Содержание к диссертации
Введение
Глава 1. Место парламентов Скандинавских стран и Финляндии в государственном механизме и парламентский контроль 15
1.1. Значение парламентского контроля при различных государственных режимах и формах правления 15
1.2. Эволюция роли парламентов в Скандинавских странах 24
1.3. Положение парламента Финляндии и тенденции в развитии его взаимоотношений е президентом и исполнительной властью 46
Глава 2. Юридическая и политическая ответственность в Скандинавских странах и Финляндии 56
2.1. Юридическая ответственность министров и других должностных лиц государства 56
2.2. Политическая ответственность правительства и министров 67
Глава 3. Особенности финансового контроля парламентов в Скандинавских странах и Финляндии 79
3.1. Правовое регулирование финансового парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии 79
3.2. Роль парламентских комиссий в осуществлении финансового контроля 87
3.3. Парламентские ревизоры и контролеры 92
3.4. Иные формы финансового контроля парламентов Скандинавских стран и Финляндии 99
Глава 4. Роль омбудсманов в парламентском контроле Скандинавских стран и Финляндии 105
4.1. Особенности осуществления контроля парламентскими омбудсманами Швеции 105
4.2. Особенности осуществления контроля парламентскими омбудсманами Финляндии 119
4.3. Особенности осуществления контроля парламентскими омбудсманами Дании. Норвегии и Исландии 126
Глава 5. Иные формы парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии 139
5.1. Роль постоянных парламентских комиссий и других органов в осуществлении контроля 139
5.2. Депутатские запросы 156
Заключение 176
Список литературы 181
- Значение парламентского контроля при различных государственных режимах и формах правления
- Юридическая ответственность министров и других должностных лиц государства
- Правовое регулирование финансового парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии
- Особенности осуществления контроля парламентскими омбудсманами Швеции
Введение к работе
Парламент - высший национальный орган представительной власти в государстве. Положение парламентов в государственном механизме, их роль в общественно-политической жизни различных стран были неодинаковыми в отдельные периоды и имели свои особенности в зависимости от конкретных исторических, культурных, политических условий той или иной страны.
Парламентский контроль и разнообразие его форм также связаны с местом парламента в системе государственных органов, с формой правления, государственным режимом, существующими в той или иной стране. Поэтому степень его эффективности неодинакова в разных странах на разных этапах развития.
После Второй мировой войны для многих европейских стран была характерна тенденция к усилению роли исполнительной власти, а в современный период наблюдается восстановление положения парламента как высшего органа в механизме государственной власти, что ведет к проявлению в полной мере парламентаризма - государственного режима, которому присуще ведущее положение парламента в системе высших органов государственной власти. Наблюдаемая тенденция характерна особенно для Скандинавских стран и Финляндии. А перераспределение соотношения сил в Финляндии в пользу парламента, усиление его контрольных полномочий привело к закреплению за высшим представительным органом в этой стране первого места в механизме государства и, согласно новой финляндской Конституции 1999 г., изменению в этой Северной стране формы правления (с полупрезидентской республики на парламентарную).
Несмотря на то, что в конституционно-правовом отношении положение органа народного представительства определяется формой правления, за парламентом всегда сохраняются контрольные полномочия, что позволяет
поддерживать в государстве баланс властей, а также предотвращает ее узурпацию и, как следствие, - установление антидемократического политического режима.
Объектом парламентского контроля чаще всего выступает исполнительная власть, но контроль этот может распространяться и на местное самоуправление, вооруженные силы и т.п. При этом контроль за исполнительной властью (для парламентарных и полупрезидентских государств) в настоящее время чаще всего обращен на политическую деятельность правительства и его членов, хотя он и осуществляется в юридических формах. В отдельных случаях объектом парламентского расследования может являться также деятельность государственных и частных корпораций.
Следствием парламентского контроля может стать отставка правительства или отдельных должностных лиц или возбуждение уголовного дела по результатам проведения парламентского расследования.
В период социалистического этапа развития российского общества представительные органы в России не обладали реальными контрольными механизмами, что совершенно драматическим образом сказалось на истории нашей страны. Действующая Конституция РФ 1993 г. провозглашает Россию демократическим и правовым государством, закрепляет принцип разделения властей, что преследует цель реального осуществления российским парламентом - Федеральным собранием - своих контрольных полномочий. Реализация Федеральным собранием своих конституционных контрольных полномочий позволяет добиваться рациональности и эффективности в управлении государством, предотвращения односторонних и ошибочных решений государственных дел.
В этой связи необходимо выявить и усвоить все самое ценное в зарубежной практике парламентского контроля, определив перспективу
применения различных форм контроля в парламентской деятельности нашего государства.
Поэтому вполне понятно важное значение исследования вопросов, которые поставлены в диссертации для отечественной юридической науки и практики, особенно для органов, занимающихся анализом деятельности высшего представительного органа государства.
Актуальность научного исследования обусловлена:
1. Потребностью в объективном подходе к оценке современных форм и
методов осуществления парламентского контроля, а также взаимоотношения
законодательного органа государства с другими органами, должностными
лицами, государственными служащими.
2. Необходимостью углубленного анализа тенденций развития форм
парламентского контроля отдельных стран, позволяющего выявить
разнообразие форм и методов такого контроля, а также обеспечить возможно
более широкое применение российским парламентом некоторых форм
парламентского контроля, применяемых парламентами зарубежных стран и, в
том числе Скандинавских стран и Финляндии.
3. Недостаточностью исследований в отечественной литературе
особенностей государственно-правового развития Скандинавских стран и
Финляндии в области осуществления парламентами таких важных своих
полномочий, как контрольных.
4. Целесообразностью использования позитивного опыта организации и
деятельности парламентов Скандинавских стран и Финляндии в ходе
формирования правового государства в России, для совершенствования
организации и деятельности представительных органов РФ и развития форм
парламентского контроля в Российской Федерации.
5. Необходимостью улучшения теоретического уровня преподавания
конституционного (государственного) права зарубежных стран,
формирования у студентов более глубоких взглядов на особенности
государственно-правовых институтов зарубежных стран и их взаимоотношений.
Возможность сравнительного правового исследования особенностей форм парламентского контроля во всех Скандинавских странах и Финляндии обусловлена общими историческими путями их развития, существованием в течение довольно длительного времени совместных государственных образований, что перешло затем в тесное региональное сотрудничество, способствующее выработке сходных решений по многим вопросам государственной жизни, законодательства, к заимствованию опыта организации и деятельности их государственных органов.
В диссертации при рассмотрении вопроса о формах парламентского контроля раскрываются не только его сущность и виды, но также его эффективность и влияние на политические процессы, происходящие в обществе. Такой подход позволяет лучше понять причины, обусловившие появление новых форм парламентского контроля, тенденцию их применения и совершенствования на современном этапе.
Новизна диссертации заключается в наиболее глубоком исследовании каждой из форм парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии с использованием как новейшего нормативного материала, так и сложившейся практики. Принимая во внимание, что в Финляндии совсем недавно вступила в силу новая конституция (с 1.03,2000 г.), в диссертации впервые проанализированы вопросы, связанные с особенностями закрепления парламентского контроля по новой конституции этой Северной страны. Диссертация с учетом публикаций автора может внести вклад в исследование общих проблем, вытекающих из положения и деятельности представительного органа государства, его взаимоотношений с другими органами государственной власти. В ней проведен детальный анализ основных форм и методов парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии, степень их действенности и эффективности.
Помимо этого в диссертации осуществлен новый подход к ряду вопросов, имеющих важное значение для конституционной науки и практики. На основе анализа различных подходов отечественных ученых к сущности парламентского контроля предлагается детальное рассмотрение их форм на примере Скандинавских стран и Финляндии:
1. Проведен всесторонний анализ условий и особенностей развития
форм парламентского контроля в этих странах, характера его
законодательного закрепления, причин особого упрочения отдельных его
форм на современном этапе.
Исследована как конституционная регламентация компетенции парламентов Скандинавских стран и Финляндии, так и широта их различных контрольных полномочий, раскрыты факторы, обеспечивающие парламентское верховенство в этих странах.
Анализ механизмов осуществления парламентского контроля в указанных странах дал основание для выводов о передаче некоторых контрольных полномочий внутренним подразделениям парламентов, прежде всего парламентским комиссиям и комитетам.
4. Раскрыты конституционные и фактические взаимоотношения
законодательной и исполнительной властей, показывающие реальность
парламентского контроля за правительством.
5. Впервые в юридической науке исследован вопрос о конституционных
изменениях, произошедших в последнее время в Финляндии, которые
позволяют говорить как об усилении в целом роли парламента Финляндии в
государственном механизме, так и о расширении его контрольных
полномочий за исполнительной властью и администрацией, о закреплении в
основном законе Финляндии новых форм контроля парламента, в том числе и
за внешнеполитической деятельностью исполнительной власти.
При написании диссертации автор применял различные научные методы исследования: исторический, сравнительно-правовой, формально-юридический, функциональный, статистический.
Исторический метод нашел свое выражение в том, что в работе особое место уделяется вопросам становления, развития и укрепления форм парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии, а также и в том, что на основе исторического подхода исследуются общие вопросы, касающиеся осуществления парламентами своих контрольных полномочий.
Исторический подход позволил глубже понять происходящие в странах Северной Европы политические процессы, а также причины, обусловившие упрочение одних форм парламентского контроля и ослабление некоторых других. Этот метод позволяет также прогнозировать общие направления развития форм парламентского контроля в исследуемых странах.
Применение сравнительно-правового метода исследования прежде всего предопределено самой темой диссертации, охватывающей проблемы развития и применения отдельных форм парламентского контроля во всех странах Северной Европы. На его основе в диссертации выявляется общее и особенное как в самих формах парламентского контроля рассматриваемых стран, так и в основных тенденциях их развития.
Традиционный для практически любой юридической науки формально-юридический метод используется в диссертации при анализе источников права, регулирующих как общие вопросы контрольных функций парламентов рассматриваемых стран, так и отдельных его форм. Данный метод позволяет систематизировать нормативно-правовой материал и выявить особенности юридической техники скандинавских законодателей.
Диссертация основывается также на функциональном методе для выделения в государственном механизме представительных органов с точки зрения их назначения, роли, функций, взаимоотношений с другими органами государственной власти, без чего невозможно проанализировать объем,
эффективность и тенденции развития контрольных полномочии высших представительных органов.
Статистический метод, основывающийся на количественных способах получения данных и примененный в данной диссертации, позволил исследовать вопросы о том, каким формам контроля отдают предпочтение депутаты стран Северной Европы, как они предпочитают взаимодействовать и влиять на исполнительную власть, какие предметы, в первую очередь, попадают под парламентский контроль в рассматриваемых странах. Ответы на эти вопросы помогают понять состояние и тенденцию развития отдельных форм парламентского контроля в парламентской практике этих стран, а также тенденцию развития самих обществ в Северных странах.
Состояние разработки проблемы. Общие вопросы политических систем зарубежных стран, форм и методов работы зарубежных парламентов в течение довольно длительного времени плодотворно разрабатываются многими отечественными учеными-государствоведами. Серьезный вклад в разработку этих вопросов внесли такие ученые как М.В.Баглай, И.П.Ильинский, А.Д.Керимов, М.А.Крутоголов, Б.С.Крылов, Ю.И.Лейбо, В.В.Маклаков, М.Н.Марченко, А.А.Мишин, М.А.Могунова, АХ.Орлов, Б.А.Стародубский, Б.А.Страшун, В.А.Туманов, В.Е.Чиркин, Л.М.Энтин и многие другие ученые.
Из работ последних лет особо следует отметить комплексное исследование коллектива авторов под руководством М.В.Баглая, Ю.И.Лейбо, Л.М.Энтина "Конституционное право зарубежных стран" (1999 г.), Б.А.Страшуна "Конституционное (государственное) право зарубежных стран" (1996 г.), учебник Чиркина В.Е. "Конституционное право зарубежных стран" (1999 г.), вводные статьи к конституциям в сборнике "Конституции государств Европейского Союза" (1997 г.), "Иностранное конституционное право" под ред. В.В.Маклакова (1996 г.). В этих работах особое место уделено вопросам взаимоотношения органов государственной власти, а также
парламентскому контролю в зарубежных странах и его формам, применяемым в отдельно взятых государствах.
Однако специальных работ, посвященных проблемам парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии, в отечественной юридической науке издано не было. Определенный пробел в этом вопросе был восполнен профессором М.А.Могуновой в ее работах "Скандинавские государства: центральные органы власти" (1975 г.), "Государственный строй Финляндии" (1979 г.), "Государственный строй Швеции" (1983 г.), "Скандинавский парламентаризм. Теория и практика" (2001 г.), в ее диссертации на соискание ученой степени доктора юридических наук "Проблемы теории и практики Скандинавского парламентаризма. Критический анализ" (1989 г.), а также в работе М.А.Исаева "Государственный строй Норвегии" (1999 г.) и учебном пособии коллектива авторов Исаева М.А., Чеканского А.Н., Шишкина В.Н. "Политическая система Скандинавских стран и Финляндии" (2000 г.).
Среди работ скандинавских ученых-юристов, рассматривавших вопросы, связанные с контрольными полномочиями представительных органов, можно выделить, прежде всего работы норвежских юристов Ю.Анденеса "Statsforfamingen і Norge", Ф.Кастберга "Norges statsforfatning", известных датских ученых, внесших огромный вклад в развитие конституционного права Дании - А. Росса "Dansk Statsforfatningsret", М. Сёренсена "Stetsfoifatningsret", классиков шведского государственного права: Н.Андрена и его работы "Fran kungavalde till folkstyre", "Modern Swedish Government"; О.Нюмана и его работы "Parlamentariskt regerinssatt: En av statsskickets grander", "Parlamentarismen і Sverige"; исландских ученых О.Юханнессона "The Constitutional system of Iceland" и Т.Магнуссона "The Icelandic Althingi and its Standing Committees". Среди финляндских ученых, уделявших в своих трудах внимание некоторым аспектам контрольных полномочий парламента Финляндии, следует назвать К.-О.Фелдта и его
работу "Alia dessa dagar і regermgen 1982-1990", исследование Ю.Ноусианена "The Finnish political system".
Определенный материал для данной диссертации дало изучение ряда работ ученых-историков и политологов: Васильева Ю.В. "История Швеции (вторая половина 70-х-8О-е годы)"; Вейбулля Й. "История Швеции"; Гоемунда Л.Н. "История Дании"; Кана А.С. "История Скандинавских стран"; коллектива авторов Невакиви Ю., Хентиля С, Юссила О. "Политическая история Финляндии 1809-1995"; Тордарсона М. "The Althing, Iceland's Thousand Year old Parliament 930-1930"; Хадениуса С. "Swedish Politics during the 20th Century. Conflict and Consensus"; Хофосса Д. "Det politiske Norge. En infering і politisk analyse og nordisk samfunliv".
He умаляя значения вклада названных ученых в разработку выбранной диссертантом темы, следует отметить, что многие из этих работ не раскрывают с достаточной степенью полноты проблему как конституционной регламентации форм и методов парламентского контроля, так и практику его применения, а некоторые работы рассматривают более подробно лишь отдельные формы парламентского контроля (деятельность омбудсманов, депутатские запросы) без анализа эффективности их применения по сравнению с иными инструментами, имеющимися в руках парламентариев стран Северной Европы.
А необходимость в детальном исследовании вопросов, касающихся форм парламентского контроля, имеется, поскольку он представляет собой средство для обеспечения баланса властей в обществе, поддержания законности и правопорядка в государстве, предотвращения авторитарного правления.
Указанные причины предопределили выбор темы диссертации и круг рассматриваемых в ней вопросов.
Цель данной диссертации заключается в том, чтобы на базе общего анализа сущности, форм и методов парламентского контроля, раскрыть его формы, методы и тенденции развития в Скандинавских странах и Финляндии.
На основе поставленной цели в задачу диссертации входило раскрытие соотношения между разными формами парламентского контроля, практики их применения, степени их эффективности и анализ их особенностей в Скандинавских странах и Финляндии.
Такой подход к исследованию вопросов данной темы необходим для анализа взаимоотношений между представительными органами Скандинавских стран и Финляндии и другими органами государственной власти, должностными лицами. Он является отправной точкой для уяснения присущих парламентам стран Северной Европы характерных черт парламентского контроля и показывает один из путей обеспечения демократии в обществе, т.к. без развития и совершенствования парламентского контроля в современном обществе демократия не представляется возможной.
Поставленные перед диссертацией цели и задачи предопределили структуру данной работы. Она состоит из Введения, пяти глав и Заключения.
Во Введении обосновывается актуальность проблемы, методологические основы исследования рассматриваемых вопросов, показывается состояние разработки темы, цели работы, ее новизна, значимость, апробация основных положений, выдвигаемых в диссертации.
Первая глава посвящена анализу эволюции роли парламентов в Скандинавских странах и Финляндии, их современному положению в условиях парламентского государственного режима. Также в этой главе исследуется вопрос об особенностях парламентского контроля в странах с различными государственными режимами. В последующих главах диссертации проводится анализ конкретных форм и методов парламентского
контроля в странах Северной Европы: как их правовой регламентации, так и практики их применения.
Во второй главе исследуется юридическая и политическая ответственность правительств перед представительными органами, реальная практика ее применения и степень ее эффективности в Скандинавских странах и Финляндии.
В третьей главе основное внимание уделяется особенностям конституционной регламентации финансового парламентского контроля, роли различных парламентских институтов, избираемых и назначаемых парламентами для этой цели, степень широты и полноты финансового контроля скандинавских парламентов и парламента Финляндии, выделяющих их из ряда представительных органов других стран.
В четвертой главе дается анализ полномочий омбудсманов Скандинавских стран и Финляндии, которые являются родиной этого института контроля за законностью деятельности администрации, должностных лиц, судебных органов, органов местного управления. В ней показано, что в рассматриваемых странах Северной Европы этот контроль направлен не только на охрану прав граждан, но и вообще на обеспечение законности в деятельности различных государственных органов и должностных лиц.
В пятой главе раскрываются особенности осуществления в странах Северной Европы контрольных полномочий парламентскими комиссиями, специализированными органами, не входящими в структуру парламентов, но сформированных с участием депутатов, а также контроль депутатов за деятельностью администрации через депутатские запросы.
В Заключении сформулированы некоторые общие выводы.
Апробация результатов исследования. Тема выбранного исследования была апробирована диссертантом при разработке лекций по специальным курсам "Конституционное право Скандинавских стран и
Финляндии", прочитанных студентам МГИМО (Университет) МИД РФ, специализирующимся проблематикой стран Северной Европы. Некоторые выводы, данные в диссертации, были одобрены при обсуждении соответствующих статей диссертанта в Институте законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ и в Институте всеобщей истории РАН (в секторе новейшей истории).
Диссертация выполнена в соответствии с планом научно-исследовательских работ МГИМО (Университет) МИД РФ. Тема диссертации утверждена Ученым Советом МГИМО.
Диссертация обсуждалась и была одобрена кафедрой Конституционного права МГИМО (Университет) МИД РФ.
Основные выводы и положения диссертации нашли отражение в публикациях, указанных в автореферате.
Вопросы темы диссертации будут и в дальнейшем использованы в учебном процессе при чтении как общего курса по конституционному праву зарубежных стран, так и специального курса по государственному праву Скандинавских стран и Финляндии.
Основные выводы, касающиеся Скандинавских государств, могут помочь в работе органов внешних сношений, а также представительных органов при определении форм контактов с парламентами этих стран. В Заключении диссертации содержатся также рекомендации в отношении возможностей использования опыта реализации парламентами Скандинавских стран и Финляндии своих контрольных функций, более широкого использования отдельных форм парламентского контроля в работе Федерального Собрания РФ в условиях создания правового государства в нашей стране.
Значение парламентского контроля при различных государственных режимах и формах правления
С вопросом о роли парламента в государственном механизме тесно связана появившаяся не так давно такая новая правовая категория, как "государственный режим", которая стала признаваться рядом российских ученых (М.А.Могуновой, Б.А.Страшуном, Ю.С.Кашкиным)1.
Государственный режим представляет собой реальный порядок функционирования и взаимодействия соответствующих высших государственных органов, который "нередко существенно отличается от конституционной модели, а подчас даже противоречит ей" . Поэтому нельзя анализировать конституционную модель взаимоотношений власти без учета фактической системы этих отношений.
Введение категории государственного режима в юридическую науку, на мой взгляд, весьма оправданно, поскольку в государствах с одинаковой формой правления реальные полномочия высших государственных органов, прежде всего законодательных и исполнительных, и их взаимоотношения могут сильно отличаться. От этого напрямую зависит эффективность и действенность парламентского контроля. Например, в таких странах с парламентской формой правления, как Великобритания, Канада юридически парламент осуществляет политический контроль за деятельностью правительства. Но на деле правительство в этих странах практически невозможно привлечь к политической ответственности, поскольку в парламентах таких стран обеспечивается господство одной политической партии и она практически единолично образует свой кабинет, который становится на первое место в механизме государства. В результате кабинет начинает диктовать свою волю парламенту.
Такая разновидность государственного режима получила в юридической науке название министериализма3, для которого характерно господство кабинета над парламентом. Так, английские ученые А. Сэмпсон, Э.Уэйд и Дж.Филлипс, оправдывающие тенденцию усиления исполнительной власти над законодательной в странах с кабинетным режимом, полагают, что "на практике суверенитет парламента теряется в запутанных лабиринтах власти, которые его окружают".
И, действительно, в этих странах правительство, сосредотачивая в своих руках главные рычаги политического руководства, активно пользуется дискреционными полномочиями, все шире вторгается в сферу законотворчества, формулируя большую часть законопроектов, проходящих затем через парламент, или же практикуя делегированное законодательство. Политический контроль за правительством не является эффективным в странах с таким режимом, он представляет собой лишь юридически существующий институт . В английской правовой доктрине встречается утверждение, что правительство должно нести ответственность главным образом не перед парламентом, а перед избирателями, которые выражают свое отношение к нему на парламентских выборах6. Однако с такой точкой зрения согласиться трудно, поскольку для поддержания баланса властей в обществе кабинет должен находиться под контролем постоянно, а не только во время предвыборной компании.
Более оправданной представляется мнение таких английских ученых, как Э.Уэйда и Дж.Филлштса, также отстаивавших позицию усиления исполнительной власти, но отмечавших все же необходимость того, чтобы именно "парламент доверял правительству осуществление функций управления и принял руководство кабинета при составлении программы законодательной деятельности, сохраняя за собой право вносить поправки, критиковать, подвергать сомнению и, в крайнем случае, отказывать в своей поддержке"7, т.е. речь идет о сохранении и использовании представительным органом права контролировать деятельность исполнительной власти даже при некотором верховенстве последней.
Другой разновидностью государственного режима является парламентаризлі, который характеризуется, прежде всего "верховенством парламента, не только юридическим, но и фактическим"8. Это верховенство выражается в наличии реальной зависимости исполнительной власти от законодательной, ответственности правительства перед депутатами, использовании широких форм парламентского контроля.
В странах, где сложился этот государственный режим (Италия, Нидерланды, Скандинавские страны, Финляндия и т.д.), правительства формируются, как правило, на основе коалиции различных партий, представленных в парламенте. Поскольку достижение согласия между партнерами по коалиции относительно различных политических вопросов, в т.ч. и по выработке правительственного курса, является довольно непростым делом, то депутаты, недовольные проводимым правительством курсом, реально используют конституционно закрепленные за ними контрольные механизмы, при этом прибегают к ним довольно часто.
Юридическая ответственность министров и других должностных лиц государства
Парламентский контроль может осуществляться за деятельностью как правительства, так и других органов, а также должностных лиц государства, местного самоуправления, вооруженных сил и др. И если парламентский контроль за деятельностью правительства носит и политический, и юридический характер, то в отношении остальных субъектов - зачастую чисто юридический. Юридическая ответственность должностных лиц (президента, министров, судей, иных должностных лиц) ассоциируется с понятием "импичмент", влекущем отрешение от занимаемой должности56. В основном импичмент может применяться в отношении лиц, которые в силу своей должности пользуются в той или иной мере иммунитетом от судебного преследования. Когда мы говорим, что ответственность в данном случае не политическая, а юридическая, имеются в виду основания этой ответственности, ибо и рассматриваемая ниже политическая ответственность тоже юридическая: она ведь осуществляется в определенных процессуальных формах, составляющих предмет правового регулирования. Основанием политической ответственности служит политика правительства или министра (иногда моральная оценка их поведения), а здесь основанием является правонарушение. Санкция в данном случае заключается часто лишь в смещении с должности, что влечет утрату иммунитета и открывает путь для дальнейшего судебного преследования в обычном порядке, если лицо обвиняется в нарушении правовых норм, влекущих судебную ответственность. Юридическая ответственность всегда носит индивидуальный характер: нельзя привлекать к суду после прохождения процедуры импичмента государственные органы, можно - только отдельных лиц этих органов. Юридическая ответственность играет особую роль в президентских республиках, где ни глава государства, ни кабинет, возглавляемый им, не могут быть привлечены к политической ответственности. Нормативно-правовое регулирование привлечения должностных лиц к юридической ответственности неодинаково в рассматриваемых странах Северной Европы, хотя, безусловно, общим для всех стран является закрепление возможности привлечения к юридической ответственности отдельных должностных лиц на конституционном уровне. Новая финляндская Конституция 1999 г. положениям о юридической ответственности отвела место в двух главах: гл. 9 - "Правосудие" и гл. 10 -"Контроль за законностью"57. Так, в 101 гл. 9 устанавливается право Государственного суда рассматривать обвинение в отношении министров, членов высших судебных инстанций государства - Верховного суда и Верховного административного суда, а также в отношении канцлера юстиции и юридического уполномоченного Эдускунты за нарушение ими законности при выполнении служебных обязанностей. Отдельное место в новой финляндской Конституции уделяется юридической ответственности президента Республики. Норвежская Конституция 1814 г. своеобразно трактует вопрос о юридической ответственности. В Конституции имеются два параграфа (30 и 75), которые так или иначе касаются этого вопроса. Однако их содержание не позволяет четко установить ни виды наказаний для лиц, подлежащих юридической ответственности, ни основания ее возбуждения. Регламент Стортинга Норвегии в гл. 8, закрепляющей действия парламента в соответствии с 75 Конституции, также не содержит никаких детальных норм в отношении формы ответственности, установленной в этом параграфе58. Эти вопросы первоначально были урегулированы специальным Законом об ответственности (Ansvarlighetsloven) 1828 г., который был заменен 5 февраля 1932 г. Законом о наказании за действия, осужденные Государственным судом, где более полно говорится о характере совершенных гфеступлений, за которые лицо может быть привлечено к юридической ответственности. В Швеции, юридическая ответственность регулируется не столько конституционным актом - Формой правления 1974 г., сколько органическим законом - Уставом Риксдага 1974 г. Эта форма ответственности была единственной до конституционной реформы 1967-69 гг. Парламенту предоставлялась возможность привлечения министров к судебной ответственности "за советы, которые они дают Королю". В Дании и Исландии возможность привлечения министров и других должностных лиц (в т.ч. президента республики в Исландии) к юридической ответственности закреплена в действующих конституциях этих стран (соответственно, 16 гл.З и 60 гл. 6 Конституции Дании 1953 г. и 11 и 14 Конституции Исландии 1944 г.). Кроме того, в Дании после принятия Конституции 1953 г. неоднократно поднимался вопрос о принятии отдельного закона, регулирующего ответственность министров . Многолетние дебаты завершились принятием Закона № 117 от 15 апреля 1964 г. об ответственности министров, который, впрочем, не внес каких-либо существенных уточнений в конституционные нормы, посвященные юридической ответственности министров в этой Скандинавской стране. В рассматриваемых странах круг лиц, которые могут быть привлечены к юридической ответственности, и ее основания значительно отличаются. В Скандинавских монархиях, в отличие от Исландии и Финляндии, главы государств исключаются из числа лиц, в отношении которых парламент может возбудить процедуру импичмента. Круг субъектов, которые могут быть подвергнуты юридической ответственности, различен и в самих Скандинавских монархиях. Так, в Дании к юридической ответственности, согласно Конституции 1953 г., могут быть привлечены министры "за ненадлежащее исполнение обязанностей по должности" ( 16 Конституции) и другие лица, "если совершенные ими преступления представляют особую опасность для государства" ( 60 Конституции). При этом не определяется, что за лица входят во вторую группу. Юридическая ответственность норвежских министров вытекает из 30 Конституции, который, в частности, закрепляет ее следующим образом: парламент (точнее постоянная Контрольная и конституционная комиссия -И.Р.) может возбудить обвинение против члена Государственного совета лишь тогда, когда этот министр не выполнил свой долг по высказыванию возражений и занесению их в протокол в отношении тех решений короля, которые противоречат форме государственного правления, законам государства или которые явно наносят ущерб государству.
Правовое регулирование финансового парламентского контроля в Скандинавских странах и Финляндии
Контроль парламента за государственными расходами является важным аспектом общих контрольных полномочий высшего представительного органа государства. При этом более детальный анализ контрольной деятельности парламентов показывает, что интерес, проявляемый представительными органами к участию в принятии финансовых решений, больше в тех странах, где парламенты не обладают широкими контрольными полномочиями за исполнением правительством бюджета и других расходов . Многие авторы придерживаются мнения, согласно которому финансовые полномочия являются старейшей прерогативой парламентов и что финансовая компетенция появилась у них раньше, чем законодательная79. Парламенты большинства стран согласны с необходимостью усиления финансового контроля за исполнительной властью. Но не все они единодушны в закреплении форм осуществления такого контроля. Осуществляя контроль за состоянием финансовых дел в государстве, парламент может действовать самостоятельно, например, путем утверждения бюджета, разработанного правительством, обсуждения правительственного отчета об его исполнении, направления депутатского запроса, связанного с расходованием государственных средств, либо через специальные парламентские органы (постоянные комитеты и комиссии, счетные палаты, ревизионные управления) или квази-парламентские органы, т.е. специальные контрольные органы, состоящие не из депутатов парламента, но функционирующие, хотя и самостоятельно, но под его "крышей", и предоставляющие ему отчет о проведенных проверках за состоянием финансовых дел в государстве (парламентские ревизоры, контролеры, аудиторы). Следует отметить, что такие органы в большинстве стран, в т.ч. во всех рассматриваемых Скандинавских странах, являются коллегиальными, что позволяет различным политическим силам контролировать финансовую деятельность исполнительной власти. Создание и деятельность квази-парламентских органов дополняют финансовый контроль, осуществляемый непосредственно парламентом, делают его более глубоким и всеохватывающим. Парламентский финансовый контроль вытекает, во-первых, из общих контрольных функций представительных органов и поэтому может осуществляться через такие парламентские процедуры, как интерпелляции и вопросы. Во-вторых, финансовый контроль может происходить из чисто бюджетной процедуры, и тогда он реализуется, прежде всего, через обсуждение и принятие депутатами главного финансового закона страны и утверждения отчета правительства о выполнении бюджета. Но зачастую принимаемая расходная часть государственного бюджета не всегда является абсолютной. В течение финансового года ситуация в стране может измениться и еще до конца года правительство может обратиться к депутатам с предложением о пересмотре сумм бюджета. Депутаты в таком случае проверяют, как были произведены запланированные бюджетом расходы. И если они посчитают требование правительства об увеличении сумм ассигнований оправданным, парламент принимает дополнительный бюджет. Парламентарии стран Северной Европы используют различные формы осуществления контрольных полномочий в области финансов. К ним, в частности, относятся: бюджетный контроль, дача согласия правительству на заключение соглашений о займах, привлечение к конституционной ответственности лиц, виновных в злоупотреблениях государственными финансами, депутатские запросы, касающиеся финансово-денежной деятельности правительства. В Швеции и Финляндии особой формой контроля является назначение депутатами уполномоченных государственных банков этих стран: в Швеции - Риксбанка, в Финляндии - Финляндского банка, через которые депутаты с помощью регулирования учетной ставки капитала "оказывают самое широкое влияние на всю жизнь страны"80. Реализация этих контрольных форм происходит путем заслушивания депутатами отчета правительства об исполнении бюджета, а также отчетов ревизоров о проведенных финансовых проверках, дача по ним заключения, проверка любой документации правительства, в т.ч. и связанной с его финансовой деятельностью, и использования некоторых иных методов. Финансовый контроль в Скандинавских странах осуществляется как парламентами в целом, так и его отдельными органами, например, постоянными парламентскими комиссиями (а в Дании также специальными расследовательскими комиссиями), специальными делегациями (Делегация по вопросам заработной платы государственных служащих, в т.ч. и министров, - в шведском Риксдаге), также парламентскими ревизорами и парламентскими уполномоченными, например, уполномоченными, назначаемыми шведскими депутатами в Управление национального долга и в Риксбанк. Несмотря на то, что в Скандинавских странах существует много общего в формах и методах парламентского контроля за финансовой деятельностью исполнительной власти, можно выделить некоторые специфические черты, характерные только для отдельных стран. Рассмотрим более подробно особенности правового регулирования финансового парламентского контроля, отдельных общих и специфических форм и методов его осуществления, используемых в Скандинавских странах и Финляндии. Вообще же финансовый контроль, как подчеркивалось выше, - одна из первых форм парламентского контроля, известных представительным органам Скандинавских стран.
Особенности осуществления контроля парламентскими омбудсманами Швеции
Правовой институт омбудсмана, появившийся первоначально в Швеции, завоевал признание не только в рассматриваемых странах Северной Европы, но и во всем мире.
Несмотря на различный подход к институту омбудсмана в различных государствах, а также несмотря на различия в полномочиях и функциях омбудсманов различных государств, Международная Ассоциация юристов дала следующее определение "омбудсмана": "Служба, предусмотренная конституцией или актом законодательной власти и возглавляемая независимым публичным должностным лицом высокого ранга, которое ответственно перед законодательной властью, получает жалобы от пострадавших лиц на государственные органы, служащих, нанимателей или действует по собственному усмотрению и уполномочено проводить расследование, рекомендовать корректирующие действия и представлять доклады"100. Принципы, указанные в таком определении, отражены в системе омбудсманов рассматриваемых в настоящей работе стран.
Освещение института омбудсмана правильнее начать со Швеции, подарившей миру эту форму контроля.
Слово "омбудсман" в шведском языке имеет несколько значений. Обычно оно используется, когда речь идет о представителе, агенте, делегате, юристе или другом лице, уполномоченным другим лицом действовать от его имени и в его интересах. Сам же термин был заимствован из немецкого языка и берет свои корни с раннего периода существования германских племен. Им называлось лицо, избираемое членами племени для сбора так называемых "кровавых денег" от имени пострадавших членов племени у лиц, которые нарушали устои и обычаи племени .
Официально должность омбудсмана (Kommgens Hogsta Ombudsmanen -Верховный омбудсман королевства) была введена в Швеции во времена правления Карла ХП Указом от 26 октября 1713 г. В результате последующих изменений в 1719 г. он получил название канцлера юстиции (Justitie-kansler) и довольно широкие полномочия для вмешательства в дела королевской администрации и правосудия. С тех пор канцлер юстиции все более зависел от короны. Начиная с 1772 г. омбудсман квалифицировался как должностное лицо при короне, назначаемое королем, и так было вплоть до введения в действие Формы правления 1809 г., которая вывела омбудсмана из-под опеки королевской власти. С этого времени четко разграничиваются два института: с одной стороны, - канцлер юстиции, который по-прежнему подчинен королю и находится у него на службе как чиновник, с другой стороны, - омбудсман, назначаемый парламентом (Justitieombudsman), независимый от того и другого, подчиняющийся только закону, но подотчетный избравшему его органу.
Со времени своего конституционного закрепления в 1809 г. институт омбудсмана в Швеции вплоть до 1915 г. воплощался в одном лице, контролировавшем по поручению Риксдага как гражданскую, так и военную сферу. В 1915 г. Риксдаг провел реформы, результатом которых стало создание отдельного управления по осуществлению контроля за вооруженными силами военным омбудсманом (Militieombudsman). С 1915 по 1968 гг. в Швеции существовало два парламентских омбудсмана: один контролировал законность деятельности гражданской администрации, а второй - военного командования. В выполнении своих функций оба омбудсмана действовали независимо друг от друга. Каждый из них имел свои собственный аппарат, состоявший из помощников, служащих и секретарей.
После Второй мировой войны объем работы военного омбудсмана резко сократился в то время, как объем работы гражданского омбудсмана постоянно увеличивался. Более того, кон(Литуционные поправки, принятые в 1957 г. и распространившие власть гражданского омбудсмана на муниципальные органы, сразу же отразились на объеме его работы. С проведением этой реформы гражданский омбудсман получил право решать вопросы, касающиеся деятельности муниципальных органов власти и их должностных лиц, за исключением выборных членов муниципальных советов. Необходимо отметить, что поскольку в функции муниципалитетов стали входить социальные дела: повышение социального благосостояния населения, воспитание детей и подростков, содержание домов престарелых, социальное страхование, распространение алкогольных напитков и т.п., по которым, как правило, возникает довольно много споров и жалоб, то объем работы омбудсмана резко вырос.
Юрисдикция гражданского омбудсмана вдобавок расширилась за счет контроля за законностью деятельности судебных и административных органов. Поэтому в 1967 г. Риксдаг провел новые реформы, результатом которых стало слияние управлений двух омбудсманов, - военного и гражданского, в одно управление, зато число омбудсманов увеличилось до 3-х. При этом все омбудсманы обладали равным статусом.
Реформа предусмотрела избрание двух заместителей омбудсманов, главная задача которых состояла в оказании им помощи. Кроме того, при появлении вакансии, образовавшейся в результате смерти, болезни или во время инспекционной поездки омбудсмана его заместитель выполнял его функции. Все три омбудсмана имели общий штат сотрудников. Однако каждый из них отвечал только за свой круг вопросов .
