Содержание к диссертации
ВВЕДЕНИЕ 3
Глава I. ПРЕДПОСЫЛКИ СТАНОВЛЕНИЯ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИИ. ПОНЯТИЕ II СУЩНОСТЬ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ ЗА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ 17
§ 1. Механизмы государственного контроля представительных учреждений государства за административно-управленческой т сферой в России имперского и советского периодов 17
§ 2. Понятие, сущность и правовая природа парламентского контроля за исполнительной властью (теоретический аспект) 52
§ 3. Парламентский конституционный контроль за исполнительной вла стью в зарубежных странах 76
Глава II. ПАРЛАМЕНТСКИЙ КОНТРОЛЬ ЗА ИСПОЛНИТЕЛЬНОЙ ВЛАСТЬЮ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ: • КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ МОДЕЛИ, УРОВНИ ФУНКЦИОНИРОВАНИЯ II НАПРАВЛЕНИЯ СОВЕРШЕНСТВОВАНИЯ 107
§ 1. Понятие и классификация форм парламентского контроля в Российской Федерации 107
§ 2. Инициативный парламентский контроль - ad hoc 118
§ 3. Постоянно действующие формы парламентского контроля 138
§ 4. Контрольные формы воздействия законодательного * (представительного) органа на исполнительную власть в субъектах Российской Федерации, находящихся на территории Южного федерального округа 164
ЗАКЛЮЧЕНИЕ 186
СПИСОК ИСПОЛЬЗОВАННОЙ ЛИТЕРАТУРЫ 194
ПРИЛОЖЕНИЕ 221
Введение к работе
Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена двумя генеральными направлениями, которые объективно востребованы обществом и заданы в качестве курса реальной модернизации современной российской государственности с учетом базовых ценностей, принципов и норм, которые зафиксированы в Конституции Российской Федерации, принятой всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.
С одной стороны, в целом позитивное восприятие российскими гражданами идей демократии и их практическая апробация в контексте проводимых в стране реформ и новой геополитической ситуации вызвали необходимость переосмысления сущности народовластия, поставили перед российским обществом проблему возможностей, условий, форм, процедур и пределов его практического влияния на государство в лице уполномоченных органов различного функционального свойства. С другой, - вынужденно проводимая Россией политика реагирования на накопленные проблемы, когда органы власти серьезно не озадачивались и не занимались вопросами качества принимаемых управленческих решений и результативности их осуществления, перестала соответствовать вызовам времени, в связи с чем потребовался и был провозглашен курс на построение эффективного государства. По оценке Президента Российской Федерации, это действительно центральная проблема, без решения которой невозможно проводить политику, устремленную в будущее .
В качестве важнейшей организационно-правовой формы, обеспечивающей диалектическое развитие и взаимодействие обозначенных тенденций и демократическую перспективу становления российской государственности, мы бы определили механизм парламентского контроля, прежде всего, за исполнительной властью. В пользу такого вывода свидетельствует ряд обстоятельств. Во-первых, по своей природе парламентский контроль связан с народовластием и непосредственно отражает его представительную форму; во-вторых, парла ментский контроль через определенную активность лиц, представляющих гражданское общество в законодательном органе государственной власти, характеризует состояние и степень подлинной заинтересованности этого общества в совершенствовании государственного управления; в-третьих, парламентский контроль является видом государственно-правовой деятельности, способствует конструктивному взаимодействию законодательной и исполнительной ветвей власти и сосредоточен на повышении действенности последней; в-четвертых, приоритетный объект парламентского контроля определен тем, что исполнительная власть организационно разветвлена, содержательно многообразна, процессуально вариабельна и наделена значительными материальными, финансовыми, кадровыми, информационными, административными ресурсами, т.е., по сути, обладает тем арсеналом, который позволяет исполнительной власти реально доминировать во властной триаде и с успехом может быть обращен как во благо страны, так и в угоду корпоративным пристрастиям. Здесь институт парламентского контроля, будучи надведомственным, выступает определенным гарантом преобладания общенациональных интересов над узкогрупповыми и формирования надлежащей экономической и социальной политики государства, является внешним фактором обеспечения законности в сфере исполнительной власти, повышения эффективности ее деятельности, а также способом ограничения ее произвола в отношении прав человека.
Исследование парламентского контроля за исполнительной властью предполагает учет некоторых особенностей, получивших закрепление в действующей Конституции РФ. Так, заложив базовые параметры демократического государства и провозгласив в качестве одной из важнейших основ конституционного строя России принцип разделения властей, Конституция РФ не дала исчерпывающего ответа о характере взаимоотношений и способах взаимодействия ветвей государственной власти, о методах разрешения возможных разногласий между отдельными органами, представляющими эти ветви власти.
Актуальность постановки вопроса о перспективах развития парламентского контроля за исполнительной властью в России усиливается также тем об стоятельством, что весьма ограниченные контрольные полномочия Государственной Думы, которыми ее наделили Конституция РФ и законодательство в отношении Правительства РФ, по существу блокируются сложившейся в ней расстановкой партийных сил, когда думское большинство (свыше 2/3) в силу ряда причин сориентировано на серьезную поддержку исполнительной власти. Подобным раскладом снимается элемент конфронтации между законодательной и исполнительной властями, который в начале 90-х гг. XX века повлек немало проблем, сохраняющихся и сегодня. Вместе с тем, фактическое единение законодательной и исполнительной ветвей власти вызывает серьезную озабоченность по поводу перспектив формирования в нашей стране истинно демократической системы правления, функционирования государственной власти на основе системы «сдержек и противовесов».
Развитие форм парламентского контроля за исполнительной властью и механизмов их совершенствования не менее востребовано и в субъектах Федерации. Это подтверждают, с одной стороны, лаконичность и предельно общий характер регламентации данных вопросов Конституцией РФ, с другой, — динамика и качество процесса формирования законодательными (представительными) органами субъекта РФ счетных (контрольно-счетных) палат, которые в отсутствие единой концепции их организации получили различный правовой статус, что сказывается на возможностях их контрольных воздействий.
Отмеченные проблемы, связанные с парламентским контролем за исполнительной властью, подчеркивают теоретическую многоаспектность, незавершенность конституционно-правового обеспечения и практическую направленность темы и ориентируют на дальнейшее конституционно-правовое оформление и конкретизацию, раскрытие и уточнение содержания, видов и процедур, поиск критериев адекватности и действенности различных форм парламентского контроля за исполнительной властью в России. Особое научное внимание к парламентскому контролю за исполнительной властью вызвано также тем, что он является частью общей тенденции развития российской государственности.
Степень научной разработанности темы необходимо оценивать с учетом ее комплексного характера. Рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают их анализ в единстве конституционного, теоретико-правового и административно-правового подходов с уяснением общетеоретических проблем контрольных полномочий парламента за исполнительной властью и выявления их закономерностей в контексте соответствующих научных достижений истории политических и правовых учений, философии, политологии, социологии и других отраслей знаний.
Проведение диссертационного исследования потребовало опоры на труды по общеметодологическим, теоретико-правовым и конституционным проблемам власти таких ученых, как С.А. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Белкин, I I.B. Витрук, Г.А. Гаджиев, И.В. Гранкин, Ю.П. Еременко, А.Д. Керимов, Е.И. Козлова, О.Е. Кутафин, Б.М. Лазарев, И.В. Левакин, Г.В.Мальцев, B.C. Нер-сесянц, Л.А. Нудненко, ЮМ. Прусаков, P.M. Романов, В.А. Ржевский, Б.А. Стра-шун, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Д.Ю. Шапсугов, Б.С. Эбзеев, Л.М. Энтин, А.А. Ялбулганов и др.
Конкретные проблемы парламентаризма, а также организации и функционирования парламентского контроля за исполнительной властью в Российской Федерации на новом этапе ее развития составили предмет исследования таких ученых, как И.К. Акимова, Л.В. Акопов, В.К. Андреев, СИ. Арефина, В.Г. Бес-сарабов, А.С. Герасимов, Ю.А. Дмитриев, Б.П. Елисеев, А.П. Корнеев, Ж.И. Ов-сепян, І І.Д. Погосян, И.А. Ракитская, Н.Д. Соменков, И.М. Степанов, Т.Я. Хаб-риева, И.С. Яценко и др. Правозащитные аспекты парламентского контроля за исполнительной властью представлены в работах В.В. Бойцовой, Е.А. Лукаше-вой, М.В. Мархгейм, АЛО. Сунгурова, Н.Ю. Хаманевой.
Отмечая несомненный факт активизации в последнее время научных разработок различных аспектов парламентского контроля за исполнительной властью, следует вместе с тем признать, что формы такого контроля, модели и особенности их реализации на общефедеральном и, прежде всего, на регио нальном уровнях являются еще недостаточно изученными, что не в последнюю очередь связано с новизной этой проблемы.
Объектом диссертационного исследования является совокупность общественных отношений, складывающихся по поводу осуществления контрольных полномочий в отношении исполнительной власти со стороны палат Федерального Собрания Российской Федерации, законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Федерации и всего спектра их внутренних структур и специальных органов, уполномоченных ими для соответствующих контрольных воздействий.
Предмет диссертационного исследования составляют конституционно-правовые нормы Российской Федерации и ее субъектов, регламенты и акты палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов РФ, посредством которых введены соответствующие формы парламентского контроля за исполнительной властью, определены их специфика и процедуры применения.
Целью диссертационного исследования явился комплексный анализ содержания, особенностей, механизмов и резервов развития конституционно-правовых форм парламентского контроля за исполнительной властью, учрежденных на федеральном и субъектов РФ уровнях, с последующей выработкой правовых рекомендаций по совершенствованию практики такого контроля с учетом закономерностей общей теории права, теории и практики конституционного и парламентского права Российской Федерации, зарубежного опыта.
Задачи диссертационного исследования определены его целью и связаны с обобщением предпосылок становления парламентского контроля в России; с изучением механизмов государственного контроля, осуществляемого представительными учреждениями России имперского и советского периодов в административно-управленческой сфере; с определением сущности и правовой природы парламентского контроля за исполнительной властью; с рассмотрением зарубежной конституционной практики парламентского контроля за исполнительной властью; с выявлением и конкретизацией конституционно-правовых форм и тенденций развития парламентского контроля за исполнительной властью в России; с обобщением практики конституционно (уставно)-правового закрепления и реализации контрольных функций парламентов российских субъектов, расположенных в пределах Южного федерального округа.
Хронологические рамки диссертации, охватывающие имперский и советский исторические периоды России, а также современность, начиная с 1993 г., позволяют исследовать процесс становления отечественного парламентского контроля за исполнительной властью и выявить тенденции его дальнейшего развития.
Методологическая основа исследования сформирована с опорой на общенаучный диалектический метод познания с последовательным учетом системного анализа и синтеза, структурно-функционального, исторического, сравнительно-правового, лингвистического методов. Их применение позволило диссертанту исследовать проблемы парламентского контроля за исполнительной властью во взаимосвязи и взаимозависимости, целостности и всесторонности.
Сравнительно-правовой метод способствовал выявлению и раскрытию особенностей и отдельных тенденций развития контрольных полномочий законодательных (представительных) органов за исполнительной властью в историческом измерении на разных уровнях государственной власти России, отечественного и зарубежного опыта такого контроля.
Привлечены также социологические и статистические методы, посредством которых осуществлено обоснование и подтверждение ряда выдвинутых автором положений.
Теоретическую основу диссертационной работы составили труды советских, российских и зарубежных ученых, чьи монографии, научные статьи и диссертационные исследования посвящены общетеоретическим аспектам власти, историческим, теоретико-правовым и конституционным вопросам российского и зарубежного парламентаризма, отдельным отечественным проблемам, формам и институтам парламентского контроля за исполнительной властью. Использованы также аналитические и информационно-отчетные материалы, доклады по отдельным формам и уровням парламентского контроля, подготовленные уполномоченными лицами, практическими работниками государственных органов.
Правовая база диссертационного исследования включает конституционные акты (Конституция Российской Федерации 1993 г., конституции (уставы) субъектов Федерации, федеральные конституционные законы РФ, конституции РСФСР (1918-1978 гг.) и СССР (1924-1977 гг.), конституции государств Америки, Европы, СНГ), федеральное законодательство (федеральные законы, указы Президента РФ, регламенты и постановления палат Федерального Собрания РФ), законодательство субъектов РФ (законы о законодательных (представительных) органах субъектов РФ и статусе их депутатов, о контрольно-счетных палатах, регламенты региональных парламентов). Привлечены также соответствующие решения Конституционного Суда РФ и послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ.
Научная новизна диссертации предопределена постановкой проблемы исследования, комплексным подходом к определению цели и задач, сочетанием методов получения результатов. Также научная новизна связана с результатами проведенного исследования в части, касающейся:
- раскрытия места парламентского контроля за исполнительной властью в системе иных видов контроля на основе комплексного анализа правовых и специальных источников, российского и зарубежного опыта;
- уточнения понятия парламентского контроля, определения его сущности и правовой природы, обоснования того, что истоки контрольных функций парламента за исполнительной властью системно связаны с принципами разделения властей и «сдержек и противовесов» между названными ветвями государственной власти с учетом формы правления;
- осуществления на основе новых критериев классификации форм парламентского контроля, раскрытия их специфических черт;
- анализа инициативных и постоянно действующих форм парламентского контроля за исполнительной властью с учетом их практического преломления;
- оценки современного состояния парламентского контроля в России посредством изучения предпосылок его становления и анализа конституционно-правовых факторов его развития на разных уровнях власти;
- формирования практических предложений о совершенствовании законодательства РФ и ее субъектов в части расширения форм парламентского контроля за исполнительной властью и повышения их эффективности.
На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны и обоснованные автором в диссертации:
1. Диссертантом обосновано, что парламентский контроль имеет двойственную природу и обладает в этой связи признаками государственного и гражданского контроля. В пользу такого вывода свидетельствует то, что, во-первых, парламентский контроль своим происхождением обязан народовластию, а пределами распространения - конституционным принципам разделения властей и «сдержек и противовесов» в системной связи с конкретной формой правления; во-вторых, все субъекты парламентского контроля за исполнительной властью представляют законодательный орган соответствующего уровня государственной власти, однако, большинство из них не наделены самостоятельными императивными полномочиями, связанными с применением санкций юридической ответственности по итогам своей контрольной деятельности, что объединяет их с институтами гражданского общества.
Контроль в отношении исполнительной власти осуществляется парламентом посредством правовой, информационной, организационной, экспертной, оценочной и иных видов (форм) деятельности субъектов парламентского контроля.
2. Трактуя понятие парламентского контроля за исполнительной властью, диссертант исходит из системных воззрений и отражения его основных элементов. Автор полагает, что такой контроль представляет собой вид государственно-правовой деятельности законодательного (представительного) органа государственной власти, его уполномоченных на то внутренних структур, парламентариев и специально формируемых им для этой цели государственных ор ганов, включающий комплекс различных легальных мер по постоянному или ситуативному наблюдению, выявлению, вмененной или инициативной проверке органов исполнительной власти в связи с выполнением ими своих задач и функций, а также по корректуре деятельности исполнительной власти с целью предупреждения злоупотреблений и социальных конфликтов, которые могут быть следствием фактов функциональной неэффективности и законодательной неадекватности исполнительной системы.
3. Диссертантом дана комплексная характеристика парламентского контроля за исполнительной властью и показаны ключевые элементы его механизма. Он осуществляется, во-первых, на основе конституционных, законодательных и иных правовых норм; во-вторых, конкретным кругом субъектов; в-третьих, в надлежащем процессуальном порядке; в-четвертых, в отношении установленных объектов; в-пятых, в связи с типичными обстоятельствами. Закономерности взаимоотношений между этими элементами способствовали образованию устойчивых моделей этой контрольной деятельности, названных автором формами парламентского контроля.
Автор диссертации, опираясь на российское законодательство, осуществил классификацию форм парламентского контроля, выделив и применив следующие новые основания: по правовому акту, закрепляющему такие формы (конституционная, законодательная и регламентная разновидности); по контролирующему субъекту (индивидуальная и коллективная; первичная и производная формы); по режиму осуществления (постоянная, периодическая, опосредованная и ситуативная разновидности); по правовым последствиям (императивная, диспозитивная, консультативная и рекомендательная разновидности); по степени определенности (вмененные, допустимые, инициативные и факультативные разновидности).
4. Автор диссертации раскрыл конституционно-правовое и проблемно- практическое содержание форм парламентского контроля за исполнительной властью в России. Диссертантом установлено, что повышение активности субъектов парламентского контроля не приводит к избавлению его от ограниченно сти, односторонности, малой продуктивности и низкой эффективности. Автор диссертации связал это, прежде всего, со сжатым конституционным форматом определения института парламентского контроля. По сравнению с прежними российскими основными законами 1918 - 1978 гг., с современными зарубежными конституционными образцами Конституция РФ 1993 г. существенно ограничила контрольные полномочия Федерального Собрания РФ по отношению к Правительству РФ и перечень форм парламентского контроля.
5. Автор диссертации показал специфические черты инициативных форм парламентского контроля за исполнительной властью, выявленные в процессе конституционно-правового исследования российского законодательства. Им, в частности, установлено, что осуществление инициативных форм парламентского контроля опосредовано волеизъявлением уполномоченного субъекта; что данный субъект может быть индивидуальным и коллективным, являться государственным органом, наделенным властными полномочиями и без таковых, быть внутренней структурой парламента и его палат; что процесс реализации данной формы контроля, по общему правилу инициируемый представителями законодательной власти, может быть вызван Председателем Правительства РФ и Уполномоченным по правам человека в РФ.
Для развития «инициативного сектора» парламентского контроля в России диссертант подчеркнул необходимость учреждения и возведения на конституционно-правовой уровень института парламентского расследования.
6. Диссертантом обосновано, что существование постоянно действующих форм парламентского контроля за исполнительной властью в России и ее субъектах обеспечивается конституционно-правовым учреждением специально уполномоченных на то органов, формирование и функционирование которых связано с соответствующим уровнем законодательных (представительных) органов государственной власти. К числу федеральных специализированных государственных органов парламентского контроля относятся Счетная палата РФ и Уполномоченный по правам человека в РФ. Аналогичные структуры учреждены (могут быть учреждены) и на уровне субъектов РФ.
Автор диссертации подчеркнул, что в предметную сферу их контрольной деятельности включены финансово-бюджетные и правозащитные отношения, прежде всего, в связи с деятельностью органов исполнительной власти.
В целях развития постоянно действующих форм парламентского контроля следует включить в структуру палат Федерального Собрания и законодательных (представительных) органов субъектов РФ специальные комитеты по контролю.
7. Анализ диссертантом законодательства и опыта взаимодействия Счетной палаты РФ с палатами парламента и федеральными министерствами дает основания для вывода о том, что конституционно-правовой потенциал государственного финансового контроля через такого рода институты в законодательстве и практике РФ в полной мере не реализован; что действенность такого контроля в РФ снижена несовершенством правовых, организационных, процессуальных, методических механизмов; что федеральная Счетная палата не получила своего окончательного оформления в качестве центра независимого контроля за стратегической эффективностью формирования государственных ресурсов, использования бюджетных средств и распоряжения государственной собственностью. • „.
Диссертант полагает, что для усиления роли Счетной палаты РФ в соблюдении бюджетного законодательства, необходимо; во-первых, уточнить и дополнить ее полномочия относительно принимаемых ею мер в случае выявления нарушений российского законодательства, во-вторых, законодательно ввести ее право непосредственно обращаться в суд по поводу возмещения государству материального ущерба; в-третьих, конкретизировать взаимоотношения Счетной палаты с Президентом РФ, Правительством РФ, Банком России, а также установить иерархию контрольно-счетных органов; в-четвертых, разработать комплекс мер по мобилизации усилий контрольных органов государственной и общественной природы.
8. В диссертации обоснована исключительность статуса Уполномоченного по правам человека как постоянно действующего субъекта парламентского контроля за исполнительной властью. Данная оценка, по мнению диссертанта, подтверждается тем, что, во-первых, он независим и неподотчетен любым государственным органам и должностным лицам; во-вторых, порядок осуществления и содержание его контрольной функции опосредованы поступающими жалобами граждан или вызовом конкретной ситуации, в силу чего его контрольные правозащитные мероприятия в исполнительно-распорядительной сфере можно именовать «контролем реагирования» или «ответ-контролем»; в-третьих, он является единственным лицом, который законодательно наделен правом извне инициировать парламентские слушания и создание парламентской комиссии по расследованию фактов нарушения прав и свобод граждан в Государственной Думе и участвовать в них; в-четвертых, по итогам своих правозащитных контрольных мероприятий Уполномоченный вправе обратиться в суд.
Диссертшлюм подчеркнута перспективность развития института уполномоченного по правам человека в России по направлениям регионализации и специализации. Тем самым, по мнению автора, можно организационно упрочить и процессуально уточнить содержание и возможности правозащитного парламентского контроля за исполнительной властью.
9. Исследование института парламентского контроля за исполнительной властью в южно-российском конституционно (уставно) - правовом пространстве показало, что по сравнению с федеральным уровнем парламентская практика субъектов РФ открыла ряд более удачных подходов в части, касающейся регулирования статусов региональных парламентов как контрольных органов, а не только законодательных и представительных; закрепления более широких кон с трольных полномочий за их законодательными (представительными) органами;
возведения на конституционный (уставный) уровень практически всех форм инициативного парламентского контроля и др.
Установлено также, что под воздействием требований федерального законодательства сужены контрольные воздействия законодательного (представительного) органа на высшее должностное лицо.
Определенной гарантией самостоятельности и независимости контрольно-счетных палат субъектов РФ от иных государства пых институтов станет наделение их статусом юридического лица, что воплощено только в половине российских субъектов.
Автор диссертации обосновал, что контрольно-счетным палатам субъектов РФ следует изменить акцент своей деятельности в пользу выявления системных проблем бюджетного процесса и поиску путей их решения.
Теоретическая и практическая значимость работы определяется сделанными в ходе исследования научными выводами и разработанными на их основе предложениями, направленными на совершенствование юридических механизмов функционирования форм парламентского контроля за исполнительной властью, на повышение эффективности взаимодействия законодательных и исполнительных органов на всех уровнях государственной власти, на улучшение законодательного регулирования контрольных функций парламентов.
Материалы диссертационного исследования могут быть использованы для последующих научных исследований в данной области, а также в учебном процессе при преподавании конституционного права и его институтов, а также спецкурсов, посвященных парламентскому контролю и организации деятельности законодательной власти.
Апробация результатов исследования была обеспечена прежде всего научными публикациями автора. Результаты исследования нашли отражение в докладах и выступлениях на научно-практических конференциях. Основные положения диссертации были обсуждены на заседаниях кафедры государственного строительства и права Северо-Кавказской академии государственной службы. Материалы ее включены в учебный процесс в Кабардино-Балкарском государственном университете.
Отдельные научные авторские подходы к проблеме парламентского контроля были апробированы в ходе работы диссертанта в качестве депутата представительного органа местного самоуправления (2000-2004 гг.).
Структура диссертационной работы определена темой исследования, комплексом проблем, составляющих его предмет, а также целевыми ориентирами. Диссертация состоит из введения, двух глав, объединяющих семь параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложения.
