службой 74

1.7. Правовые источники государственной службы 82

ГЛАВА 2. Принципы государственной службы

2.1. Понятие и значение принципов государственной службы 88

2.2. Система и виды принципов государственной службы 92

ГЛАВА 3. Конституционные основы государственной службы

3.1. Конституционно-правовые основы государственной службы в Российской Федерации 123

3.2. Государственная кадровая политика 128

3.3. Государственная должность: теория вопроса и конституционно-правовое воздействие 133

3.4. Понятие государственного служащего 149

3.5. Конституционно-правовой статус государственных служащих 156

3.6. Конституционные основы публичной службы в странах - членах Европейского Союза 182

ГЛАВА 4. Институт государственной службы

4.1. Институт государственной службы в-системе административного права . 188

4.2. Институт государственной службы в историческом аспекте 198

4.3. Понятие и структура института государственной службы 207

4.4. Комплексность правового института государственной службы 211

4.5. Современное развитие института государственной службы: от частного права к публичному 224

ГЛАВА 5. Реформа государственной службы

5.1. Обоснование концепции реформы государственной службы 240

5.2. Этапы реформы государственной службы 264

5.3. Классификация государственных служащих 266

5.4. Должностное лицо 275

5.4.1. Понятие должностного лица 275

5.4.2. Правовой статус должностного лица 298

5.5. Служебное право 303

5.6. Государственная служба, законность и административная юстиция 305

5.7. Институт аттестации государственных служащих 315

5.8. Дисциплинарное законодательство и защита государственных служащих 328

5.9. Ориентация проведения реформы: европейский вариант 330

ГЛАВА 6. Служебное право как отрасль права и как учебный курс

6.1. Административное право и государственная служба 346

6.2. Служебное право как наука 351

6.3. Служебное право как отрасль российского права 367

6.4. Предпосылки формирования учебного курса "Служебное право" 371

6.5. Предмет и методы служебного права 378

6.6. Служебное право как учебная дисциплина. Система учебного курса 401

6.7. Программа учебного курса "Служебное право" 406

Заключение 419

Нормативные акты 436

Специальная юридическая литература 453

• Правовые источники государственной службы
• Понятие и значение принципов государственной службы
• Конституционно-правовые основы государственной службы в Российской Федерации
• Институт государственной службы в-системе административного права

Введение к работе

Актуальность темы исследования. По мере формирования новой российской государственности возрастает роль и значение государственной (муниципальной) службы как правового инструмента, призванного обеспечивать реализацию функций государства, эффективная деятельность которого, т. е. успешное решение стоящих перед ним экономических, политических и социальных задач, во многом зависит от персонала государственных органов.

На государственное (муниципальное) управление возлагаются важнейшие функции, выполнение которых обеспечивает существование государства: поддержание внутренней и внешней безопасности страны, развитие экономики, организацию работы учреждений народного образования, здравоохранения и других институтов, ответственных за благополучие государства и общества. Эти функции реализуются через государственных (муниципальных) служащих, находящихся на службе в органах публичной власти.

Порядок и условия комплектования персонала органов исполнительной власти, а также аппарата органов представительной и судебной властей регулируются законодательством о государственной (муниципальной) службе. В круг его задач входят создание правовой основы государственной службы в государственных органах, формирование ее профессионального статуса, определение требований к работникам государственных органов, предотвращение бюрократизма, коррупции, протекционизма и подбора кадров по партийной принадлежности, создание условий для продуктивной деятельности государственных (муниципальных) служащих, необходимого уровня их правовой и социальной защищенности.

Действующее законодательство о государственной службе (при фактическом отсутствии законодательства о муниципальной службе) не в полной мере отвечает этим задачам. Среди основных его недостатков можно выделить: во-первых, отставание правового обеспечения государственной (муниципальной) службы от изменений, произошедших в сфере государственного управления и местного самоуправления; во-вторых, отсутствие системности и цельности правового регулирования государственной (муниципальной) службы; в-третьих, неопределенность и противоречивость некоторых положений института государственной (муниципальной) службы; в-четвертых, отсутствие единой правовой модели будущей государственной (муниципальной) службы и неразработанность действенного плана проведения ее реформы.

Государственная служба, как одно из важнейших социально-правовых явлений, может быть исследована с различных точек зрения: политической, социальной, правовой, организационной, психологической, этической, социологической.

С юридической точки зрения, государственная служба представляет собой комплексный правовой институт со специфическим содержанием и структурой. Особый интерес представляют исторический анализ правового развития института государственной службы, изучение его комплексной правовой природы, а также подготовка предложений по его реформированию.

Необходимость изменения законодательства о государственной (муниципальной) службе обусловлена постановкой новых государственных задач, реформой экономической, политической системы и государственного управления, созданием новых конституционно-правовых основ Российской Федерации. В условиях коренной перестройки государственного управления, сопровождающейся становлением местного самоуправления, особое значение придается реформе государственной (муниципальной) службы, а также формированию служебного права как новой самостоятельной правовой отрасли (или подотрасли) права.

Государственная служба играет активную роль в достижении предусмотренных Конституцией РФ целей и в решении конституционных задач. Она несет основную долю ответственности за сохранение стабильности общественной жизни и соблюдение принципов правового демократического государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба призвана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.

Современная государственная служба РФ нуждается в радикальном реформировании. Ее развитие в течение последних пяти лет было связано в основном с изменением конституционно-правовой основы социально-правовых институтов, с новым государственным строительством, с установлением принципов многопартийности, разделения властей и пр. Необходимость реформы государственной службы определяется не только принятием новой Конституции РФ, но и всей законотворческой деятельностью федерального парламента и представительных органов власти субъектов Российской Федерации.

Степень разработанности проблемы. Государственная (муниципальная) служба Российской Федерации относится к числу малоисследованных областей; менее всего изучены период радикальных изменений в политико-экономических устоях государства и общества, а также результаты действия нового законодательства о государственной (муниципальной) службе. На сегодняшний день нет оснований утверждать, что мы имеем сложившуюся научно обоснованную теорию государственной и муниципальной службы в Российской Федерации. Невелико и число научных публикаций по вопросам государственной (муниципальной) службы, причем в основном - это работы в жанре журнальных статей. Комплексных теоретических исследований государственной и муниципальной службы в последние годы не проводилось. Более того, в научной литературе практически не нашел отражения анализ нового законодательства РФ о государственной службе:

Федерального закона "Об основах государственной службы Российской Федерации", законов о государственной службе некоторых субъектов РФ, других нормативно-правовых актов государственно-служебного характера. В стороне от научно-теоретического анализа остаются сегодня и проблемы муниципальной службы.

Предмет исследования диссертации - государственная (муниципальная) служба Российской Федерации, ее теоретико-правовые основы и практика законотворческого процесса в области государственной (муниципальной) службы как в Российской Федерации, так и в ее субъектах. Предметом научного анализа являются государственно-служебные правовые отношения в федеральных органах государственной власти РФ, в органах государственной власти субъектов РФ и в органах местного самоуправления.

Актуальность вопросов государственной (муниципальной) службы Российской Федерации и уровень ее научно-теоретической разработанности определили цель диссертационного исследования, которая заключается в дальнейшей разработке теоретической концепции государственной службы, направленной на выявление тенденций развития и определение основных направлений реформы государственной (муниципальной) службы, на совершенствование соответствующего законодательства. Для достижения цели исследования ставились следующие задачи; 1) изучение основных составляющих элементов теории государственной (муниципальной) службы: понятия и сущности современной государственной и муниципальной службы, их видов, задач и функций, а также управления государственной (муниципальной) службой; 2) исследование принципов государственной службы; 3) выявление конституционно-правовой основы государственной (муниципальной) службы; 4) анализ становления, сущности, структуры и развития правового института государственной службы; 5) разработка правовой модели государственной службы, обоснование концепции и основных направлений реформы государственной службы; 6) изучение зарубежного опыта организации и функционирования публичной службы; 7) анализ федеральных законодательных и иных нормативных актов, а также законов субъектов РФ, регламентирующих отношения на государственной и муниципальной службе; 8) выработка рекомендаций и предложений по совершенствованию законодательства о государственной (муниципальной) службе; 9) обоснование выделения в качестве отдельной отрасли права и самостоятельного учебного курса "Служебное право" с указанием его предмета, методов правового регулирования и разработкой программы учебного курса.

Теоретические и методологические основы исследования сформировались в результате изучения и использования большого научного и практического материала, литературных источников, официальных документов, законодательных и иных правовых актов как на уровне Российской Федерации, так и на уровне ее

субъектов по вопросам организации и функционирования государственной (муниципальной) службы. Теоретико-методологическая база диссертационной работы включает в себя общенаучные методы познания социально-правовых процессов, а также производные методы исторического, логического, сравнительно-правового, системного, структурно-функционального и конкретно-социологического анализа. Правовая основа диссертации состоит из конституционного, административного и отраслевого законодательства, нормативных правовых актов органов государственной власти и местного самоуправления.

Эмпирическую базу диссертационного исследования составляет практика деятельности органов государственной власти и управления Российской Федерации и ее субъектов. Изучено законодательство о государственной службе бывшего СССР, некоторых государств - членов СНГ, ряда зарубежных стран (ФРГ, Франция, Испания, Бельгия, Швейцария, США, Великобритания и т. д.), ряд нормативных правовых актов анализируется в сочетании с практикой их применения.

Теоретической основой диссертации являются исследования, которые провели Г. В. Атаманчук, Д. Н. Бахрах, И. Л. Бачило, К. С. Вельский, В. А. Воробьев, Б. Н. Габричидзе, А. А. Жданов, Н. М. Конин, Б. М. Лазарев, В. М. Манохин, И. Н. Пахомов, М. И. Пискотин, Н. П. Поборчая, В. Д. Попков, Ю. А. Розенбаум, Л. А. Сергиенко, Н. И. Фаянс, В. А. Юсупов, Ц. А. Ямпольская и многие другие ученые. В диссертации использованы публикации практических работников органов государственной власти и органов местного самоуправления, посвященные проблеме государственной (муниципальной) службы. В связи с комплексным характером исследования в диссертации рассматривалась литература по общей теории государства и права, теории государственного управления, конституционному (государственному), международному, административному, муниципальному, трудовому и другим отраслям права, экономике, политологии и социологии. Для подтверждения теоретических выводов привлекались опубликованные как в научной литературе, так и в периодических изданиях результаты социологических исследований.

Диссертант изучил обширный массив западной административно-правовой литературы, посвященной вопросам государственного строительства, организации и функционирования публичной службы в странах Западной Европы и США во время научных стажировок в ФРГ в Хагенском университете и в Высшей школе административных наук (г. Шпайер).

Научная новизна диссертации состоит в том, что она является первым комплексным исследованием теоретико-правовых проблем государственной (муниципальной) службы в условиях действия нового законодательства Российской Федерации о государственной (муниципальной) службе и проведения ее реформы. Государственная служба исследовалась диссертантом в двух аспектах: как

теоретическая конструкция и как практика законодательного (нормативно-правового) регулирования государственно-служебных отношений.

В ходе исследования некоторые вопросы были поставлены автором впервые, другие (традиционные для данной проблемы) рассмотрены более глубоко и всесторонне, третьи трактуются по-новому с учетом достижений государственно-служебной теории и практики развития законодательства о государственной (муниципальной) службе. В работе предпринята попытка более достоверно оценить существующую систему государственной службы и предложить модель ее правовой реформы.

Новизна научно-теоретического подхода к рассмотрению поставленных диссертантом вопросов выражается: 1) в круге выделенных общих и частных проблем, имеющих важное теоретическое и практическое значение; 2) в предложенных подходах к их разрешению; 3) в полученных в процессе исследования результатах, дающих возможность сформулировать основы научной концепции организации системы государственной службы в Российской Федерации и в ее субъектах в современных условиях, а также правовую модель реформирования государственной службы. Широкий многосторонний охват проблем государственной (мунициальной) службы, обобщение разноообразных аспектов анализа этих проблем позволяют использовать теоретические разработки диссертанта в более отдаленной перспективе.

Диссертация содержит совокупность выводов и рекомендаций, которые отличаются новизной и актуальностью в постановке отдельных теоретических и практических проблем, самостоятельностью их решения.

В диссертации предпринята попытка создать целостную концепцию правового регулирования государственно-служебных отношений на современном этапе. Автор вырабатывает собственное понимание сущности правового института государственной службы и его комплексности. В работе подвергаются критическому анализу положения действующего федерального законодательства о государственной службе, а также определившиеся в субъектах Федерации подходы к созданию собственного законодательства о государственной (муниципальной) службе. Впервые в научной литературе ставится вопрос о выделении из системы отраслей права государственной службы и формировании самостоятельной правовой отрасли "Служебное право".

На защиту выносятся следующие основные положения, которые, по мнению диссертанта, характеризуют новизну проведенного исследования:

1) выдвигается вывод о том, что в соответствии с действующим законодательством в практически-функциональном смысле государственная служба представляет собой основанную на законе деятельность персонала государственных органов представительной, исполнительной и судебной власти, состоящую в

реализации государственной власти в различных сферах общественной жизни в целях выполнения задач и функций государства; в настоящее время становление правового регулирования государственной (муниципальной) службы происходит в процессе реализации компетенции Российской Федерации и компетенции ее субъектов в сфере установления и правового регулирования государственно-служебных отношений;

2) формулируются виды современной службы: государственная служба (включающая в себя федеральную службу, службу в субъектах РФ и военную) и гражданская служба (муниципальная служба, служба в государственных организациях и учреждениях, в аппаратах политических партий, общественных объединений, негосударственных, некоммерческих организациях, на частных предприятиях и пр.);

3) устанавливаются главная цель, задачи и функции государственной службы, выявляются объективные закономерности их существования, приводится их классификация, обосновываются теоретические положения, касающиеся функций государственной службы как социально-государственного явления и как правового института. В рамках этого подхода автор проводит сравнение функций права (служебного права) и функций государства (профессиональной деятельности государственных служащих);

4) определяются понятие, признаки и основные характеристики управления государственной службой, раскрывается современная система управления государственной службой как в Российской Федерации, так и в ее субъектах; дается определение и устанавливаются виды правовых источников государственной службы;

5) аргументируется положение о целесообразности использования как в теории, так и в законодательстве о государственной (муниципальной) службы термина "публичная служба", объединяющего государственную и муниципальную службу;

6) доказывается обязательность различения в зависимости от природы и характера публично-правового отношения в системе службы государственно- служебного отношения (публичное право, административное право) и частноправового трудового отношения (частное право, трудовое право);

7) обосновывается необходимость правового регулирования отношений в сфере муниципальной службы и установления правового статуса муниципальных служащих, т. е. лиц, занимающих штатные муниципальные должности в органах местного самоуправления и иных образуемых ими органах; подтверждается потребность в разработке и принятии законов, действующих в сфере муниципальной службы и регулирующих вопросы местного самоуправления: о муниципальной службе, о выборах представительных органов местного самоуправления, о порядке проведения выборов глав местного самоуправления, о муниципальной

собственности, о местных налогах и сборах;

8) доказывается, что муниципальные служащие по своему правовому статусу (его основным составляющим элементам, "идеологии" службы) не могут отличаться от государственных служащих, так как со статутно-функциональной точки зрения их права, обязанности, ответственность, круг полномочий, виды службы, поступление на службу и прекращение служебных отношений совпадают. При этом подчеркивается, что для муниципальных служащих действуют специальные законы и особые нормативные акты, принятые законодательными органами субъектов Федерации, а также органами местного самоуправления;

9) исходя из определения муниципальной службы выделяются основные признаки муниципальной службы; обосновывается положение о том, что статус муниципальных служащих следует устанавливать в едином законодательном акте субъектов РФ, определяющем и статус государственных служащих субъектов РФ; указываются пути решения нескольких главных, по мнению диссертанта, проблем с целью создания эффективной модели муниципальной службы; определяются основные положения модели проекта закона об избираемых муниципальных служащих;

10) выдвигается вывод о том, что современным принципам государственной службы принадлежит главенствующая роль в определении правовой модели государственной службы и основных направлений ее реформирования; выделяется система принципов (конституционные и организационные, принципы организации государственной службы и принципы ее практического функционирования, отраслевые и конкретно-институционные принципы);

11) обосновывается положение о том, что развитие и реформирование государственной службы должно основываться на базе установленных Конституцией России 1993 г. принципах и положениях;

12) устанавливается, что государственная должность может рассматриваться в "статутно-правовом смысле" и в "конкретно-функциональном смысле"; выявляются ее определяющие признаки, виды, взаимосвясь с квалификационным разрядом и с правовым статусом государственного (муниципального) служащего;

13) предлагается определение понятия государственного служащего в трех аспектах: государственно-правовом, административно-правовом и уголовно-правовом; соответственно вырабатывается определение государственного (муниципального) служащего: это гражданин Российской Федерации, занимающий в установленном федеральным законодательством и законодательством субъектов Федерации порядке включенную в штат должность в структуре государственной (муниципальной) администрации (исполнительной, законодательной и судебной власти), имеющий квалификационный разряд (специальное звание, ранг, чин, степень, класс), заключивший с государственным органом трудовой договор

(принявший присягу на верность Российской Федерации), осуществляющий от имени государства предоставленные ему функции и полномочия (в том числе и государственно-властные), получающий денежное содержание (заработную плату) и имеющий гарантированный государством социально-правовой статус;

14) определяется понятие и выделяются главные признаки статуса государственных служащих;

15) делается вывод о том, что формирование новой государственной службы в Российской Федерации, ее реформирование, проведение современной кадровой политики будет происходить в условиях государства с многопартийной системой. В связи с этим предлагается установить в законодательстве о государственной службе следующие принципы государственной службы: несменяемость государственных служащих; политический нейтралитет государственных служащих; полное доверие государства к своим служащим при осуществлении ими публичных функций; верность служащих государству; защита служащими конституционного строя в случае непосредственной опасности для государства с использованием лишь установленных законом правовых средств и методов и в соответствии с принятой ими присягой; в случае неисполнения служащими своих обязанностей применение к ним мер юридической ответственности; обеспечение политической деятельности государственных служащих для реализации их конституционных прав и свобод;

16) утверждается, что государственная служба находится в специфическом административно-правововом режиме регулирования; специфический статус государственной службы обусловлен его публично-правовой природой и определяется главным образом традиционными различиями между административным (публичным) и частным правом;

17) определяется понятие правового института государственной службы, выделяются его материальные и процессуальные правовые нормы, регламентирующие государственно-служебные отношения; обосновывается вывод о комплексности правового института государственной службы; особо рассматривается нормативная структура института государственной службы, который по основанию комплексности включает в себя нормы многих правовых отраслей, регламентирующих государственно-служебные отношения; подробно анализируются отрасли права, нормы которых регламентируют государственно-служебные отношения: конституционное (государственное), международное, муниципальное, трудовое, уголовное, финансовое право;

18) выдвигается вывод о том, что с развитием нового законодательства о государственной службе будет происходить сокращение сферы практического регулирования нормами трудового права так называемых внутриорганизационных отношений; это не исключает того, что важнейшие вопросы, которые традиционно относятся к сфере трудового права, останутся внутри государственной службы без

правового оформления. Они сохраняются, но с определенными изъятиями и специфическим характером действия;

19) предлагается выделить в качестве первичного элемента в построении правовой модели государственной службы вместо установленного в законе принципа разграничения государственных должностей особые полномочия (функции, задачи), выполняемые государственными служащими;

20) обосновывается прогноз относительно усиления тенденции сведения сходных правоотношений в одну правовую отрасль; выдвигается предложение, что законотворческий процесс в области государственной службы России приведет к тому, что в ближайшем будущем появится новая отрасль права - служебное право - со своим предметом правового регулирования, т. е. как система правовых норм, регулирующих отношения в области государственной службы; определяется роль служебного права как регулятора государственно-служебных отношений не только в сфере деятельности государственных органов, внутри государственной администрации, но и в области функционирования органов местного самоуправления;

21) предлагается при реформировании государственной службы, учитывать традиции российской государственной службы и историческую близость правовых систем России, Германии, Франции и некоторых других европейских государств, использовать лучшее из того, что устанавливает чиновное право европейских государств. Доказывается, что особый интерес представляет опыт построения публичной службы такого федеративного государства, как Германия;

22) определяется, что концепция реформирования государственной службы в Российской Федерации должна включать как минимум следующие вопросы: цель и задачи реформы государственной службы; этапы реформирования государственной службы; модель государственной службы; принципы государственной службы; система нормативных актов, характеризующих возможную модель государственной службы;

23) аргументируется положение о том, что оптимальная модель современной государственной службы в России предполагает установление дуализма: с одной стороны, определяется статус государственного служащего (его можно назвать "публичным государственным служащим", "должностным лицом" или иначе), выполняющего самые важные государственные функции и полномочия, осуществляющего административную деятельность (служащие федеральных органов государственного управления, работники администраций, сотрудники органов полиции, юстиции, налоговых органов и т. д.), а с другой - статус простых служащих и технического персонала (рабочих), занятых выполнением специальных задач и функций на государственной службе;

24) устанавливается, что на государственной службе находятся и частные

служащие, правовое положение которых подчинено нормам частного права. Поскольку их статус основывается на частно-правовом договоре, то служебное право будет формироваться путем адаптации к публично-правовым отношениям масштаба тарифного регулирования о рабочем времени и заработной плате; трудовое право также будет развиваться и учитывать устанавливаемые в публичном служебном праве специальные отношения, служебно-правовые обязанности и социальные гарантии государственных служащих;

25) в обоснование авторской концепции реформы государственной службы России определяется, что правовая основа государственной службы РФ должна состоять из ряда новых законодательных и иных нормативных правовых актов, регламентирующих государственную службу: правовых источников общего права государственной службы России; правовых источников в сфере оплаты служебной деятельности государственных служащих; правовых источников в сфере обеспечения государственных служащих; правовых источников в сфере дисциплинарного права; правовых источников, действующих в сфере права предствительства государственной службы; правовых источников служебного права для отдельных групп государственных служащих, устанавливающих специфические положения относительно правового статуса некоторых групп государственных служащих;

26) выдвигается вывод о том, что реформирование государственной службы -длительный процесс, связанный с другими реформами и с изменениями, происходящими внутри законодательства, а также самого государства;

27) предлагается классификация государственных служащих по новым основаниям: длительность государственно-служебного правоотношения, категория работодателя, требования, предъявляемые к уровню образования и профессиональной подготовки (соответственно в зависимости от задач, степени ответственности и оплаты труда);

28) обосновывается вывод о необходимости пересмотра современного понятия должностного лица, предлагается новое его понимание, устанавливаются категории должностных лиц и основы их правового статуса; предлагается считать должностными лицами тех, кто занимает должности не только в государственных или общественных организациях, учреждениях и предприятиях, но и в негосударственных (коммерческих) организациях (предприятиях); выдвигаются два понятия (соответственно две категории) должностного лица: а) публичное должностное лицо - служащий, реализующий внешние властные полномочия и функции публичного характера и значения и работающий в органах государственной власти и управления; б) обычное должностное лицо - служащий, осуществляющий внутренние функции и полномочия в государственных органах, учреждениях, организациях и общественных объединениях, а также тот, который работает на предприятиях, учреждениях и в организациях, основанных на частной форме

собственности;

29) определяются понятие служебного права, его предмет и методы правового регулирования, выявляется взаимосвязь с другими отраслями права и прежде всего с административным правом. Доказывается, что служебное право (право государственной службы) России должно стать Особенной частью права административного права. В более широком плане служебное право представляет собой часть публичного права, устанавливающего принципы и содержание государственной организации;

30) выдвигается вывод о том, что реформа государственной службы и развитие служебного права повлекут за собой разработку и принятие законодательных актов, развивающих конституционное положение об административном судопроизводстве в Российской Федерации и, следовательно, устанавливающих систему административных судов;

31) разрабатываются положения, касающиеся аттестации государственных (муниципальных) служащих, ее функций, принципов и механизма;

32) аргументируется необходимость создания нового дисциплинарного законодательства и принятия дисциплинарного кодекса РФ;

33) обосновывается положение о необходимости правовой защиты государственных служащих, об их праве обращения в суд, об установлении обязательного рассмотрения искового заявления (жалобы); указываются некоторые виды исков государственных служащих;

34) делается вывод о самостоятельности служебного права как правовой отрасли и как учебного курса; подчеркивается, что служебное право - особая часть административного права, в котором сходятся практически все административно-правовые институты; служебное право рассматривается как научная и учебная дисциплина, т. е. как система подлежащих разработке и изучению знаний и категорий, характеризующих организацию и практическое функционирование государственной (муниципальной) службы;

35) доказывается положение о том, что служебное право как наука - это составная часть юридической науки, определяемая как система государственно-служебных взглядов, идей, представлений о законах, регламентирующих отношения в сфере государственной (муниципальной) службы, их социальной обусловленности и эффективности, закономерностях, тенденциях развития законодательства о государственной (муниципальной) службе, принципах государственной (муниципальной) службы, об истории государственной службы и перспективах его развития, о зарубежном чиновном праве (публичной службе);

36) раскрывается сущность государственно-служебного правоотношения и выявляются его признаки: это отношение является государственно-правовым; это

особое :ное) правовое отношение, устанавливающее статус государственных

(муниціїиоїшпьіх) служащих (должностных лиц); это отношение доверия, службы и верности государственного (муниципального) служащего; это властное государственно-правовое отношение; государственно-служебное правоотношение связано с управлением государственной (публичной) должностью, т. е. государственный (муниципальный) служащий осуществляет функции государства и решает круг государственных задач;

37) выделяются функции и принципы служебного права;

38) обосновывается структура учебного курса "Служебное право". С учетом современного законодательства в области административного права и государственной (муниципальной) службы предлагается составить учебный курс из двух основных разделов: а) государственная власть, государственное управление (исполнительная власть), административное право и государственная служба; б) правовое положение государственных (муниципальных) служащих.

Научно-практическая значимость исследования состоит в том, что сформулированные и обоснованные в диссертации выводы, предложения и рекомендации расширяют и углубляют теоретическое осмысление правового института государственной (муниципальной) службы, конкретизируют его роль и значение в государственном строительстве и в совершенствовании деятельности государственных и муниципальных служащих. Эти выводы и предложения могут быть использованы при проведении новых исследований, цель которых - развитие теории государственной (муниципальной) службы. Потребность в такой теории диктуется необходимостью повышения эффективности проведения кадровой политики в Российской Федерации и в ее субъектах.

Теоретические обобщения и практические рекомендации могут быть применены в процессе совершенствования правовых норм, регулирующих государственно-служебные отношения, при принятии законов на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации, регламентирующих государственно-служебные отношения, других нормативных правовых актов, относящихся к сфере государственной (муниципальной) службы, при написании учебных и методических пособий по курсам "Государственное право", "Административное право", "Муниципальное право", "Служебное право", Теория государственного управления", в учебном процессе, при подготовке и повышении квалификации государственных и муниципальных служащих.

Содержащиеся в диссертации выводы и положения расширяют представление о сущности государственной службы, ее роли в улучшении деятельности государственного аппарата, в обеспечении прав и свобод граждан, благосостояния общества в целом.

Научно-практическое значение диссертации видится также и в том, что в ней, по

мнению диссертанта, указываются конкретные пути решения сложных проблем государства и права.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы работы нашли отражение в опубликованных автором монографиях, статьях, разработанных учебно-методических рекомендациях для занятий со студентами юридического факультета Воронежского государственного университета при изучении учебного курса "Государственная служба в Российской Федерации", который читается в этом университете с 1992 г. Диссертант выступал с научными докладами и сообщениями на различных международных и всероссийских конференциях, проходивших как в Российской Федерации, так и в других странах, например:

конференция в Хагенском университете (ФРГ), состоявшаяся 8 июля 1991 г. (научный доклад на тему "Государственная служба: современное правовое состояние и основные направления реформы");

немецко-испанская конференция "Правовой режим государственного управления и административный процесс", состоявшаяся 3-4 ноября 1994 г. в г. Шпайер (Высшая школа административных наук Германии);

конференция "Административный процесс в период изменений функций государства", состоявшаяся 26-28 сентября 1994 г. в г. Шпайер (Высшая школа административных наук Германии);

научный доклад на тему "Проблемы реформирования современной государственной службы", сделанный на пленарном заседании состоявшейся 19 апреля 1995 г. научной конференции в Воронежском государственном университете;

научный доклад на тему "Государственная служба России: проблемы современного развития", сделанный на научно-практической конференции, состоявшейся 25-27 мая 1995 г. в Саратовской государственной академии права.

Многие теоретические положения диссертации апробировались в процессе чтения лекций по курсу "Государственная служба" в Воронежском филиале Российской академии государственной службы при Президенте РФ, на межрегиональных курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих, занимающих должности в государственных органах и органах местного самоуправления Центрально-Черноземного региона России.

Структура работы определяется задачами исследования и включает введение, шесть глав, заключение, списки нормативных актов и специальной литературы.

Правовые источники государственной службы

Правовыми источниками государственной службы являются внешние формы выражения государственно-служебного законодательства, т. е. исходящие от органов государственной власти официально-документальные формы выражения и установления правовых норм. Источниками института государственной службы как специальной подотрасли (отрасли) права являются нормативные правовые акты, регламентирующие государственно-служебные отношения и содержащие государственно-служебные правовые нормы.

В соответствии с Конституцией РФ 1993 г. Государственная Дума 12 июля 1995 г. приняла Федеральный закон "Об основах государственной службы РФ", который устанавливает правовые основы организации государственной службы РФ и основы правового положения государственных служащих РФ.

Государственная служба в РФ должна регулироваться федеральными законами, конституциями и уставами субъектов РФ, специальными законами субъектов РФ, определяющими государственную службу и правовое положение государственных служащих субъектов РФ. Например, каждая область должна принять собственный закон о государственной службе.

Правовыми источниками государственной службы являются также правовые нормы различных отраслей права, содержащиеся в законодательных и иных нормативных правовых актах.

Нормативными правовыми актами, регулирующими государственно-служебные отношения государственной службы как в широком смысле, так и в узком ее понимании как процесса осуществления служащими компетенции государственных органов), являются следующие законодательные и иные нормативные акты:

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г.; Декларация прав и свобод человека и гражданина, принятая постановлением Верховного Совета РСФСР от 22 ноября 1991 г.

2. Международно-правовые документы, устанавливающие некоторые вопросы государственной службы, например Кодекс поведения должностных лиц по поддержанию правопорядка, принятый на 34-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН 17 декабря 1979 г.

3. Конституции республик, являющихся субъектами РФ, в которых наряду с принципами государственной службы устанавливаются и некоторые другие важные положения государственно-служебного характера.

4. Уставы субъектов РФ, содержащие нормы о государственной службе субъектов Федерации.

5. Специальные федеральные законы и иные законодательные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения в сфере государственной службы или в какой-то степени относящиеся к институту государственной службы. Среди них можно выделить следующие: "О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации" от 8 мая 1994 г., "О статусе судей в Российской Федерации" от 26 июня 1992 г., "О воинской обязанности и военной службе" от 11 февраля 1993 г., "О статусе военнослужащих" от 22 января 1993 г., "О прокуратуре Российской Федерации" от 17 января 1992 г. (в ред. Федерального закона от 17 ноября 1995 г.), "О федеральных органах налоговой полиции" от 24 июня 1993 г., Основы законодательства Российской Федерации об охране труда от 6 августа 1993 г., Положение о прохождении службы в органах налоговой полиции Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 20 мая

1993 г. № 4991-1), "О милиции" от 18 апреля 1991 г., Положение о службе в органах внутренних дел Российской Федерации (утверждено Постановлением Верховного Совета Российской Федерации от 23 декабря 1992 г. № 4202-1), "О внутренних войсках Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 24 сентября 1992 г., Уголовный кодекс РСФСР, "Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан" от 27 апреля 1993 г., "Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ" от 3 августа 1995 г., "О федеральных органах правительственной связи и информации" от 19 февраля 1993 г., "Об ответственности за нарушение порядка представления государственной статистической отчетности" от 13 мая 1992 г., "О Государственной налоговой службе Российской Федерации" от 21 марта 1991 г., "О санитарно-эпидемиологическом благополучии населения" от 19 апреля 1991 г. и др.

6. Указы Президента РФ. При всей важности федеральных законодательных актов, регулирующих государственно-служебные отношения, порой они не в состоянии решить все вопросы, возникающие в связи с динамичным развитием и реформированием государственной службы в Российской Федерации. Это предопределено длительностью процедуры разработки и принятия законов. В этих условиях Указы Президента регламентируют важнейшие вопросы государственной службы, обеспечивая возможность быстрого установления механизма правового регулирования сферы отношений по государственной службе. Среди важнейших Указов Президента РФ в области государственной службы можно назвать: Положение о федеральной государственной службе (утверждено Указом Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2267), "О некоторых социальных гарантиях лиц, замещающих государственные должности Российской Федерации и должности федеральных государственных служащих" от 16 августа 1995 г. N 854, "Об Управлении федеральной государственной службы Президента Российской Федерации" от 12 февраля 1994 г. № 298, "О мерах по приведению законодательства Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации" от 24 декабря 1993 г. № 2288, "О первоочередных мерах по организации системы государственной службы в Российской Федерации" от 3 июня 1993 г., "Положение о Совете по кадровой политике при Президенте Российской Федерации" (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 3 июня 1993 г. № 848), "Положение о комиссии по высшим воинским должностям, высшим воинским и высшим специальным званиям Совета по кадровой политике при Президенте Российской Федерации" (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 20 июня 1994 г. № 1292), "О борьбе с коррупцией в системе государственной службы" от 4 апреля 1992 г., "О Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации" от 6 июня 1994 г. № 1140, Распоряжение Президента Российской Федерации от 23 июня 1994 г. "Вопросы Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации", "Положение о Государственной налоговой службе Российской Федерации" (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 31 декабря 1991 г. № 340), "Положение о Государственной архивной службе России" (утверждено Указом Президента Российской Федерации от 17 марта 1994 г. № 552), "О квалификационных требованиях по государственным должностям федеральной государственной службы" от 30 января 1996 г. № 123 и многие другие.

Понятие и значение принципов государственной службы

Анализируя принципы государственной службы, необходимо осветить следующие вопросы: 1) понятие принципов государственной службы; 2) законодательное закрепление этих принципов; 3) виды и содержание принципов государственной службы. Современный законодатель не дает определения принципам государственной службы, хотя и перечисляет их в различных законодательных и иных нормативных актах. Таким образом, в настоящее время можно говорить именно о правовых принципах государственной службы.

Правовое установление принципов государственной службы обусловливает функционирование государственных органов, деятельность государственных служащих (персонала), устойчивость государственно-правового регулирования государственно-служебных отношений, а также обоснование тенденций развития законодательства о государственной службе. Изучение принципов государственной службы дает ответ на вопросы: что является главным в институте государственной службы, что постоянно сопутствует системе государственно-служебных отношений, без чего не могут существовать различные подинституты комплексного правового института государственной службы. Основное значение принципов государственной службы заключается в том, что они определяют "юридическую судьбу", жизнеспособность, практическую организацию и реальное функционирование государственной службы.

Принципы государственной службы обусловлены существованием принципов функционирования государства, государственных органов и государственного управления (последнее понимается здесь в широком смысле), которое осуществляется в большей мере такими субъектами права, как государственные служащие.

Принципы государственной службы, являясь научной категорией, отражают наиболее существенные стороны организации и функционирования не только самой государственной службы, но и системы государственных органов, определяют содержание сложных взаимоотношений внутри этой системы. Например, они отражают такие возникающие внутри государственного управления связи, как: 1) разделение труда; 2) территориальная организация (центральное и региональное управление); 3) отраслевая организация; 4) иерархия организации; 5) разделение полномочий и компетенции между центральными и региональными государственными органами.

Во время существования СССР (до конца 80-х гг.) декларировались и действовали на практике принципы, отражающие сущность социально-правового института советской государственной службы: 1) руководящая и направляющая роль КПСС; 2) соответствие советской государственной службы воле и интересам народа, а также социалистического государства (принцип народности); 3) демократический централизм; 4) национальное равноправие; 5) плановость; 6) социалистическая законность и государственная дисциплина . Некоторые специалисты-правоведы расширяли этот список: общедоступность государственной службы для всех советских граждан; связь работников государственного аппарата с широкими массами трудящихся; подконтрольность и подотчетность руководящих работников государственного аппарата органам государственной власти (Советам народных депутатов); сменяемость государственных служащих; социальное равенство и отсутствие политических привилегий у государственных служащих по сравнению с другими членами общества . Подвергая критике систему принципов государственной службы советского периода, необходимо учитывать, что государственное устройство, государственное управление, основополагающие институты и элементы политической и правовой системы (в том числе правовые основы государственного управления) были неразрывно связаны с господствовавшим тогда политическим режимом. В силу этого ряд указанных принципов являл прямую противоположность принципам, установленным в системе публичной (государственной) службы многих развитых в экономико-правовом смысле стран. Принципы советской государственной службы, как и сама государственная служба, представляли собой глубоко идеологизированные институты, не имевших правового установления. Это позволяет говорить об их декларативности и, следовательно, о поверхностном характере этой категории в практике функционирования государственной службы.

В период с 1990 г. и до конца 1993 г. взгляды на теорию принципов государственной службы претерпевали изменения. До выхода Положения о федеральной государственной службе (от 22 декабря 1993 г.) - первого опыта нормативного установления современных принципов государственной службы ученые-юристы по-разному характеризовали систему и виды этих принципов. Д. Н. Бахрах, подчеркивая нецелесообразность слишком широкого использования этого понятия , указывает на следующие основные принципы государственной службы, выделяя при этом наиболее общие категории: 1) демократизм (полное и постоянное соответствие деятельности служащих интересам граждан, общества; общедоступность государственной и муниципальной службы; сменяемость служащих как одно из проявлений политической демократии; подотчетность и ответственность служащих), 2) профессионализм (компетентность работника; систематичное, регулярное выполнение функций, операций, стабильность служебных отношений; регулярное получение оплаты за свой труд; ответственность за деятельность); 3) социально-правовая защита служащих- .

В. М. Манохин под принципами государственной службы понимает требования, которые: 1) обязательны для всех лиц и организаций, в той или иной степени имеющих отношение к государственной службе; 2) распространяются на все виды государственной службы и являются всеобщими в рамках государственной службы; 3) охватывают все организационные, правовые и другие стороны, из которых складывается содержание государственной службы". В. М. Манохин отмечает, что анализ принципов государственной службы зависит от различных подходов к пониманию государственной службы: при трактовке ее только как деятельности государственных служащих выделяются одни принципы (равный доступ граждан на государственную службу, их сменяемость и т. д.); если же государственная служба рассматривается как организационно-правовой институт в системе государственной организации, то тогда в принципах службы должны найти свое отражение как общие принципы организации и деятельности государства, так и специальные принципы, присущие только институту государственной службы (законность, дисциплина, народность и т. д.) .

В общественных науках под принципами обычно понимаются исходные положения и теоретические идеи, отражающие объективные закономерности развития общества и государства. Принципы кладутся в основу формирования и функционирования государственных органов (представительной, исполнительной и судебной власти).

Принципы государственной службы - это основополагающие идеи, установления, выражающие объективные закономерности и определяющие научно обоснованные направления реализации компетенции, задач и функций государственных органов, полномочий государственных служащих, действующие в системе государственной власти и, в частности, в системе государственной службы. Принципы государственной службы должны объективно отражать сущность государственной службы, ее наиболее важные черты; они раскрывают общий характер управленческой, исполнительно-распорядительной и другой административной деятельности государственных служащих, закрепляют их в нормах, входящих в правовой институт государственной службы.

Принципы государственной службы представляют собой базовые, первичные и главенствующие начала, которые существенным образом характеризуют правовое содержание как всего института государственной службы, так и отдельных подинститутов этого комплексного правового образования. Принципы государственной службы устанавливают важнейшие закономерности в системе организации и функционирования государственной службы. Они обусловливают значимость, законность и социальную ценность отношений, возникающих в системе государственной службы. Отсутствие правовых принципов государственной службы влечет за собой появление в ней элементов произвольности, бюрократизма в худшем смысле этого слова, неорганизованности, беззакония, несправедливости и безнравственности.

Конституционно-правовые основы государственной службы в Российской Федерации

Анализ Конституции России позволяет сделать вывод, что государственная служба признается важнейшим институтом в деле формирования и развития нового российского государства. Современное государство характеризуется наличием множества разнообразных задач и функций, от успешного осуществления которых зависит функционирование всей общественно-политической системы. Поэтому оно должно включать в свой организм профессиональный служебный корпус, организация и деятельность которого регламентируются законодательными актами. В данном случае речь идет о таком обязательном государственно-правовом институте, как "государственная служба"; во многих странах ее именуют "публичной службой" (ФРГ, Испания, Бельгия)- , а в некоторых - "гражданской службой"". В Российской Федерации (как и в бывшем Советском Союзе) в сфере служебных отношений употребляется термин "государственная служба". В царской России наряду с понятием "государственная служба" использовался термин "статская" служба (в отличие от военной) или "общественная служба" (последний можно было рассматривать в качестве эквивалента понятия "публичная служба" ). Термин "государственная служба" распространен также и в других странах (Ирландия) .

Советская государственная служба по своим критериям и существенным признакам противоречила концепции рациональной бюрократии . Она базировалась преимущественно на абстрактных, "политизированных", а следовательно, второстепенных и неважных для практики принципах, которые, впрочем, находили некоторое отражение в советских конституциях. Изменение социально-политической и государственно-правовой ситуации в стране обусловило необходимость реформирования государственной службы.

Государственная служба должна обеспечивать социальную стабильность, внутреннюю и внешнюю безопасность, эффективное функционирование всей инфраструктуры, необходимой для развития экономики и жизни общества в целом. Государственная служба должна играть главную роль в достижении предусмотренных Конституцией задач и целей. Она несет основную долю ответственности за сохранение демократической стабильности и соблюдение принципов правового государства, за обеспечение прав и свобод граждан. Государственная служба обязана претворять в жизнь определяемую демократическим путем волю государства.

Сама идея государственной службы предполагает, что она является подчиненным элементом в структуре государства, реагирующим на политические импульсы со стороны политического руководства. Политики, пришедшие к власти путем свободных выборов и выражающие волю населения, получают право определять государственную политику (в том числе и государственную кадровую политику, которая должна быть связана правом).

Задача государственной службы и состоит в том, чтобы проводить в жизнь государственную политику. Реализация этой идеи на практике может столкнуться с рядом сложностей, поскольку государственные служащие, являющиеся "слугами" государства и работающие внутри этой структуры, могут иметь свои собственные взгляды на проводимую политику. При этом согласно закону государственные служащие, находясь на службе, должны исполнять только государственные решения, а свои политические убеждения вынести за рамки государственной должности государственной службы. Иногда же они оказывают давление на лидеров государства, пытаясь внушить им свои собственные политические установки.

С юридической точки зрения современная государственная служба России представляет собой правовую материю, которая находится в постоянном движении: она изменяется, дополняется, идет поиск новых инструментов в разрешении возникающих проблем; на основе конституционных положений разрабатываются новые нормативные акты, регламентирующие государственно-служебные отношения. На сегодняшний день перечень противоречий и проблем государственной службы настолько велик, что в этой области несомненно должны произойти важнейшие изменения. Думается, что законодательные новеллы в севере государственной службы приведут к нормативному закреплению особой группы занятых на государственной службе лиц - чиновников ("государственных служащих", "должностных лиц", или, возможно, их назовут иначе), имеющих особый государственно-служебный статус. Современное развитие законодательства позволяет утверждать, что Россия находится на пути возрождения института профессионального чиновничества. Этот институт, основываясь на профессионализме, способностях, политическом нейтралитете служащих и качественном исполнении ими служебных обязанностей, во многих странах обеспечивает стабильное государственное управление и является важнейшим фактором сохранения и позитивного развития государственности.

Вопрос о реформировании законодательства о государственной службе в Российской Федерации уходит своими корнями в конституционные основы государственной службы. Конституционный уровень законодательства о государственной службе среди прочих уровней законодательства является важнейшим.

Прежде чем перейти к рассмотрению поставленных в данном разделе вопросов, целесообразно показать значение и место Конституции в системе других нормативных актов Российской Федерации. Конституция РФ формулирует и закрепляет главнейшие принципы правового регулирования, является базой всего законодательства, актом, обладающим высшей юридической силой. Под юридической силой правового акта понимают как его обязательность вообще, так и приоритет перед другими актами или подчиненность им. Современная федеральная нормативно-правовая система Российской Федерации включает в себя следующие составные части: Конституцию, федеральные конституционные законы, федеральные законы, иные акты палат Федерального Собрания, указы Президента, постановления Правительства, акты министерств, государственных комитетов и иных федеральных органов исполнительной власти.

Конституция имеет прямое действие. Ее нормы не могут быть изменены какими-либо законами. В то же время сам текст Конституции содержит указания на необходимость принятия ряда федеральных конституционных законов и федеральных законов, которые будут способствовать развитию положений, закрепленных Основным Законом РФ в общей форме.

Конституция и законы РФ регулируют важнейшие общественные отношения: закрепляют основы конституционного строя, основные права и свободы граждан, государственное устройство, формы и виды собственности, основы уголовного, административного, гражданского, семейного и иных отраслей законодательства, а также другие принципиальные направления жизнедеятельности общества и государства. Их действие носит универсальный, общеобязательный характер по кругу лиц, во времени и в пространстве.

Институт государственной службы в-системе административного права

Государственная служба является наиболее важным в административно-правовой науке понятием - административно-правовой категорией, отражающей свойства и характерные черты административно-правовой действительности. Эта категория отличается глобальностью, длительностью исторического существования, а также той большой ролью, которую она играет в действующем административном праве. Нижние ряды в системе административно-правовых категорий, которые углубляют и развивают базисную категорию "государственная служба", являются периферийными категориями: "государственная должность", "государственный служащий", "квалификационный разряд", "ранг", "присяга" ит.д. С правовой точки зрения о государственной службе говорят как об особом правовом институте. В теории права термин "институт" означает совокупность правовых норм, регулирующих однородные общественные отношения, которые образуют самостоятельную обособленную группу, проникнуты внутренним единством и охватывают все существенные моменты регулирования соответствующего участка. Главная функция правового института состоит в обеспечении цельного, относительно законченного регулирования в пределах конкретного участка общественных отношений данного вида . Многообразные управленческие отношения, отношения в сфере исполнительной власти, регулируемые правом, группируются в однородные комплексы, т. е. выделяются такие их группы, которые объединяют нормы по признаку регулирования однородных отношений. Нормы соответствующих административно-правовых институтов регулируют отношения, имеющие общий характер для всех направлений управленческой деятельности.

Государственная служба отражает проявление множества управленческих связей и отношений, которые необходимо урегулировать в различных правовых формах при помощи норм государственно-служебного характера: отношения, возникающие между различными звеньями системы исполнительной власти; отношения, возникающие между исполнительными органами системы местного самоуправления, а также между ними и вышеназванными субъектами; отношения, возникающие в процессе организации и функционирования органов законодательной (представительной власти) и судебной власти, а также органов прокуратуры (так называемые внутриорганизационные отношения);

отношения организационно-управленческого характера, возникающие в области внутренней жизни общественных объединений.

Особенность этих отношений состоит в том, что их основным связующим звеном является человек - служащий (чиновник), а в общественных объединениях - их уполномоченные должностные лица, которые осуществляют управленческую деятельность внутри этого объединения. Последние признаются по уголовному законодательству субъектами должностных преступлений.

В нормах государственной службы проявляются также особенности административно-правового регулирования управленческих общественных отношений, которые, в свою очередь, обусловлены спецификой государственно-управленческой деятельности и предметом административного права. Административно-правовое регулирование распространяет свое действие преимущественно на такие общественные отношения, в которых исключается юридическое равенство их субъектов. Механизм административно-правового регулирования включает в себя следующие специфические средства:

1) предписания; в этом случае одной стороне регулируемых отношений предоставляется определенный объем юридически-властных полномочий, адресуемых другой стороне, которая обязана подчиниться предписаниям, исходящим от носителя распорядительных прав. Государственные служащие наделяются такими юридически-властными полномочиями и реализуют их в отношении многих субъектов права: граждан, учреждений, предприятий и организаций;

2) односторонность волеизъявления одного из участников отношений, так как волеизъявление является юридически властным, и поэтому ему принадлежит решающее значение. Юридически-властные предписания отнесены к компетенции соответствующих субъектов государственной власти, а следовательно, к соответствующим государственным служащим (должностным лицам);

3) подчиненность субъектов права предписаниям, исходящим от государственных служащих, которые они принимают в соответствии с установленной компетенцией;

4) использование в определенных случаях установленных в нормативных правовых актах дозволений. При этом между участниками регулируемых управленческих отношений возникают отношения равенства. Использование дозволений предписывается административно-правовыми-нормами. Вместе с тем дозволительные средства могут устанавливаться нормами других отраслей права: экологического, таможенного, земельного и т. д.

Административно-правовые средства отличаются определенной спецификой и направлены, прежде всего, в адрес главных субъектов административного права -государственных служащих. Государственная администрация, используя эти средства и организуясь на соответствующих требованиях административно-правового характера, представлена в итоге в многочисленных государственных служащих, деятельность которых и подчинена в большей мере механизму административно-правового регулирования. Особенностью здесь является то, что государственные служащие, во-первых, сами используют специфические административно-правовые средства, а во-вторых, они же и устанавливают специфические методы и формы административного правового режима.

Таким образом, функционирование государственной службы возможно при использовании традиционных административно-правовых методов правового регулирования:

1) установление определенного порядка действий - предписание к действию в соответствующих условиях и надлежащим образом, предусмотренное различными правовыми нормами (в большей мере административно-правовыми). Например, государственные служащие должны соблюдать соответствующую должностную инструкцию, положения раздела законов, в которых перечисляются их обязанности. Должностные лица обязаны осуществлять установленный в различных правовых документах порядок конкретных действий: например, совершение последовательных действий по рассмотрению дел о нарушениях таможенных правил; по контролю и надзору, лицензированию, стандартизации и сертификации товаров и услуг и т. д.;

2) запрещение определенных действий. Если государственные служащие не соблюдают это положение, то законодатель устанавливает возможность применения к ним мер государственного принуждения: дисциплинарного, административного, уголовного. Запрещено, например, направление жалоб граждан на рассмотрение тем должностным лицам, действия которых являются предметом жалобы. Виновные должностные лица несут за нарушение данного запрета дисциплинарную ответственность.